SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0788/2017-S2
Fecha: 14-Ago-2017
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0788/2017-S2
Sucre, 14 de agosto de 2017
SALA SEGUNDA
Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga
Acción de amparo constitucional
Expediente: 19967-2017-40-AAC
Departamento: Santa Cruz
En revisión la Resolución 003/2017 de 27 de junio, cursante de fs. 533 vta. a 538 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Humberto Romero Carrasco en representación de José Hugo Carrasco Urieta contra Paty Yola Paucara Paco, Juan Ricardo Soto Butrón y Gabriela Cinthia Armijo Paz, Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 3 de febrero de 2017 y 8 el mismo mes y año, cursantes de fs. 12 a 15 vta., y 29 y vta., respectivamente, el accionante a través de su representante, expresó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El Servicio Nacional de Reforma Agraria (INRA), mediante Resolución Suprema 11873 de 15 de abril de 2014, declaró tierra fiscal la totalidad del predio denominado “Santa Rosa” con 255 510 hectáreas. Contra dicha resolución interpuso demanda contenciosa administrativa, pidiendo que la misma sea anulada por los siguientes motivos: a) El INRA no consideró como elemento de prueba la infraestructura agropecuaria y las áreas de descaso existentes en la propiedad; b) Denegó la realización del estudio de información satelital para establecer la actividad atrópica en el predio “Santa Rosa”; c) No valoró otros medios de prueba que acreditan la residencia del campesino en su predio; y, d) El abandono de la pequeña propiedad, que se encuentra sancionado con la declaratoria de tierra fiscal, no se ha producido en este caso, puesto que se ha demostrado la existencia de infraestructura en buen estado de conservación y terrenos de cultivo en descanso.
El Tribunal Agroambiental resolvió el mencionado proceso contencioso administrativo mediante la Sentencia Nacional Agroambiental S1ª 57/2016 de 29 de julio, la cual desestimó la demanda señalando que el propietario no demostró la residencia en el predio y tampoco el desarrollo de actividad productiva, ya que los alambrados y el desmonte de cinco hectáreas no podían sustituir a esos dos requisitos legales; que el certificado de posesión presentado durante el proceso de saneamiento no sustituía la verificación en el campo; y que no correspondía la utilización de imágenes satelitales para verificar la existencia de áreas de desmonte y terrenos con rotación de cultivos como se solicitó en el proceso de saneamiento. Como se advierte, dicha resolución es producto de una interpretación restrictiva de los alcances de la norma procesal agraria aplicable al proceso de saneamiento de la pequeña propiedad agraria vinculada a la demostración de cumplimiento de la función económica social, excesivo formalismo frente al principio de verdad material, el valor justicia y la construcción colectiva del Estado; y la valoración sesgada y parcial de la prueba referida al cumplimiento de la función económica social, con lo que se vulnera los derechos al debido proceso, a la propiedad e igualdad.
Las autoridades demandadas, al emitir la Resolución impugnada guardaron silencio en torno al pedido expreso que efectuó en la demanda contenciosa administrativa sobre la aplicación de la parte in fine del art. 165.i inc. b) del Decreto Supremo (DS) 29215, que reconoce a la existencia de infraestructura o áreas de descanso como medio de prueba del no abandono de la pequeña propiedad, incurriendo de esa manera en incongruencia omisiva que vulnera el debido proceso.
Asimismo, desconocieron el principio de “seguridad jurídica”, ya que no se aplicó objetivamente el art. 3.IV de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA) (Ley 1715 de 18 de octubre de 1996) modificada por la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria (Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006); que establece el entendimiento sobre las áreas de descanso, así como el art. 165.I inc. b) del DS 29215 que prevé que la pequeña propiedad cumple función económica social cuando se demuestra la existencia de infraestructura o áreas de descanso.
Las autoridades demandadas al sostener que el reconocimiento de las áreas de descanso fueron condicionadas a la existencia de áreas en producción agrícola, cuando el art. 171 del DS 29215 invocado, no establece ese condicionamiento, se han convertido en legisladores desconociendo los principios de legalidad y seguridad jurídica.
Las autoridades demandadas al valorar la existencia de infraestructura agropecuaria y las áreas de descanso no aplicaron “los elementos” de la experiencia común y la lógica; puesto que respecto del primer elemento citado debieron tomar en cuenta que debido a la poca fertilidad de los suelos, éstos deben dejar de cultivarse por varios años; y en cuanto al segundo elemento debieron deducir que es posible que una pequeña propiedad sea dejada en descanso y que por ese hecho deba entenderse el abandono de la misma que justifique su declaratoria de tierra fiscal en el proceso de saneamiento.
El método de la interpretación sistemática fue desconocido por los demandados en la interpretación parcial del art. 165 del DS 29215, al entender que únicamente la residencia y la existencia de la actividad productiva constituyen las pruebas para demostrar la función económica social o el abandono de la pequeña propiedad agraria, ya que la aplicación gramatical de dicha norma legal resulta insuficiente para el logro de la protección constitucional efectiva a la pequeña propiedad agrícola, con lo cual además se desconoció su derecho propietario.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
El accionante considera lesionados sus derechos a la propiedad agraria y al debido proceso en sus elementos de verdad material, “seguridad jurídica”, legalidad, congruencia y motivación, citando al efecto los arts. 56.1 de la Constitución Política del Estado (CPE); 17 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH); y 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela y que se deje sin efecto la Sentencia Nacional Agroambiental S1ª 57/2016, pronunciada por los Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, ordenando que se emita una nueva.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
