SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0351/2021-S2

Efraín Balcera Flores, Omar Montalvo Gallardo, Wálter Pablo Arízaga Ruiz, Santiago Vargas Beltrán, Santiago Ticona Yupari, Teresa Miguelina Sandy Muñoz, Vicente Medrano Oliva y Aydeé Nava Andrade, entonces Concejales; y, Liliana Leytón González, Autoridad Sumariante suplente, todos del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, representados legalmente por Luis Miguel Raúl Zelada Panoso, presentaron el informe escrito de 14 de octubre de 2020, cursante de fs. 249 a 262 vta., mediante el que solicitaron se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: 1) La accionante pretende reflejar que el art. 39 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos del señalado Concejo Municipal, sería la única forma en la que podría declararse ejecutoriada una resolución o auto que ponga fin a un proceso administrativo interno sin recurso ulterior; lo que resulta absurdo, debiendo considerarse que dicha norma es un Reglamento y no un código procesal en el que se establezcan todas las normas generales de la Administración Pública y del procedimiento administrativo. En ese orden, se efectúa una interpretación incorrecta de dicha disposición reglamentaria, que solo es aplicable cuando no se plantea el recurso de revocatoria, lo que no conlleva que sea la única manera de declarar ejecutoriada una decisión; resultando aplicables al efecto, los arts. 2 y 3 de la LPA; y, la Disposición Adicional Primera del DS 27113 de 23 de abril de 2002; 2) Al no poder alcanzar la votación del Pleno del Concejo Municipal, para confirmar, revocar o anular el fallo de revocatoria, conforme al art. 32 del Reglamento antes señalado, transcurrido el plazo normado en el art. 33 de dicho cuerpo reglamentario, la Autoridad Sumariante suplente ahora demandada, declaró ejecutoriada la decisión asumida; debiendo tomarse en cuenta que si bien el silencio administrativo negativo no se encuentra previsto en el Reglamento indicado, no motiva a que su aplicación esté proscrita, más aun si está legislado de forma expresa en los arts. 17.III de la LPA; y, 52.I y 72 del DS 27113; no constando, en consecuencia, lesión alguna al principio de seguridad jurídica; 3) No obstante que el Reglamento precitado no estipula el silencio administrativo negativo ni la pérdida de competencia, ante dicho vacío se aplica supletoriamente la Ley de Procedimiento Administrativo y su Reglamento, al ser una norma general destinada a todos los procedimientos, pudiendo el administrado activar todos los medios de impugnación previstos por ley; 4) La Autoridad Sumariante suplente, actuó de forma legal, habiendo efectuado la titular excusa que fue declarada legal, estando además previamente designada; resultando ella a quién correspondía declarar la ejecutoria de la determinación asumida, no existiendo, por ende, transgresión del derecho al juez natural; 5) No se puede invocar vulneración del debido proceso en sus elementos congruencia y defensa, por haber aplicado el silencio administrativo negativo, más si el Pleno del mencionado Concejo Municipal consideró el recurso jerárquico, pero no alcanzó los votos respectivos para emitir una resolución municipal; 6) El Memorándum CITE M.A. 13/19, fue emitido como consecución del proceso administrativo interno que tuvo por resultado la sanción de destitución y el agradecimiento de servicios prestados por la impetrante de tutela; siendo ilógico demandar transgresión de derechos por dicho actuado, respecto al que, de igual forma, no se indica la forma en qué habría producido la lesión; 7) Desde el Auto de apertura del proceso de 29 de abril de 2019, así como en todas las Resoluciones posteriores se establecieron las faltas disciplinarias subsumidas a los hechos atribuidos a la peticionante de tutela; no siendo evidente que aquello no hubiera sido cumplido, estando demostrado el abandono injustificado en el que incurrió la nombrada; 8) La acción de amparo constitucional no puede ser equiparada a una instancia ordinaria que pueda revalorizar pruebas ni reanalizar la subsunción de los tipos disciplinarios dentro de procesos administrativos desarrollados; 9) En el caso, si bien operó el silencio administrativo negativo, el Pleno del referido Concejo Municipal no dictó resolución tardía; circunstancias descritas en la SC 0032/2010 -no cita la fecha-; y, 10) La demandante de tutela no cumplió el principio de subsidiariedad, por cuanto ante la falta de respuesta a su recurso jerárquico y habiendo operado el silencio administrativo negativo, tenía la posibilidad de impugnar lo determinado en la vía judicial a través del proceso contencioso administrativo respectivo, no habiendo efectuado aquello.

