SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0723/2018-S1

Gilberto Román Pardo Prada, Gerente General a.i. de SINEC, por memorial cursante de a fs. 523 y vta.; además en audiencia, a través de su abogada sostuvo: i) Es evidente que la institución que dirige, impugnó la Conminatoria JDTSC/CONM 041/2017, como la Resolución Administrativa (RA) JDTSC/RR 050/2017, ambas emitidas por la Jefatura Departamental del Trabajo del departamento de Santa Cruz; sin embargo, ni el recurso de revocatoria tampoco el jerárquico basaron su fundamentación de los actos administrativos, en la supuesta presentación del carnet de discapacidad vencido, como tampoco observaron que la accionante no esté amparada por la Ley General del Trabajo, puesto que la referida institución; además, de ser empleadora de la accionante, es su ente gestor de seguridad social de corto plazo, donde se encuentra afiliada junto a su hijo en calidad de beneficiarios, por lo que conoce la condición de discapacidad del mismo; por ello, la referida institución no pone en duda que la relación laboral que tiene con sus trabajadores de planta, como con la accionante, están regidos por la Ley General del Trabajo, tal cual dispone el artículo primero de la Ley Modificatoria a la Ley 2027 del Estatuto del Funcionario Público; ii) Aclara que la base de las impugnaciones  presentadas ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, fue el Informe de Auditoría 001/2017 de 13 de junio, emitido vulnerando el principio de independencia establecido en el art. 2 del DS 0718 de 1 de diciembre de 2010, siendo este uno de los motivos de su destitución, y por lo que su persona, en calidad de MAE del SINEC, rechazó el señalado informe; y, iii) De acuerdo a lo establecido por la Ley Modificatoria a la Ley 2027 del Estatuto del Funcionario Público, el SINEC es una institución pública que está regida por la Ley General del Trabajo, y solamente se someten al Estatuto del Funcionario Público en cuanto a declaraciones juradas y “…lo que es el tema de ética..” (sic); por lo demás la institución mencionada, cumple las ordenes de reincorporación emitidas por la Jefatura Departamental del Trabajo, que también son ratificadas por el Ministerio del ramo; cuentan con un reglamento aprobado por el mismo, y pagan beneficios sociales a sus trabajadores.

Ante aquella determinación, la entidad empleadora interpuso un recurso jerárquico ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, de cuya lectura se advierte la exposición de los siguientes puntos de agravio: i) El 1 de junio de 2010, mediante Memorando emitido por el Gerente General del SINEC, la accionante fue contratada en el cargo de psicóloga, bajo el ítem del nivel salarial 7A, con un sueldo de Bs.4 579, de acuerdo a lo dispuesto por el DS 26115 de 16 de marzo de 2001, no obstante que el POA presupuestario con relación a los cargos y niveles salariales de los funcionarios de la referida institución, deben estar refrendados  por la Autoridad de Fiscalización y Control del Sistema de Salud “ASINSA”; posteriormente, el 1 de junio de 2014, Marcelo Téllez Salinas, entonces Director General Ejecutivo del SINEC, amparado en la Resolución Suprema 09143 de 1 de marzo de 2013, mediante Memorando DGE MEMO 01/2014 de 31 de enero, contraviniendo lo establecido por el referido DS 26115, designó nuevamente a la accionante con el ítem de nivel salarial 6C en el cargo de Psicóloga a tiempo completo, con un sueldo de Bs. 5 153; ii)  El aludido memorando fue emitido de manera arbitraria y al margen de la ley, transgrediendo dolosamente la señalada disposición legal, respecto a las Normas Básicas de Administración de Personal, además de la Ley SAFCO y la Ley 2027, pues dicha autoridad otorgó ilegalmente el nivel salarial 6C, que no pertenece al cargo de Psicóloga, sino al cargo de Médico Anestesiólogo, tal cual se constata en la Resolución de Informe Legal de la gestión 2016, emitido por el Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES), que tiene facultades para refrendar y aprobar el POA presupuestario con relación a los cargos y niveles salariales de los funcionarios del SINEC; de ahí que el informe de la Unidad de auditoría de la nombrada entidad de salud, de 13 de junio de 2017, recomendó la revocatoria del cargo designado con el ítem 6C en favor de la accionante, por no someterse a las normas legales vigentes; iii) La Resolución Administrativa JDTSC/RR 050/17, que confirmó totalmente la Conminatoria JDTSC/CONM041/2017, desconoce la situación institucional del SINEC, lo que da lugar a una errónea apreciación legal de los actos administrativos de dicha entidad, por lo que se considera que la accionante fue beneficiada de forma ilegal e ilegítima de un nivel salarial que no le corresponde y que está destinado a médicos especialistas; no obstante, que todos los actos administrativos efectuados por el entonces Director General Ejecutivo del SINEC, fueron anulados por la SCP 2033/2013 de 13 de noviembre, puesto que la designación de dicha autoridad, era anticonstitucional e ilegítima; iv) La funcionaria, creó una ficticia denuncia basada en la disminución de la carga horaria y nivel salarial, utilizando a su propio hijo con capacidad diferente, con la única finalidad de forzar y materializar su designación de 1 de junio de 2014, a pesar de que dicho nombramiento estuvo realizado al margen de la ley, recalcando que sus obligaciones laborales en el desempeño de sus funciones, están reguladas por la Ley SAFCO y DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992 que determinan responsabilidades administrativas, civiles y penales por incumplimiento de deberes y obligaciones en función a su cargo; y, v) La Resolución Administrativa JDTSC/R.R. 050/17, se sustenta en normativa referida a inamovilidad laboral de las personas con discapacidad y sus derechos laborales, sin tomar en cuenta que el fondo del asunto se refiere a la otorgación de un ítem o cargo público fuera del marco normativo vigente; al margen de que no se pronunció con referencia al dictamen de Auditoría Interna de la entidad, en la cual se recomienda la anulación del MEMORANDO DGE MEMO 01/2014, por contravenir la nomas del Sistema Nacional de Salud.