Celebrada la audiencia pública el 27 de junio de 2017, según consta en el acta cursante a fs. 531 a 533., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El accionante, a través de su abogado y por sí, ratificó el memorial de acción de amparo constitucional y ampliando señaló que: 1) En la presente acción tutelar está denunciando la aplicación indebida del art. 171 del DS 29215, ya que no es aplicable para la demostración de la función económica social en la pequeña propiedad agrícola sino para la cuantificación de la función económica social en medianas propiedades y empresas agropecuarias; 2) La realidad es muy distinta, ya que por causa de la sequía no ha sembrado su terreno y en la mayoría de las veces no existe una declaratoria de desastre natural para acreditar ese hecho; 3) El Tribunal debe interpretar las normas de acuerdo a la zona donde se encuentre el predio y aplicando la experiencia común; si hubieran procedido de esa manera habrían considerado que el terreno fue desmontado en más de cinco hectáreas y que el alambrado estaba en perfecto estado, por lo mismo, dicho terreno no podía estar abandonado, pues nadie tiene su potrero alambrado por puro gusto sino que se está a la espera de que recupere la fertilidad del suelo para comenzar con una actividad productiva al año siguiente; 4) La Resolución impugnada no se halla motivada y han omitido pronunciarse sobre lo que han pedido; y, 5) Desde 1982 a 1993 el Río Grande se llevó todo; ahí vivían hasta que la riada les sacó; luego ocurrió la sequía, habiendo muerto varios caballos (de lo que existe testigos) y después no sembraron más, motivo por el cual la propiedad estaba alambrada y su casa destruida.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Gabriela Cinthia Armijo Paz, Magistrada del Tribunal Agroambiental, mediante informe escrito presentado el 28 de junio de 2017, cursante de fs. 510 a 514 señala lo siguiente: i) La parte accionante carece de sustento jurídico para impugnar la Sentencia Nacional Agroambiental S1ª 57/2016, toda vez que las observaciones al proceso de saneamiento ya fueron resueltas en el mencionado fallo, habiéndose realizado el control de legalidad y revisión al proceso ejecutado por el INRA, reiterándose nuevamente los mismos argumentos en la presente acción de amparo constitucional con la intención de que la misma se constituya en una instancia ordinaria más de tramitación en la que se pretende revertir lo decidido por el Tribunal Agroambiental, lo que no es posible, tanto más si se expresa un desacuerdo general pretendiendo una interpretación y aplicación de la normativa agraria al agrado del impetrante; ii) La acusación de que hubieran omitido pronunciarse en torno a la aplicación del art. 165.I inc. b) del DS 29215, no es evidente, puesto que la Sentencia Nacional Agroambiental S1ª 072/2016, hoy impugnada, resolvió de manera fundamentada en torno a lo que dispone la mencionada norma legal, refiriéndose expresamente tanto respecto a la infraestructura o el alambrado como a las áreas de descanso, extremo este que no fue alegado en el proceso de saneamiento y recién se lo invoca en la demanda contenciosa administrativa; dicho fallo fue emitido de acuerdo a la normativa agraria vigente, se concluyó que el INRA verificó en campo que el accionante no daba uso y aprovechamiento tradicional a la tierra, así como a los recursos naturales que en ella existían, hechos que sumados a la no residencia en el predio permitieron concluir que había incumplimiento de la función económica social en el predio “Santa Rosa”; iii) Conforme lo tiene establecido la jurisprudencia constitucional en la SC 1786/2011-R de 7 de noviembre, la “seguridad jurídica” al ser un principio no es tutelable por vía de acción de amparo constitucional, ya que la misma se establece como un mecanismo constitucional extraordinario de defensa de derechos y garantías constitucionales; iv) Con relación a que no habrían considerado lo dispuesto en el art. 394.II de la CPE, y los arts. 2 y 41.2 de la LSNRA; 165.I y 171 del DS 29215 al no valorarse la existencia de infraestructura agropecuaria y las áreas de descanso, no es evidente, puesto que no se tiene señalado, la Sentencia Nacional Agroambiental S1ª 57/2016, sí se ha referido a la infraestructura y a las áreas de descanso; empero, conviene recordar que no le corresponde a la jurisdicción constitucional, juzgar el criterio empleado por otras jurisdicciones, tal como lo estableció la SCP 0230/2017-S3 de 24 de marzo, como tampoco constituirse en una instancia más de la jurisdicción agroambiental, no siendo evidente la vulneración de los derechos que se denuncia; v) Respecto al derecho a la propiedad, el accionante no especifica de qué forma se habría vulnerado dicho derecho; y si bien es cierto que el art. 56.1 de la CPE, reconoce que toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual y colectiva siempre que ésta cumpla una función económica social; la Resolución impugnada sustentó con argumentos de hecho y derecho y de acuerdo a los elementos analizados que la propiedad “Santa Rosa” no cumplía una función económica social, máxime si se toma en cuenta lo establecido en el art. 397 de la CPE, debiendo puntualizarse que el derecho propietario alegado por el accionante no fue consolidado a favor del accionante mediante el proceso de saneamiento, por lo que mal se podía reclamar sobre un derecho del cual todavía no es titular; y, vi) Hace notar que ante el mismo Juez de garantías se denegó la tutela solicitada por Auro Salas Banegas, que esgrimía los mismos fundamentos que los expuestos en la presente acción de amparo constitucional.
Por su parte, los Magistrados Juan Ricardo Soto Butrón y Paty Yola Paucara Paco, no comparecieron a la audiencia ni presentaron informe escrito; empero, la última de las autoridades nombradas presentó un memorial de 26 de junio de 2017, pidiendo nuevo señalamiento de audiencia en razón a que la comisión instruida con la que se le notificó no contenía el memorial de acción de amparo constitucional; pedido al cual el Juez de garantías no dio curso al establecer que si le entregó copia de la demanda.
I.2.3. Intervención del tercero interesado
César Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, mediante memorial cursante de fs. 418 a 421, señaló lo siguiente: a) Es por demás evidente que en el predio denominado “Santa Rosa” existe ausencia de actividad productiva y mejoras, como consta en la ficha catastral, formulario de registro de función económico social, el cual se encuentra firmado por el accionante en señal de conformidad, quien en su momento no planteó la observación correspondiente respecto a una posible omisión que hubiera existido por parte del funcionario del INRA, por lo que al no existir cumplimiento de la función económico social, dicho extremo se adecuó a lo dispuesto en el art. 310 del DS 29215; b) El accionante no ha señalado como se habrían vulnerado sus derechos fundamentales ni estableció el nexo causal, incumpliendo de esa manera con lo señalado por la jurisprudencia constitucional en la SC 1764/2011-R de 7 de noviembre; c) Dentro del proceso de saneamiento se evidencia que el INRA cumplió a cabalidad con el debido proceso, toda vez que, en la pericia de campo no se encontró el aprovechamiento que debe existir en el predio en cuestión, por lo que no existe omisión de aplicación de las normas agrarias y menos desconocimiento de los principios de “seguridad jurídica” y violación de las reglas de interpretación sistemática, sana crítica y del derecho de propiedad; y, d) La Sentencia Nacional Agroambiental S1ª 57/2016 tiene la motivación y fundamentación adecuada bajo el principio de verdad material y fue emitida en apego a la normativa legal vigente, conforme a la línea jurisprudencial establecida en la SC 1315/2011-R de 26 de septiembre, por lo que pide que se rechace esta acción de defensa.