En audiencia (fs. 269 y vta.), Liliana Leytón González, Autoridad Sumariante suplente, ahora demandada, expuso que es posible acudir a la Ley de Procedimiento Administrativo de forma supletoria ante el vacío existente en el Reglamento específico del Concejo Municipal de Sucre, regulando el art. 17.III de la Ley indicada, lo relativo al silencio administrativo negativo; precisando, finalmente que, la accionante pudo acudir a la vía judicial mediante el proceso contencioso administrativo para impugnar lo decidido en el proceso disciplinario seguido en su contra; careciendo el caso de relevancia constitucional, por cuanto, en el supuesto de otorgarse tutela el citado Concejo Municipal no podrá emitir fallo alguno al haber perdido competencia al efecto.

Decisión asumida con base en los siguientes fundamentos: 1) Conforme a antecedentes, se evidencia la inexistencia de respuesta a los agravios expresados por la accionante en su recurso jerárquico, estando las autoridades demandadas llamadas a resolverlos, debiendo tener en cuenta que la aplicación del silencio administrativo negativo que fue empleado por la Autoridad Sumariante suplente demandada, se encuentra debatida; a cuyo efecto, corresponde acudir a lo expuesto en la SC 0032/2010, que establece que es posible emitir resoluciones tardías siempre y cuando no se haya cuestionado por la parte agraviada; lo que sucede en el caso, en el que la impetrante de tutela no efectuó discusión alguna, no pudiendo la Administración Pública arrogarse dicha prerrogativa a su favor, no constando impugnación de esa decisión; 2) Al no haber objetado la peticionante de tutela la pérdida de competencia, el fallo a emitirse por los demandados mediante una resolución tardía, es totalmente válido; pudiendo, por ende, pronunciarse resolviendo el caso contestando todos los puntos expuestos por la accionante en su recurso jerárquico, encaminando el procedimiento; y, 3) La demandante de tutela debe obtener una respuesta al recurso jerárquico que interpuso, no estando las autoridades demandadas facultadas a efectuar el uso de una garantía de los administrados para sí, no habiendo, reitera, la Sala Constitucional, cuestionado la pérdida de competencia de los señalados; debiendo otorgarse la tutela correspondiente.

1)    La Circular S.P. 26/2020 de 17 de julio, que establece los lineamientos para la reanudación de actividades judiciales en el departamento de Chuquisaca, instituyendo en su punto segundo que: “La presentación de demandadas nuevas, acciones de defensa (…) se realizará a través del buzón judicial o SIREJ web…” (sic); por otra parte, en el punto Quinto; señala que: “Cada Sala Especializada, Tribunal y Juzgado deberá reanudar los plazos procesales para cada caso en específico, cuando se encuentren garantizadas las condiciones de continuidad bajo la modalidad preferentemente virtual que garantice el debido proceso” (sic [las negrillas fueron agregadas]).

           Ahora bien, habiendo planteado la hoy peticionante de tutela recurso jerárquico el 6 de septiembre de 2019 (Conclusión II.4); dicho medio de impugnación no obtuvo resolución alguna; por lo que, mediante Auto de 13 de noviembre de 2019, la Autoridad Sumariante en suplencia legal del citado Concejo Municipal, declaró ejecutoriada la Resolución Final 008/19 (Conclusión II.5), determinación sustentada en que: 1) El Informe 002/19 de 17 de septiembre de 2019, elaborado por el Concejal Relator, Santiago Ticona Yupari, propuso confirmar la Resolución Administrativa Directiva 006/2019, y la Resolución Final 008/19; proyecto que fue considerado en la sesión de 9 de octubre de 2019, obteniendo la votación de: Un voto en blanco, dos votos aprobando, tres rechazando y uno por excusa; sin lograr, por ende, la mayoría requerida para su aprobación, manteniéndose incólume el fallo impugnado, devolviéndose los antecedentes a la Autoridad Sumariante en suplencia legal; y, 2) Conforme a los arts. 17.III de la LPA y 72 del DS 27113, correspondía la aplicación del silencio administrativo negativo, ante la ausencia de resolución del indicado Concejo Municipal, en los plazos previstos en el art. 33 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos de ese ente; debiendo declararse ejecutoriada la Resolución Final 008/19, a los efectos de la aplicación del art. 39 del Reglamento precitado.

