El suscrito Magistrado emite el presente Voto Aclaratorio a la DCP 0172/2015 de 11 de agosto, correlativa a la DCP 0097/2015 de 8 de abril, en virtud a lo dispuesto por el art. 10.III del Código Procesal Constitucional (CPCo), en relación a los sigui

ACLARACIÓN DE VOTO

Sucre, 11 de agosto de 2015

SALA PLENA

Magistrado:              Tata Efren Choque Capuma

Control previo de constitucionalidad de proyectos de estatutos y cartas orgánicas de entidades territoriales autonómicas

Expediente:              07060- 2014-15-CEA

Departamento:        La Paz

En la solicitud de control previo de constitucionalidad del proyecto de Carta Orgánica del Municipio de Luribay, provincia Loayza del departamento de La Paz, presentado por Irineo Quisbert Chipana, Presidente del Órgano Legislativo del Gobierno Autónomo Municipal del referido Municipio.

 I. ANTECEDENTES

El suscrito Magistrado emite el presente Voto Aclaratorio a la DCP 0172/2015 de 11 de agosto, correlativa a la DCP 0097/2015 de 8 de abril, en virtud a lo dispuesto por el art. 10.III del Código Procesal Constitucional (CPCo), en relación a los siguientes artículos: 1 (Sujeción a la Constitución Política del Estado); 14 (Sistema de Gobierno); y, 16 (Estructura Normativa); de acuerdo a los siguientes argumentos:

II.  FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Los motivos que sustentan el voto aclaratorio respecto a la DCP 0172/2015 son: a) El nuevo modelo de Estado plurinacional con autonomías de Bolivia y la participación de las naciones y pueblos indígena originario campesino (NPIOC); b) La sujeción de la carta orgánica municipal a la Constitución Política del Estado; y, c) Jerarquía normativa en las cartas orgánicas.

II.1. El nuevo modelo de Estado plurinacional con autonomías y la participación de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos

La plurinacionalidad establecida como base del nuevo modelo de Estado,  de acuerdo al art. 1 de la Constitución Política del Estado (CPE), implica por una parte el pluralismo político, económico, jurídico, cultural, es decir, el reconocimiento de todas las formas de vida de todas y todos sus habitantes, que involucra todos aquellos sistemas de organización social, económica, política, jurídica y cultural que se practica en nuestra sociedad diversa,  es así que el art. 3 de la Norma Suprema referida dispone que: “La nación boliviana está conformada por la totalidad de las bolivianas y bolivianos, las naciones y pueblos indígena originario campesinos, y las comunidades interculturales y afrobolivianas que en conjunto constituyen el pueblo boliviano”.

Ahora bien, la interculturalidad tiene que ver con: 1) El reconocimiento de las diferentes culturas  de la sociedad Boliviana, 2) El establecimiento de una coexistencia en el marco de igualdad, respeto, como algo inherente e imprescindible para consolidar la plurinacionalidad, por lo que es parte de la plurinacionalidad, en este entendido, es necesario inferir que las autonomías que también forma parte de la base del Estado, por cuanto se encuentra ligada al otro elemento referido, siendo así, de acuerdo a lo dispuesto por el art. 272 de la CPE la autonomía involucra tres elementos: i) El autogobierno, que implica “la potestad que tiene el soberano de las diferentes entidades territoriales autónomas, para participar en la definición de la estructura y conformación de sus órganos de gobierno, eligiendo a sus autoridades ; ii) Administración de recursos económicos; y, iii) Ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por las autoridades electas del Gobierno Autónomo Municipal. El primer elemento, se encuentran ligado estrechamente a la participación política, el ejercicio de la democracia, la interculturalidad, y la institucionalidad, debiendo ejercerse en el marco del pluralismo de manera transversal, que involucre la implementación de una nueva administración pública a través las Entidades Territoriales Autónomas (ETA).

En este marco, dentro de esta forma de Estado, surge un proceso inclusivo de participación de las NPIOC en las esferas estatales, por lo que se reconocen sus derechos a partir de su auto identificación y pre existencia, que permiten mantener viva su cultura, sus formas organizativas desde lo político, económico, jurídico y social, en suma, su existencia misma, por lo que el Estado, a través de todos sus niveles debe respetar y garantizar el ejercicio pleno de los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado a las mismas, por cuanto dicha participación debe efectivizarse asimismo en el proceso autonómico en este caso del nivel municipal y especialmente, mediante la inclusión de la forma de democracia comunitaria en la elección de sus representantes ante el concejo municipal, en el desarrollo de las competencias del nivel municipal, cuando tengan que ver con el aprovechamiento de sus recursos naturales, su cultura, su gestión territorial, así también la  organización del mismo en Distritos Indígenas Originario Campesinos (DIOC), espetando todas sus formas de expresión, en el marco de la igualdad.

