Sentencia Constitucional Plurinacional: 0846/2014 de 8 de mayo
Fecha: 08-May-2014
SALA PLENA
Magistrada Disidente: Dra. Soraida Rosario Chánez Chire
Conflicto de competencias jurisdiccionales
Sentencia Constitucional Plurinacional: 0846/2014 de 8 de mayo
Expediente: 05419-2013-11-CCJ
Partes: Juez de Instrucción Mixto y Cautelar de Comarapa de la provincia Manuel María Caballero y la Jueza Agroambiental de Samaipata de las provincias Florida y Manuel María Caballero, ambos del departamento de Santa Cruz.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA
La suscrita Magistrada expresa su disidencia con relación al Conflicto de Competencias Jurisdiccionales, correspondiente al expediente referido ut supra, resuelto mediante la SCP 0846/2014, que en su parte resolutiva resuelve declarar:
“1º COMPETENTE al Juez de Instrucción Mixto y Cautelar de Comarapa de la provincia Manuel María Caballero del departamento de Santa Cruz, para conocer el proceso interdicto de recuperar la posesión interpuesto por Casta y Casiano Herrera Saldaña; y, Benjamín Surita Herrera.
2º En mérito a los fundamentos expuestos, se dispone la remisión del proceso al Juzgado de Instrucción Mixto y cautelar de Comarapa de la provincia Manuel María Caballero del departamento de Santa Cruz”.
I.1. Antecedentes suscitados ante Juez de Instrucción Mixto y Cautelar de Comarapa
El 18 de agosto de 2011, Casta Herrera Saldaña, Casiano Herrera Saldaña y Benjamín Surita Herrera, interpusieron el proceso de interdicto de recuperar la posesión contra Raimundo Rojas Orosco, señalando que hasta el 1 del indicado mes ya año, estuvieron poseyendo en calidad de herederos de Damiana Saldaña Valderrama y otro, el inmueble ubicado en la comunidad de “El Churo” sobre la carretera Santa Cruz-Cochabamba s/n de la provincia Manuel María Caballero. Debido a que Raimundo Rojas Orosco y Mauricio Vargas Soliz, procedieron a medir el inmueble señalado, destruyendo las dos habitaciones que existían, realizando una nueva construcción, y ante los reclamos que efectuaron, éstos señalaron ser los propietarios.
La demanda fue admitida por el Juez Mixto y Cautelar de Comarapa, mediante Auto de 30 de agosto de 2011, que dispuso la apertura del término de prueba, llevándose adelante el proceso hasta la presentación de las conclusiones y antes de emitirse sentencia, la autoridad judicial mediante Auto de 8 de octubre de similar año, declinó de competencia ante el Juez Agrario, señalando que se habría iniciado un proceso de interdicto de recuperar la posesión, como si el mismo se tratara de una propiedad ajena al derecho agrario, cuando de los hechos y conforme al título ejecutorial, plano catastral del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) y actas de la comunidad, se concluye que el juez natural competente para el conocimiento y resolución del caso es el juez agrario.
Resolución que fue objeto del recurso de reposición bajo alternativa de apelación, por parte de los demandantes, y previos los trámites de ley, el Juez de Instrucción y Cautelar Mixto de Comarapa, rechazó la reposición interpuesta y concedió la apelación en efecto devolutivo, que fue resuelto mediante el Auto de Vista de 17 de enero de 2013, emitido por el Juez de Partido de Sentencia Penal y Mixto, que confirmó el Auto de 8 de octubre de “2012”, fundamentando que hasta el momento de resolverse la apelación, no existiría documento alguno que acredite que dicho bien sea urbano o al menos se encuentre en proceso de urbanización por parte del municipio de Comarapa; aspecto que hubiera sido analizada por el tribunal inferior, que repuso obrados para que sea el tribunal que corresponda, quien resuelva dicho conflicto.
I.2. Antecedentes suscitados ante la Jueza Agroambiental
Remitidos los antecedentes ante la Jueza Agroambiental de las provincias de Florida y Manuel María Caballero, con asiento judicial en Samaipata el 3 de junio de 2013, dicha autoridad a través del Auto 55/2013 de 27 de agosto, radicó la causa disponiendo que los demandantes en el plazo de veinte días hábiles reformulen la demanda adecuándola al proceso oral agrario.
Posteriormente, el 17 de septiembre de 2012, los demandantes solicitaron la declinatoria de competencia del Juez agrario, ajuntando la Ordenanza Municipal (OM) 27/2012 de 20 de septiembre, donde se establece el área urbana de la comunidad “El Churo”; asimismo, acompañaron certificación emitida por el responsable de planificación y proyecto del Gobierno Autónomo Municipal, que acredita que el inmueble de los demandantes se encuentra dentro del radio urbano de “El Churo”.
