Los suscritos Magistrados, expresan su voto disidente con la DCP 0207/2015 de 16 de diciembre, correlativa a la DCP 0014/2014 de 10 de marzo; en base a los siguientes argumentos jurídicos constitucionales:

La DCP 0207/2015, dispuso declarar compatible en forma pura y simple la previsión antes señalada, por haberse eliminado el término “oficiales”; no obstante, el modo como se encuentra redactada la norma, merecía un entendimiento; siendo que, no existe una coherencia apropiada entre el título y el contenido.

El estatuyente municipal adecuó en forma precisa los idiomas que identifica; como de uso preferente en la administración pública municipal; es decir, por parte de la Entidad Territorial Autónoma (ETA) y esta es la incoherencia que sobresale con el título, pues el municipio es la unidad territorial y no la ETA en sí. La jurisprudencia constitucional mayoritaria optó por realizar una distinción casi literal entre estas dos conceptualizaciones; de modo que, no exista ninguna confusión en la referencia que se hace en los textos de las normas institucionales básicas; no obstante, los suscritos siempre manejaron un criterio más amplio respecto a esa distinción, aceptando en varios casos que la ETA pueda ser asimilada en forma referencial dentro del concepto de municipio, debido a que la doctrina en forma general considera al mismo como un conjunto en el cual se reúnen tres elementos: territorio, población y gobierno.

En primer lugar debemos hacer notar que la DCP 0207/2015 de 16 de diciembre, erróneamente señaló lo siguiente: “De la revisión del nuevo texto del art. 17 (antes 16), el mismo fue modificado totalmente, al respecto cabe inferir que la DCP 0014/2014 al haberse observado los cinco parágrafos que la componen corresponde ingresar al análisis del texto modificado, de acuerdo a lo dispuesto por el art. 120 del (CPCo)”.

En realidad sólo se observaron los parágrafos I, II, IV y VI, quedando los demás declarados como compatibles, como se puede verificar en la DCP 0014/2014; no obstante, con aquella excusa se ingresa a realizar un nuevo control previo de constitucionalidad de toda la norma, en forma indebida e injustificada, incluyendo razones para declarar la incompatibilidad de la previsión reformulada, que nunca fueron tratadas o expuestas en su momento.

Los suscritos consideran que la norma era compatible, debiendo incluirse el entendimiento referido en la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre, respecto a que en la aplicación de normas, no puede tomarse como único criterio el de jerarquía, como presupone la DCP 0207/2015, sino que debe seguirse el siguiente razonamiento: “A partir de la transición hacia un modelo de Estado compuesto, la estructuración del sistema jurídico boliviano adquiere también matices de complejidad, puesto que al reconocerse constitucionalmente la existencia de múltiples centros emisores de leyes (capacidad legislativa distribuida), se configura paralelamente una estructura normativa compleja marcada por la coexistencia de un sistema normativo general (vigente en todo el territorio nacional), con subsistemas normativos territoriales (de todos los niveles, con vigencia territorial parcial) y que bien pueden seguir un desarrollo diferenciado unos respecto de otros, empero, siempre dentro del marco constitucional.

Surge así la posibilidad de contradicciones o colisiones entre los diferentes tipos normativos previstos y, como lógica consecuencia, la necesidad de establecer mecanismos de compatibilización y coherencia que eviten los riesgos de desorden, contradicción, colisión y/o sobre legislación, sobreposición normativa, etc.; para cuyo efecto, el 410.II de la norma constitucional dispone, como principios ordenadores del complejo sistema normativo boliviano a la jerarquía y la competencia, a ser desarrollados en el siguiente punto.

Como una advertencia inicial, corresponde aclarar que el análisis que a continuación se desarrolla no involucra el tratamiento de los sistemas jurídicos de las NPIOC que, conforme al pluralismo jurídico consagrado en los arts. 1, 30.II.14 y 178 de la CPE, aplican sus propias normas y procedimientos de acuerdo a lo establecido en el art. 190 y ss de la Norma Suprema.

El principio de jerarquía normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las posibles contradicciones entre normas de distinto rango. La Constitución establece expresamente este principio en su art. 410.II^[1], identificando para el sistema normativo general (nacional) una jerarquía normativa compleja con tres niveles o rangos, a saber:

i.       Primer nivel. El art. 410.II dispone: “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país”.

En este marco, la conflictividad inter-normativa será resuelta mediante la aplicación de los principios descritos en dos escenarios posibles: a) En la determinación de la norma aplicable buscando el equilibrio entre diversidad y unidad/coherencia inter-sistémica; y b) En la determinación de la norma aplicable buscando coherencia intra-sistémica, como se desarrollará más adelante.

iv.      Cuarto nivel. Que involucra toda la normatividad de carácter administrativo y reglamentario al incluir en este rango a “Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes” (numeral 4 del 410.II constitucional) y al que aplica todo el desarrollo teórico desglosado por el caso del segundo nivel.

