SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0237/2018-S3
Fecha: 28-May-2018
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0237/2018-S3
Sucre, 28 de mayo de 2018
Magistrado Relator: Orlando Ceballos Acuña
Acción de amparo constitucional
Departamento: Santa Cruz
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
Por memoriales presentados el 22 de noviembre y 6 de diciembre de 2017, cursantes de fs. 18 a 24 vta. y 27 a 28, la accionante manifestó que:
Asimismo, alegó que el indicado Tribunal al pronunciar la Resolución Administrativa (RA) 001/2017 de 14 de febrero, omitió valorar la prueba de descargo y basó su análisis en hechos contradictorios para que posteriormente imponerle una sanción establecida en la Resolución Suprema (RS) 212414 de 21 de abril de 1993, norma inaplicable a funcionarios de carrera administrativa, por lo que bajo la premisa de irregularidades y violaciones al debido proceso interpuso recurso de revocatoria que fue rechazado por extemporáneo en aplicación del art. 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); en virtud a ello, planteó recurso jerárquico que después de cinco meses de su presentación también lo rechazaron, y se confirmó la RA 001/2017; fallo administrativo que al no tomar en cuenta los alcances del art. 21.III del mismo cuerpo legal, referente al plazo de la distancia, vulneró sus derechos y garantías constitucionales de la impetrante de tutela.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
I.1.3. Petitorio
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
I.2.1. Ratificación de la acción
La accionante a través de su abogado ratificó los fundamentos de la acción de amparo constitucional presentada, manifestando que: Desde el inicio del proceso disciplinario se cuestionó la competencia del Tribunal Disciplinario Administrativo de la Dirección Distrital de Educación de Cotoca del departamento de Santa Cruz; sin embargo, continuaron con su tramitación hasta la emisión de la Resolución Administrativa (RA) 220/2017 de 29 de junio, que la destituyó del cargo que ejercía como Directora de la Unidad Educativa “San Marcos” de Cotoca del departamento indicado; por lo que se interpuso recurso de revocatoria en el que se señaló como domicilio procesal para fines de notificación el bufete de su abogado situado en la ciudad de Santa Cruz, impugnación que fue rechazada por extemporánea, sin tomar en cuenta el plazo de la distancia establecido por el art. 21 de la LPA, hecho que generó la interposición del recurso jerárquico que resuelto a través de la RA 220/2017, que validó las actuaciones procesales irregulares sin ingresar al análisis de fondo, aspecto que vulneró sus derechos; ya que la Dirección Departamental de Educación del Departamento de Santa Cruz, al encontrar la inexistencia de un Tribunal Disciplinario Administrativo, debió avocarse al conocimiento de la causa conforme lo establecido por el art. 9 de la normativa indicada.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Salomón Morales Fernández, Director Departamental de Educación de Santa Cruz, por intermedio de su representante legal, en audiencia señaló que: La referida Dirección emitió el Instructivo DDE/UAJ 001/2016 de 4 de enero y en marzo del mismo año se constituyó legalmente el Tribunal Disciplinario Administrativo, ante la renuncia de uno de sus miembros tuvo que reconformarse en septiembre del indicado año; el proceso disciplinario inició el 20 de octubre, el cual concluyó con la emisión del Auto Final, encontrándose debidamente fundamentado en base a la prueba documental y testifical. El recurso de revocatoria fue rechazado al encontrarse fuera de plazo y se procedió a ejecutoriar la resolución de primera instancia, aspecto que motivó la presentación del recurso jerárquico, mismo que ratificó la ejecutoria sin ingresar al fondo.
Asimismo, la accionante señaló domicilio procesal en Cotoca por lo que no correspondería la aplicación del art. 21 de la LPA, pues resulta viable solo para personas que viven en un municipio alejado donde no se encontraría situado el Tribunal Disciplinario Administrativo; finalizaron solicitando que en aplicación de los arts. 30.2 con relación al 53.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo) se deniegue la tutela impetrada.
I.2.3. Resolución
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes, se establece lo siguiente:
II.1. Mediante Memorándum 14157 de 1 de julio de 2015, Maybelline Ordoñez Roca -ahora accionante- fue designada al cargo de Directora Institucionalizada de la Unidad Educativa “San Marcos” del Distrito Escolar del municipio de Cotoca del departamento de Santa Cruz, emitida por la Dirección Distrital del lugar indicado (fs. 10).
II.2. Por RA 220/2017 de 29 de junio, el Director Departamental de Educación de Santa Cruz, rechazó el recurso jerárquico interpuesto por la impetrante de tutela y confirmó la RA 001/2017 de 14 de febrero, al encontrarse ejecutoriada (fs. 11 a 14).