La mencionada Jueza Agroambiental de las provincias Florida y Manuel María Caballero, mediante Auto 62/2013 de 23 de septiembre, declinó competencia por razón de materia, señalando que si bien la norma establece la competencia de los jueces agrarios para conocer los procesos interdictos de recobrar la posesión, la delimitación de ésta exige que se tomen en cuenta otros elementos, partiendo del trabajo como fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria y la función social que debe cumplir la misma; el régimen legal de las tierras y en especial de la jurisdicción a aplicarse, no puede quedar librada única y exclusivamente a lo que dispongan los gobiernos autónomos municipales en cuanto al uso del suelo, por lo que para definir la competencia se deberá considerar la actividad desarrollada en el mismo; conforme los antecedentes procesales, el inmueble objeto de la demanda de interdicto de recuperar la posesión se encuentra ubicado dentro del área urbana de la comunidad de “El Churo” y la actividad desarrollada en el mismo es netamente urbana, a cuyo efecto anuló obrados y ordenó la remisión del conflicto ante el Tribunal Constitucional Plurinacional.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA DISIDENCIA
A través del presente mecanismo constitucional, corresponde dilucidar el conflicto de competencias jurisdiccionales suscitado entre la jurisdicción ordinaria civil y la jurisdicción agroambiental; es decir, el Juez de Instrucción Mixto y Cautelar de Comarapa de la provincia Manuel María Caballero y la Jueza Agroambiental de las provincias Florida y Manuel María Caballero, ambos del departamento de Santa Cruz, como efecto de la declinatoria de esta última autoridad para conocer y resolver un proceso de interdicto de recuperar la posesión planteado por Casta Herrera Saldaña, Casiano Herrera Saldaña y Benjamín Surita Herrera contra Raimundo Rojas Orosco, con relación a un bien inmueble ubicado en la comunidad “El Churo”, Comarapa provincia Manuel María Caballero del indicado departamento.
Para una mejor comprensión de los fundamentos jurídicos de esta disidencia, se desarrollaran los siguientes ejes temáticos que hacen a la problemática planteada: a) La justicia constitucional y los ámbitos de control de constitucionalidad; b) La nueva estructura judicial; c) La competencia de los juzgados en lo civil y de los juzgados agrarios en acciones reales, personales y mixtas sobre bienes inmuebles sea en el área urbana o en el área rural; d) Jurisprudencia reiterada para resolver un conflicto de competencias entre la jurisdicción ordinaria y jurisdicción agroambiental en razón de materia; y, e) Los puntos de quiebre de la SCP 0846/2014.
II.1. La justicia constitucional y los ámbitos de control de constitucionalidad
La caracterización realizada por el Constituyente de concebir en el art. 179.III de la Constitución Política del Estado (CPE), que la justicia constitucional se ejerce por el Tribunal Constitucional Plurinacional, importa no sólo un cambio de nomenclatura, sino una proyección del sentido axiológico que encierra el ejercicio del control de constitucionalidad que debe ejercer el Tribunal Constitucional Plurinacional en sus dos roles esenciales, esto es: el cuidado del principio de supremacía constitucional y la protección y vigencia de los derechos y garantías fundamentales, a través de un control plural de constitucionalidad, donde los valores plurales supremos convergen como guías y pautas de interpretación para la materialización del nuevo modelo de Estado que proyecta la Constitución, sustentado en la plurinacionalidad, la interculturalidad, el pluralismo en sus diversas facetas proyectados hacia la descolonización, como nuevos ejes fundacionales que permitan consolidar una sociedad inclusiva, justa y armoniosa, cimentada en la descolonización, sin discriminación ni explotación, con plena justicia social, para consolidar las identidades plurinacionales estructuradas bajo un proceso que articule la pluralidad en la unidad.
En este escenario, la defensa del carácter supremo de la Constitución es materializar esos principios, valores y fines que fundamentan la Constitución y particularmente efectivizar los derechos fundamentales y garantías constitucionales como fin último del ordenamiento jurídico, cuya fuerza normativa obliga a su optimización. Esta finalidad se convierte a su vez, en el punto de partida y un fin en sí mismo; en punto de partida, cuando debe ser considerado como principio o criterio de interpretación que debe conducir y orientar al intérprete judicial al momento de ponderar los bienes jurídicos en juego. Un fin en sí mismo, cuando el resultado de esa labor hermenéutica decanta en una interpretación favorable para la efectivización de los derechos y en la búsqueda de hacer justicia, ahora, a través del control plural de constitucionalidad.
En esa línea de entendimiento y siguiendo lo diseñado por la doctrina y desarrollado por la jurisprudencia constitucional, el control plural de constitucionalidad se ejerce en tres dimensiones: 1) Control normativo de constitucionalidad; 2) El control tutelar de constitucionalidad; y, 3) El control competencial de constitucionalidad.
Conforme la problemática planteada, corresponde referirnos al tercer punto, referido al control competencial de constitucionalidad o control de competencias, por el que se controla la distribución competencial realizada por la Constitución a los diferentes órganos del poder público, así como de las entidades territoriales autónomas. En este ámbito, el Tribunal Constitucional Plurinacional conoce: i) Los conflictos de competencias y atribuciones entre órganos del poder público (art. 202.2. de la CPE); ii) Los conflictos de competencias entre el gobierno plurinacional, las entidades territoriales autónomas y descentralizadas y entre éstas (art. 202.3 de la CPE); y, iii) Los conflictos de competencia entre la jurisdicción indígena originaria campesina y la jurisdicción ordinaria y agroambiental (art. 202.11 de la CPE).
II.2. La nueva estructura judicial
Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, Estado que de acuerdo con lo expresado en la Norma Suprema, proclama la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, lo cual constituye uno de los pilares en el que sostiene este nuevo modelo de Estado, garantizándose, en consecuencia, en el marco de la unidad estatal, la libre determinación de dichas naciones y pueblos, que consiste entre otros aspectos, en el reconocimiento de sus instituciones y en la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a la Constitución Política del Estado y la ley.