I.2.4. Resolución
El Juez Público Mixto Civil y Comercial, de Familia, Niñez y Adolescencia e Instrucción Penal Primero de Cabezas del departamento de Santa Cruz, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 003/2017 de 27 de junio, cursante de fs. 533 vta. a 538 vta., denegó la tutela solicitada, con los siguientes fundamentos: 1) Respecto a la supuesta omisión de lo dispuesto en el art. 165.I del DS 29215, no es evidente ello, puesto que las autoridades demandadas sí se pronunciaron en torno a la mencionada disposición legal y al art. 3.IV de la Ley 1515 modificada por la Ley 3545, señalando que las mismas no fueron infringidas, ya que un área en descanso es una parte del predio que permanece incultivable con la finalidad de la recuperación de su suelo, siendo la restante superficie cultivada, en ese sentido no podría considerarse que toda la superficie del predio en cuestión se encuentre no cultivada y en permanente etapa de descanso, menos durante cinco años, conforme refiere el interesado al momento de la encuesta catastral; 2) Tampoco es evidente que en la emisión de la Sentencia Nacional Agroambiental S1ª 57/2016, se hubiera incurrido en falta de interpretación sistemática en base a la sana crítica a tiempo de efectuar el control de legalidad de las actuaciones del INRA durante el proceso de saneamiento de la propiedad agraria que es objeto del proceso; ya que en dicho fallo para arribar a las conclusiones señaladas revisó y analizó el contexto normativo constitucional y legal relacionado a la pequeña propiedad agraria y al cumplimiento de la función económica social, como principio aplicable a este tipo de propiedad, realizando una interpretación “normativa” del art. 165.I inc. b) del DS 29215 y su aplicación al caso concreto, coligiéndose que el accionante discrepa con la interpretación efectuada por las autoridades demandadas con relación a la infraestructura y áreas de descanso en pequeñas propiedades agrícolas pretendiendo que la totalidad de una pequeña propiedad agrícola pueda ser considerada como área de descanso y que el alambrado perimetral sea considerado como infraestructura, pretendiendo con ello que el Tribunal de garantías se convierta en una instancia de impugnación más en la que se revise la interpretación efectuada por las autoridades demandadas, labor que no le está permitida, conforme lo establecido por la jurisprudencia constitucional en la SC 1748/2011-R de 7 de noviembre 3) Se constata que las autoridades demandadas fundamentaron y motivaron adecuadamente su resolución atendiendo los motivos de la impugnación planteada por el ahora accionante; 4) Si bien es evidente que todo proceso jurisdiccional y administrativo debe cumplir los principios informadores del derecho no es menos evidente que los mismos no pueden ser tutelados por vía de acción de amparo constitucional conforme a la jurisprudencia constitucional establecida en la SCP 1238/2013-L de 23 de octubre; y, 5) Con relación a la supuesta vulneración del derecho a la propiedad privada agraria, entendida como la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para poseer, usar y gozar de un bien, sea de carácter material, intelectual, cultural o científico, tal como lo tiene establecido en las Sentencias Constitucionales 0828/2006-R, 0037/2006 y 0512/2005-R, debe considerarse que conforme se señala en la demanda, el accionante no ostentaba la calidad de propietario del terreno objeto del proceso agroambiental sino de poseedor; por tanto, sujeto a los resultados del proceso de saneamiento de la propiedad agraria para consolidar o no ese derecho, razón por la cual no puede considerarse como vulnerado su derecho a la propiedad privada.
II. CONCLUSIONES
De la atenta revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Por escrito presentado el 17 de septiembre de 2014, ante el Tribunal Agroambiental, Cliver Villalba Aguirre en representación de José Hugo Carrasco Urieta, hoy accionante, interpuso demanda contencioso administrativa contra Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Nemesia Achacollo Tola, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, pidiendo la anulación de la Resolución Suprema 11873 de 15 de abril de 2014, con los siguientes fundamentos: i) Deficiencias en el trabajo de campo en el proceso de saneamiento como son la falta de registro de mejoras consistente en alambradas, no identificación de la superficie que se encontraba en descanso y el desconocimiento de que vive en el predio “Santa Rosa”, lo que dio lugar a la distorsión de la información en la etapa de evaluación técnica jurídica; ii) No se valoró la declaración jurada de posesión y el certificado de posesión emitida por las autoridades del lugar del predio; y, iii) El art. 3.IV de la Ley 3545 que modifica la Ley 1715, que señala que las áreas de descanso son aquellas de rotación que tuvieron trabajos, mejoras e inversiones productivas claramente identificables; y el art. 165.I inc. b) del DS 29215, que establece que se tiene por cumplida la función económica social en propiedades agrícolas cuando se constate la existencia de mejoras o áreas de descanso, no fueron aplicadas bajo el criterio de entendimiento desde y conforme a la Constitución Política del Estado y en la mejor manera que tutele efectivamente el derecho del campesino al acceso de una posesión de tierra como medio de subsistencia de su familia para que con base a los principios de interpretación bajo criterios de favorabilidad y pro homine concluir que las áreas de descanso en pequeñas propiedades con actividad agraria son suficientes para demostrar el cumplimiento de la función económica social (fs. 33 a 36).
II.2. Mediante Sentencia Agroambiental Nacional S1ª 57/2016 de 29 de julio, emitida por Paty Yola Paucara Paco, Juan Ricardo Soto Butrón y Gabriela Cinthia Armijo Paz, Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental declararon improbada la demanda contencioso administrativa interpuesta por Cliver Villalba Aguirre en representación de José Hugo Carrasco Urieta, y en consecuencia subsistente la Resolución Suprema 11873 de 15 de abril de 2014, pronunciada dentro del proceso de saneamiento de tierras comunitarias de origen Takovo Mora, Polígono 555 respecto del predio “Santa Rosa”, con los siguientes fundamentos: a) De la revisión de los antecedentes se evidencia la existencia de la ficha catastral y el Formulario de Registro de la Función Económica Social, levantados el 12 de diciembre de 2001; también el croquis, registro de mejoras y croquis predial, en los que se consigna respecto al uso actual de la tierra como “Baldío y Sin Uso”, sin hacerse mención a las áreas de descanso o rotación de cultivos y sin que exista registro de ningún tipo de actividad, ya sea ganadera o agrícola, ni vivienda o infraestructura que dé cuenta que el interesado habitaba en el lugar, tan solo se registró alambre de púas de 5 hebras de 1400 metros, construido en 1984, y en la casilla de observaciones que “la persona entrevistada informa que 5 años atrás utilizaba su parcela para sembradíos”; todas esas constataciones quedaron plasmadas en el informe de campo en que se sostiene que: “En el momento de realizar el trabajo de campo, se verificó la no existencia de mejoras en el mismo” y por su parte, el Informe de Evaluación Técnico Jurídico de 16 de mayo de 2005, concluye que respecto al predio Santa Rosa, que es mensurado en 25 5518 hectáreas, sin antecedente agrario, identificado “Sin actividad”, valorándose como “incumplimiento de la Función Social” y por consiguiente, en “Posesión Ilegal” de conformidad con los arts. 166 y 169 de la CPE; 237 y 238 del DS 25763; 66 y 67 parágrafos I y II.1 de la Ley 1715; b) A efectos de verificar la función económica social en la pequeña propiedad debe considerarse lo dispuesto en los arts. 2.I y IV de la Ley 1715 modificada por la Ley 