VII. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El Tribunal Agroambiental en este proceso contenciosos administrativo, conforme a los argumentos de la demanda, de la contestación y los memoriales presentados por los Terceros Interesados, es preciso determinar los problemas jurídicos a desarrollarse en el caso concreto, en tal sentido se ingresará al análisis vinculado a determinar si la entidad administrativa al emitir la Resolución Suprema 16544 de 23 de octubre de 2015, que determinó adjudicar con posesión legal de los predios "El Remanso" y "El Remanso I" en favor de Judith Panoso Salguero, fue desarrollada correctamente acorde a la norma preestablecida, al efecto se desarrollarán los siguientes ejes temáticos: i) La naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo; ii) Si correspondía que el ente ejecutor de saneamiento valore los antecedentes agrarios referidos por los actores en el presente proceso; iii) Sobre la fundamentación y motivación de la resolución impugnada.
VII.1. Naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo
Conforme a lo dispuesto por el art. 189-3 de la CPE, es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, el conocer procesos contencioso administrativos, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento, que son motivo de impugnación por el demandante, correspondiendo analizar a este Tribunal si la resolución impugnada emergió de un debido proceso.
El proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley
y en el Estado Constitucional de Derecho, precautelando el interés común así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados.
VII.2. Si correspondía que el ente ejecutor de saneamiento valore los antecedentes agrarios referidos por los actores en el presente proceso.
VII.2.1. Sobre el saneamiento de la propiedad agraria dicho procedimiento, conforme a lo establecido en el art. 64 de la Ley N° 1715, modificada parcialmente por Ley N° 3545, establece que el mismo es "el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria".
VII.2.2. Sobre el cumplimiento de la Función Económica Social. Con relación al cumplimiento de la Función Económica Social (FES), la Ley N° 1715, modificada parcialmente por Ley N° 3545, establece:
Art. 2º (Función Económico-Social) (...) II. La función económico-social en materia agraria, establecida por el artículo 169º de la Constitución Política del Estado, es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como en las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo , conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario. (...) IV. La Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada en campo , siendo éste el principal medio de comprobación. Los interesados y la administración, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos . La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso. (...) VIII. En las actividades forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, se verificará el otorgamiento regular de las autorizaciones pertinentes, su cumplimiento actual y efectivo, de acuerdo a normas especiales aplicables .
El Decreto Supremo N° 29215, reglamentario de las Leyes Nros. 1715 y 3545, con relación a la verificación de la FES establece:
Art. 159.- (Verificación en campo e instrumentos complementarios). El Instituto Nacional de Reforma Agraria verificará de forma directa en cada predio, la función social o económico - social, siendo ésta el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria.
Art. 161.- (Carga de la prueba y oportunidad). El interesado, complementariamente, podrá probar a través de todos los medios legalmente admitidos el cumplimiento de la función social o económico - social , que deberán ser presentados en los plazos establecidos en cada procedimiento agrario. El Instituto Nacional de Reforma Agraria valorara toda prueba aportada, siendo el principal medio la verificación en campo.
Art. 164.- (Función Social). El solar campesino, la pequeña propiedad, las Propiedades Comunarias y las Tierras Comunitarias de Origen, cumplen la función social, cuando sus propietarios o poseedores, demuestran residencia en el lugar, uso o aprovechamiento tradicional y sostenible de la tierra y sus recursos naturales, destinados a lograr el bienestar o desarrollo familiar o comunitario, según sea el caso, en términos económicos, social o cultural.
El Decreto Supremo N° 29215, reglamentario de las Leyes Nros. 1715 y 3545, con relación a la oportunidad de presentación de la documental con relación al derecho propietario y respecto a la actividad que se ejerce en el predio, establece:
Art. 294.- (Resolución de inicio del procedimiento). I. La Resolución de Inicio del procedimiento será emitida por los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria y tiene por objeto instruir la ejecución del procedimiento de saneamiento e intimar el apersonamiento de propietarios y poseedores de un área o polígono , pudiendo dictarse simultáneamente con la resolución determinativa de área, cuando operativamente sea posible o se trate de saneamiento a pedido de parte. (...) III. La Resolución de Inicio del Procedimiento, dictada por cada área o polígono de saneamiento, intimará: A propietarios o subadquirente(s) de predios con antecedente en Títulos Ejecutoriales a presentar los mismos, los documentos que respaldan su derecho propietario , así como su identidad o personalidad jurídica; A beneficiarios o subadquirente(s) de predios con antecedente en procesos agrarios en trámite, a apersonarse en el procedimiento, acreditando su derecho propietario , así como su identidad o personalidad jurídica, e indicando el número de expediente; y A poseedores, a acreditar su identidad o personalidad jurídica y acreditar y probar la legalidad, fecha y origen de la posesión. Las personas señaladas precedentemente, deberán apersonarse y presentar la documentación correspondiente ante los funcionarios públicos encargados de la sustanciación del procedimiento dentro del plazo establecido en la Resolución , el mismo que no deberá exceder de treinta (30) días calendario. Asimismo, quedarán intimados a demostrar el cumplimiento de la función social o económico social durante el relevamiento de información de campo , en los términos establecidos en la ley y el presente Reglamento. (...)