El art. 179 de la CPE, señala que la función judicial es única y conforme refiere el art. 178.I de la citada Norma Suprema: “La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos”. No se trata de aquél entendimiento de sólo aplicar la norma o administrar o gestionar, en base a las normas jurídicas; buscar justicia, se trata más bien, de impartir justicia como la culminación de disponer lo justo, con una significación más elevada que la norma, porque no sólo ve el sistema ordinario de justicia cuya episteme ahora tiene la misma jerarquía de los sistemas de justicia en los que se reconocen las instituciones propias de cada una de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, sus saberes y conocimientos, una justicia que deberá regir en la construcción de un Estado cuyo paradigma es el vivir bien.
Si en la visión de la Ley Fundamental la potestad de administrar justicia emana del pueblo boliviano, ésta se ejerce en cambio, por el Tribunal Supremo de Justicia, los Tribunales Departamentales de Justicia, los Tribunales de Sentencia y los Jueces; la jurisdicción agroambiental por el Tribunal y Jueces Agroambientales; la jurisdicción indígena originaria campesina se ejerce por sus propias autoridades y las jurisdicciones especializadas por las que señala la ley.
En ese contexto, el art. 4 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), señala: “I La función judicial es única en todo el territorio del Estado Plurinacional y se ejerce por medio del Órgano Judicial a través de: 1. La Jurisdicción Ordinaria, por el Tribunal Supremo de Justicia, los Tribunales Departamentales de Justicia, los Tribunales de Sentencia y los juzgados; 2. La Jurisdicción Agroambiental, por el Tribunal Agroambiental y los Juzgados Agroambientales; 3. Las Jurisdicciones Especiales reguladas por ley; y 4. La Jurisdicción Indígena Originaria Campesina, por sus propias autoridades, según sus normas y procedimientos propios (…)”.
Cabe mencionar que el art. 11 de la LOJ, alude a la jurisdicción señalando que: “Es la potestad que tiene el Estado Plurinacional de administrar justicia; emana del pueblo boliviano y se ejerce por medio de las autoridades jurisdiccionales del Órgano Judicial” en tanto que el art. 12 de la misma Ley, refiere que competencia “Es la facultad que tiene una magistrada o magistrado, una o un vocal, una jueza o un juez, o autoridad indígena originaria campesina para ejercer la jurisdicción en un determinado asunto”.
Por otra parte, en lo que concierne a la justicia constitucional, igualmente tanto la estructura y organización, como los procedimientos, de acuerdo con la Constitución deben estar reguladas por ley, el art. 202.11 de la CPE.
II.3. La competencia de los juzgados en lo civil y de los juzgados agrarios en acciones reales, personales y mixtas sobre bienes inmuebles sea en el área urbana o en el área rural
Sobre la competencia de los jueces o tribunales sean en materia civil o agroambiental, el Tribunal Constitucional Plurinacional, refirió que para determinar la competencia y conocer todas las acciones reales, personales y mixtas sobre inmuebles, no sólo se debe tomar en cuenta las leyes municipales, sino que, será el uso que se da al suelo el elemento determinante, así la SCP 2140/2012 de 8 de noviembre, indicó al respecto: “En un contexto general las acciones reales, personales y mixtas sobre bienes inmuebles, es competencia de los jueces civiles y también de los jueces agroambientales dependiendo del régimen propietario sea este urbano o rural al que esté sujeto el bien inmueble objeto de litigio, conforme se analizará.
En este sentido de acuerdo al art. 39 de la LSNRA, modificado por el art. 23 de la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006, los jueces agrarios tienen competencia para conocer otras acciones reales, personales y mixtas derivadas de la propiedad, posesión y actividad agraria.
Por otro lado, de acuerdo al art. 134.1 de la Ley de Organización Judicial abrogada, (LOJabrg), aplicable en el caso presente en virtud a las disposiciones abrogatorias y derogatorias previstas en forma progresiva en la Ley del Órgano Judicial; los jueces en materia civil y comercial tienen competencia para: 'Conocer en primera instancia, de las acciones personales, reales y mixtas sobre bienes inmuebles, muebles, dinero y valores cuya cuantía será determinada por la reunión de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia cada dos años'. A su vez el art. 161 de la misma Ley establece que son atribuciones de los jueces de partido en provincia: '1. Todas las señaladas para los jueces de partido de las capitales de departamento'.
De los preceptos antes descritos, se infiere que el elemento que determina cual es la jurisdicción que conoce de las acciones personales, reales y mixtas, es el carácter agrario de la propiedad, posesión o actividad; a este objeto al momento de determinar la jurisdicción se tomaba en cuenta la ubicación del inmueble objeto del litigio o el lugar de la actividad desarrollada; en este sentido, si el objeto del litigio o la actividad se desarrollaba en el área urbana, le eran aplicables las normas del Código Civil, en consecuencia la acción era de competencia de la jurisdicción ordinaria, en cambio si el objeto o la actividad era desarrollada en el área rural se aplicaban las normas de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, la acción era de competencia de la jurisdicción agraria; situación que es determinada por las ordenanzas municipales que delimitaban el área urbana civil, con la condición de que estas sean homologadas por el Poder -ahora Órgano- Ejecutivo, mediante una resolución suprema en cumplimiento al art. 8 de la Ley 1669.
