SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0320/2015-S3

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0320/2015-S3

Sucre, 20 de marzo de 2015

SALA TERCERA

Magistrada Relatora:    Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente:                   08300-2014-17-AAC

Departamento:              Santa Cruz

En revisión la Resolución 03 de 22 de agosto de 2014, cursante de fs. 40 vta. a 43, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Elmer Jesús Guzmán Canido, Concejal Titular del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Lagunillas contra Secundino Tardío Vela, Alcalde del mismo Municipio ambos del departamento de Santa Cruz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 21y 28 de julio de 2014, cursantes de fs. 25 a 27; y, 30 y vta., respectivamente, el accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Resolución 216/2010 emitida por el Tribunal Departamental Electoral de Santa Cruz, se acreditó que Elmer Jesús Guzmán Canido -ahora accionante- es Concejal Titular del Gobierno Autónomo Municipal de Lagunillas, el cual presentó acción de amparo constitucional contra Secundino Tardío Vela, Alcalde del mismo Municipio, en vista que el referido, en uso de su poder político administrativo, económico y financiero, le negó las remuneraciones mensuales de cuales gozan todos los servidores públicos bolivianos, instruyendo al Oficial Mayor del Ejecutivo Municipal de dicho Municipio para que, sin ningún sustento legal y jurídico, retenga indefinidamente sus haberes desde diciembre de 2011 hasta el mes de junio de 2013, atentando directamente contra sus derechos e incumpliendo las Resoluciones Municipales 13/2013 de 17 de julio y 24/2014 de 2 de igual mes, en vista que los Concejales no se encuentran bajo el paraguas de la Ley General del Trabajo, ni del Estatuto del Funcionario Público.

Asimismo que, el Tribunal Constitucional Plurinacional dictó la SCP 0139/2014 de 10 de enero, en la cual se determinó la legitimación pasiva del Alcalde para responder a la demanda otorgando tutela solicitada al Concejal, Elafio Morón Vélez, por la misma causa y motivo.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante señaló como lesionado de su derecho a una remuneración justa por la función que desempeña, citando al efecto los arts. 46, 48.I, II, III y IV de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela en los mismos términos de una resolución homóloga que fue resuelta en la SCP 0139/2014 de 10 de enero.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 22 de agosto de 2014, según consta en el acta cursante a fs. 40, presente la parte accionante acompañado de su abogado y ausente la autoridad demandada, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante, a través de su abogado, se ratificó in extenso en los términos expuestos en su demanda, y ampliándolos solicitó, se ordene el pago de todos los sueldos devengados.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Secundino Tardío Vela, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Lagunillas del departamento de Santa Cruz, no presentó informe alguno, ni asistió a la audiencia pública, pese a su legal citación, cursante a fs. 39 y vta.

I.2.3. Resolución

El Juez Primero de Partido y de Sentencia Penal Mixto de Camiri del departamento de Santa Cruz, constituido en Juez de garantías, por Resolución 03 de 22 de agosto de 2014, cursante de fs. 40 vta. a 43, concedió la tutela solicitada; y por ende, ordenó que la Alcaldía Municipal de Lagunillas -ahora Gobierno Autónomo Municipal-, representado legalmente por Secundino Tardío Vela, pague al accionante sus haberes retenidos desde el mes de diciembre de 2011 hasta el mes de junio de 2013, y que sea en el plazo de cuarenta y ocho horas, bajo los siguientes fundamentos: a) El accionante demandó la protección al derecho de la remuneración justa, que está reconocido por los arts. 46 y 48 de la CPE, por lo tanto es protegible a través de la acción de amparo constitucional; b) Que tanto los arts. 46.I y II de la Ley Fundamental; el art. 23.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la jurisprudencia constitucional a través de las SSCC 0731/2011-R de 20 de mayo y “0120/2003” de 4 de noviembre, establecen las bases del derecho al trabajo; c) Que si bien “…la Ley 482 Abroga la Ley 2028, (Ley de Municipalidades) sin embargo, la norma que se encontraba vigente cuando nació o se origino el derecho vulnerado aun se encontraba en vigencia la Ley 2028…” (sic), por lo que corresponde aplicar dicha norma en la Resolución del presente conflicto; d) Que dentro de las atribuciones del Alcalde, como máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Gobierno Autónomo Municipal de Lagunillas, observadas dentro de los arts. 43 y 44 de la Ley de Municipalidades, no se contempló la facultad de ordenar la retención de las remuneraciónes de los Concejales Municipales; e) En el caso de los Concejales Municipales, estos no se encuentran regulados por la Ley General del Trabajo, al ser autoridades electas, por lo que su remuneración se verá comprendida en base al trabajo realizado de manera mensual; f) Las resoluciones que aprueben y “…establezcan los niveles salariales del personal jerárquico del Gobierno Municipal, deberán ser publicadas por los medios de comunicación de distribución en el Municipio…” (sic), de la misma manera las resoluciones que las modifiquen; g) El art. 58 de la Ley de Municipalidades establece los parámetros para la remuneración; h) En relación al derecho a recibir una justa remuneración, la jurisprudencia constitucional a través de las SSCC 0572/2010-R de 12 de julio y 0731/2011-R de 20 de mayo, señalaron los preceptos a ser tomados en cuenta; i) El accionante acreditó ser Concejal titular a través de certificación emitida por el Tribunal Electoral Departamental de Santa Cruz; por lo que denunció que el Alcalde Municipal -ahora demandado- retuvo sus sueldos desde diciembre de 2011 hasta junio de 2013; j) La autoridad demandada, excedió sus atribuciones, al ordenar la retención de su remuneración desde diciembre de 2011 hasta junio de 2013, por no presentar informe alguno; y, k) Si bien existe el control sobre las actuaciones de los Concejales, el mismo debe ser acorde a su Reglamento Interno, en el cual tampoco se establece que éstos tengan que presentar informes para “…recibir las remuneraciones que les corresponde por el trabajo realizado” (sic).