II.3. Cursa Comunicación Interna Cotoca 01/2017 de 19 de octubre, a través del cual Saturnina Chavarría Copa, Directora Distrital de Educación de Cotoca del departamento indicado; pone en conocimiento de la solicitante de tutela, que su ítem fue declarado en acefalía (fs. 15).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, al juez natural, a ser oída por autoridad competente y al debido proceso; por cuanto, al ser juzgada por un Tribunal Disciplinario Administrativa de la Dirección Distrital de Educación de Cotoca del Departamento de Santa Cruz, constituido ilegalmente dentro del proceso disciplinario administrativo seguido en su contra, hecho que denunciado no se consideró, ya que el recurso de revocatoria que interpuso se rechazó por extemporáneo, convalidándose el mismo actuar en instancia jerárquica, sin tomar en cuenta que en el caso concreto debió aplicarse el plazo de distancia establecido en el art. 21 de la LPA, puesto que el proceso disciplinario se encontraba tramitado en Cotoca del departamento indicado, la notificación con la resolución de primera instancia fue practicada en el domicilio procesal de la impetrante de tutela ubicado en la ciudad de Santa Cruz y que correspondería al de su abogado.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes con el fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Los derechos a la defensa y a la doble instancia como elementos del debido proceso, y su vinculación con los medios de impugnación jurisprudencia reiterada
Al respecto la SCP 2222/2012 de 8 de noviembre, señaló: [Con relación al derecho a la defensa, considerado como un elemento del debido proceso la SCP 0405/2012 de 22 de junio, señala: «Respecto al derecho a la defensa, en las SSCC 1756/2011-R y 0887/2010-R, entre otras, se señaló lo siguiente: “En el orden constitucional, no obstante que el derecho a la defensa es un instituto integrante de las garantías del debido proceso, ha sido consagrado en forma autónoma, precisando de manera expresa en el art. 16.II de la CPEabrg que ‘El derecho a la defensa en juicio es inviolable’ y en el art. 115.II de la CPE, que: ‘El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones’. Preceptos que resaltan esta garantía fundamental, que debe ser interpretada siempre conforme al principio de la favorabilidad, antes que restrictivamente” ».
La jurisprudencia constitucional, a través de la SC 1842/2003-R de 12 de diciembre, enuncia dos connotaciones del derecho a la defensa, siendo la segunda vinculada al ejercicio de los medios de impugnación, en este entendido señala: «La primera es el derecho que tienen las personas, cuando se encuentran sometidas a un proceso con formalidades específicas, a tener una persona idónea que pueda patrocinarle y defenderle oportunamente, mientras que la segunda es el derecho que precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados e impugnen los mismos con igualdad de condiciones…».
De igual forma con respecto a esta vinculación del derecho a la defensa y los medios de impugnación la SCP 0140/2012 de 9 de mayo, ha establecido que los medios de impugnación aseguran la eficacia del derecho de recurrir y del derecho a la defensa cuando guarda: «…el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de Procedimiento Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, son formas procesales de impugnación en sede administrativa, instituidas por el legislador, con base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es decir, es el procedimiento del ordenamiento interno del Estados que prevé dos instancias, las que no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos fundamentales y garantías constitucionales: i) Derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador y, su nexo con ii) El derecho a la defensa en la fase impugnativa».
De acuerdo a este entendimiento existe una vinculación o relación entre los medios de impugnación y el derecho a la defensa, considerando que este derecho precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados y puedan impugnar los mismos en igualdad de condiciones, y que el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos por el orden legal, como el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, toda vez que su valor deviene de la medida en que estos recursos aseguren la eficacia material de los derechos a la doble instancia y su nexo con el derecho a la defensa en la fase impugnativa.
La SC 0140/2012 de 9 de mayo, ha establecido también con relación al derecho de recurrir que: «La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica (Sentencia de 2 de julio de 2004, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) precisando el alcance del 'derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior”, estableció, en lo que en el caso interesa, las siguientes afirmaciones…:
1. El derecho de recurrir el fallo es una garantía primordial que se debe respetar en el marco del debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica (párrafo 158).
2. El derecho de recurrir “…busca proteger el derecho de defensa otorgando durante el proceso la posibilidad de interponer un recurso para evitar que quede firme una decisión que fue adoptada con vicios y que contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a los intereses de una persona. (párrafo 158).
3. Independientemente de la denominación que se le dé al recurso existente para recurrir un fallo, lo importante es que dicho recurso garantice un examen integral de la decisión recurrida (párrafo 165)”».