Empero, esta forma de definir la jurisdicción para estos casos, fue complementada por la jurisprudencia constitucional añadiendo otros elementos que se deben considerar para definir la jurisdicción que conocerá de las acciones reales sobre bienes inmuebles en el área urbana o en el área rural; mediante la SC 0378/2006-R de 18 de abril, que desarrollo el siguiente razonamiento:
'Si bien es cierto que la delimitación de la competencia por razón de materia en acciones reales sobre bienes inmuebles, de manera formal ha sido definida a partir de la ubicación del inmueble objeto del litigio, sea en el área urbana o en el área rural, aplicándose en el primer caso las normas de la jurisdicción ordinaria (Código civil) y en el segundo las normas de la jurisdicción agraria (Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria); no es menos evidente que materialmente dicha definición es de suyo más compleja, puesto que dada la particularidad en la regulación del régimen del suelo y subsuelo previstos en el art. 136 de la CPE y en especial lo previsto para la propiedad agraria en el Régimen correspondiente (Título Tercero de la Parte Tercera de los Regímenes Especiales de nuestra Constitución), exige que además se tomen en cuenta otros elementos que son imprescindibles a la hora de determinar la jurisdicción aplicable, partiendo de la premisa de que conforme con lo establecido por la Constitución, las tierras son del dominio originario de la Nación y que corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria; que el trabajo es fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria; y la función social que debe cumplir la propiedad agraria, por lo que el régimen legal de la tierra y en especial la jurisdicción a aplicarse, no puede quedar librada única y exclusivamente a lo que dispongan los Gobiernos Municipales en cuanto al uso del suelo y menos aún cambiar automáticamente por el solo hecho de ampliarse la mancha urbana según lo que dispongan los Gobiernos Municipales en sus respectivas Ordenanzas, máxime cuando a partir de la vigencia de la Ley de Participación Popular y desde la perspectiva de éstos, el concepto de propiedad urbana y propiedad rural ha dejado de tener vigencia, toda vez que la jurisdicción municipal que daba origen a ese concepto se aplica a todo el territorio de la sección de provincia, incluyendo o si se quiere fusionando lo urbano y lo rural'.
Bajo este razonamiento, el citado precedente constitucional al analizar la problemática planteada que motivó esta sentencia; estableció coherentemente otros elementos que se deben considerar para determinar la jurisdicción por razón de materia, aplicable en las acciones reales sobre la propiedad inmueble cuando se produce el cambio de régimen legal de propiedad rural a propiedad urbana, emitiendo el siguiente entendimiento: '…que los jueces de instancia a su turno, siguieron como único criterio rector para la determinación de la jurisdicción aplicable el de la mancha urbana dispuesta por el Gobierno Municipal, discernimiento que como se tiene apuntado precedentemente no condice con los mandatos de los arts. 136, 165 y 166 de la CPE, puesto que la autoridad judicial frente a semejante disyuntiva, a los efectos de determinar la jurisdicción aplicable debe partir del concepto de si la propiedad inmueble está destinada al uso de vivienda en centros poblados o urbanos, en cuyo caso se aplicarán las normas del Código Civil y la competencia será de los jueces ordinarios; o si por el contrario, se trata de la propiedad inmueble destinada a la producción agrícola y/o pecuaria sujeta al régimen de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, en cuyo caso la competencia será de los jueces y tribunales agrarios, elementos que en el caso que se revisa no fueron tomados en cuenta por los jueces de instancia, quienes, conforme se tiene referido, se limitaron únicamente a la normativa municipal relativa a la determinación de la mancha urbana'.
Del razonamiento expuesto, se infiere que la definición de la jurisdicción por razón de materia a aplicarse sobre las acciones reales de bienes inmuebles cuando se produce el cambio de uso de suelo de propiedad rural a urbana, no puede quedar simplemente librada exclusivamente a lo que dispongan los gobiernos municipales, sino también debe considerarse otros elementos como el destino de la propiedad y de las actividades desarrolladas; razonamiento que si bien fue efectuado por el extinto Tribunal Constitucional; sin embargo, este resulta plenamente aplicable y coherente por cuanto no contradice a los nuevos postulados de la actual Constitución Política del Estado cuando en el art. 397.I establece que: 'El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad'. En este sentido la función social está definida en el art. 397.II de la Norma fundamental '… como el aprovechamiento sustentable de la tierra por parte de pueblos y comunidades indígena originario campesinas, así como el que se realiza en pequeñas propiedades, y constituye la fuente de subsistencia y bienestar y desarrollo sociocultural de sus titulares. En el cumplimiento de la función social se reconocen las normas propias de las comunidades' Y la función económica social está definida a su vez en el art. 397.III, la que deberá entenderse como '…el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. (…).
De todo lo expuesto, se concluye que tanto los jueces agrarios (ahora agroambientales) como los ordinarios tienen competencia para conocer acciones reales, personales y mixtas; pero la diferencia está en que los primeros conocen las derivadas de la propiedad, posesión y actividad agraria, y en caso de producirse un cambio de uso de suelo, para definir la jurisdicción que conocerá de estas acciones, no sólo se considerara la ordenanza municipal que determine estos límites entre el área urbana y rural, sino esencialmente, el destino de la propiedad y la naturaleza de la actividad que se desarrolla” (las negrillas nos corresponden).
II.4. Jurisprudencia reiterada para resolver un conflicto de competencias entre la jurisdicción ordinaria y jurisdicción agroambiental en razón de materia
La jurisprudencia constitucional a través de la SCP 2257/2012 de 8 de noviembre, en un caso donde se resolvió un conflicto de competencias entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción agroambiental en razón de materia sobre la delimitación de la competencia, señalo lo siguiente: “La competencia para conocer las acciones reales, personales y mixtas sobre bienes inmuebles puede ser de los jueces y tribunales en materia civil o de jueces y tribunales en materia agroambiental dependiendo del régimen propietario, sea éste de naturaleza urbana o rural.