Así, efectuada dicha revisión se evidencia que el último Considerando de la aludida Resolución Ministerial, en los puntos I, II, realiza una breve relación de antecedentes, desde el momento en que la accionante fue designada con el ítem de Psicóloga a tiempo completo en el SINEC, su posterior reducción de carga horaria, la denuncia efectuada ante la Jefatura Departamental del Trabajo de Santa Cruz, a raíz de dicha determinación y finalmente hace referencia a la Conminatoria de Restitución y posterior Resolución Administrativa que fue dictada como consecuencia del recurso de revocatoria planteado por la parte empleadora. En el punto III, hace mención a lo dispuesto por el art. 70.1 y 2 de la CPE, además del DS 27477, modificado por el DS 29608, concluyendo de dicho señalamiento que, el Estado y en particular las entidades públicas, tienen la obligación de asumir medidas de acción positiva, con la finalidad de insertar laboralmente a las personas con discapacidad o en su caso, de la madre o padre que tuvieren bajo su cargo una persona con capacidades diferentes, garantizándoles la inamovilidad laboral, excepto en las causales establecidas por ley.

Con este análisis previo, en el numeral IV concluyó señalando que en el caso presente, correspondía diferenciar dos aspectos esenciales; el primero referido al tipo de relación laboral que unía  a la accionante con el SINEC, señalando al respecto que la nombrada, desempeñaba funciones en una entidad pública, sujeta en su organización, atribuciones y funcionamiento al régimen legal del Estatuto del Funcionario Público y en cuanto a su administración a la Ley SAFCO y normas conexas, y que por ello se encontraba sujeta a las prescripciones que emanen de dichas leyes, y que en ese entendido, por tratarse de una funcionaria pública no gozaba de inamovilidad laboral, misma que únicamente favorece a los funcionarios de carrera; y, el segundo aspecto referido a la evidencia de que la accionante, al ser madre de un menor con discapacidad, gozaría de la inamovilidad prevista por el DS. 27477, modificado por el DS 29608, está sujeta al cumplimiento de la normativa vigente, de ahí que, se evidenció que el Carnet de Discapacidad adjunto al expediente administrativo y por el cual se establece la discapacidad del hijo de la accionante, se encontraba vencido, por ello no constituía un documento válido que permita generar certeza en la autoridad administrativa de la protección especial que merece este sector, como ser la inamovilidad reclamada; resolviendo con estos fundamentos, revocar totalmente la Resolución Administrativa JDTSC/R.R. 050/17 y en consecuencia, revocar totalmente la Resolución JDTSC/CONM 041/2017 de Conminatoria de Restitución Laboral de Carga Horaria y Nivel Salarial por Inamovilidad Laboral, emitidas ambas por la Jefatura Departamental del Trabajo de Santa Cruz.