3545; 237 del DS 25763; y, 165 y 171 del DS 29215, infiriendo de la última de las disposiciones citadas que “un área de descanso es un predio que permanece incultivable con la finalidad de la recuperación de su suelo, siendo la restante superficie cultivada, en este sentido no podría considerarse que toda la superficie del pedio en cuestión se encuentre no cultivada y en permanente etapa de descanso; menos durante cinco años, conforme refiere el interesado al momento de la encuesta catastral; y dado que ningún momento durante la verificación en el predio o en la casilla pertinente de “Observaciones” consta que el interesado haya hecho mención o refiere de alguna manera que el predio en su totalidad se encuentra en “descanso”, resulta evidente que el INRA, al constatar en campo que el predio “Santa Rosa” se encontraba sin uso y baldío, ha efectuado una correcta aplicación de la norma aplicable al cumplimiento de la Función Social en la pequeña propiedad”, por lo que no es evidente que se hubiera infringido, el art. 3.IV de la ley 1715 modificada por la Ley 3445 y el art. 165.I inc. b) del DS 29215, vigentes al momento de la emisión de la Resolución Final de saneamiento; c) El alambrado por sí solo no podría demostrar válidamente el cumplimiento de la actividad agrícola, aun cuando se encuentre en buen estado de mantenimiento, ya que la sola actividad de cercar la propiedad agraria resulta insuficiente para demostrar que en la misma se viene haciendo producir la tierra o que el lugar sirve de residencia del interesado, por lo que este tampoco cumplió con el requisito de la residencia en el lugar, no siendo prueba de ello, el hecho de que hubiera recibido personalmente el memorándum de notificación para el inicio de los trabajos de campo ni el que hubiera participado en el proceso de saneamiento, ya que en los formularios de campo no cursa el registro de alguna construcción así sea precaria que acredite que José Hugo Carrasco Urieta residía y trabajaba en el predio “Santa Rosa”, por lo que no es evidente que el INRA hubiera desconocido la vivienda del hoy accionante; contrariamente, a efectos de determinar si existía función económica social en la pequeña propiedad, los elementos identificados en el saneamiento fueron considerados de forma integral por el INRA tomando en cuenta sus connotaciones sociales y económicas, de beneficio individual y colectivo, de conformidad con el art. 2.I de la Ley 1715 modificada parcialmente por la Ley 3545, que fueron plasmados en el informe de Evaluación Técnico Jurídica y la Resolución Final de Saneamiento; d) No se advierte que se haya incurrido en omisión de valoración de prueba esencial con relación al certificado de declaración jurada de posesión y que ello implique transgresión al debido proceso y consiguiente desconocimiento de la garantía de “seguridad jurídica” y legalidad; e) La entidad ejecutora ajustó sus determinaciones a una adecuada interpretación y aplicación de la norma, toda vez que, de acuerdo a la naturaleza de los medios complementarios de verificación, conforme al art. 159 in fine del DS 29215, estos no pueden sustituir lo verificado de manera directa en el predio durante la etapa de pericias de campo en el cual se obtuvieron resultados claros y concretos y que no dan lugar a duda alguna; en ese orden, con relación al alambrado, éste fue verificado por el INRA; sin embargo, su existencia no acredita el cumplimiento de actividad productiva, tanto más si el interesado admitió que el mismo no estaba en actividad (alegando que se encontraba en descanso en su totalidad) y que no contradijo el no haberse encontrado vivienda o rastro que demuestre que habitaba en el predio; consiguientemente, no existiendo duda sobre lo encontrado en el predio al momento de la verificación, no procedía ningún otro elemento complementario para despejar alguna incertidumbre, por lo que la respuesta otorgada por el INRA fue clara, concreta, con la debida fundamentación, motivación y valoración conjunta de todos los elementos aportados para la determinación de la función económica social en el predio “Santa Rosa”; y, f) Una interpretación contraria a la efectuada o “más favorable” sin un fundamento valedero, “refutaría“ el debido proceso, la seguridad jurídica, la aplicación uniforme de la ley, los valores, principios y derechos fundamentales, no siendo aplicable en el sentido que pretende el demandante la SCP “1219/2013” o la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª 27/2014; consecuentemente las determinaciones adoptadas en la Resolución Suprema 11873 de 15 de abril de 2014 respecto del predio “Santa Rosa”, no pueden interpretarse en abstracto como omisión a la protección que otorga la ley a la pequeña propiedad agraria, ni vulneración al debido proceso, falta de fundamentación u omisión de valoración de prueba fundamental (fs. 1 a 9 ).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante considera lesionados sus derechos a la propiedad agraria y al debido proceso en sus elementos de verdad material, “seguridad jurídica”, legalidad, congruencia y motivación, toda vez que, las autoridades demandadas, al emitir la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª 57/2016: 1) Omitieron pronunciarse respecto a la aplicación del art. 165.I inc. b) del DS 29215, que reconoce a la existencia de infraestructura y áreas de descanso como medios de prueba para desvirtuar el abandono de la pequeña propiedad; 2) No aplicaron objetivamente lo dispuesto en el art. 3.IV de la Ley 1715 modificada por la Ley 3545 y el 165.I inc. b) del DS 29215 que establecen que la existencia de infraestructura y áreas de descanso acreditan el no abandono; y al sostener que el reconocimiento de las áreas de descanso estuviera condicionada a la existencia de áreas en producción agrícola; 3) Vulneraron la reglas de interpretación sistemática ya que se limitaron a efectuar una interpretación gramatical del texto parcial del art. 165 del DS 29215; y, 4) No valoraron la existencia de infraestructura agropecuaria y áreas de descanso de acuerdo a la sana crítica en sus elementos de máximas de experiencia y lógica, desconocieron su derecho propietario sobre el fundo “Santa Rosa”.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Sobre el debido proceso y sus componentes de fundamentación, motivación y congruencia
Con relación al derecho al debido proceso, sus componentes de fundamentación, motivación y congruencia, en la SCP 0793/2016-S2 de 22 de agosto, señala que: “La SCP 1467/2014 de 16 de julio, entre otras estableció que: ’…La triple dimensión del debido proceso, se encuentra reconocida en la Constitución Política del Estado, que lo consagra como un principio, un derecho fundamental y una garantía jurisdiccional.
Su protección como garantía jurisdiccional, implica a su vez el resguardo de los elementos constitutivos del debido proceso, traducidos en derechos fundamentales, entre ellos la fundamentación y congruencia de las resoluciones emitidas tanto por autoridades judiciales como administrativas, que se constituyen en normas rectoras de la actividad procesal.
Corresponde en consecuencia, referirse a los dos elementos constitutivos del debido proceso enunciados: fundamentación y congruencia, dado que los mismos son invocados como vulnerados por la parte accionante.
Respecto a la fundamentación de las resoluciones, la SC 2023/2010-R de 9 de noviembre, resume en forma precisa los razonamientos doctrinales asumidos sobre el particular, señalando: «La garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.
(…) cabe señalar que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo, pudiendo ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiéndose expresar las convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas; (…). Así la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, entre otras»’.