II. CONCLUSIONES

De la debida revisión y compulsa de los antecedentes se establecen las siguientes conclusiones:

II.1.  Cursa fotocopia legalizada del credencial emitido por la Corte Departamental Electoral -ahora Tribunal Electoral Departamental- de Santa Cruz, en el cual se acredita que Elmer Jesús Guzmán Canido -hoy accionante- es Concejal Titular del municipio de Lagunillas, provincia Cordillera del departamento de Santa Cruz, de acuerdo a las elecciones departamentales y municipales realizadas el 4 de abril de 2010 (fs. 12).

II.2.  Cursa Resolución Municipal 13/2013 de 17 de julio, emitida por el Concejo Municipal de Lagunillas, en la cual en su parte resolutiva instruye al Ejecutivo Municipal a la cabeza de Secundino Tardío Vela, Alcalde de dicho Municipio -hoy demandado-, que a través de sus funcionarios, proceda al pago de todos los meses adeudados de las retribuciones mensuales a los miembros del Concejo Municipal de Lagunillas (fs. 8 a 11).

II.3.  Cursa Resolución Municipal 24/2014 de 2 de julio, emitida por el Concejo Municipal de Lagunillas, en la cual en su parte resolutiva señala el cumplimiento de la RM 13/2013, que instruye el pago de las remuneraciones retenidas y demás asignaciones a los concejales de dicho municipio. (fs. 2 a 7).

II.4.  Cursa copia simple de la SCP 0139/2014 de 10 de enero, que en base al principio de publicidad se encuentra en la Gaceta Constitucional Plurinacional, en la cual se evidencia la intervención del hoy demandado Secundino Tardío Vela, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Lagunillas (fs. 13 a 24).

                                                                                                   

III.    FUNDAMENTOS JURIDICOS DEL FALLO

El accionante alega que el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Lagunillas -ahora demandado-, instruyó a su Oficial Mayor, que retenga sus haberes de diciembre de 2011 hasta el mes de junio de 2013, atentando directamente contra sus derechos e incumpliendo las Resoluciones Municipales 13/2013 de 17 de julio y 24/2014 de 2 de julio, que disponen el pago de todos los sueldos retenidos y demás asignaciones a los miembros del Concejo del referido municipio.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1 Sobre el derecho al trabajo y a una remuneración justa

Respecto al derecho al trabajo, la Constitución Política del Estado en su art. 46, expresamente señaló los parámetros en cuanto el derecho al trabajo debe ser ejercido de la manera menos irrestricta posible, en ese sentido refiere que “I. Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna; 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias; II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas. III. Se prohíbe toda forma de trabajo forzoso u otro modo análogo de explotación que obligue a una persona a realizar labores sin su consentimiento…” (las negrillas son añadidas) sobre la remuneración justa la Declaración Universal de Derechos del Humanos en su art. 23.3 refiere : “(…)Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social”.

La SCP 0567/2012 de 20 de julio, sobre el derecho al trabajo y su remuneración justa, señala que: “El derecho al trabajo ha sido entendido por la jurisprudencia constitucional como: '…la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para desarrollar cualquier actividad física o intelectual…' (SC 1132/2010-R de 1 de diciembre); e incorporada en el art. 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) cuando señala que: '1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo (…) que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana…'. En armonía con estas declaraciones, el Tribunal Constitucional ha desarrollado este derecho en la SC 0102/2003 de 4 de noviembre, en sentido de que el derecho al trabajo: '…supone que toda persona goce del mismo en condiciones justas, equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizarán en sus legislaciones nacionales, de manera particular: a. Una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por igual trabajo, sin ninguna distinción…' (SSCC 1841/2003-R; 0583/2006-R, que se adecúan al orden constitucional actual, art. 4.II ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público)''' (las negrillas son nuestras).

