SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0477/2020-S3

El accionante considera que fueron lesionados sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, a la seguridad social, a la “seguridad jurídica”, al debido proceso, a la defensa y a la vida; toda vez que, siendo funcionario dependiente del GAM de Poroma del departamento de Chuquisaca, el Alcalde de esa entidad -ahora accionado-, determinó destituirlo mediante MEMORÁNDUM G.A.M.P./MAE/MEMO/007/2019 de 17 de junio, pese a tener conocimiento que su persona era padre de una niña menor a un año, vulnerando de esta manera los indicados derechos.

En dicho contexto, corresponde primeramente señalar que el acto lesivo denunciado fue concretado con el precitado memorándum de agradecimiento de servicios, el cual fue recepcionado por el impetrante de tutela el 18 de junio de 2019 (Conclusión II.4), habiendo interpuesto a su turno, los recursos de revocatoria y jerárquico (Conclusiones II.5 y II.6), que mereció respuesta de la autoridad accionada (Conclusión II.7), que a su vez, fue puesta a conocimiento del peticionante de tutela el 19 de julio del igual año, conforme consta a fs. 26; en cuyo sentido, habiendo sido presentada la acción de defensa el 13 de septiembre de ese año, se tiene que la misma fue planteada dentro de los seis meses establecidos por el art. 129.II de la CPE para su interposición; por otra parte, debe considerarse que, el accionante, entre otros, reclama su derecho a la inamovilidad laboral por ser padre de una niña menor a un año, respecto a lo cual, sin perjuicio de los recursos interpuestos por el mismo, debe tenerse en cuenta que en razón de los indicados derechos reclamados, la SCP 1104/2012 de 6 de septiembre, concluyo que: “Por la protección especial de la que gozan la mujer embarazada y el progenitor-trabajador, hasta que el hijo o hija cumpla un año de edad, el principio de subsidiaridad de la acción de amparo constitucional no es aplicable en razón a los derechos que tutela de la mujer embarazada, lactante o hasta el año de nacimiento del nuevo ser…”; en ese entendido, corresponde ingresar a dilucidar el fondo de la acción de amparo constitucional interpuesta.

Respecto a los derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, de acuerdo a los antecedentes de la presente acción de amparo constitucional, se tiene que el impetrante de tutela, quien fungió en el cargo de Director de Desarrollo Productivo, RRNN y Riesgos dependiente del GAM de Poroma del departamento de Chuquisaca, fue desvinculado por el Alcalde de esta entidad autónoma mediante MEMORÁNDUM G.A.M.P./MAE/MEMO/007/2019; no obstante de ello, el indicado funcionario es progenitor de una niña nacida el 28 de mayo de 2019 (Conclusión II.3); asimismo, se tiene que el estado de gravidez de la madre fue puesto a conocimiento de la indicada entidad con antelación el 15 de ese mes y año, a tiempo de solicitarse habilitación para el subsidio prenatal, natalidad y lactancia (Conclusión II.2); sentido en el cual, a prima facie, se entendería la legitimidad del reclamo por parte del peticionante de tutela; sin embargo, de la documentación cursante en obrados, se tiene que el prenombrado ejercía un cargo jerárquico, al ostentar el puesto de Director de Desarrollo Productivo, RRNN y Riesgos, dependiente de la Secretaría Técnica Municipal conforme se puede advertir de su memorándum de designación -emitida por el mismo Alcalde Municipal- (Conclusión II.1) como del Manual de Organización y Funciones del GAM de Poroma del citado departamento (Conclusión II.8).

Así, corresponde hacer referencia a lo establecido por la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012, modificada por la Ley 1156 de 13 de marzo de 2019, la cual establece en su art. 1 lo siguiente: “I. Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de capitales de Departamento y de El Alto del Departamento de La Paz, incluyendo a aquellos Gobiernos Autónomos Municipales que cuenten con once (11) Concejalas o Concejales, de conformidad a lo dispuesto por el inciso f) del Artículo 72 de la Ley Nº 026 de 30 de junio de 2010, del Régimen Electoral; quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo.