Del citado razonamiento, se concluye que la fundamentación de las resoluciones judiciales, constituye un elemento inherente a la garantía jurisdiccional del debido proceso, lo que significa que la autoridad que emite una resolución necesariamente debe exponer los hechos, la valoración efectuada de la prueba aportada, los fundamentos jurídicos de su determinación y las normas legales que aplica al caso concreto y que sustentan su fallo; lo que de ninguna manera implica una argumentación innecesaria que abunde en repeticiones o cuestiones irrelevantes al caso, sino que al contrario debe desarrollar, pero con precisión y claridad, las razones que motivaron al juzgador a asumir una determinada resolución, claro está con la justificación legal que respalda además esa situación.
La congruencia por su parte, responde a la estructura misma de una resolución, por cuanto expuestas las pretensiones de las partes traducidas en los puntos en los que centra una acción o recurso, la autoridad competente para resolver el mismo está impelida de contestar y absolver cada una de las alegaciones expuestas y además de ello, debe existir una armonía lógico-jurídica entre la fundamentación y valoración efectuadas por el juzgador y el decisum que asume.
En ese marco, la congruencia abarca dos ámbitos, el primero referido a la unidad del proceso; es decir, la coherencia y vínculo que debe existir entre una resolución y otra dentro de un mismo proceso, y el segundo en cuanto a la consideración y resolución de todos los puntos puestos a consideración del juzgador, lo que significa que también debe existir coherencia y unidad de criterio dentro de una misma resolución, dado que la misma debe guardar correspondencia con todo lo expuesto a lo largo de su contenido, caso contrario carecería de consecuencia, siendo inviable que luego de analizar determinados hechos se llegue a resultados distintos, vulnerando la construcción jurídica que toda resolución debe tener en aplicación y resguardo del debido proceso (en ese sentido se expone el criterio mencionado las SSCC 1009/2003-R y 0639/2011-R entre otras)’.
Por su parte, la SCP 0632/2012 de 23 de julio, refirió: ‘…En este contexto, debe señalarse que uno de los elementos del debido proceso es la congruencia en virtud de la cual la autoridad jurisdiccional o administrativa, en su fallo, debe asegurar la estricta correspondencia entre lo peticionado y probado por las partes; en ese contexto, es imperante además precisar que la vulneración al debido proceso en su elemento congruencia puede derivar de dos causales concretas a saber: a) Por incongruencia omisiva, en virtud de la cual, la autoridad jurisdiccional o administrativa emite una resolución sin considerar las pretensiones de las partes, vulnerando con esta omisión el derecho a un debido proceso y también el derecho a la defensa; y, b) por incongruencia aditiva, en virtud de la cual, la autoridad jurisdiccional o administrativa, falla adicionando o incorporando elementos no peticionados o no discutidos por las partes en el decurso de la causa.
En el orden de ideas antes señalado y concretamente en lo referente a la incongruencia omisiva, la SC 0486/2010-R de 5 de julio, establece y concatena el debido proceso con el principio de congruencia señalando lo siguiente:
De esta esencia (es decir de la naturaleza jurídica del debido proceso), deriva a su vez la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes.
Asimismo, en relación a la incongruencia aditiva, la citada Sentencia Constitucional, señala que: «…la congruencia ha venido clasificada en diversos tipos o categorías que nos interesa anotar a los fines que se seguirán, y así es moneda corriente hablar en doctrina de incongruencia ‘ultra petita’ en la que se incurre si el Tribunal concede ‘extra petita’ para los supuestos en que el juzgador concede algo distinto o fuera de lo solicitado por las partes; ‘citra petita’, conocido como por ‘omisión’ en la que se incurre cuando el Tribunal no se pronuncia sobre alguno de los pedimentos que le han sido planteados, etc.» (Principios Constitucionales en el Proceso Civil, Consejo General del Poder Judicial, El deber Judicial de Congruencia como Manifestación del Principio Dispositivo y su Alcance Constitucional, Madrid 1993, Mateu Cromo, S.A., Pág. 438).
Es decir que, en segunda instancia, pueden darse casos de incongruencia «ultra petita» en los que el juez o tribunal decide cuestiones que han quedado consentidas y que no fueron objeto de expresión de agravios (extra petita); y cuando omite decidir cuestiones que son materia de expresión de agravios por el apelante (citra petita)’”.
III.2. La revisión de la actividad jurisdiccional de otros tribunales. Jurisprudencia reiterada
Con relación a la revisión de la actividad jurisdiccional de otros tribunales, en la SCP 0486/2016-S2 de 13 de mayo, se señala que “La SCP 0437/2015-S3 de 4 de mayo, en análisis ponderado de la SCP 0934/2014 de 15 de mayo, acerca de las decisiones de la jurisdicción ordinaria, estableció que: “…‘La jurisprudencia constitucional desde sus inicios ha sido categórica en afirmar que, a la jurisdicción constitucional no le corresponde juzgar el criterio jurídico empleado por otros tribunales para fundar su actividad jurisdiccional, pues ello implicaría un actuar invasivo a las otras jurisdicciones (SC 1031/2000-R de 6 de noviembre); no obstante, es indudable también que, desde sus inicios este Tribunal determinó que sí procede la tutela constitucional si en esa actividad interpretativa se lesionan derechos fundamentales y garantías constitucionales, incluso a efectos de revisar ‘cosa juzgada’. De donde se puede concluir que, la jurisprudencia constitucional, respetando el margen de apreciación de las otras jurisdicciones, precisó que la acción de amparo constitucional no se activa para reparar incorrectas interpretaciones o indebidas aplicaciones del derecho, pues no puede ser un medio para revisar todo un proceso judicial o administrativo, revisando la actividad probatoria y hermenéutica de los tribunales, ya que se instituyó como garantía no subsidiaria ni supletoria de otras jurisdicciones.
Más adelante y en ese mismo contexto jurisprudencial, el Tribunal Constitucional hace extensible la línea jurisprudencial, de revisión de la legalidad ordinaria a eventuales violaciones de los derechos y las garantías constitucionales, a la verificación de si en la interpretación, no se afectaron principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico (así ver la SC 1846/2004-R de 30 de noviembre, que cita los principios de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad, jerarquía normativa y debido proceso). De donde, determinó que un mecanismo de control de la actividad interpretativa de la jurisdicción ordinaria, resulta que ésta se someta a ‘reglas admitidas por el derecho’ (SC 1846/2004-R de 30 de noviembre); por ello, planteó una relación de causalidad entre el sometimiento de las autoridades a los estándares interpretativos y la vigencia de derechos, garantías, principios y valores en la actividad hermenéutica, con la conclusión que la interpretación de una norma no puede conducir a la creación de una norma distinta de la interpretada.
