SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0696/2016-S2
Fecha: 08-Ago-2016
a)
Encontrándose desempeñando funciones laborales, Edson Gabriel Zambrana Campos y José Armando Jaldín Correa como trabajadores regulares y permanentes del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, con una antigüedad de seis y, treinta y un años, respectivamente, perteneciendo ambos al ámbito y régimen de la Ley General del Trabajo en calidad de trabajadores de planta, no encontrándose dentro de los alcances de la Ley del Estatuto del Funcionario Público, por ser ambos regímenes laborales excluyentes entre sí, por expresa disposición del art. 7.III de la Ley Estatuto del Funcionario Público (LEFP), en el mes de diciembre de 2015, fueron notificados con la Resolución de Apertura de Proceso Administrativo Interno PAI-GAMO/AMEM/018/2015 de 28 de diciembre, emitido por la autoridad sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, por supuestas contravenciones a la normativa vigente en los arts. 232 y, 235.1, 2 y 4 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 incs. a) y b), 9 incs. e) y g), 16 de la LEFP; y, 3.I, 13 y 15 del Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, habiéndose el proceso iniciado de oficio a instancia de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Municipio, instruido mediante memorándum 2098/2015 de 3 de noviembre, emitido por la autoridad demandada, no existiendo parte adversa en el proceso interno seguido en contra suya. El 28 de enero de 2016, la autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro emitió la Resolución Final de Proceso Administrativo Interno PAI-GAMO/AMEM/002/2016, que declaró la existencia de responsabilidad administrativa imponiéndoseles la sanción de destitución, además de haberse detectado indicios de responsabilidad penal, la Resolución Final de Proceso Administrativo Interno PAI-GAMO/AMEM/002/2016 no señaló apartado o articulado legal de las disposiciones y normas municipales locales que fueron contravenidas con sus conductas; es decir, se emitió Resolución sancionatoria sin subsumir su conducta a un tipo legal administrativo, incurriendo en una omisión prohibida y sancionada por ley. Interpuesto recurso de revocatoria contra la Resolución Final de Proceso Administrativo Interno PAI-GAMO/AMEM/002/2016, solicitaron se revoque y se deje sin efecto tal acto, acusando a la misma de ilegal e incorrecta, bajo los siguientes argumentos: a) Resolución dictada fuera del plazo legal; b) Resolución emitida con evidente falta de fundamentación y motivación (indeterminación de la norma presuntamente vulnerada, sometimiento a la Ley del Estatuto del Funcionario Público, incongruencia entre el Auto inicial del proceso y la Resolución Final sancionatoria y, falta de calificación legal de la conducta y/o falta de tipificación); y, c) Imposición de sanción de destitución contrario al principio de legalidad. El 16 de febrero de 2016, se emitió la Resolución de Recurso de Revocatoria en Proceso Administrativo Interno PAI-GAMO/AMEM/003/2016 que estableció, primero dejar incólume todo lo dispuesto en la Resolución impugnada, con relación a los fundamentos y a la existencia de responsabilidad administrativa; segundo, revocar la sanción impuesta en la Resolución recurrida, modificando la sanción de destitución por la suspensión temporal de veinte días sin goce de haberes; entendiéndose eliminarse el hallazgo de indicios de responsabilidad penal, por cuanto ya no se consideró ese aspecto en la parte resolutiva. Habiéndose planteado recurso jerárquico contra la Resolución de Recurso de Revocatoria en Proceso Administrativo Interno PAI-GAMO/AMEM/003/2016 se solicitó se deje sin efecto la misma, señalando que: 1) No se atendieron ni se pronunciaron sobre los argumentos del recurso de revocatoria; 2) Existir incongruencia entre la parte considerativa y resolutiva de la Resolución de Recurso de Revocatoria en Proceso Administrativo Interno PAI-GAMO/AMEM/003/2016; y, 3) No existir motivación ni fundamentación sobre el reclamo de incorrecta aplicación de la Ley del Estatuto del Funcionario Público y sobre el reclamo de la emisión de la Resolución fuera de plazo, este único recurso jerárquico fue de conocimiento y resuelto por el ahora demandado -Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro-, quien actuando como Juez jerárquico como previene el art. 25 del DS 23318-A modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001, emitió la Resolución Jerárquica 01/2016 de 3 de marzo, agotando así la vía administrativa, conforme establece el art. 69 inc. a) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA). La Resolución Jerárquica 01/2016 en su parte resolutiva señaló, primero revocar la Recurso de Revocatoria en Proceso Administrativo Interno PAI-GAMO/AMEM/003/2016; y, segundo, declarar firme y subsistente la Resolución Final de Proceso Administrativo Interno PAI-GAMO/AMEM/002/2016 que estableció su destitución; en los hechos, esta Resolución Final agravó la situación jurídica de los accionantes al cambiar la sanción de suspensión temporal por la sanción de destitución afectando la parte favorable de la decisión impugnada; como consecuencia de ello, el 14 de marzo de 2016, los recurrentes fueron retirados de su fuente de trabajo, conforme los memorándums 0225/16 y 0226/16 emitidos por la autoridad demandada, este acto constituye lesión a sus derechos fundamentales ya que la Resolución Jerárquica 01/2016 permite la vulneración de normas procedimentales administrativas propias de la administración pública, lesionando el derecho y garantía al debido proceso en su componente de la reforma en perjuicio, por cuanto en materia penal y en el campo administrativo disciplinario se encuentra instituida la prohibición de reforma en perjuicio, que implica que cuando la resolución penal o administrativa, sólo haya sido impugnada por las partes afectadas por el fallo de primera instancia y no así por la parte adversa, el juez o tribunal de alzada se halla impedido de empeorar la situación jurídica del impugnante, la Resolución Jerárquica 01/2016, lesionó también el derecho y la garantía del debido proceso, por cuanto dicho fallo no contiene la debida fundamentación y motivación, de la misma forma en su componente de tipicidad, por cuanto al restituir y ratificar el fallo final del proceso administrativo sancionador, se les atribuyó responsabilidad administrativa, sin identificar nunca la norma municipal vulnerada; se lesionó el derecho y la garantía del debido proceso en su elemento de congruencia entre lo acusado y lo condenado, porque al declarar firme y subsistente el primer fallo sancionador, implica ratificar y convalidar el hecho irregular de que el proceso interno se inició por supuesta contravención a normas específicas y se los sanciona por otras, aspecto que la Resolución Jerárquica 01/2016, ratifica y consagra.
- a)
- I.1.3. Petitorio
- I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
- I.2.2. Informe de la autoridad demandada
- concedió
- II.1.
- II.2.
- II.3.
- II.4.
- II.5.
- II.6.
- II.7.
- II.8.
- II.9.
- III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
- “De conformidad al art. 128 de la CPE, la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidas de servidores públicos o de persona individual o colectiva que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías reconocidos por la misma Constitución Política del Estado y la ley. Ámbito de protección que alcanza a la vulneración de Pactos y Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos ratificados por el Estado conforme se establece del tenor del art. 410 de la CPE.
- ‘La acción de amparo forma parte del control reforzado de constitucionalidad o control tutelar de los derechos y garantías, al constituirse un mecanismo constitucional inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr la vigencia de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, siempre que no exista otro medio de protección o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado, lo que significa que de no cumplirse con este requisito, no se puede analizar el fondo del problema planteado y, por tanto tampoco otorgar la tutela’”
- toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.
- La jurisprudencia señaló que el debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales, jurisdiccionales y administrativas, y constituye una garantía de legalidad procesal prevista por el constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales o administrativas. Abarca un conjunto de derechos y garantías mínimas que garantizan el diseño de los procedimientos judiciales y administrativos, entre sus elementos se encuentra la fundamentación y motivación de las resoluciones, a las que toda autoridad a cargo de un proceso está obligada a cumplir, no solamente a efectos de resolver el caso sometido a su conocimiento, sino exponiendo de manera suficiente, las razones que llevaron a tomar cierta decisión, así como las disposiciones legales que sustentan la misma, es decir, debe llevar al convencimiento que se hizo justicia, tanto a las partes, abogados, acusadores y defensores, así como a la opinión pública en general; de lo contrario, no sólo se suprimiría una parte estructural de la resolución sino impediría que las partes del proceso conozcan los motivos que llevaron a dicha autoridad a asumir una determinación, lo que no implica que dicha motivación contenga una exposición ampulosa y sobrecargada de consideraciones y citas legales, basta con que ésta sea concisa pero clara y satisfaga todos los aspectos demandados’
- III.3
- Al respecto, cabe señalar, que la no reformatio in peius, constituye un postulado constitucional esencial, que a su vez deriva de la garantía del debido proceso, en todo caso, «la reforma en perjuicio» no es una simple regla que se subordine a la legalidad, sino un principio constitucional que hace parte del debido proceso y que se halla consagrado en el art. 117.I de la CPE, siempre y cuando el apelante agraviado con el fallo de primera instancia sea el único, caso contrario, cuando concurren dos o más apelantes, el Tribunal de segunda instancia, podrá modificar el fallo del inferior en base a fundamentación basada en normativa.
- En efecto la doctrina ha establecido que: ‘dentro el procedimiento administrativo la reformatio in peius se verifica cuando el interesado, ante la impugnación de un acto administrativo, ve empeorada su condición jurídica como consecuencia de lo decidido por el órgano llamado a resolver un recurso administrativo’.
- Conforme a la doctrina y las líneas jurisprudenciales citadas, la ‘no reformatio in peius’ constituye un postulado constitucional esencial, que es parte del debido proceso, siempre y cuando el apelante agraviado con el fallo de primera instancia sea el único; en ese antecedente los amplios poderes otorgados al Tribunal de alzada, tienen una limitación fundamental, que está referida a la prohibición de reforma en perjuicio, significando que al juez superior le está prohibido empeorar la situación del apelante, en los casos que no haya apelación de su adversario, no pudiendo en estos extremos agravar la situación jurídica del único apelante; en materia administrativa, al ser aplicable también el principio de la ‘no reformatio in peius’, el tribunal jerárquico, tiene también esa limitación fundamental, que es la reforma en perjuicio, a través de la cual está impedido de empeorar la situación jurídica de quien utilizó el recurso impugnatorio, en tal situación, se encuentra prohibido de agravar la situación de éste”
- III.4
- CONFIRMAR en todo