Asimismo, cabe resaltar que, de acuerdo al Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, se estableció que el derecho a la inamovilidad laboral, en el ámbito de la función pública, debe ser resguardado con respecto a servidoras públicas en estado de gestación; así como, de padres y madres progenitores que ejerzan la función pública hasta que su hijo cumpla un año de edad; sin embargo, dicha regla tiene como excepción a los funcionarios electos y a los designados que obedecen a criterios de legitimidad democrática y jerarquía institucional que, entre otros aspectos, se caracterizan por ejercer altas funciones de dirección y gestión.

Respecto a ese criterio, debe considerarse que las autoridades de los gobiernos autónomos municipales, refiriéndonos al Alcalde y Concejales, son autoridades electas en cumplimiento al mandato establecido por el art. 272 de la CPE, y se encuentran a cargo de dichas entidades autónomas; por lo cual, para el desarrollo de sus legítimas funciones -teniéndose presente el principio de independencia entre estos órganos-, deben contar con el apoyo de funcionarios designados; así como, de libre nombramiento, de donde se infiere que dicha legitimad se disgrega de manera vertical en el aparato institucional, desde la MAE, los funcionarios designados por ésta y los servidores públicos de libre nombramiento, que llegarán a entreverarse con los funcionarios de carrera, quienes forman parte de la institución no por determinación de la MAE, sino por un carácter enteramente meritocrático; por lo que, en ese sentido éstos tienen derechos y prerrogativas distintas al resto de los servidores anteriormente mencionados.

En ese entendido, en el caso de servidores públicos designados por la MAE, se tiene que los mismos tienen el carácter de provisorios, dependiendo de la confianza que pueda otorgarles dicha autoridad; sin embargo, respecto a aquellos que cumplen funciones de alta jerarquía, éstos no pueden ampararse en la inamovilidad laboral para permanecer en esos cargos, debido a que resulta necesario el adecuado funcionamiento del andamiaje institucional a razón de la confianza que pueda otorgar la MAE sobre sus servidores públicos que ejercen labores de dirección y de alta gestión institucional; en similar sentido la ya citada SCP 1521/2012, entendió que: “En el marco que una autoridad que ejerce una alta función del Estado se encuentra con la responsabilidad del alto ejercicio de la función pública de jerarquía resulta que la inamovilidad funcionaria no es aplicable, porque tenemos de un extremo los derechos individuales de los funcionarios y del otro la generalidad de los derechos de los ciudadanos que sólo pueden satisfacerse de buena manera a través del ejercicio eficiente de las altas funciones del Estado”.

En ese marco normativo e interpretativo, aplicado al caso concreto, se tiene que el accionante no se encuentra bajo el amparo de la Ley General del Trabajo, y por otra parte, si bien ocupaba un cargo de confianza, el mismo era de carácter jerárquico, al ostentar el puesto de Director de Desarrollo Productivo, RRNN y Riesgos, cumpliendo labores de dirección y de alta gestión institucional en el GAM de Poroma del departamento de Chuquisaca, el cual, siendo una entidad territorial autónoma, tiene a su cargo el ejercicio de competencias propias que deben ser ejercidas en el ámbito de su jurisdicción territorial, atendiendo las necesidades y requerimiento de su población; consecuentemente, en razón del cargo que el impetrante de tutela ejercía, no corresponde tutelar su acción con respecto al derecho a inamovilidad laboral y demás derechos conexos; por cuanto, desempeñaba un cargo de libre remoción designado por el Alcalde Municipal, con las características anteriormente referidas; razonamiento así también asumido por la SCP 0713/2018-S3 de 14 de agosto, la cual expresó que, se “…diseñó un entendimiento estableciendo una distinción respecto a los servidores y servidoras públicas que forman parte de la carrera administrativa, excluyendo a los designados y designadas entre otros, que al tener diferentes caracteres no pueden ser erróneamente asemejados con aquellos a quienes la garantía de la inamovilidad laboral protege; pues, no se puede invocar dicho resguardo, ni siquiera, por motivos de protección del progenitor justamente por la naturaleza del cargo en el que fue designado el peticionante de tutela”; entendimiento similar asumido en la SCP 0770/2018-S3 de 31 de octubre, SCP 0769/2018-S3 de 10 de octubre, entre otras; por lo cual, no se tiene por razonable que autoridades de alta jerarquía dentro de las entidades territoriales autónomas, retengan su cargo en razón de la inamovilidad laboral, en especial, teniendo presente la legitimidad democrática; por cuanto, ante el cambio de gestión del Alcalde, no gozarían de la confianza de la nueva MAE, situación idéntica ocurre en el ejemplo referido en el Fundamento Jurídico III.1 con relación a otras autoridades como ser los Ministros de Estado, quienes de la misma forma no podrían acogerse a dicho derecho para mantener sus cargos, más aún en caso de cambio de la MAE sujeta a elección, no siendo tampoco razonable en dicho ámbito disponer que, por mantener la inamovilidad y nivel salarial de ese servidor público, ocupe un cargo similar, lo cual implicaría nuevamente la asunción de un cargo jerárquico que, como se mencionó anteriormente, requiere de la confianza de la autoridad electa para el correspondiente andamiaje del aparato institucional y así lograr los fines de la entidad; en cuyos fundamentos corresponde denegar la tutela respecto a los indicados derechos.