Posteriormente, vía jurisprudencia se determinó que la errónea interpretación debe ser invocada por el accionante a efectos de abrir la jurisdicción constitucional para la verificación de la actividad interpretativa de la jurisdicción común; más adelante, se precisó que la parte procesal que se considera agraviada con los resultados de la interpretación debe expresar de manera adecuada precisando los fundamentos jurídicos que sustenten su posición; en ese sentido, se estableció que ante la ausencia de carga argumentativa corresponde denegar la tutela solicitada.
(…)
De lo referido, se deben precisar tres elementos de suma importancia: i) Las autoridades de los otros sistemas de justicia (civil, penal, familiar, agroambiental, administrativa), en realidad ejercen, al igual que la justicia constitucional, una actividad hermenéutica que parte de la Constitución e irradia a todo el ordenamiento jurídico; por ello, a la luz del Estado Constitucional de Derecho no es válido hablar de `legalidad ordinaria`, pues todos los órganos de justicia se encuentran sometidos a la Norma Suprema y su labor interpretativa parte de la misma; ii) La noción de 'reglas admitidas por el derecho', rescatando una posición teórica decimonónica, no agota las posibilidades hermenéutico-argumentativas de las autoridades judiciales; por ende, si bien los métodos de interpretación formalistas, pueden resultar útiles en la obtención de un resultado hermenéutico, no agotan todas las posibilidades que tiene la autoridad jurisdiccional en miras de satisfacer los principios fines y valores que se encuentran en la Constitución; iii) La revisión de la actividad interpretativa que realizan otras jurisdicciones que involucra el análisis de la motivación, congruencia, adecuada valoración de los hechos (valoración de la prueba) y adecuada valoración del derecho (interpretación de las normas), no es la labor propia de la justicia constitucional; sin embargo, es insoslayable que las autoridades jurisdiccionales no se encuentran habilitadas a vulnerar derechos fundamentales, en esa dimensión, esta jurisdicción constitucional se encuentra facultada a vigilar que, en todo fallo, providencia o decisión judicial, las autoridades jurisdiccionales se sometan a la Constitución; y, iv) Para que la jurisdicción constitucional analice la actividad interpretativa realizada por los tribunales de justicia, los accionantes deben hacer una sucinta pero precisa relación de vinculación entre los derechos fundamentales invocados y la actividad interpretativa-argumentativa desarrollada por la autoridad judicial. Demostrando ante esta justicia constitucional que se abre su competencia, en miras a revisar un actuado jurisdiccional, sin que ello involucre que la instancia constitucional asuma un rol casacional, impugnaticio o supletorio de la actividad de los jueces.
De lo referido solo resulta exigible una precisa presentación, por parte de los accionantes, que muestre a la justicia constitucional porqué la interpretación desarrollada por las autoridades vulnera derechos y garantías previstos por la Constitución, a saber en tres dimensiones distintas: a) Por vulneración del derecho a una resolución congruente y motivada que afecta materialmente al derecho al debido proceso y a los derechos fundamentales que se comprometen en función de tal determinación; b) Por una valoración probatoria que se aparta de los marcos de razonabilidad y equidad; y, c) Por una incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico, que más allá de las implicancias, dentro del proceso judicial o administrativo, lesiona derechos y garantías constitucionales’.
En ese contexto, cabe igualmente señalar que la acción de amparo constitucional no es una instancia procesal ni casacional supletoria, así la SCP 0294/2012 de 8 de junio, que a su vez cita a la SC 1358/2003-R de 18 de septiembre, estableció que la citada acción tutelar: ‘…no es un recurso casacional que forme parte de las vías legales ordinarias, lo que significa que sólo se activa en aquellos casos en los que se supriman o restrinjan los derechos fundamentales o garantías constitucionales, por lo mismo no se activa para reparar supuestos actos que infringen las normas procesales o sustantivas, debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas’ (Entendimiento reiterado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0254/2012, 0362/2012, 0108/2012 y 1687/2012 entre otras).
La citada línea jurisprudencial fue también ratificada en la SCP 1737/2014 de 5 de septiembre, pronunciada por ésta misma Sala, que indicó: ‘…esta jurisdicción no se constituye en un mecanismo de impugnación de la labor que efectúan los jueces y tribunales ordinarios; el Tribunal Constitucional Plurinacional no puede inmiscuirse en esa labor particular, al estar compelido al cumplimiento de funciones diferentes (art. 196.I de la CPE), menos puede convertirse en un supra tribunal con facultades de revisar lo obrado por autoridades de otras jurisdicciones, a menos que la accionante hubiera manifestado de manera precisa una errónea valoración de la prueba (individualizando la prueba y el alejamiento de los marcos de razonabilidad y equidad), una errónea interpretación del Derecho (precisando qué normas legales fueron erróneamente interpretadas y cómo estas interpretaciones vulneran derechos fundamentales de manera puntual y concreta); o, cómo los elementos congruencia y fundamentación han sido vulnerados al emitirse una resolución judicial’”.
Por su parte, la SCP 1724/2014 de 5 de septiembre, sobre esta temática, mencionó: “La SCP 0291/2012 de 8 de junio, aludiendo jurisprudencia constitucional anterior, señaló: 'En ese sentido, para que la jurisdicción constitucional ingrese al análisis de la interpretación de la legalidad ordinaria, efectuada por los jueces y tribunales, la SC 1970/2010-R de 25 de octubre, sostuvo que: «La jurisdicción ordinaria se ejerce por el Tribunal Supremo de Justicia, los tribunales departamentales de justicia, los tribunales de sentencia y los jueces; la jurisdicción agroambiental por el Tribunal y jueces agroambientales; la jurisdicción indígena originaria campesinas se ejerce por sus propias autoridades»; no obstante, también en coherencia con una de las finalidades del Tribunal Constitucional, que es el respeto y protección a los derechos fundamentales, de manera excepcional y si es que en dicha labor o competencia exclusiva de interpretación se han lesionado derechos fundamentales, se abre la tutela o protección que brindan las acciones de defensa, claro está sujeta a requisitos o exigencias desarrolladas jurisprudencialmente también por este Tribunal; los cuales son:
'1) Exponer de manera adecuada, precisa y debidamente fundamentada, los criterios interpretativos que no fueron cumplidos o fueron desconocidos por el juez o tribunal que realizó la interpretación de la norma al caso concreto; es decir, por qué le resulta «insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, identificando, en su caso, las reglas de interpretación que fueron omitidas por el órgano judicial o administrativo».
2) Exponer qué principios fundamentales o valores supremos no fueron tomados en cuenta o fueron desconocidos en la interpretación que considera lesiva a sus derechos, siendo insuficiente 'la mera relación de hechos o la sola enumeración de las normas legales supuestamente infringidas'.
3) Qué derechos fundamentales han sido lesionados con dicha interpretación que considera arbitraria y a los resultados que hubiese arribado con la interpretación que indica es la correcta, 'estableciendo el nexo de causalidad entre éstos y la interpretación impugnada; dado que sólo de esta manera la problemática planteada por el recurrente, tendrá relevancia constitucional' (SC 0854/2010-R de 10 de agosto)”.