En efecto conforme al art. 179.I de la Constitución Política del Estado (CPE) 'La función judicial es única. La jurisdicción ordinaria se ejerce por el Tribunal Supremo de Justicia, los tribunales departamentales de justicia, los tribunales de sentencia y los jueces; la jurisdicción agroambiental por el Tribunal y jueces agroambientales; la jurisdicción indígena originaria campesinas se ejerce por sus propias autoridades; existirán jurisdicciones especializadas reguladas por la ley'; en este sentido, el art. 134.1 de la Ley de Organización Judicial (LOJ.1993) dispone que los jueces de partido en materia civil-comercial tienen competencia para 'Conocer en primera instancia, de las acciones personales, reales y mixtas sobre bienes inmuebles, muebles, dinero y valores cuya cuantía será determinada por la reunión de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia cada dos años'; por su parte, el art. 69.2 en concordancia con el art. 69.3 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), otorga competencia a los juzgados públicos en materia civil y comercial para conocer: '…demandas orales o escritas en pretensiones personales, reales y mixtas sobre bienes inmuebles, muebles, dinero y valores…'; en cambio, el art. 39.8 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), modificado por el art. 23 de la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006, otorga a los jueces agrarios -ahora agroambientales- la competencia de 'Conocer otras acciones reales, personales y mixtas derivadas de la propiedad, posesión y actividad agraria'.
Ahora bien, la delimitación entre lo urbano y lo rural se determinaba mediante ordenanzas municipales que delimitaban el área urbana mismas que conforme al art. 8 de la Ley 1669 de 30 de octubre de 1995, debían ser homologadas por el Poder Ejecutivo -ahora Órgano Ejecutivo- a través de Resolución Suprema, pese a ello, esta forma de diferenciar los referidos ámbitos se observó y complementó en la SC 0378/2006-R de 18 de abril, que estableció que era necesario que: '…el régimen legal de la tierra y en especial la jurisdicción a aplicarse, no puede quedar librada única y exclusivamente a lo que dispongan los Gobiernos Municipales en cuanto al uso del suelo y menos aún cambiar automáticamente por el solo hecho de ampliarse la mancha urbana según lo que dispongan los Gobiernos Municipales en sus respectivas Ordenanzas, máxime cuando a partir de la vigencia de la Ley de Participación Popular y desde la perspectiva de éstos, el concepto de propiedad urbana y propiedad rural ha dejado de tener vigencia, toda vez que la jurisdicción municipal que daba origen a ese concepto se aplica a todo el territorio de la sección de provincia, incluyendo o si se quiere fusionando lo urbano y lo rural', y se concluyó en que además de considerar las resoluciones municipales, toda autoridad judicial: '…a los efectos de determinar la jurisdicción aplicable debe partir del concepto de si la propiedad inmueble está destinada al uso de vivienda en centros poblados o urbanos, en cuyo caso se aplicarán las normas del Código Civil y la competencia será de los jueces ordinarios; o si por el contrario, se trata de la propiedad inmueble destinada a la producción agrícola y/o pecuaria sujeta al régimen de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, en cuyo caso la competencia será de los jueces y tribunales agrarios…'.
Por su parte, la SCP 2140/2012 de 8 de noviembre, estableció que: “…la definición de la jurisdicción por razón de materia a aplicarse sobre las acciones reales de bienes inmuebles cuando se produce el cambio de uso de suelo de propiedad rural a urbana, no puede quedar simplemente librada exclusivamente a lo que dispongan los Gobiernos Municipales, sino también debe considerarse otros elementos como el destino de la propiedad y de las actividades desarrolladas; razonamiento que si bien fue efectuado por el extinto Tribunal Constitucional, sin embargo este resulta plenamente aplicable y coherente por cuanto no contradice a los nuevos postulados de la actual Constitución Política del Estado cuando en el art. 397.I establece que: 'El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad'. En este sentido la función social está definida en el art. 397.II de la norma fundamental '…como el aprovechamiento sustentable de la tierra por parte de pueblos y comunidades indígena originario campesinos, así como el que se realiza en pequeñas propiedades, y constituye la fuente de subsistencia y bienestar y desarrollo sociocultural de sus titulares. En el cumplimiento de la función social se reconocen las normas propias de las comunidades'. Y la función económica social está definida a su vez en el art. 397.III, la que deberá entenderse como '…el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. La propiedad empresarial está sujeta a revisión de acuerdo con la ley, para verificar el cumplimiento de la función económica y social'. De estos preceptos constitucionales advertimos, que la propiedad agraria esta siempre definida sobre la base de criterios vinculados a la actividad que se desarrolla en la propiedad o en su caso al destino que se le otorga'”.
De la línea jurisprudencial glosada [SC 0378/2006-R, que moduló la SC 0362/2003-R, que fue ratificada por la SCP 2140/2012], es posible concluir que para dirimir la controversia competencial entre la jurisdicción ordinaria y jurisdicción agroambiental en razón de materia sobre la delimitación de la competencia en acciones reales, personales y mixtas sobre bienes inmuebles en el área urbana o rural; y, por ende, la autoridad jurisdiccional competente para la resolución de la problemática a efectos de ordenarse la remisión de antecedentes a la autoridad que sea definida como competente, deberá tenerse como criterios rectores no excluyentes y por el contrario concurrentes y complementarios que merezcan una valoración integral.
