SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1548/2013

I.   Emitidas las resoluciones finales de saneamiento y encontrándose pendiente la emisión de Títulos Ejecutoriales o certificados de saneamiento, ante la existencia de vicios de fondo insubsanables en el procedimiento concluido, el Viceministerio de Tierras y la Superintendencia Agraria, en mérito sus atribuciones, están plenamente legitimadas para interponer demandas contencioso administrativo ante el Tribunal Agrario Nacional, en los casos antes previstos, así como apersonarse y presentar y responder demandas ante el Tribunal Constitucional y otras instancias jurisdiccionales y administrativas, sobre las materias reguladas en la ley y el presente reglamento.

La Disposición Final Vigésima del DS 29215, en relación a la interposición de acciones contenciosas administrativas y demandas de nulidad de títulos ejecutoriales por la superintendencia agraria o el Viceministerio de tierras señala que: “I. Emitidas las resoluciones finales de saneamiento y encontrándose pendiente la emisión de Títulos Ejecutoriales o certificados de saneamiento, ante la existencia de vicios de fondo insubsanables en el procedimiento concluido, el Viceministerio de Tierras y la Superintendencia Agraria, en mérito sus atribuciones, están plenamente legitimadas para interponer demandas contencioso administrativo ante el Tribunal Agrario Nacional, en los casos antes previstos, así como apersonarse y presentar y responder demandas ante el Tribunal Constitucional y otras instancias jurisdiccionales y administrativas, sobre las materias reguladas en la ley y el presente reglamento. A este fin podrán notificarse con la respectiva resolución final de saneamiento a una o ambas entidades antes citadas, o el Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá notificar de oficio al establecer la existencia de vicios de fondo insubsanables; y, II. Emitidos Títulos Ejecutoriales o Certificados de Saneamiento y evidenciando las causales de nulidad previstas en el Artículo 50 de la Ley N° 1715, de igual forma se reconoce al Viceministerio de Tierras y la Superintendencia Agraria, la facultad de interposición de demanda de nulidad de Títulos Ejecutoriales o Certificados de Saneamiento, en los términos descritos en el Parágrafo precedente..”.

A juicio de los accionantes, la demanda contenciosa administrativa interpuesta por el Viceministerio de Tierras contra la RS 05684 que le faculta iniciar el proceso por la existencia de vicios de fondo insubsanables en el procedimiento de saneamiento concluido, contradice y “rompe” el principio de constitucionalidad de la seguridad jurídica, toda vez que: i) De acuerdo al espíritu del proceso contencioso administrativo agrario contemplado en el art. 68 de la LSNRA tiene por finalidad el control de la legalidad por el Tribunal Agroambiental sobre las actuaciones del INRA dentro del proceso de saneamiento, debiendo accionar o demandar la parte afectada, identificando los actos del ente administrativo que considere ilegal, precisando con claridad que disposición legal se ha infringido y cual el daño que lo causa en su interés particular; en el presente caso, sostiene que dicha Disposición Final Vigésima se contrapone al art. 68 de la LSNRA, al legitimar para accionar al mismo administrador -Órgano Ejecutivo- invocando sus propios “errores o culpas”; ii) Vulnera el art. 410.II de la CPE, pretendiendo concretar la modificación de una Ley -art. 68 de la LSNRA- con un Decreto Supremo, es decir se modifique el espíritu del proceso contencioso administrativo aprobado por una ley jerárquicamente superior al Decreto Supremo; iii) El Instituto Nacional de Reforma Agraria y el Viceministerio de Tierras tienen dependencia de un mismo Ministerio, el Viceministerio de Tierras es el inmediato superior y encargado del control de los actos de dicho instituto y en vez de demandar el contencioso administrativo debe establecer los actos administrativos correctivos conforme a la ley en contra los servidores del Instituto Nacional de Reforma Agraria, por lo que resulta que el Viceministro de Tierras por las falencias o negligencias de su cartera, ahora lo demanda a su “jefe” mediante el proceso contencioso administrativo que va contra el principio que rige el proceso, que es el equilibrio legal y protección jurídica al administrado, demanda que califica como arbitrario y de abuso de la autoridad frente al administrado; y, iv) Refieren también que mientras el art. 116 de la CPE, propugna la presunción de inocencia, la disposición ahora demandada de inconstitucionalidad directamente sanciona sin el debido proceso y privando de la legítima defensa al administrado en contradicción de lo estipulado en los arts. 115.II y 116 de la CPE.

Por lo que, de acuerdo a los accionantes la Disposición Final Vigésima del DS 29215, hoy impugnada contradicen a las garantías constitucionales tales como: el debido proceso, a la defensa, presunción de inocencia, a la propiedad privada, el incumplimiento de la función económica social y la primacía de la Norma Suprema señalados en los arts. 56.I y II, 115. II, 116, 401.I y 410.II de la CPE.