Con relación a la revisión en sede constitucional de la valoración de la prueba efectuada por la jurisdicción ordinaria, en la SCP 1215/2012 de 6 de septiembre, precisa que: “En resumen, por regla general, la jurisdicción constitucional está impedida de ingresar a valorar la prueba, por ser una atribución conferida privativa y exclusivamente a las autoridades jurisdiccionales o administrativas; empero, tiene la obligación de verificar si en dicha labor: a) Las autoridades no se apartaron de los marcos legales de razonabilidad y equidad; b) No omitieron de manera arbitraria la consideración de ellas, ya sea parcial o totalmente; y, c) Basaron su decisión en una prueba inexistente o que refleje un hecho diferente al utilizado como argumento. Claro está que además de ello, en cualquier caso, se debe demostrar la lógica consecuencia de que su incumplimiento ocasionó lesión de derechos fundamentales y/o garantías constitucionales al afectado; lo que se traduce en relevancia constitucional. Supuestos que constituyen excepciones a la regla aludida; dado que se admite injerencia de la jurisdicción constitucional, únicamente cuando se evidencian dichas vulneraciones; empero, dicha competencia se reduce únicamente a establecer la ausencia de razonabilidad y equidad en la labor valorativa, o bien, si existió una actitud omisiva en esta tarea, ya sea parcial o total; o finalmente, si se le dio un valor diferente al medio probatorio, al que posee en realidad, distorsionando la realidad y faltando al principio de rango constitucional, como es la verdad material, pero en ningún caso podrá pretender sustituir a la jurisdicción ordinaria, examinando directamente la misma o volviendo a valorarla, usurpando una función que no le está conferida ni legal ni constitucionalmente.
Para que el Tribunal pueda ingresar al análisis de la valoración de la prueba, la ya citada SC 0965/2006-R estableció que la parte procesal que se considere agraviada con los resultados de la apreciación efectuada dentro de un proceso judicial o administrativo, debe invocar la lesión a sus derechos fundamentales y expresar: ‘Por una parte, qué pruebas (señalando concretamente) fueron valoradas apartándose de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsibles para decidir; o, cuáles no fueron recibidas, o habiéndolo sido, no fueron producidas o compulsadas’.
(…)
Asimismo, es imprescindible también, que el recurrente señale en qué medida, en lo conducente, dicha valoración cuestionada de irrazonable de inequitativa o que no llegó a practicarse, no obstante haber sido oportunamente solicitada, tiene incidencia en la Resolución final; por cuanto, no toda irregularidad u omisión procesal en materia de prueba (referida a su admisión, a su práctica, a su valoración, etc.) causa por sí misma indefensión material constitucionalmente relevante, correspondiendo a la parte recurrente, demostrar la incidencia en la Resolución final a dictarse, es decir, que la Resolución final del proceso hubiera podido ser distinta de haberse practicado la prueba omitida, o si se hubiese practicado correctamente la admitida, o si se hubiera valorado razonablemente la compulsada…".
III.3. Análisis del caso concreto
El accionante denuncia la lesión de sus derechos a la propiedad agraria y al debido proceso en sus elementos de verdad material, “seguridad jurídica”, legalidad, congruencia y motivación, toda vez que, las autoridades judiciales demandadas, al emitir la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª 57/2016; i) Omitieron pronunciarse respecto a la aplicación del art. 165.I inc. b) del DS 29215, que reconoce la existencia de infraestructura y áreas de descanso como medios de prueba para desvirtuar el abandono de la pequeña propiedad; ii) No aplicaron objetivamente lo dispuesto en el art. 3.IV de la Ley 1715 modificada por la Ley 3545 y en el art. 165.I inc. b) del DS 29215 que establecen que la existencia de infraestructura y áreas de descanso acreditan el no abandono; y al sostener que el reconocimiento de las áreas de descanso estuviera condicionada a la existencia de áreas en producción agrícola; iii) Vulneraron la reglas de interpretación sistemática ya que se limitaron a efectuar una interpretación gramatical del texto parcial del art. 165 del DS 29215; y, iv) No valoraron la existencia de infraestructura agropecuaria y áreas de descanso de acuerdo a la sana crítica en sus elementos de máximas de experiencia y lógica, y desconocieron su derecho propietario sobre el fundo “Santa Rosa”.
Conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el principio de congruencia implica tanto la correspondencia estricta entre lo pedido por las partes con lo resuelto por el Juez o Tribunal como la coherencia que debe mantener la resolución en todas sus partes. En el primer caso; es decir, en la llamada congruencia externa, se incurre en vulneración de dicho principio cuando la autoridad jurisdiccional o administrativa emite una resolución sin considerar las pretensiones de las partes, vulnerando con esta omisión el derecho a un debido proceso y también el derecho a la defensa, en cuyo caso se trata de incongruencia omisiva; o cuando, la autoridad jurisdiccional o administrativa, falla adicionando o incorporando elementos no peticionados o no discutidos por las partes en el decurso de la causa, que es a lo que se le conoce como incongruencia aditiva. En el caso en examen, efectivamente en la demanda contenciosa administrativa planteada por Cliver Villalba Aguirre en representación de José Hugo Carrasco Urieta, hoy accionante, entre los aspectos reclamados, se alegó que el art. 3.IV de la Ley 3545 que modifica la Ley 1715, señala que las áreas de descanso son aquellas de rotación que tuvieron trabajos, mejoras e inversiones productivas claramente identificables; y que por su parte, el art. 165.I inc. b) del DS 29215 establece que se tiene por cumplida la función económica social en propiedades agrícolas cuando se constate la existencia de mejoras o áreas de descanso, de manera que dichas normas legales debieron ser aplicadas bajo el criterio de entendimiento desde y conforme a la Constitución Política del Estado y en la mejor manera que tutele efectivamente el derecho del campesino al acceso de una posesión de tierra como medio de subsistencia de su familia para que con base a los principios de interpretación bajo criterios de favorabilidad y pro homine concluir que las áreas de descanso en pequeñas propiedades con actividad agraria son suficientes para demostrar el cumplimiento de la función económica social. Respondiendo a ese agravio, las autoridades demandadas consideraron lo relativo a la mejoras y las áreas de descanso, puesto que efectuaron la valoración de los hechos refiriéndose a las constataciones fácticas que se consignaron en la ficha catastral y el formulario de registro de la función económico social levantados el 12 de diciembre de 2001, así como en el croquis, registro de mejoras y croquis predial, en las que con relación al uso actual de la tierra, se consignó como “Baldio y sin Uso” (sic); en la casilla de observaciones se consignó que: “La persona entrevistada informa que 5 años atrás utilizaba su parcela para sembradíos” (sic); y que se registró únicamente “alambre de púas de 5 hectáreas, de 1400 metros, construido en 1984” (sic); asimismo, señalaron que no se hacía mención alguna a que dentro del predio existiese un área de descanso o de rotación de cultivos; que tampoco se registró