Del contraste efectuado entre ambos actuados administrativos, se constata que la Resolución Ministerial 1251/17, evidentemente basa su determinación de revocar la Resolución Administrativa JDTSC/R.R. 050/17, y consiguientemente la Resolución JDTSC/CONM 041/2017, de Conminatoria de Restitución Laboral de Carga Horaria y Nivel Salarial por Inamovilidad Laboral, en aspectos totalmente diferentes a los que fueron planteados como puntos de agravio en el recurso jerárquico formulado a instancia de la parte empleadora, pues de la lectura de la Resolución ahora cuestionada, claramente se observa que la misma se basa en que la accionante, por su condición de servidora pública, no gozaría de inamovilidad laboral toda vez que dicho beneficio estaría previsto únicamente en favor de los funcionarios públicos de carrera; y por otro lado, que el carnet de discapacidad adjunto al expediente administrativo habría estado vencido, y que por ello no se constituía en elemento válido que permita generar certeza en la autoridad administrativa, respecto a la protección especial que merece dicho sector, así como la inamovilidad laboral reclamada; siendo que en los hechos, la entidad empleadora había reclamado a través del recurso jerárquico, que la designación de la accionante en un cargo de tiempo completo, fue realizado fuera del marco legal vigente, pues se le otorgó un ítem que correspondía a un médico especialista, razón por la que se le redujo la carga horaria a medio tiempo, y que la Resolución Administrativa que resolvió el recurso de revocatoria, desconocía esa situación institucional derivando en una errónea apreciación legal de los actos administrativos de la entidad empleadora, por lo que consideraba que la accionante había sido beneficiada de forma ilegal e ilegítima con un nivel salarial que no le correspondía.

De donde se observa que no existe correspondencia alguna entre lo referido por la parte recurrente de recurso jerárquico, con la Resolución Ministerial aludida, pues en absoluto se pronuncia sobre los agravios expuestos en dicho recurso; más al contrario, basa su determinación en fundamentos completamente ajenos al recurso jerárquico, pronunciándose arbitrariamente sobre aspectos que no habían sido reclamados por la parte recurrente, extremo que incluso fue ratificado en audiencia por la parte empleadora al señalar que nunca cuestionaron los puntos mencionados por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, referido a la condición legal de la trabajadora, aludiendo que siendo funcionaria pública, no le correspondería la inamovilidad solicitada, mucho menos que se habría cuestionado el certificado de discapacidad caducado; más por el contrario, ratificaron que los trabajadores del SINEC están amparados por la Ley General del Trabajo y gozan de todos los beneficios que dicha norma les otorga, y que además el hijo de la accionante, se encontraba afiliado en su institución, y que por ello, conocían el estado de discapacidad del menor y no cuestionaban dicho aspecto.

Ahora bien, de acuerdo a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, la congruencia como componente del debido proceso, es entendida como la estricta correspondencia entre lo peticionado y lo resuelto, relacionado además con la coherencia que debe tener toda resolución judicial o administrativa y que implica además la concordancia entre la parte considerativa y la dispositiva, misma que debe estar presente en todo el contenido; es decir, la concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto; sin embargo, en el caso presente, de acuerdo al análisis efectuado se observa que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, no contempló dicho principio a momento de emitir la Resolución cuestionada, al haber basado la misma en aspectos diferentes a los planteados por la parte recurrente; concluyéndose por ello, que la Resolución Ministerial 1251/17, vulneró el derecho de la accionante, al debido proceso en su elemento congruencia, que no obstante a que el recurso jerárquico no fue formulado por la nombrada, al no haberse referido a los puntos expuestos por la parte empleadora, que estaban relacionados a los motivos por los cuales habrían tomado la determinación de reducir la carga horaria y consiguientemente el salario de la accionante, determinado por ello la revocatoria de la ya indicada Conminatoria de restitución laboral de carga horaria y nivel salarial por inamovilidad laboral, lesionó el derecho al debido proceso en su elemento congruencia.

Por otro lado, el derecho a una debida motivación y fundamentación de las resoluciones, como elementos del debido proceso, también denunciados como lesionados, se hallan interrelacionados con el principio de congruencia; en ese sentido, al haberse concluido en el caso presente que existe falta de congruencia en la Resolución Ministerial señalada, no es posible realizar un pronunciamiento respecto a los elementos de fundamentación y motivación, pues mal se podría hacerse referencia a ellos  sobre aspectos impertinentes, que no fueron reclamados por el interesado.

Asimismo, respecto a los derechos a la defensa, al trabajo, a la estabilidad laboral, a una remuneración justa, y al derecho de las personas con discapacidad a ser protegidos por una familia y por el Estado, también considerados por la accionante como vulnerados, no es posible emitir criterio sobre ellos, puesto que la Resolución que se impugna a través de la presente acción de defensa, no ingresó a resolver los puntos alegados por la parte recurrente, relativos al fondo de la problemática referida a los motivos que llevaron a la entidad empleadora a la reducción de la carga horaria y salario de la accionante, por ello, tampoco este Tribunal puede establecer o no la señalada vulneración.

Por todo lo manifestado, al no haberse referido la autoridad demandada a los reclamos efectuados en el recurso jerárquico, se establece que en el presente caso no se observó lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, vulnerando de esa manera, el derecho al debido proceso en su elemento congruencia; en ese sentido, corresponde conceder la tutela solicitada, disponiéndose la emisión de una nueva resolución ministerial que se circunscriba y responda a los puntos que fueron planteados por la parte empleadora en su recurso jerárquico.