En ese sentido y conforme a los Fundamentos Jurídicos III.1, 3 y 4., de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, este Tribunal establece que la Disposición Final Vigésima del DS 29215, ahora impugnada de inconstitucional no contradice de ninguna manera la norma prevista por los arts. 56.I y II, 115.II, 116, 401.I y 410.II de la CPE, porque la misma no crea procedimiento alguno contrario o lesivo al ámbito de los derechos que se encuentran dentro del derecho y la garantía del debido proceso, pues como se desarrolló precedentemente, a través de la Disposición Final Vigente, simplemente se dio cumplimiento a ese instrumento jurídico. Toda vez que emitidas las resoluciones finales de saneamiento y encontrándose pendiente la emisión de títulos ejecutoriales o certificados de saneamiento, ante la existencia de vicios de fondo insubsanables en el procedimiento concluido, el Viceministerio de Tierras y la Superintendencia Agraria, en mérito a sus atribuciones, están plenamente legitimadas para interponer demanda contenciosa administrativa ante el Tribunal Agrario Nacional -hoy Tribunal Agroambiental- y una vez emitidos los títulos ejecutoriales o certificados de saneamiento y evidenciando las causales de nulidad previstas en el art. 50 de la LSNRA, de igual forma se reconoce al Viceministerio de Tierras y la Superintendencia Agraria, la facultad de interposición de demanda de nulidad de títulos ejecutoriales o certificados de saneamiento. Siendo así, que el proceso contencioso administrativo tiene por finalidad que el Tribunal Agroambiental controle la legalidad de los actos administrativos demandados y que sean dictados por autoridades administrativas. Si bien este control estaba dirigido a constituirse en un medio de revisión de actos administrativos por parte de un órgano jurisdiccional, a consecuencia de la acción de los particulares, se extendió también a las entidades públicas, quienes pueden impugnar actos administrativos emitidos por otras entidades públicas, en este sentido, la jurisdicción contenciosa tiene la finalidad de ejercer el control de legalidad de los actos o resoluciones administrativas, para evidenciar si fueron pronunciadas dentro del marco jurídico aplicable al caso. Es decir que conforme al art. 68 de la LSNRA únicamente pueden ser impugnadas mediante la acción contenciosa administrativa ante el Tribunal Agroambiental, que determinará la correcta o incorrecta aplicación de las normas legales y reglamentarias.

Por otro lado, de acuerdo al Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el art. 393 de la CPE, determina claramente que el Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o función económica social según corresponda. De acuerdo a esta norma la tenencia de la tierra no responde a fines privados o meramente  suntuosos como pretende defender la parte accionante, sino que esa tenencia, el derecho de propiedad agraria en sí, responde a todo un sistema normativo que busca que esa tierra cumpla con los fines económicos y sociales, constitucional y legalmente establecidos, para ello el Estado debe valerse de instrumentos jurídicos que permitan defender el interés colectivo y estatal en caso de que por algún motivo la tenencia de la propiedad agraria no esté cumpliendo con los fines previstos por la Constitución Política del Estado y la reconducción comunitaria de la reforma agraria que debe implementarse en el Estado Plurinacional. Asimismo, es bueno señalar que de acuerdo al art. 189.2 de la Norma Suprema, dentro de las atribuciones del Tribunal Agroambiental, establece expresamente la de conocer y resolver en única instancia las demandas de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales, siendo así que dicho Tribunal cuenta con jurisdicción y competencia para conocer este tipo de conflictos.

En consecuencia, esta norma hoy cuestionada no transgrede ningún principio, valor supremo o derecho reconocido por la Ley Fundamental, puesto que como ya se señaló dentro de los fundamentos jurídicos del presente fallo, esta norma sólo establece los lineamientos genéricos de un mecanismo que le permite al Estado Plurinacional, la defensa de la función económica social que debe cumplir obligatoriamente la propiedad agraria. Siendo así, que la misma no contradice la naturaleza y el objeto del proceso contencioso administrativo en materia agraria, sino que únicamente plasma las nuevas disposiciones relativas a la aplicación de la reconducción comunitaria de la reforma agraria, puesto que la figura misma de la nulidad y del proceso contencioso administrativo en materia agraria, en nada ha cambiado su configuración jurídica, por lo que la norma impugnada es clara cuando otorga al Viceministerio de Tierra y la ABT, facultades específicas y puntuales a la interposición de demandas contenciosas administrativas en caso de vicios insubsanables en el procedimiento concluido, antes de la emisión de títulos ejecutoriales o certificados de saneamiento y para interponer demandas de nulidad cuando se establece la existencia de causales de nulidad absoluta conforme al art. 50 de la LSNRA, modificada por la Ley de Reconducción de la Reforma Agraria. De la misma forma es necesario aclarar conforme se estableció en el Fundamento Jurídico III.4 del presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la interposición del proceso contencioso administrativo en materia agraria no surge del art. 778 del CPC, sino del art. 68 de la LSNRA y la forma de tramitación de este tipo de causas, esta regida por el Régimen de supletoriedad establecida en el art. 78 de la referida Ley, razón por la cual el proceso contencioso administrativo en materia agraria, tiene que adecuarse a los fines, políticas y resultados que el Estado Plurinacional de Bolivia está obligado a materializar en tema de tierra, conforme las directrices de la Constitución Política del Estado y la reconducción comunitaria.