ningún tipo de actividad, ya sea ganadera o agrícola, ninguna vivienda o infraestructura que dé cuenta que el interesado habitaba en el lugar; y finalmente, que las referidas constataciones se encontraban plasmadas en el informe de campo, en el cual se sostuvo que “En el momento de realizar el trabajo de campo se verificó la no existencia de mejoras en el mismo” y que en el Informe de Evaluación Técnico Jurídico de 16 de mayo de 2005, se concluyó que respecto al predio “Santa Rosa” que fue mensurado en 25 5518 hectáreas, sin antecedente agrario, identificado “sin actividad” valorándose como incumplimiento de la función económica social y por consiguiente, como “posesión ilegal”. Seguidamente, con base a esa valoración fáctica, efectuaron la labor hermenéutica sosteniendo que “un área de descanso es un predio que permanece incultivable con la finalidad de la recuperación de su suelo, siendo la restante superficie cultivada, en este sentido no podría considerarse que toda la superficie del predio en cuestión se encuentre no cultivada y en permanente etapa de descanso; menos durante cinco años, conforme refiere el interesado al momento de la encuesta catastral; asimismo en ningún momento durante la verificación en el predio o en la casilla pertinente de “Observaciones” consta que el interesado haya hecho mención o refiere de alguna manera que el predio en su totalidad se encuentra en “descanso”, de esta manera resulta evidente que el INRA al constatar en campo que el predio “Santa Rosa” se encontraba sin uso y baldío, ha efectuado una correcta aplicación de la norma aplicable al cumplimiento de la función económica social en la pequeña propiedad”, concluyendo finalmente que no era evidente que se hubiera infringido, entre otras normas, el art. 165.I inc. b) del DS 29215, haciendo referencia a que las mismas se encontraban en plena vigencia al momento de la emisión de la resolución final de saneamiento respectiva; consecuentemente, resulta evidente que las autoridades demandadas sí consideraron y se pronunciaron explícitamente sobre las mejoras y el área de descanso considerados como hechos idóneos que acreditarían el cumplimiento de función económica social, concluyendo que los mismos no fueron demostrados, por lo que no se advierte la omisión de pronunciamiento denunciada.
En lo que concierne al elemento de motivación, el accionante en su memorial de acción de amparo constitucional solo lo menciona como elemento del debido proceso supuestamente vulnerado; empero, no concreta que parte de la Sentencia Nacional Agroambiental S1ª 57/2016 y con relación a cuál de las decisiones adoptadas se observa ese defecto, aspecto que impide examinar el fondo de esa denuncia.
Con relación a las denuncias relativas a la interpretación del art. 165.I inc. b) del DS 29215, tal como se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 del presente Fallo, la revisión de la actividad interpretativa que realizan otras jurisdicciones que involucra el análisis de la motivación, congruencia, valoración de la prueba y la interpretación de las normas, no es la labor propia de la justicia constitucional, de manera tal que solo por vía de excepción es posible revisar esa actividad cuando se produjo vulneración de derechos fundamentales; empero, para que proceda la revisión de la actividad de las otras jurisdicciones, en este caso agroambiental, es preciso que el accionante cumpla con la carga argumentativa que ha establecido la propia jurisprudencia constitucional, en ese orden, con relación a la revisión de la interpretación de la legalidad, el accionante debe: ”1) Exponer de manera adecuada, precisa y debidamente fundamentada, los criterios interpretativos que no fueron cumplidos o fueron desconocidos por el juez o tribunal que realizó la interpretación de la norma al caso concreto (…); 2) Exponer qué principios fundamentales o valores supremos no fueron tomados en cuenta o fueron desconocidos en la interpretación que considera lesiva a sus derechos, siendo insuficiente 'la mera relación de hechos o la sola enumeración de las normas legales supuestamente infringidas'; y 3) Qué derechos fundamentales han sido lesionados con dicha interpretación que considera arbitraria y a los resultados que hubiese arribado con la interpretación que indica es la correcta, 'estableciendo el nexo de causalidad entre éstos y la interpretación impugnada; dado que sólo de esta manera la problemática planteada por el recurrente, tendrá relevancia constitucional” (SC 1970/2010-R de 25 de octubre).
En el caso en examen, si bien es cierto que el accionante menciona que se vulneró el derecho al debido proceso en sus elementos de principios de “seguridad jurídica” y legalidad; por consecuencia, el derecho a la propiedad privada agraria, por otra parte, alude que en la labor hermenéutica desarrollada por las autoridades demandadas en la emisión de la Sentencia Nacional Agroambiental S1ª 57/2016, no se habría considerado el criterio de interpretación sistemático y que no fuera desde y conforme a la Constitución Política del Estado en lo referente a las hipótesis fácticas de existencia de mejoras y áreas de descanso en el predio objeto del saneamiento como medios idóneos para acreditar la función económica social de acuerdo a lo que disponen los arts. 165.I y 171 del DS 29215; empero, omite explicar el nexo de causalidad entre la interpretación impugnada y la vulneración de los derechos que denuncia y tampoco señala cuál sería la relevancia constitucional del defecto que advierte, puesto que no se explica con base a qué fundamentos podría modificarse la decisión que impugna si como se tiene señalado las autoridades demandadas concluyeron que el hoy accionante; por una parte, no había demostrado la existencia de mejoras; y por otra, que estaba acreditado que en la totalidad del predio “Santa Rosa” no hubo actividad agrícola durante cinco años; la ausencia de carga argumentativa observada impide examinar el fondo de dicha denuncia.
Con relación a la revisión de la valoración probatoria, la mencionada jurisprudencia constitucional ha establecido que el accionante debe señalar concretamente las pruebas que no fueron recibidas o habiéndolo sido no fueron producidas o compulsadas o valoradas apartándose de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsibles para decidir; y de forma imprescindible la incidencia en la resolución final; es decir, que la resolución final del proceso hubiera podido ser distinta de haberse practicado la prueba omitida, o si se hubiese practicado correctamente la admitida, o si se hubiera valorado razonablemente la compulsada. En el caso que se examina, el accionante denuncia que los Magistrados demandados, no habrían considerado las reglas de la experiencia común y la lógica; empero omite precisar cuáles serían los medios de prueba erróneamente valorados, lo que impide examinar el fondo de esta denuncia.
Por todo lo expuesto, el Juez de garantías, al haber denegado la tutela solicitada, aún con otros fundamentos, obró correctamente.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 44.1 del Código Procesal Constitucional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR en todo la Resolución 003/2017 de 27 de junio, cursante de fs. 533 vta. a 538 vta., pronunciada por el Juez Público Mixto Civil y Comercial, de Familia, Niñez y Adolescencia e Instrucción Penal Primero de Cabezas del departamento de Santa Cruz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
MAGISTRADO