III.2  De la separación de poderes.

Respecto a la separación de poderes, este principio doctrinario es uno de los más desarrollados en el tiempo de la era moderna. Sobre el mismo, la doctrina clásica habla acerca de pesos y contra pesos, balance de pesos y límites establecidos entre los órganos del Estado, como frenos a la detentación del poder que cualquiera de los órganos puede llegar a incurrir; cabe precisar, que la doctrina clásica sobre la separación de poderes torna en relación al sistema de Estado de Derecho.

Sobre la acepción moderna de separación de poderes o división de funciones, la aprehensión del referido principio en nuestra Norma Suprema y la “distribución de funciones” es entendida por la SCP 0591/2012 de 20 de julio, que al respecto señaló: “El art. 12 de la CPE, consagra el principio de separación de funciones, que ha venido a reemplazar a la clásica teoría de la división de poderes. El principio de división de funciones o división de poderes ha sido establecido como parte de nuestro sistema constitucional desde la primera Constitución Política del Estado, habiendo merecido un detallado estudio por la jurisdicción constitucional; así, sobre la base de lo dispuesto por el art. 2 de la CPEabrg., la SC 0019/2005 de 7 de marzo, ha señalado lo siguiente: “…el principio de la separación de funciones, conocida también en la doctrina clásica del Derecho Constitucional como el principio de la 'división de poderes', implica la distribución de competencias y potestades entre diversos órganos estatales para el ejercicio del poder, de manera que esa distribución se constituya en una limitación para cada órgano de poder, el que sólo podrá ejercer las potestades que forman parte de su competencia….

(…)

El análisis de las normas enunciadoras del principio de separación de funciones, arroja como resultado que el Estado Plurinacional de Bolivia instituye cuatro órganos, los cuales son: el Órgano Legislativo, Órgano Ejecutivo, Órgano Judicial y Órgano Electoral, que se encuentran impelidos a ejercer las competencias expresamente atribuidas a cada uno de ellos, bajo los subprincipios de: independencia, separación, coordinación y cooperación.

(…)

En consecuencia a todo lo precedente señalado la referida Sentencia Constitucional termina refiriendo que: “…los órganos del Estado Plurinacional de Bolivia, deben respetar los diseños constitucionales que garantizan el principio de separación de funciones, ya que ha sido concebido como un instrumento adecuado y necesario para evitar la concentración excesiva de autoridad, estableciendo el control mutuo en el ejercicio de los mismos. Por ello, la delimitación de funciones entre los órganos, y funciones de ejercicio delegado de la soberanía se lleva a cabo con el propósito de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios al Estado; así como, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyan en controles automáticos de los distintos órganos entre sí, y, para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la persona humana” (las negrillas son nuestras).

Respecto a lo precedentemente señalado, la división de las competencias y la especialización de las funciones, no bastan por sí solas; es decir, no son suficientes para la limitación de los poderes; para lograr tal fin, se debe además garantizar que ninguno de los poderes posea o pueda adquirir superioridad y que le permita generar dominio sobre las otras. En ese sentido, se recubre de importancia el hecho que no solo debe existir la separación a través de competencias distintas, sino que también deben ser independientes e iguales la una de la otra; a través de esta condición, se podrá asegurar efectivamente el límite y freno entre ellos. Lo que no sucedería si un Órgano de poder puede definir si se paga o no el salario del otro Órgano de poder, puesto que se generaría una dependencia económica de uno  hacia otro, y por lo mismo una invasión de poderes; en ese sentido, el gobierno autónomo municipal está constituido por el concejo municipal, como Órgano Legislativo, Deliberativo y Fiscalizador y por el Órgano Ejecutivo, añadiendo además que todo el eje de organización de los gobiernos autónomos municipales, se fundamenta en la independencia, separación, coordinación y cooperación entre estos órganos, por lo que las funciones del concejo municipal y del Órgano Ejecutivo, no pueden ser reunidas en un solo Órgano, y tampoco son delegables entre sí, de acuerdo a la Constitución Política del Estado, Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” y la Ley 482 de 9 de enero de 2014.

III.3 Análisis del caso concreto

En la demanda de amparo constitucional ahora analizada, el accionante alega que en su condición de Concejal Titular del Gobierno Autónomo Municipal de Lagunillas, el Alcalde del mismo Municipio -ahora demandado-, instruyó a su Oficial Mayor, que retenga sus haberes de diciembre de 2011 hasta el mes de junio de 2013, atentando directamente contra sus derechos e incumpliendo las Resoluciones Municipales 13/2013 y 24/2014, que disponen el pago de todos los sueldos retenidos y demás asignaciones a los miembros del Concejo Municipal de Lagunillas.