La SCP 0275/2012 de 4 de junio, menciona al respecto: «El derecho a la defensa irrestricta es uno de los mínimos procesales que debe concurrir dentro de un proceso sancionatorio en el que se encuentre presente el debido proceso, constituyendo de esta manera un bloque de garantías procesales dentro del procedimiento sancionador, siempre en procura de efectivizar un proceso justo. El derecho a la defensa, es un elemento adjetivo del debido proceso, que halla uno de sus resguardos en la garantía de la doble instancia, que a su vez tiene su consagración en las normas de derecho internacional, más propiamente en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), normas en las cuales se le asigna el carácter de garantía judicial, asumiéndola como un mecanismo de protección, dirigido a esta impronta característica de la doble instancia, es aplicable también al derecho administrativo sancionatorio cuando así corresponda, otorgando al administrado la posibilidad de controvertir una decisión inicial, para en definitiva poder enmendar los errores o distorsiones en la aplicación de la normativa en primera instancia. La garantía de la doble instancia admite el disenso con los fallos, permitiendo que una autoridad distinta de la inicialmente competente, investida además de otra jerarquía administrativa, pueda evaluar, revisar, compulsar y en definitiva corregir los defectos insertos en la decisión inicial, dando lugar de ésta manera a un irrestricto acceso a la justicia, aspecto íntimamente relacionado con el derecho a la defensa.
La eventualidad de impugnar un fallo desfavorable, posibilita que el administrado, reclame aspectos específicos que considera injustos a sus pretensiones, fundamentando en qué grado estas omisiones o distorsiones han afectado sus derechos. El responder en segunda instancia todos los agravios denunciados es obligación ineludible de la instancia de alzada materializar los derechos »] (las negrillas son añadidas).
III.2. Análisis del caso concreto
Del contenido expuesto en la acción de amparo constitucional, se tiene que la accionante denuncia: i) La constitución ilegal del Tribunal Disciplinario Administrativo dependiente de la Dirección Distrital de Educación de Cotoca del departamento de Santa Cruz; y, ii) La negativa indebida del recurso de revocatoria y jerárquico al no aplicar el plazo de la distancia establecido en el art. 21 de la LPA.
En principio, este Tribunal Constitucional Plurinacional centrará su análisis en relación a la denuncia expuesta en el punto ii); al respecto, cabe precisar que en los antecedentes arrimados al expediente de la acción tutelar no cursa la diligencia de notificación practicada a la solicitante de tutela con la RA 001/2017 de 14 de febrero, por lo que para tener certeza de las actuaciones concernientes a la notificación, nos remitiremos a la RA 220/2017 de 29 de junio y al acta de audiencia de acción de amparo constitucional; en ese entendido, corresponde señalar que el Considerando II 3 y 4 de la RA 220/2017, refiere que la peticionante de tutela fue notificada con el Proceso Administrativo RA 001/2017, el 6 de abril de 2017 y presentó recurso de revocatoria el 28 del mismo mes y año, transcurriendo quince días hábiles desde su notificación hasta la presentación del recurso; ahora bien, la intervención en audiencia del representante legal del Director Departamental de Educación (fs. 56), señaló: “…lo notificaron por correo y aquí en el domicilio que puso aquí en Santa Cruz…”(sic), aspecto que corrobora el argumento vertido por la impetrante de tutela, cuando manifiesta que se le notificó en el domicilio procesal de su abogado en la ciudad de Santa Cruz; vale decir, en otro municipio diferente del que se encontraba sustanciando el proceso disciplinario. Aspecto que debió ser advertido y corregido por la autoridad demandada en vigencia de la tramitación del recurso jerárquico, al corresponder en el caso concreto la aplicación del art. 21 de la LPA, referente al plazo en razón de distancia al tratarse de dos municipios diferentes; sin embargo, al convalidar la actuación del inferior generó lesión del derecho al debido proceso vinculado con el derecho a la defensa y a la doble instancia de la accionante, habida cuenta que se le impidió la concretización de su derecho a la impugnación y por tanto de su oportunidad de buscar la reparación de los agravios que considera que le perjudican, generándole consecuentemente la vulneración de su derecho al trabajo, puesto que el rechazo del recurso de revocatoria generó la ejecutoria de la resolución disciplinaria de primera instancia, hecho que conllevó a la declaración de acefalía de su ítem.
Con relación a la denuncia expuesta en el punto i), cabe señalar, que este aspecto no puede ser dilucidado en la vía constitucional, debido a que será la instancia administrativa correspondiente quién podrá modificar, cambiar, revocar o en su caso subsanar los supuestos actos u omisiones ilegales en las que incurrió la instancia inferior.