El aparente desorden jurídico creado y expuesto por la redistribución de las capacidades normativas viene en buena medida corregido por el juego del principio de la competencia, en cuya virtud, no todos los centros públicos emisores de normas tienen simultáneamente las mismas facultades para disponer de todas las fuentes de creación del Derecho, sino que el acceso a estas, excluyendo injerencias provenientes incluso de los niveles superiores del Estado, se determina en función de los intereses que cada entidad territorial tiene reconocidos constitucionalmente como competencias a su cargo (Martín, 2007)^[2].

El principio de competencia adquiere especial trascendencia cuando es aplicado en la dimensión territorial, es decir, cuando emergen, como se tiene expresado varios sub-ordenamientos o subsistemas normativos de vigencia  territorial restringida operando simultáneamente con un sistema jurídico global o general, ambos sometidos a un solo referente normativo final: la Constitución. Bajo este entendimiento, es constitucionalmente admisible que una determinada ETA emita como válidas aquellas normas o actos procedentes de sus órganos de gobierno (legislativos o ejecutivos) pronunciados en el marco de sus propias competencias, de ahí que, en la confrontación entre una ley del nivel nacional y una ley municipal sería erróneo concluir en la aplicación preferente de la primera solo en base al principio de jerarquía, pues al tratarse de la relación entre normas de dos sistemas jurídicos diferentes, es decir, provenientes de entidades territoriales entre las que tampoco se reconoce jerarquía alguna, la única forma posible de resolver las posibles colisiones normativas es en virtud a la asignación competencial, así, la Ley municipal se aplicará con preferencia a la Ley nacional si es que se tratase de una competencia municipal, y viceversa.

Supuesto que parte de la ya mencionada coexistencia de un sistema normativo general (vigente en todo el territorio nacional) con subsistemas normativos territoriales (de todos los niveles, con vigencia territorial parcial) que gozan de la posibilidad de un desarrollo diferenciado tanto en relación con los otros subsistemas como con el sistema normativo general, pero siempre dentro del marco constitucional. En este caso, la definición de aplicación preferente cuando se suscite colisión entre cualquiera de los tipos normativos anotados en el art. 410.II.3 y que pertenezcan a subsistemas jurídicos territoriales distintos (es decir, correspondientes a ETA diferentes) sólo podrá hacerse aplicando el principio competencial, es decir, considerando la asignación constitucional de competencias que a cada ETA corresponda (a ser desarrollados más adelante) y el ámbito territorial que a cada cual le corresponda.

En conclusión, la interpretación se refiere específicamente a los casos que se enmarquen en este supuesto, es decir, en la determinación de la norma aplicable cuando se trate de disposiciones de diferentes subsistemas normativos, ergo, pertenecientes a ETA diferentes, escenario en el que evidentemente no es posible establecer jerarquización alguna debido al complejo orden competencial desarrollado en la Constitución Política del Estado.

Otra es la situación en el establecimiento de mecanismos de ordenación normativa dentro del sistema general y en cada uno de los subsistemas normativos territoriales hacia lo interno, pues en estos casos, considerando que se trata de cuestiones de competencia ya asignadas por la Constitución Política del Estado a cada ETA y las cuales serán desarrolladas por su propia normatividad siempre en el marco del orden competencial. En este caso, al no subsistir el riesgo de colisión o conflicto entre normas de diferentes ETA que reclamen cada cual para si la titularidad sobre la regulación de una determinada competencia,  se entiende que el orden y la coherencia en la estructuración del estos sub-ordenamientos jurídicos recaerá nuevamente en el principio de jerarquía, dispositivo ordenador que obviamente debe ser desarrollado en las normas básicas institucionales de cada ente gubernativo subnacional.

Aplica así la idea de la `conservación del orden jerárquico tradicional´ ya desarrollada hacia lo interno de cada subsistema normativo subnacional, pues los cambios aplicados en los Estados compuestos a la visión de un orden normativo simple, unilineal, no llegan a desconocer por completo elementos que con ciertos matices, aún gozan de validez como elementos determinadores de la norma aplicable a cada situación en concreto, en este caso, a la estructuración de los sub-ordenamientos normativos autonómicos.

Así, dentro del marco constitucional, cada subsistema normativo territorial subnacional tendrá como norma de aplicación preeminente a toda la normativa autonómica de la ETA en cuestión al estatuto autonómico o la carta orgánica, entendimiento coherente con el art. 60.II LMAD, cuando expresa que: ‘El estatuto y la carta orgánica están subordinados a la Constitución Política del Estado y en relación a la legislación autonómica tiene preeminencia’, disposición que las ratifica como las normas base sobre las que se estructura todo el subsistema institucional y normativo autonómico, cuyo dispositivo ordenador a la jerarquía, tomando a la Constitución Política del Estado como referente final de unidad y consistencia jurídica, como es lógico”.