La SC 0378/2006-R, aclaró que sólo se constituye en “…una modulación de la línea sentada a través de la SC 0362/2003-R de 25 de marzo…”; por lo mismo, dicho fallo, no es un cambio o mutación total de línea. Al respecto, cabe señalar que la SC 0362/2003-R, sostuvo el criterio que para definir si un predio es urbano y por ende delimitar la jurisdicción entre la ordinaria y la entonces agraria es la existencia de una ordenanza municipal homologada por resolución suprema en el marco de lo previsto por los arts. 8.III.6 de la LM, 31 del DS 24447 de 20 de diciembre de 1996 (Reglamento de la Ley de Participación Popular), por lo mismo, este entendimiento se mantiene firme, claro está, complementado y modulado con el asumido en la SC 0378/2006-R.
Entonces, los criterios señalados a tenerse en cuenta en el conflicto competencial jurisdiccional entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción agroambiental en razón de materia, son:
a) La Ordenanza Municipal de un determinado municipio que hubiere aprobado un Plan Municipal de Ordenamiento Territorial (PMOT) y que dicha Ordenanza estuviere homologada mediante Resolución Suprema, conforme dispone el art. 8 de la Ley 1669 de 30 de octubre de 1995; instrumento jurídico que establece y orienta que la delimitación de la competencia por razón de materia entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción agroambiental a definirse es a partir de la ubicación del inmueble objeto del litigio, conforme al PMOT.
Así la SC 0378/2006-R, concluyó que “…a los efectos de determinar una cuestión de vital importancia como es el de la jurisdicción aplicable, máxime cuando por definición ésta es de orden público, no delegable y sólo emana de la ley; empero, se tiene que dicha normativa con las características anotadas no existe, por cuanto ni las normas civiles como tampoco las agrarias son puntuales al respecto, circunstancia que queda patentizada en el informe que a solicitud de este Tribunal formuló el Secretario General de la Vicepresidencia de la República en el sentido de que no existe una ley expresa que regule el cambio del régimen del derecho propietario sobre la tierra agraria de rural a urbana, vacío legal, que… corresponde ser debidamente llenado, labor que corresponderá principalmente a los organismos responsables del manejo de la problemática relacionada con la propiedad agraria, en especial a la Comisión Agraria Nacional que dentro de sus atribuciones conferidas con el art. 13.7 de la LSNRA prevé: 'Proyectar y proponer disposiciones legales en materia agraria, para someterlas a consideración de la autoridad máxima del Servicio Nacional de Reforma Agraria', la que a la brevedad posible… deberá proyectar y proponer a donde corresponda la sanción del instrumento normativo pertinente a los efectos de regular la delimitación de la jurisdicción aplicable por razón de materia en acciones reales sobre bienes inmuebles y el cambio de régimen legal de rural a urbano, puesto que las previsiones contenidas en los arts. 8 de la Ley 1669, de 31 de octubre de 1995, así como en el art. 31 del DS 24447, de 20 de diciembre de 1996 no guardan armonía con los preceptos de la Constitución Política del Estado precedentemente citados, por lo que desde esta perspectiva y tomando en cuenta que conforme al art. 1.II de la LTC uno de los fines del Tribunal Constitucional es el de garantizar la primacía de la Constitución Política del Estado, el presente fallo se constituye en una sentencia exhortativa”. Exhortación dispuesta por la SC 0378/2006-R, que no se cumplió hasta la fecha y, por ende, justifica la utilización de dicho entendimiento jurisprudencial, que fue ratificado en la SCP 2140/2012 de 8 de noviembre.
La misma sentencia constitucional, sobre los criterios rectores para la determinación de la jurisdicción aplicable, sostiene que la Ordenanza Municipal homologada por Resolución Suprema no puede ser un único criterio rector, para la delimitación de la competencia en acciones reales, personales y mixtas sobre bienes inmuebles en el área urbana o en el área rural:
Señala que: “…los jueces de instancia a su turno, siguieron como único criterio rector para la determinación de la jurisdicción aplicable el de la mancha urbana dispuesta por el Gobierno Municipal, discernimiento que como se tiene apuntado precedentemente no condice con los mandatos de los arts. 136, 165 y 166 de la CPE, puesto que la autoridad judicial frente a semejante disyuntiva, a los efectos de determinar la jurisdicción aplicable debe partir del concepto de si la propiedad inmueble está destinada al uso de vivienda en centros poblados o urbanos, en cuyo caso se aplicarán las normas del Código civil y la competencia será de los jueces ordinarios; o si por el contrario, se trata de la propiedad inmueble destinada a la producción agrícola y/o pecuaria sujeta al régimen de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, en cuyo caso la competencia será de los jueces y tribunales agrarios, elementos que en el caso que se revisa no fueron tomados en cuenta por los jueces de instancia, quienes, conforme se tiene referido, se limitaron únicamente a la normativa municipal relativa a la determinación de la mancha urbana”.