Por otra parte, el peticionante de tutela denunció la lesión de sus derechos al debido proceso y a la defensa, respecto a los cuales corresponde examinar el MEMORÁNDUM G.A.M.P./MAE/MEMO/007/2019, sobre agradecimiento de servicios, en el marco del Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, según el cual se expresó que, con relación a los servidores públicos de libre remoción, la autoridad que los designó, podrá disponer de los mismos sin necesidad de justificativo alguno; sin embargo, en caso de establecer causales de cesación del cargo como infracciones o faltas a la normativa interna, estas deberán merecer un previo proceso disciplinario.

En el caso concreto, de la lectura del precitado memorándum cuestionado, se tiene que el Alcalde del GAM de Poroma del departamento de Chuquisaca, agradeció los servicios del accionante, haciendo referencia a que se aplicaba la normativa interna de esa entidad, y expresando que: “…se ha tomado la decisión de prescindir de sus servicios como Director de Desarrollo Productivo, Recursos Naturales y Medio Ambiente, decisión que se toma en razón a sus múltiples faltas como Servidor Público, por sus reiteradas asistencias a su fuente laboral en estado inconveniente, por su falta de responsabilidad y desobediencia a las instrucciones y recomendaciones realizadas a su persona, por la falta de respeto a sus colegas de trabajo, por hacerse la burla de la institución haciendo quedar mal al Gobierno Municipal…” (sic); entonces, se tiene que el accionado prescindió del impetrante de tutela endilgándole una serie de faltas incurridas; no obstante, no se desarrolló proceso disciplinario alguno a objeto de determinar si tales infracciones son ciertas o no; teniéndose así que el MEMORÁNDUM G.A.M.P./MAE/MEMO/007/2019, fue emitido como sanción directa al prenombrado sin que éste hubiera tenido la posibilidad de ejercer su derecho a la defensa; y, si bien el accionado presenta su Manual Interno de Gestión de Personal cuyo art. 49 establecería causales de destitución sin proceso interno, no se advierte que las contravenciones atribuidas al peticionante de tutela se encuentren contempladas en el referido precepto, lo cual solamente confirma la imposición de una sanción de destitución prescindiendo de la garantía del debido proceso; otra cosa se hubiera entendido si la autoridad accionada no atribuyera al accionante la comisión de determinadas faltas en el indicado memorándum.

Con relación al derecho a la “seguridad jurídica” denunciada como vulnerada, debe considerarse que la misma se constituye en un principio y no así en un derecho que pueda ser tutelado mediante acción de amparo constitucional, a menos que su conculcación estuviera vinculada a un derecho, lo que no sucedió; por otra parte, sobre el derecho a la vida, el impetrante de tutela no desarrolló argumentación específica mediante la presente acción de defensa respecto a cómo se estuviera lesionando el indicado derecho, el cual en todo caso, correspondía ser reclamado mediante acción de libertad.