Al respecto la DCP 0082/2014 de 8 de diciembre, añadió que: “Sin embargo, debe efectuarse al respecto una puntualización necesaria, considerando que dentro del ordenamiento jurídico interno de las ETA se identifican como normas jerárquicas superiores a la estatuto autonómico o la carta orgánica y las leyes, mientras que el resto de la normativa administrativa se organiza en dos esferas normativas administrativas diferentes, una propia del órgano legislativo y otra del ejecutivo, cuyas relaciones no pueden regirse por el principio de jerarquía propiamente dicha pues ambas esferas norman objetos y ámbitos diferentes, por lo que cualquier tipo de conflictividad entre ellas deberá ser resuelta en el marco de las facultades y atribuciones legalmente reconocidas a cada órgano. Por su parte, ya al interior de la esfera normativa administrativa de cada órgano, debe retomarse nuevamente el principio de jerarquía como el principal instrumento ordenador”.

En el presente análisis, la DCP 0207/2015 de 16 de diciembre, declaró compatible en forma pura y simple la disposición; sin embargo, en criterio de los suscritos, debió implementarse un entendimiento que enmarque el enunciado del art. 59 -ahora art. 60- del proyecto de la Carta Orgánica Municipal (COM) de Morochata, en una aplicación correcta, pues la ETA si bien asume las competencias previstas, el alcance de este verbo fue delimitado en uno de los primeros pronunciamientos sobre el régimen autonómico, específicamente en la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, respecto del análisis del art. 64 de la LMAD, estableciendo lo siguiente: “Los accionantes demandan la inconstitucionalidad del art. 64 de la LMAD, porque supuestamente viola el principio potestativo y sin atribución constitucional ‘obliga’ a las autonomías asumir competencias exclusivas, ejecutivas y reglamentarias, así como las competencias compartidas y concurrentes con el Estado. Fundamentan los accionantes señalando que las autonomías son iguales en cuanto a su subordinación al orden constitucional, pero son desiguales en cuanto al procedimiento de acceso a la autonomía y a la determinación del contenido de sus Estatutos. Las competencias del Estado, no son competencias que estén sobre las competencias autonómicas, y en criterio suyo, no existe una relación jerárquica entre el Derecho Estatal y el Autonómico, ‘sin perder el reconocimiento de la posición supra ordenadora del primero respecto al segundo’” (sic).

Sobre el particular, cabe aclarar que el régimen autonómico boliviano se diferencia del modelo español. Este último se rige a partir del principio dispositivo que activa las competencias asignadas por la Constitución Española, únicamente al ser asumidas a través de los estatutos autonómicos de las comunidades autónomas.

1.    En el caso boliviano, la asunción competencial y el ejercicio competencial de las competencias exclusivas, se perfeccionan en un sólo momento, es decir, que no es necesario asumir previamente la competencia exclusiva en el estatuto o la carta orgánica para poder ejercer la competencia, pues la asunción de la competencia se activa una vez que la entidad territorial autónoma ejerce la competencia a través de una de sus facultades, esto responde -conforme se señaló- a que en el modelo boliviano la distribución de las competencias establecidas en la Constitución tiene un carácter cerrado; por lo mismo, ningún nivel de gobierno puede ampliar sus competencias a través de la asunción competencial en sus estatutos y cartas orgánicas sobre aquellas competencias que no hayan sido asumidas por otros niveles de gobierno como sucede en el modelo español, sino que deben circunscribirse al ejercicio de las competencias exclusivas expresamente establecidas en el listado competencial previsto por la Norma Suprema para su nivel de gobierno, lo que ciertamente supone una obligatoriedad en la asunción de las competencias, sin que ello implique, tratándose de las competencias exclusivas, que estas deban ser ejercidas de manera obligatoria de una sola vez, pues el ejercicio competencial debe ser entendido bajo el principio de gradualidad establecido en el art. 269 de la CPE, principio en virtud del cual las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades, por lo que respecto al argumento señalado por los accionantes no se encuentra la inconstitucionalidad denunciada del precepto normativo analizado.

En efecto, la Constitución Política del Estado boliviana establece un catálogo competencial concluyente y categórico para los gobiernos autónomos departamentales y para los gobiernos autónomos municipales, es decir, las competencias que la Constitución Política del Estado ha establecido como exclusivas para estos gobiernos deberán ser reconocidas obligatoriamente por los mismos, no pudiendo negarse o excusarse de la titularidad que la Constitución Política del Estado le ha otorgado como gobierno”.