b) El entendimiento jurisprudencial contenido en la SC 0378/2006-R, que refiere que la delimitación de la competencia en razón de materia entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción agroambiental debe definirse no sólo a partir de la ubicación del inmueble objeto del litigio sino que debe tomarse en cuenta otros elementos imprescindibles para determinar la jurisdicción aplicable, como es el uso que se destina a la propiedad, en razón a que como señaló la referida Sentencia Constitucional: “…el régimen legal de la tierra y en especial la jurisdicción a aplicarse, no puede quedar librada única y exclusivamente a lo que dispongan los Gobiernos Municipales en cuanto al uso del suelo y menos aún cambiar automáticamente por el solo hecho de ampliarse la mancha urbana según lo que dispongan los Gobiernos Municipales en sus respectivas Ordenanzas, máxime cuando a partir de la vigencia de la Ley de Participación Popular y desde la perspectiva de éstos, el concepto de propiedad urbana y propiedad rural ha dejado de tener vigencia, toda vez que la jurisdicción municipal que daba origen a ese concepto se aplica a todo el territorio de la sección de provincia, incluyendo o si se quiere fusionando lo urbano y lo rural” (SC 378/2006-R).
II.5. Lo resuelto por la SCP 0846/2014 de 8 de mayo
II.5.1. Competencia material para conocer interdictos de adquirir, retener y recobrar la posesión entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción agroambiental
El fallo constitucional motivo de la presente disidencia, señaló en su único fundamento jurídico que, conforme el art. 69.7 de la LOJ), las juezas y jueces en lo Civil y Comercial, tienen competencia para conocer los procedimientos interdictos que señala la ley, mismas que están establecidos en el art. 591 del CPC, concordante con el art. 1461 del CC. En cambio, de acuerdo al art. 152.10 de la misma LOJ, los juzgados agroambientales tienen competencia para “Conocer interdictos de adquirir, retener y recobrar la posesión de predios agrarios, y de daño temido y obra nueva perjudicial; para otorgar tutela sobre la actividad agraria en predios previamente saneados”; de la misma forma, el art. 39.7 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), modificado por el art. 23 de la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006, otorga a los jueces agrarios -ahora agroambientales-, la competencia de “Conocer interdictos de adquirir, retener y recobrar la posesión de los fundos agrarios, para otorgar tutela sobre la actividad agraria”.
En ese marco, considerando que ambas jurisdicciones tienen competencia sobre procesos de interdictos, la delimitación de la misma deberá estar determinada por otros elementos que deben ser valorados de forma integral para definir la jurisdicción que conocerá los interdictos de recobrar la posesión.
La reiterada jurisprudencia constitucional, a partir de la SC 0378/2006-R de 18 de abril, ratificada por la SCP 2140/2012 de 8 de noviembre, y reiterada en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2257/2012, 0722/2013, 0858/2013 y 0695/2013, establecieron que determinar la competencia material dentro de acciones reales, personales y mixtas sobre bienes inmuebles no solo depende de la ubicación urbana o rural de los mismos, sino también del uso al que se destina la propiedad; en este sentido, en el marco de procesos interdictos de adquirir, retener y recobrar la posesión, analizaremos ambos presupuestos, conforme a dicha jurisprudencia.
De todo lo expuesto, se concluye que tanto los jueces agrarios (ahora agroambientales) como los ordinarios tienen competencia para conocer acciones reales, personales y mixtas; pero la diferencia está en que los primeros conocen las derivadas de la propiedad, posesión y actividad agraria, y en caso de producirse un cambio de uso de suelo, para definir la jurisdicción que conocerá de estas acciones, no sólo se considerara la ordenanza municipal que determine estos límites entre el área urbana y rural, sino esencialmente, el destino de la propiedad y la naturaleza de la actividad que se desarrolla”.
Conforme a las normas citadas y la jurisprudencia glosada, se concluye que si bien ambas jurisdicciones (agraria y ordinaria) tienen competencia para conocer interdictos de adquirir, retener y recobrar la posesión; sin embargo, para la delimitación competencial, deberá tomarse en cuenta la naturaleza de la actividad que se desarrolla en el bien inmueble objeto del mismo. Así, la jurisdicción agroambiental tiene competencia sobre aquellos predios cuya actividad sea específicamente agraria, pecuaria o de aprovechamiento de recurso naturales; en cambio, las juezas y jueces ordinarios tienen competencia tratándose de inmuebles, vinculados a la vivienda.
En consecuencia, no es suficiente el tipo de propiedad de que se trate, sino fundamentalmente, la actividad que se realiza sobre el bien cuya posesión se pretende adquirir, retener y recobrar. Al respecto, conviene recordar que la doctrina ha señalado que la protección posesoria, no es sino un complemento de la protección de la propiedad, admitiendo que en la posesión hay una presunción de propiedad, que debe ser protegida, pero, por razones de orden público, mediante tutela jurisdiccional de los tribunales.
II.6. ANALISIS DEL CASO CONCRETO
En el caso que se analiza, el fallo constitucional motivo de la disidencia debió resolver a través de éste conflicto de competencias entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción agroambiental, cuál es la autoridad jurisdiccional competente para la sustanciación y resolución del proceso de interdicto de recuperar la posesión seguido por Casta Herrera Saldaña, Casiano Herrera Saldaña y Benjamín Surita Herrera contra Raimundo Rojas Orosco, cuyo objeto del litigio es un inmueble ubicado en la comunidad de “El Churo” sobre la carretera Santa Cruz-Cochabamba s/n de la provincia Manuel María Caballero del departamento de Santa Cruz.