           El 15 de noviembre de 2019, la accionante requirió la complementación y enmienda del Auto antes detallado; dictando la Autoridad Sumariante suplente, el Auto de 21 del mes y año señalados, declarando su procedencia respecto a la cita incorrecta del art. 39 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos del Concejo Municipal de Sucre; confirmando la ejecutoria de la Resolución Final 008/19, por haber operado el silencio administrativo negativo en fase del recurso jerárquico y no existir recurso administrativo ulterior; manteniendo incólume los demás fundamentos del Auto objeto de enmienda (Conclusión II.6). En forma posterior, a través de Memorándum CITE M.A. 13/19, el Presidente del referido Concejo Municipal de Sucre, Omar Montalvo Gallardo, agradeció los servicios de la demandante de tutela como Asistente de Asesoría del Pleno de ese Concejo Municipal, por la responsabilidad administrativa dispuesta en el proceso seguido en su contra (Conclusión II.7).

Efectuada la relación de antecedentes respectiva, corresponde precisar que, si bien el Auto de 21 de noviembre de 2019, fue notificado a la impetrante de tutela el 26 de ese mes y año (Conclusión II.6); no constando, la notificación con el Memorándum CITE M.A. 13/19, que se sustentó en dicho Auto; conforme a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, no obstante que, el plazo máximo de caducidad de seis meses de interposición de la acción de amparo constitucional, se encuentra regulado en la Constitución Política del Estado y el Código Procesal Constitucional, en virtud a la situación excepcional y especial que se vivió no solo en el Estado Plurinacional de Bolivia, sino en todo el mundo por la pandemia del COVID-19, el mismo cede extraordinariamente en protección del acceso a la justicia constitucional, no siendo negligencia o falta de diligencia propia, la no interposición de acciones de defensa dentro de plazo en las causas que debieron ser presentadas durante la cuarentena rígida total; o, en su caso, considerando la situación especial de cada departamento, en virtud a la cuarentena condicionada y dinámica. Por lo que, en aplicación de las subreglas descritas en la SCP 0271/2021-S2; tomando en cuenta las Circulares emitidas por el Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, se determinó que en el caso de ese Distrito Judicial, se tienen cuatro meses y veintiocho días de suspensión del plazo de inmediatez, que debe considerarse a tiempo de realizar el cómputo del plazo de seis meses, en cada caso en particular, a objeto de verificar si se cumplió o no con este presupuesto de procedencia de la acción.

           En ese orden, debe tomarse en cuenta que al haberse notificado a la accionante el 26 de noviembre de 2019, con el Auto de 21 de igual mes y año; si bien el plazo de seis meses para la interposición de la presente acción de amparo constitucional inicialmente vencía el 26 de mayo de 2020; considerando que, en el caso del Distrito Judicial de Chuquisaca, se tiene un total de cuatro meses y veintiocho días de suspensión del plazo precitado, en virtud a lo expuesto en la parte in fine del Fundamento Jurídico III.1 y III.2; la presente acción de defensa que fue interpuesta el 26 de agosto del año referido (Conclusión II.5), se encuentra  dentro de plazo; siendo viable, en consecuencia, efectuar el estudio de fondo de la problemática planteada; no concurriendo tampoco causal de subsidiariedad alguna en previsión de lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Resolución Constitucional, no resultando exigible el planteamiento de la demanda contenciosa administrativa en forma previa a la interposición de la acción de amparo constitucional.

           Efectuada dicha precisión, cabe destacar que, conforme al art. 29 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos del Concejo Municipal de Sucre: “El servidor público afectado podrá impugnar las resoluciones emitidas por el Sumariante dentro de un Proceso Administrativo Interno, interponiendo los recursos de Revocatoria y Jerárquico según su orden”; estableciendo el art. 31 de dicho Reglamento, en cuanto al recurso jerárquico, que: “Contra la decisión que resuelva el Recurso de revocatoria, podrá interponerse el Recurso Jerárquico, ante el Pleno del Concejo Municipal, quien concederá el Recurso en efecto devolutivo y nombrará una Concejala o Concejal Relator que con el apoyo del Asesor General del Pleno, presentará el proyecto de Resolución Municipal. Las Concejalas o Concejales que resolvieron el Recurso de Revocatoria no podrán intervenir en la votación al momento de la resolución del Recurso Jerárquico, debiendo excusarse obligatoriamente”. Por su parte, el art. 32 de dicho instrumento reglamentario, estipula que: “La resolución del Pleno del Concejo Municipal, será confirmatoria, revocatoria o anulatoria. Esta Resolución no es susceptible de recurso ulterior en la vía administrativa”; teniendo el plazo de quince días hábiles para emitirse el fallo jerárquico correspondiente, según regula el art. 33 del Reglamento indicado. Ahora bien, el art. 39 del citado Reglamento, establece que: “La Resolución del sumariante quedará ejecutoriada en caso de no ser interpuesto el recurso de revocatoria en los plazos establecidos en el presente reglamento. La sanción establecida entrará en vigencia y las medidas precautorias serán levantadas”.