II.2. Sujeción de la carta orgánica municipal a la Constitución Política del Estado

La sujeción  significa ligado a una cosa, o conforme a una Norma; por ello la sujeción es una consecuencia de la primacía (predominio y aplicación preferente), esto significa que los contenidos de la norma, en este caso de la carta orgánica, tienen validez siempre y cuando  sus contenidos estén conforme  a la Norma Suprema a la cual se sujeta; por lo tanto, no se puede hablar de sujeción sin primacía. De este modo, si bien la carta orgánica debe respetar los ámbitos competenciales del nivel central y de las otras ETA, y viceversa, ambas deben observar el mismo respeto a la distribución competencial, pero esta obligación no emana de ninguna ley ordinaria, sino más bien es un imperativo de la Ley Fundamental; por lo que los estatutos y las cartas orgánicas, al igual que las leyes del nivel central, solo deben sujetarse a la Norma Suprema; sus contenidos y disposiciones adquieren validez siempre y cuando estén conforme a ella. En cuanto a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” como norma cualificada para el desarrollo autonómico, al igual que las otras leyes que gozan de reserva constitucional, estos contenidos son válidos y son aplicados siempre conforme a la Constitución; pues la reserva de ley implica una sujeción formal, pero no material, vale decir que debe ser emitida por el órgano señalado en la Constitución y en la forma que dispone esta última, mientras que en el contenido material, debe ser conforme a la Constitución. En consecuencia, pretender la sujeción de una Norma que emana de un órgano constituido, a las normas de otro órgano también constituido resulta inconstitucional.

II.3.  Jerarquía normativa en las cartas orgánicas

Al respecto, cabe señalar que la propia Norma Suprema, deja claramente sentada la supremacía, y los efectos que emanan de ésta, al establecer: “Artículo 410. I. Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución.  

II.     La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa…” (las negrillas son nuestras).

De ello se colige que la Ley Fundamental, tiene aplicación preferente ante cualquier otra disposición normativa en todos los ámbitos, públicos como privados, y solo de manera excepcional los tratados y convenios internacionales en materia de derechos humanos, gozarán de aplicación preferente; empero, cuando prevean disposiciones más favorables. De esta cualidad de supremacía deviene la sujeción material y formal de todo el ordenamiento jurídico a la Norma Suprema; ello implica que ninguna otra norma puede adquirir su cualidad, o sustituir a la Constitución Política del Estado.

La disposición mencionada también señala que: “…La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales…”. (las negrillas son añadidas). De lo cual se infiere, por un lado en lo que respecta al Sistema Normativo Nacional, por mandato de la Constitución Política del Estado, no existe ninguna gradación entre las leyes del nivel central y el de las ETA; asimismo, en concordancia con los arts. 272, 275, 283 de la misma Norma Suprema, permite que cada entidad cuente con su propio subsistema normativo, en el cual la carta orgánica, tiene preeminencia respecto a las leyes ordinarias que vayan a emitir los órganos legislativos, como éstas respecto a los demás instrumentos normativos; sin embargo, los decretos reglamentarios por su alcance general como por su contenido abstracto, siempre merecen un tratamiento diferente a las que son de carácter interno de cada uno de los órganos de gobierno.

En consecuencia, la jerarquía normativa, es un elemento y una consecuencia que emerge de la preeminencia de una norma respecto a otra u otras, en consecuencia tiene por objeto brindar seguridad jurídica en la aplicación de ellas, de unas respecto a otras, en un mismo sistema o subsistema  independientemente de los órganos que los emiten.

En este entendido no es constitucionalmente admisible que el Gobierno Autónomo Municipal cuente con dos jerarquías por separado para cada órgano, situación que desnaturalizaría la razón de su existencia. En lo referente a las normas internas de un órgano, es evidente que no pueden estar subordinadas a su similar del otro órgano de gobierno.

III. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

III.1. Respecto al art. 1 sobre sujeción a la Constitución Política del Estado

El art. 1 del proyecto con adecuaciones estableció que: “La presente Carta Orgánica Municipal es la norma básica del municipio y la misma se sujeta plenamente a la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y a las leyes competentes del nivel central”, que fue declarado compatible por la DCP 0172/2015, sin considerar que la sujeción de la Carta Orgánica Municipal (COM) y de cualquier norma nacional debe ser a la Constitución Política del Estado, por el principio de supremacía, de acuerdo a lo establecido por el art. 410.II de la Norma Suprema, el cual establece un orden jerárquico normativo, lo cual implica que dicha Ley Fundamental tiene preeminencia al encontrarse sobre todas las demás normativas, es así que las leyes como la carta orgánica municipal se encuentran en un mismo nivel, por cuanto no puede existir entre ellos ninguna sujeción, sino una relación de respeto a los ámbitos competenciales asignados por la Norma Suprema.

Asimismo, es importante inferir que la carta orgánica municipal tiene un carácter cualitativo en relación a las leyes, debido a que su elaboración es participativa y entra en vigencia por referendo aprobatorio de la población de la unidad territorial correspondiente, por lo que  su modificación  parcial o total requiere también de la iniciativa ciudadana, siendo así solamente se sujeta a la Constitución Política del Estado por su carácter normativo supremo, que además posibilita su aplicación directa en todos los casos, debido a su naturaleza democrática, porque deviene del poder constituyente y se establece en la estructura política y jurídica del Estado.

Por cuanto, al no haberse considerado dichos argumentos, como también los establecidos en los fundamentos jurídicos generales expuestos en el presente Voto Aclaratorio, el suscrito Magistrado manifiesta desacuerdo con los motivos de resolución expresados en la DCP 0172/2015, respecto al referido artículo.

 

III.2. Respecto al art. 14.I en relación al sistema de gobierno

La DCP 0097/2015 declaró la incompatibilidad del art. 14.I del proyecto de COM, que establecía: “El Municipio Agropecuario y Turístico de Luribay adopta para su gobierno el sistema democrático representativo, participativo y comunitario, con equivalencia de derechos entre hombres y mujeres, de acuerdo a lo establecido por la Constitución Política del Estado y la presente Carta Orgánica Municipal”, considerando que “…no puede adoptar o reconocer algo que ya se encuentra regulado por la propia Norma Suprema, ello implicaría, una vulneración al principio de sujeción, subordinación y primacía constitucional”, que fue modificado en el proyecto de adecuaciones de la siguiente manera “El Municipio Agropecuario y Turístico de Luribay está constituido por el órgano Ejecutivo presidido por una Alcaldesa o Alcalde y el Órgano Legislativo compuesto por concejales y concejalas”, declarado incompatible por la DCP 0172/2015, correlativa a la DCP 0097/2015, manifestando que “…esta regulación recae directamente sobre el Gobierno Autónomo Municipal, es decir, sobre la institucionalidad que representa al municipio (…) Consecuentemente, los órganos de gobierno responden a la composición de la ETA (Gobierno Autónomo Municipal) y no a la unidad territorial (municipio)…”.

Sobre el cargo de incompatibilidad, la DCP 0172/2015 no consideró que al haberse declarado la incompatibilidad de la disposición normativa, el estatuyente, tiene la facultad, de modificarla, o suprimirla. El estatuyente optó por suprimir el parágrafo I, en cuya consecuencia el segundo parágrafo, paso a ser contenido único, por lo que esta supresión no implica una afectación al objeto de la regulación del artículo en el proyecto inicial que tenía que ver con el sistema de gobierno, que rige en todo el Estado Plurinacional, y reconoce las formas de democracia directa y participativa, representativa, como la comunitaria, en el marco del pluralismo, que tiene que ver con el reconocimiento de todos los sistemas democráticos que se ejercen por las y los habitantes de Bolivia, por ello todos los niveles estatales deben garantizar su cumplimiento.

En este entendido, si bien las ETA municipales no pueden expresar otro reconocimiento o adoptar el sistema de gobierno, al estar ya reconocidos por la Constitución Política del Estado, el hecho de incorporar o no en la Carta Orgánica, no afecta su vigencia; empero, pueden establecer que se garantizará su cumplimiento, en el marco del pluralismo democrático, en el que tanto los que no pertenecen a las NPIOC, como los que son parte de los mismos, puedan ejercitar su derecho de participación política de acuerdo a las formas de democracia del Estado Plurinacional.