De la relación de hechos, se tiene que dentro el proceso de interdicto de recuperar la posesión interpuesto por Casta Herrera Saldaña, Casiano Herrera Saldaña y Benjamín Surita Herrera contra Raimundo Rojas Orosco, el 18 de agosto de 2011, el Juez Mixto y Cautelar de Comarapa, admitió la demanda por Auto de 30 de agosto de 2011, desarrollándose el proceso con toda normalidad, y antes de emitir sentencia, la mencionada autoridad pronunció el Auto de 8 de octubre del mismo año, declinando de competencia ante el Juez Agrario. Dicha resolución, fue objeto del recurso de reposición bajo alternativa de apelación, por parte de los demandantes, y resuelto por Auto de 19 del similar mes y año, que denegó la reposición interpuesta, concediendo el recurso alternativo de apelación en efecto devolutivo. Una vez que radicó el recurso de apelación ante el Juez de Partido de Sentencia Penal y Mixto de la provincia Manuel María Caballero del departamento de Santa Cruz, se emitió el Auto de Vista de 17 de enero de 2013, que confirmó el Auto recurrido.
Una vez que fueron remitidos los antecedentes ante la Jueza Agroambiental de las provincias de Florida y Manuel María Caballero, con asiento judicial en Samaipata, ésta mediante Auto 55/2013 de 27 de agosto, dispuso la radicatoria de la causa, disponiendo que los demandantes en el plazo de veinte días hábiles reformulen la demanda adecuándola al proceso oral agrario; empero, los demandantes el 17 de septiembre de 2012, solicitaron la declinatoria de competencia, que fue resuelta por la referida autoridad mediante Auto 62/2013 de 23 de septiembre, quien declinó competencia por razón de materia, anulando obrados hasta fs. 93 inclusive, además, de ordenar la remisión del conflicto ante éste Tribuna.
Conforme la documentación que cursa en antecedentes, se evidencia que mediante Testimonio 59 folio 161 de 27 de septiembre de 1978, la venta por parte de los esposos Estanislao Rojas Encinas y Rosa Terán de Rojas en favor de Joaquín Herrera Surita y Damiana Saldaña de Herrera, de un “kiosko” en “El Churo”, jurisdicción de Comarapa, del cual los demandantes son coherederos. Asimismo, según minuta de 9 de octubre de 1992, con reconocimiento de firmas, consta la transferencia y entrega de terreno de labor y pastoreo “Churo y Alizar” por Juan Astete Fernández y Teófila Gonzales de Astete, a sus hijas Felicidad Petronila Hinojosa Orellana y Conrado Olivera Sanabria.
Asimismo, cursa una minuta de transferencia de 30 de julio de 2011, con reconocimiento de firmas a favor de Raimundo Rojas Orosco y Casta López Uriona, del lote de terreno de 106 m2 que se desprende de la parcela de terreno de labor y pastoreo de una superficie de 3 2561 ha, ubicada en la comunidad de “El Churo”, propiedad de Conrado Olivera Terrazas y Felicidad Hinojosa Orellana; Acta de audiencia de inspección de visu, actuado judicial donde el Juez de Instrucción de Comarapa, constató la existencia de un lote de terreno de 150 m2., con vestigios y escombros de construcción de cuartos y material de construcción. A través de OM 27/2012 de 20 de septiembre, el Concejo Municipal de Comarapa, estableció el área urbana de la comunidad “El Churo” jurisdicción municipal de Comarapa, Primera Sección Municipal de la provincia Manuel María Caballero del departamento de Santa Cruz; finalmente, mediante nota de 28 de mayo de 2013, el responsable de planificación y proyectos del Gobierno Autónomo Municipal de Comarapa, certificó que el inmueble de Benjamín Surita Herrera, se encuentra ubicado en la zona urbana de “El Churo”, colindante a la carretera antigua Santa Cruz-Cochabamba, señalando que la misma está dentro del radio urbano del municipio.
Ante toda la documentación descrita precedentemente, correspondía que el Magistrado relator de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional motivo de la disidencia, efectúe un análisis integral de la prueba aportada, aplicando la justicia constitucional y los ámbitos de control de constitucionalidad, así como la nueva estructura judicial, la competencia de los juzgados en lo civil y de los juzgados agrarios en acciones reales, personales y mixtas sobre bienes inmuebles sea en el área urbana o en el área rural; además, estructurar sus fundamentos jurídicos en base a la jurisprudencia constitucional reiterada para dirimir la controversia competencial entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción agroambiental, y no aplicar un solo fundamento tal como refleja el mencionado fallo constitucional, tampoco se aplicó la línea jurisprudencial citada en los Fundamentos Jurídicos, concluyendo a criterio de la suscrita Magistrada, que no se efectuó un adecuado análisis de los elementos que configuran a la jurisdicción ordinaria civil y la jurisdicción agroambiental.
Por lo señalado precedentemente, la suscrita Magistrada expresa su disidencia con la determinación adoptada en la SCP 0846/2014 de 8 de mayo, pues considera que previamente a declarar competente al Juez de Instrucción Mixto y Cautelar de Comarapa de la provincia Manuel María Caballero del departamento de Santa Cruz, para conocer el proceso interdicto de recuperar la posesión interpuesto por Casta y Casiano Herrera Saldaña; y, Benjamín Surita Herrera, correspondía efectuar un desarrollo integral de los Fundamentos Jurídicos desarrollados infra en el presente voto disidente.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Dra. Soraida Rosario Chánez Chire
MAGISTRADA
VOTO DISIDENTE
Sucre, 8 de mayo de 2014