           En cumplimiento al art. 31 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos del Concejo Municipal de Sucre, el Concejal Relator designado al efecto, presentó el Informe 002/19 de 17 de septiembre de 2019 (fs. 172 a 181); en la sesión plenaria del 9 de octubre de ese año, no aprobándose el proyecto de resolución, obteniéndose la siguiente votación: Aprobando el informe dos Concejales; rechazándolo tres Concejales; voto en blanco de un Concejal; y, con excusa, un voto (fs. 183).

           Ahora bien, no obstante que, el art. 17.III de la LPA, regula que: “Transcurrido el plazo previsto sin que la Administración Pública hubiera dictado la resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada su solicitud, por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o, en su caso jurisdiccional”; estipulando a su vez, el art. 72 del DS 27113, que: “El silencio negativo de la administración resultante de no emitir pronunciamiento en los plazos establecidos por la normativa vigente con relación a la solicitud, petición o recurso, dará lugar a que el administrado considere el trámite o procedimiento denegado, y en consecuencia, podrá hacer uso de los recursos que le franquea la Ley de Procedimiento Administrativo y el presente Reglamento”; la SCP 0032/2010, en virtud a la normativa señalada y a la doctrina relativa al silencio administrativo negativo, estableció que el mismo solo tiene efectos procedimentales en el caso que el administrado aperture el control administrativo o jurisdiccional posterior para la impugnación de la presunción desestimativa; resultando plenamente viable que la Administración Pública, emita resoluciones tardías en el caso que el administrado no se pronuncie al efecto; lo que no conlleva vulnerar la garantía de la competencia de la autoridad que omitió pronunciarse dentro de los plazos procedimentales establecidos por ley. En contrario, si una vez operado el silencio administrativo negativo, el administrado sí impugna la presunción de desestimación a su petición por mora de la administración, la autoridad administrativa que omitió pronunciarse en plazo hábil sí pierde competencia, por tanto solamente en este supuesto, ya no podría emitirse acto administrativo alguno.

           En ese sentido, se determina que si bien el Pleno del señalado Concejo Municipal de Sucre, no logró la mayoría de votos para aprobar el Informe de proyecto de resolución del recurso jerárquico; no perdió competencia para emitir un fallo al respecto, siendo que las resoluciones tardías no generan incompetencia de la autoridad que omitió resolver la petición en el plazo establecido por ley, sin perjuicio de la responsabilidad emergente del ejercicio de la función pública. En cuyo orden, el Pleno del referido Concejo Municipal, ni la Autoridad Sumariante suplente de ese ente, podían declarar ejecutoriada la Resolución Final 008/19; resultando plenamente viable la emisión de una resolución en el marco de lo dispuesto en el art. 32 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos del Concejo Municipal de Sucre, conforme a lo ampliamente desarrollado en el Fundamento Jurídico III.4.

           Conforme a lo expuesto, este Tribunal Constitucional determina ser viable la concesión de la tutela, aclarando, sin embargo que, la misma es total, y no así parcial conforme estableció la Sala Constitucional; correspondiendo, por ende, dejar sin efecto el Auto de 13 de noviembre de 2019, y su complementario que declaró ejecutoriada la Resolución Final 008/19, ordenando que el Pleno del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, considere y resuelva el recurso jerárquico planteado por la impetrante de tutela contra la Resolución Administrativa Directiva 006/2019; debiendo entenderse que, en el marco del art. 57.II del Código Procesal Constitucional (CPCo), que prevé: “Si la acción fuese promovida por un acto ilegal o indebido, que restrinja, suprima o amenace con restringir o suprimir derechos, la sentencia determinará la nulidad del acto y la restitución del derecho”; al dejarse sin efecto los Autos referidos, también se dejan sin efecto los actos consiguientes que emergieron a partir de los mismos.