Por lo referido, al no haber considerado la DCP 0172/2015, los argumentos expuestos, el suscrito Magistrado manifiesta desacuerdo sobre los fundamentos expresados en la Declaración Constitucional Plurinacional referida, en relación al artículo examinado.

III.3. Respecto al art. 16.I en relación a la estructura normativa

La DCP 0097/2015 declaró la incompatibilidad del art. 16.I del proyecto de COM, que establecía: “La estructura normativa municipal en orden jerárquico es la siguiente: 1) Carta Orgánica Municipal; 2) Leyes Municipales; 3) Ordenanzas Municipales: 4) Decretos Ejecutivos Reglamentarios; 5) Resoluciones Administrativas del Concejo Municipal; 6) Resoluciones Administrativas del Órgano Ejecutivo, bajo el siguiente cargo “…se advierte que la norma cuestionada, al establecer la estructura jerárquica del gobierno autónomo municipal, solo describe la variedad de normas que integran el ordenamiento jurídico interno y en los dos últimos numerales indica a quien le corresponde dicha norma; sin embargo, no existe una distinción por órganos, de manera que se pueda distinguir uno del otro y establecer su rango, ni se advierte el alcance de cada una de ellas, siendo que todos los elementos mencionados son necesariamente concurrentes…”, que fue modificado en el proyecto con adecuaciones de la siguiente forma: “I. La estructura normativa municipal en orden jerárquico es la siguiente: 1) Carta Orgánica Municipal; 2) Leyes Municipales (Órgano Legislativo); 3) Decretos Ejecutivos Reglamentarios (Órgano Ejecutivo); 4) Resoluciones Municipales (Órgano Legislativo); y Resoluciones Administrativas (Órgano Ejecutivo).

II La Ley Municipal, determinará las áreas competenciales, su alcance y carácter de cada una de las normas señaladas en el parágrafo anterior”, que también fue declarado incompatible  por la DCP 0172/2015, correlativa a la DCP 0097/2015, argumentando que “…el estatuyente municipal se limitó a identificar al órgano emisor de cada una de las normas; sin embargo, no estableció la jerarquización interna de cada órgano (…) el estatuyente decidió mantener la redacción de su parágrafo II…”. Al respecto, cabe establecer que el cargo para la incompatibilidad de la referida resolución no corresponde; toda vez que, los fundamentos de la resolución debieron basarse en el principio de separación e independencia de los órganos de gobierno señalados en el art. 12.II de la CPE, debiendo señalar  en virtud al mismo que las resoluciones municipales y las administrativas establecidas en la estructura normativa (numerales 4 y 5), tienen la misma jerarquía, por lo que el primero no puede tener preminencia sobre le segundo, puesto que al ser normas de orden interno, su aplicación es independiente el uno del otro en cada órgano, lo que no sucede en relación a las otras normas como la carta orgánica, las leyes municipales y decretos reglamentarios que tiene un orden jerárquico, por ser todos ellos de aplicación general, deben ser cumplidos tanto por el Concejo Municipal como por la Alcaldesa y Alcalde.

Por otra parte, la DCP 0172/2015, no consideró en sus argumentos que el estatuyente ya identificó a qué órgano emisor corresponden las normas señaladas en la estructura normativa y que de acuerdo al parágrafo II de la disposición en análisis una ley municipal determinará las áreas competenciales, su alcance y carácter de cada una de ellas, por lo que las ETA en el marco del principio de autogobierno puede desarrollar sus competencias a través de las leyes, como los procedimientos necesarios para ejercer sus facultades, en el caso particular la regulación de la naturaleza y alcance de sus normativas, pues la carta orgánica se constituye en la norma institucional básica del Municipio y no puede estar en ella todas las acciones que devienen del ejercicio de la autonomía, por lo que pueden hacerlo también, a través de leyes, si bien corresponde declarar la incompatibilidad del artículo en análisis; empero, de acuerdo a los argumentos señalados solamente de los numerales 4) y 5), mas no así  de todo el artículo.

Por lo señalado, al no haberse tomando en cuenta los motivos de incompatibilidad expresados el suscrito Magistrado expone aclaración de voto a la DCP 0172/2015, en relación al artículo examinado.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Tata Efren Choque Capuma

MAGISTRADO SALA PRIMERA ESPECIALIZADA