Consiguientemente, el Tribunal de garantías, al haber concedido parcialmente la tutela impetrada, evaluó de forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal
Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 10 de 15 de diciembre de 2017, cursante de fs. 57 vta. a 61, pronunciada por la Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y en consecuencia:
1° CONCEDER parcialmente la tutela solicitada, en los mismos términos expresados por el Tribunal de garantías.
2° DENEGAR respecto a la constitución del Tribunal Disciplinario de la Dirección
Distrital de Educación de Cotoca del departamento de Santa Cruz.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
CORRESPONDE A LA SCP 0237/2018-S3 (viene de la pág. 8).
Orlando Ceballos Acuña
MAGISTRADO
MSc. Brígida Celia Vargas Barañado
MAGISTRADA
SALA TERCERA
Expediente: 22106-2017-45-AAC
En revisión la Resolución 10 de 15 de diciembre de 2017, cursante de fs. 57 vta. a 61, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Maybelline Ordóñez Roca contra Salomón Morales Fernández, Director Departamental de Educación de Santa Cruz.
I.1. Contenido de la demanda
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Dentro del proceso disciplinario administrativo en su contra, el 27 de octubre de 2016, fue notificada con el Auto de Inicio de Proceso Disciplinario suscrito por el Tribunal Administrativo Disciplinario de la Dirección Distrital de Educación de Cotoca del departamento de Santa Cruz, al que desconoció por no encontrarse constituido conforme a ley, habiéndose llevado a cabo con una serie de irregularidades desde un comienzo. La Dirección Distrital de Educación de Cotoca del referido departamento, ante la carencia de una norma específica que regule la conformación de dicho Tribunal, aplicó lo previsto por el Decreto Supremo (DS) 26237 de 29 de junio de 2001, por lo que establece la conformación del mismo en la primera semana hábil de cada gestión y lo cual no ocurrió en el presente caso; en septiembre del indicado año, sin consignar en el expediente la designación de algún funcionario público para su constitución. Estos hechos provocaron la nulidad de las actuaciones del apócrifo Tribunal que la juzgó y sentenció ilegalmente.
La accionante denuncia como lesionados sus derechos al trabajo, al juez natural, a ser oída por autoridad competente y al debido proceso, citando al efecto los arts. 36.I, 46.I, 115.II, 117.I, 120.I y 122 de la Constitución Política del Estado (CPE), 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y, 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH).
Solicitó se conceda la tutela y en consecuencia se disponga: a) La restitución a su cargo como Directora de la Unidad Educativa “San Marcos” del Distrito Escolar de Cotoca del departamento de Santa Cruz; b) La cancelación inmediata de Bs7 863,62.- (siete mil ochocientos sesenta y tres con 62/100 bolivianos) correspondiente al salario del mes de octubre de 2017; c) Se garantice el derecho a su trabajo, con imposición de costas en la suma de Bs20 000.- (veinte mil bolivianos); y, d) La nulidad del proceso hasta la notificación con el Auto de Inicio de Proceso Administrativo.
Celebrada la audiencia el 15 de diciembre de 2017, según consta en acta cursante de fs. 53 a 57 vta., se produjeron los siguientes actuados:
La Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 10 de 15 de diciembre de 2017, cursante de fs. 57 vta. a 61, concedió parcialmente la tutela solicitada, dejando sin efecto la RA 220/2017 de 29 de junio y dispuso emitir nuevo fallo en base a la aplicación del art. 21.III de la LPA, debiendo admitirse el recurso de revocatoria ingresando al fondo, restituyéndole su derecho al salario además de los sueldos devengados al retrotraerse el proceso administrativo disciplinario hasta la resolución de su situación laboral, y denegó respecto a la conformación del Tribunal sumariante; en base a los siguientes fundamentos: 1) Si se omitió constituir el Tribunal indicado la primera semana del año, válidamente pudo ser corregida en el segundo o tercer mes, hecho que no conllevaría vulneración del derecho al juez natural; y, 2) La accionante señaló domicilio real en Cotoca del mencionado departamento, donde se encontraría siendo juzgada disciplinariamente y si hubiera sido citada en el lugar señalado, válidamente operaría el plazo de los diez días para la interposición del recurso de revocatoria; empero, fue notificada en la ciudad de Santa Cruz en el domicilio procesal del abogado; vale decir, en otro municipio por lo que corresponde aplicarse el art. 21.III de la precitada norma, aspecto que debió ser advertido y corregido en instancia jerárquica.