VII.2.3. El valor de la certificación de posesión. Considerando que el art. 2.IV de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545 que señala: "La Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificado en campo, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos ...", precepto normativo que tiene directa relación con el art. 159 de su reglamento que establece: "El instituto Nacional de Reforma Agraria podrá utilizar instrumentos complementarios de verificación, como ser imágenes de satélite , fotografías áreas, y toda información técnica y/o jurídicas idóneas que resulte útil, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por esta entidad...", (las negrillas y subrayado son nuestros), presupuesto normativo que confrontado con la previsión del art. 310 del D.S. N° 29215 que prevé: "Se tendrá como ilegales sin derecho a dotación o adjudicación y sujetas a desalojo previsto en este reglamento, las posesiones que sean posteriores a la promulgación de la Ley N° 1715; o cuando siendo anteriores, no cumpla la función social o económico social , recaigan sobre áreas protegidas o afecten derechos legalmente constituidos".
Presupuestos normativos que corresponden ser aplicados cuando el proceso de saneamiento corresponde a pequeñas, medianas propiedades o empresas agrícolas, ante la duda razonable respecto a la fecha de inicio de la posesión agraria, confiriendo a la autoridad administrativa, la posibilidad de requerir Informes u otro tipo de certificaciones.
Consiguientemente, ante las eventualidades de la existencia de certificaciones emitidas por autoridades locales y/o indígena originario campesinas, que acrediten posesión legal, si se observa lo contrario y si la posesión es posterior a la promulgación de la Ley Nro. 1715, corresponde la declaración de la ilegalidad de la posesión agraria.
Por otra parte, se tiene que si la entidad ejecutora del proceso de saneamiento, a efectos de establecer la antigüedad de la posesión, advierte que no existiera relación ni coherencia entre las Declaraciones Juradas de Posesión y lo verificado in situ, debe dilucidar previamente esta situación para llegar a una conclusión motivada, fundamentada, congruente y conforme a derecho en el Informe en Conclusiones respectivo, de no hacerlo, correspondería la nulidad de la Resolución Final de Saneamiento emitida en base a tales incoherencias, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 159 del D.S. N° 29215, que señala: "El Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá utilizar instrumentos complementarios de verificación, como ser imágenes de satélite, fotografías aéreas, y toda información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por esta entidad".
Asimismo, con lo previsto en el art. 266 del D.S. N° 29215, que establece: "I. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, a momento de ejecutarse los proyectos de resoluciones en campo podrá disponer controles de calidad con el objeto de precautelar el cumplimiento de las normas mediante el relevamiento de información fidedigna y estándares de calidad de las actuaciones cumplidas, regulados en disposiciones internas; sin perjuicio del control interno que establezcan las Direcciones Departamentales. II. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, ejecutará la supervisión y seguimiento de los diferentes procedimientos y proyectos de saneamiento, sin suspender la ejecución de trabajos. III. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, de oficio o a denuncia podrá disponer la investigación en gabinete y campo sobre hechos irregulares y actos fraudulentos, descritos en este reglamento, incluyendo la aplicación del control de calidad y la aplicación de los efectos previstos, respecto a las etapas o actividades cumplidas. IV. Como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, se podrá disponer:
a) La anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, graves faltas o errores de fondo;
b) La convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados;
c) La prosecución de los procesos de saneamiento objeto de controles de calidad, supervisión y seguimiento y asimismo, la aplicación de medidas correctivas o reforzamiento en programas de capacitación u otros que ameriten el caso;
d) El inicio de procesos administrativos, civiles o penales para los funcionarios responsables." (el subrayado nos pertenece).
En consideración de la jurisprudencia desarrollada en el acápite FJ.II.3 de la presente resolución.
VII.2.4. Jurisprudencia agroambiental reiterada sobre la facultad legal del INRA de realizar control de calidad, supervisión, seguimiento y errores del proceso de saneamiento, en informes técnico-legales posteriores y complementarios al Informe en Conclusiones y al Informe de Cierre antes de emitir la Resolución Final de Saneamiento.
Al respecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 N° 16/2021 de 6 de julio, estableció: "Es reiterada la jurisprudencia agroambiental, basada en lo dispuesto en el art. 266 y Disposición Transitoria Primera del D.S. No 29215, que ha reafirmado la facultad legal y potestativa que tiene el INRA de realizar control de calidad, supervisión, seguimiento e identificación de errores del proceso de saneamiento, en informes técnico-legales posteriores y complementarios al Informe en Conclusiones y al Informe de Cierre antes de emitir la Resolución Final de Saneamiento, con la finalidad de garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta valoración de cumplimiento de la Función Social o la Función Económica Social.