Ahora bien, para la Resolución de la presente problemática y en referencia a la existencia del hecho en análisis, dado el principio de publicidad que rige a la justicia boliviana (arts. 178 de la CPE y 19 del Código Procesal Constitucional [CPCo]), y la no asistencia ni presentación de informe de la autoridad demandada, corresponde contextualizar la presente causa en el marco de la SCP 0139/2014 de 10 de enero, en cuyo punto I.2.2 la también autoridad demandada, admitió el hecho de haber retenido los sueldos de los concejales al referir que: “…envió en reiteradas oportunidades a los Concejales notas para que presenten sus informes para la cancelación de sus salarios, en ningún momento se ha negado su cancelación, le enviaron una Resolución instruyéndole que cancele los sueldos, pero una resolución no determina la cancelación de los salarios sino está enmarcada dentro del Reglamento de Debates y si los Concejales le presentarían sus informes mensualmente, como establece la Ley de Municipalidades, no hubiese ningún problema para la cancelación; pero en el caso presente, no puede hacer lo que le dicen los Concejales mediante una Resolución, porque incurriría en incumplimiento de deberes y malversación de fondos” (SCP 0139/2014 de 10 de enero); en ese sentido, tenemos por probado el hecho, al menos que hasta la interposición de la presente acción, no se cancelaron los salarios adeudados ni las demás asignaciones.

Respecto de las Resoluciones Municipales 13/2013 y 24/2014, del análisis de las mismas, se evidencia que en su parte resolutiva se ordenó el pago de todos los sueldos retenidos y demás asignaciones a los miembros del Concejo Municipal de Lagunillas, sin que se haya cumplido las referidas Resoluciones, y mucho menos éstas hubieren sido impugnadas por el Alcalde del mismo Municipio -ahora demandado-, por lo que se entiende que su acatamiento es de carácter obligatorio; en consecuencia, la autoridad demandada no puede simplemente eludir el cumplimiento de las Resoluciones emanadas por el Concejo Municipal, puesto que si consideraba que aquellas no son correctas tenía la posibilidad de impugnarlas, lo que en el presente caso - se reitera- no ocurrió; más al contrario, el incumplimiento desconoció el derecho al trabajo y a una remuneración justa.

En este sentido, sobre el derecho al trabajo y a una remuneración justa cabe señalar, que el ya referido art. 46 de la CPE, establece que toda persona tiene derecho a un trabajo con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna lo que en la Norma Suprema alcanza al ejercicio de la función pública, en la medida en la que también puede constituirse en una forma de trabajo; así, en el presente caso, dado el incumplimiento a las Resoluciones 13/2013 y 24/2014, afectan este derecho con su lógica consecuencia de negar una remuneración justa a la cual toda persona que hubiese trabajado tiene derecho en las condiciones que la Constitución Política del Estado establece.

Asimismo, corresponde observar que la decisión del Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Lagunillas -ahora demandado-, de retener los sueldos a los miembros del ejecutivo municipal, excedió los límites de su competencia, pues como Órgano Ejecutivo no podía arrogarse esta potestad ya que su pago fue aprobado por otra instancia; en ese sentido, existen mecanismos para moderar y limitar el poder político del gobierno y de los detentadores del poder; en este caso, el representante del Órgano Ejecutivo Municipal, no impugnó la decisión del Concejo Municipal, ni observó el principio de separación de funciones desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; al contrario el Órgano Ejecutivo Municipal excedió los parámetros y competencias que la Norma Suprema, las Leyes y Reglamentos le otorgan, desconociendo el sistema de control a través del principio de la división de funciones -separación de poderes-, elemento primordial del Estado de Derecho tal como lo establece el art. 12 de la CPE, al referir que las funciones no pueden ser reunidas en un solo Órgano ni son delegables entre sí, como lo entendió el Fundamento Jurídico III.2. del presente fallo al determinar que las funciones del Concejo Municipal y del Órgano Ejecutivo, no pueden ser reunidas en un solo Órgano, ni son delegables entre sí; por otro lado, permitir que el Alcalde tenga control sobre el pago de sueldos del ente deliberante podría convertirse en un instrumento coercitivo al Órgano deliberante, influyendo de manera negativa en la toma de decisiones, desconociendo los roles de ambas instancias; en ese sentido, al haber retenido los sueldos se desconoció un elemento primordial del Estado de Derecho, como es la de división de funciones.

En consecuencia, el Juez de garantías, al conceder la tutela solicitada, actuó de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR Resolución 03 de 22 de agosto de 2014, cursante de fs. 40 vta. a 43, pronunciada por el Juez Primero de Partido y de Sentencia Penal Mixto de Camiri del departamento de Santa Cruz; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, en los mismo términos del Juez de garantías.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA