SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1113/2017-S3

Adrián Esteban Oliva Alcázar, Gobernador del departamento de Tarija, por informe presentado el 12 de septiembre 2017, cursante de fs. 549 a 559 vta., y en audiencia a través de sus representantes manifestó que: i) La unidad organizacional denominada Sub Gobernación de Cercado no constituye otra persona jurídica, porque conforme el art. 60 del Estatuto Autonómico Departamental, el Órgano Ejecutivo Departamental está compuesto por la o el Gobernador, las y los Subgobernadores, las y los Secretarios Departamentales y otros que pueden ser establecidos por la Ley de Organización del Órgano Ejecutivo Departamental;         ii) Conforme al art. 297 de la CPE y al Estatuto Autonómico Departamental, no están definidas las competencias de las Sub Gobernaciones porque no son un nivel de gobierno autónomo; es decir, dependen de la Gobernación del departamento; iii) La “Sub Gobernación Cercado” forma parte del Órgano Ejecutivo Departamental, no cuenta con personería jurídica propia al ser una unidad organizacional desconcentrada dependiente del nivel autonómico departamental, así el art. 35 de la Ley Departamental 129 prevé que la Sub Gobernación es la instancia desconcentrada, administrativa, técnica y operativa del Órgano Ejecutivo Departamental; iv) Los Sub Gobernadores son autoridades sin cualidad gubernativa, con funciones y atribuciones delegadas de manera expresa y de forma compatible con la configuración constitucional de la autonomía departamental sometida a control de constitucionalidad mediante el Acuerdo Constitucional “0009-2014”; v) La dirección reconocida a su autoridad, supone la ejecución de políticas públicas, conforme señala el art. 62 inc. c) del Estatuto Autonómico Departamental del Tarija; vi) Considerar que el Sub Gobernador sería presunto titular de otra persona jurídica, generaría una nueva entidad territorial autónoma; vii) El ahora accionante no identificó ni precisó el mandato imperativo que hubiera sido supuestamente incumplido por acción u omisión; viii) No se evidenció mediante qué acciones u omisiones el Órgano Ejecutivo Departamental incumplió deber alguno impuesto por las normas, no siendo suficiente mencionar los articulados sino la demostración objetiva y precisa del incumplimiento; ix) A través de actos administrativos, la Gobernación del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija elaboró una propuesta de presupuesto, para asegurar los recursos económicos para la entrega de la canasta a cada beneficiario; x) Respecto al supuesto incumplimiento del art. 14 de la Ley Departamental 139, el respectivo Gobierno Autónomo Departamental se encuentra constituido por la Asamblea Legislativa Departamental y el Órgano Ejecutivo Departamental; xi) En cuanto al presupuesto, existirían etapas previas y su elaboración obedecería a directrices técnicas y consensuadas de planificación en el marco de un programa de desarrollo acorde a las normas vigentes, como el art. 14 de la Ley Departamental 139, a cuyo fin consta en el Acta de Reunión de “13 de julio”, de seguimiento y de apoyo a las directrices administrativas y a las Secretarías departamentales para la elaboración del POA y del Presupuesto gestión 2018, en la que firman en constancia los funcionarios de la Sub Gobernación, hecho que denotaría un proceso en el marco de la previsto por la Ley Departamental 139; xii) La consulta debe ser realizada ante la sociedad civil y no así a los Sub Gobernadores, a quienes corresponde informar sobre el cumplimiento o no de la “disposición señalada”; xiii) No se vinculó el supuesto incumplimiento del art. 37 inc. e) de la Ley Departamental 129 al objeto de la presente acción de defensa, porque la delegación de la facultad privativa de su autoridad, podrá ser realizado a favor de autoridades sin cualidad gubernativa y bajo su dependencia, misma que debe ser mediante una solicitud de los Sub Gobernadores y conforme a la Ley del Procedimiento Administrativo -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, situación que no habría sucedido en el presente caso; xiv) No existiría acción u omisión renuente que genere el incumplimiento de las normas citadas; empero, se habría demostrado la realización de una serie de actos administrativos para la elaboración del Presupuesto que no se encontraría vigente por estar en tramitación, para asegurar la entrega de la canasta alimentaria para personas de la tercera edad; xv) En la presente acción tutelar no se constató el incumplimiento ni se delimitó el ámbito del deber omitido, no se identificó a la autoridad renuente titular del deber jurídico omitido y tampoco se dio oportunidad a la administración pública para cumplir el deber supuestamente omitido o para que se exponga al solicitante las razones que justifican su inactividad; xvi) No se demostró la actitud renuente, expresa ni tácita conforme a la jurisprudencia constitucional, más aun cuando es condición de admisión que previamente se intime al servidor público al cumplimiento de la disposición constitucional o de la Ley y que este sea quien expresamente rechace o no la solicitud; xvii) El hecho identificado como presuntamente vulnerador u omisivo es la “centralización de este programa”, alegando la disconformidad de la Sub Gobernación con relación al POA y Presupuesto para la gestión 2018; xviii) Se interpuso la acción de cumplimiento sobre actos no concluidos, sino en tramitación, específicamente en la tramitación del anteproyecto del POA y Presupuesto Institucional, mediante el cual se estaría centralizando el programa de canasta alimentaria para la tercera edad, mismo que no tendría carácter definitivo; xix) Conforme al art. 321 de la Norma Suprema, se autoriza al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas para que en representación del Órgano Ejecutivo, presente a la Asamblea Legislativa Plurinacional, el proyecto de presupuesto de la siguiente gestión, al menos dos meses antes de la finalización de cada año fiscal, por lo que incluso esa presentación refiere a un proyecto; xx) El ahora accionante, pretendería que mediante una acción de defensa, la justicia constitucional usurpe funciones del Ministerio antes señalado, más aun cuando según el Estatuto Autonómico Departamental de Tarija, el Gobernador y no el Sub Gobernador ni el Secretario Departamental, tienen atribuciones para elaborar la programación operativa anual y el presupuesto anual del departamento; xxi) Existiría interés directo, concreto y específico que incidirá directamente en el anteproyecto del POA de una unidad organizacional, motivo por el que esta no sería la vía apropiada para considerar siquiera el fondo de la acción tutelar planteada; xxii) La centralización no es un término que corresponda al ámbito administrativo ni cuente con un significado con relevancia jurídica constitucional;  xxiii) Al demandar la centralización antes referida, se pretendería desconocer la vigencia y obligatoriedad del Decreto Departamental “30/2017” y la presunción de constitucionalidad inherente; xxiv) La presente acción de defensa no tiene la finalidad de exigir la aprobación de una ley, así en su petitorio el ahora accionante solicitó la emisión de una ley en sentido económico y presupuestario, incluso sin considerar que luego de la intervención del Órgano Legislativo, existiría una serie de procedimientos posteriores ante el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, instancia en la que se pueden dar modificaciones o ajustes antes de su remisión al Congreso Nacional -hoy Asamblea Legislativa-; xxv) El art. 1 de la Ley Departamental 72 dispone que el Ejecutivo Departamental debe hacer una entrega mensual de alimentos al sector adulto mayor mediante los Ejecutivos Seccionales, ahora Sub Gobernadores; xxvi) En el caso de las entidades territoriales autónomas, la facultad reglamentaria se ejerce a través del Órgano Ejecutivo, porque conoce las capacidades económicas, presupuestarias, institucionales y recursos reales que se tuvieran para la ejecución de la ley; xxvii) Los Sub Gobernadores son autoridades sin cualidad gubernativa que forman parte del Órgano Ejecutivo Departamental, conforme a la Ley Departamental 129, de Organización del Ejecutivo Departamental, concordante con el art. 60 del Estatuto Autonómico Departamental; xxviii) El ahora accionante señaló que conforme al art. 1 de la Ley 72, la canasta alimentaria se entregará a través de los Ejecutivos Seccionales, sin que esté previsto que los Sub Gobernadores liciten o realicen de manera directa los alimentos señalados; xxix) El Decreto Departamental 030/2017 de 1 de septiembre, modificó algunos artículos del Reglamento a la Ley Departamental 72, mismo que se encuentra en vigencia desde su publicación, por cuanto correspondía al ahora accionante interponer la inconstitucionalidad del decreto indicado y no interponer la presente acción tutelar; xxx) El Decreto Departamental 030/2017 en concordancia con el art. 1 de la Ley Departamental 72 dispone que la Sub Gobernación realizará la entrega de la canasta alimentaria; xxxi) En vigencia del Decreto Departamental 030/2017, la Secretaría Departamental de Desarrollo Humano se constituye en unidad solicitante, con responsabilidades reguladas por el Decreto Supremo 0181 de 28 de junio de 2009, siendo su atribución presupuestar en el POA de cada gestión los recursos económicos necesarios para la entrega de la “canasta alimentaria” para las personas de la tercera edad y que la Sub Gobernación, debe proceder a su entrega, por cuanto el Gobernador del departamento de Tarija, daría cumplimiento a la Ley Departamental 72; xxxii) El Informe Técnico 031/2017 de 14 de agosto emitido por el Responsable de Planificación de la Secretaría Departamental de Desarrollo Humano, justificó la emisión del Decreto Departamental 030/2017, y denotó la intención plasmada en un acto administrativo normativo de mejorar la “canasta alimentaria” para personas de la tercera edad; xxxiii) No existió reclamo previo por parte del ahora accionante a su autoridad, por lo que correspondería la improcedencia de la presentación acción tutelar conforme el art. 66.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo); xxxiv) La obligación de socialización mediante un pronunciamiento social, es atribuible a una unidad organizacional y que luego de cumplido el procedimiento, el presupuesto continuará siendo una propuesta y por tanto no es definitivo, se encuentra sujeto al ejercicio de la facultad ejecutiva y reglamentaria propia del Gobernador del departamento como máxima autoridad ejecutiva (MAE); xxxv) El art. 37 de la Ley Departamental 129, se refiere tanto a la facultad como a las funciones, por lo que estas últimas no necesitan ser delegadas por el Gobernador, ya que de acuerdo al Manual de Organización y Funciones del Órgano Ejecutivo Departamental, aprobado mediante Resolución Administrativa (RA) “024/2017”, en su mayoría constituyen funciones principales de los Sub Gobernadores, por ser actos propios de la administración; xxxvi) En cuanto a las funciones o facultades señaladas en la Ley Departamental 129 que tenga relación con las unidades Operativas Desconcentradas, la norma es clara al señalar que las mismas son instancias de naturaleza departamental, que desarrollan actividades en el marco de las políticas departamentales, por lo que no pueden ser delegadas ya que la MAE a nivel departamental reconocida por la Constitución Política del Estado, la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés de Ibañez” -Ley 031 de 19 de julio de 2010- el Estatuto Autonómico Departamental de Tarija y la propia Ley Departamental 129, es el Gobernador; xxxvii) La delegación de facultades o de actos administrativos es una decisión de la autoridad administrativa superior, necesariamente sobre una competencia propia, por la cual encomienda el ejercicio de todo o parte de aquella a sus inferiores jerárquicos, por lo que la delegación se constituye en un acto expreso de reconocimiento de la competencia de la autoridad jerárquico superior; xxxviii) De acuerdo al Manual de Organización y Funciones del Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, aprobado mediante RA 024/2017, los Sub Gobernadores son autoridades sin cualidad gubernativa, que forman parte del Gobierno Autónomo Departamental, con dependencia lineal del Gobernador dicha entidad gubernamental; xxxix) La pretensión del ahora accionante sería que su autoridad cumpla leyes departamentales, que no habrían sido incumplidas, y que se ordene a la Asamblea Legislativa Departamental la modificación del proyecto de presupuesto 2018, en base a supuestos incumplimientos, excediendo el objeto de protección de la presente acción tutelar, cuando la misma no sería la vía idónea porque esta se encuentra reservada para exigir que los servidores públicos cumplan con las disposiciones constitucionales o legales, a fin de garantizar la ejecución de la norma omitida; y, xl) En este caso no se configura la vía de la acción de cumplimiento, porque existe un interés concreto, una enunciación del ahora accionante de afectación del Presupuesto de la Sub Gobernación de Cercado, por cuanto, si considera lesionados sus derechos, debió acudir a la acción de amparo constitucional. Por otra parte, refirió que la Ley Departamental 72 no establece quien tiene que inscribir el presupuesto sino solamente dispone que la entrega debe ser realizada a través de las Sub Gobernaciones y bajo la coordinación de la Secretaría Departamental de Desarrollo Humano.

i)  En el fondo, el ahora accionante pretende el resguardo del ejercicio de una competencia que según señala está regulada por el art. 7 inc. a) del Decreto Departamental “013/2014”, aquella que le permite formular el presupuesto y los recursos económicos para la entrega de la “canasta alimentaria” a favor de personas de la tercera edad, y que conforme advierte, tal atribución habría pretendido ser centralizada por la autoridad hoy demandada a tiempo de la formulación del anteproyecto del POA y Presupuesto Institucional para la gestión 2018 del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija.

Sobre el particular y conforme a la jurisprudencia constitucional expuesta en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, esta acción tutelar tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, a cuyo efecto la parte accionante debe invocar el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución Política del Estado y en la Ley, exigencia que no fue cumplida por el hoy accionante, puesto que su reclamo está circunscrito al ejercicio efectivo de una atribución que considera reconocida normativamente a su favor, para elaborar la formulación presupuestaria de la “canasta alimentaria” a favor de personas de la tercera edad.