Del mismo modo, la Disposición Transitoria Primera del D.S. No 29215, señala: "Los procedimientos de saneamiento en curso que se encuentren pendientes de firma de Resoluciones Finales de Saneamiento, cuando exista denuncia o indicios o duda fundada, sobre sus resultados, serán objeto de revisión de oficio por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, para garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta verificación de la función social o la función económico social; estableciendo los medios más idóneos para su cumplimiento. Como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, se podrá disponer: La anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, faltas graves o errores de fondo; la convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados; la prosecución de los procesos de saneamiento objeto de controles de calidad, supervisión y seguimiento, y asimismo, la aplicación de medidas correctivas o reforzamiento; y el inicio de procesos administrativos, civiles o penales para los funcionarios responsables". En ese orden, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª Nº 21/2014 de 10 de junio de 2014, señala que, las disposiciones reglamentarias citadas: "...facultan a la entidad administrativa disponer, de oficio o a denuncia, el inicio de procesos de control de calidad, en campo o en gabinete, a efectos de garantizar la legalidad del procedimiento y la correcta valoración de cumplimiento de la función social o función económico social".
Bajo el mismo razonamiento, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª Nº 02/2021, de 19 de febrero, luego de explicar que el proceso de saneamiento constituye un procedimiento técnico jurídico transitorio cuya finalidad es regularizar y perfeccionar el derecho de la propiedad agraria, pudiéndose ejecutar de oficio o a pedido de parte, así como sobre el proceso de control de calidad, en el contexto de las etapas del proceso de saneamiento, ha señalado expresamente que: "El art. 263 del Reglamento agrario de las Leyes Nros. 1715 y 3545, aprobado mediante D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, establece que el proceso de saneamiento se encuentra conformado por tres etapas: Preparatoria, de Campo y de Resolución y Titulación y, en lo concerniente al Control de Calidad de los procesos de saneamiento (...)". Del art. 266 antes citado, se puede inferir que la Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) tiene la facultad potestativa de ejercer controles de calidad sobre los procesos de saneamiento sustanciados por las direcciones departamentales, sin perjuicio de que en estas últimas ya se haya efectuado dicho trabajo, cuya finalidad estriba en la verificación del cumplimiento de la normativa procedimental en vigencia, así como efectuar supervisión y seguimiento de los procesos en curso y ante denuncias sobre irregularidades o actos fraudulentos, de oficio o a denuncia, disponer investigación sobre los hechos denunciados y que como resultado de este procedimiento, está facultado para disponer, si corresponde, la anulación de actuados, la convalidación al haberse procedido previamente a la subsanación de las omisiones o errores identificados, la continuidad del trámite y el establecimiento de procesos contra los funcionarios responsables. Por su parte, el art. 267 modificado por D.S. N° 3467 de 24 de enero de 2018, establece que los errores u omisiones de forma técnicos o jurídicos identificados antes de la emisión de las resoluciones finales de saneamiento pueden ser subsanados a través de un informe".
Consecuentemente, del marco normativo reglamentario glosado (art. 266 y Disposición Transitoria Primera del D.S. No 29215), así como de la uniforme jurisprudencia agroambiental reiterada citada, se concluye que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, a través de su Dirección Nacional, ante indicios de irregularidades cometidas en ejecución del proceso de saneamiento, se encuentra facultado, de manera potestativa, para disponer de oficio o a denuncia de parte la investigación en gabinete y/o en campo o a través de los medios idóneos que considere pertinente, el inicio de procesos de control de calidad, supervisión, seguimiento y errores del proceso de saneamiento, sobre los procesos de saneamiento sustanciados por las direcciones departamentales del INRA, sin perjuicio de que en éstas ya se hubiera efectuado dicho control, labor que se traduce en la emisión de informes técnico legales posteriores y complementarios al Informe en Conclusiones y al Informe de Cierre antes de emitir la Resolución Final de Saneamiento, que pueden dar lugar a disponer, si corresponde, la anulación de actuados, la convalidación al haberse procedido previamente a la subsanación de las omisiones o errores identificados, la continuidad del trámite y el establecimiento de procesos contra los funcionarios responsables, esto, con la finalidad de garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta valoración de cumplimiento de la función social o la función económica social".
VII.3. Jurisprudencia agroambiental reiterada sobre la fundamentación y motivación de la Resolución Final de Saneamiento con sustento en informes técnico-legales.
La jurisprudencia agroambiental, sobre el cumplimiento de una adecuada fundamentación y motivación de la Resolución Final de Saneamiento, con sustento en los informes técnicos legales emitidos dentro del proceso de saneamiento, se basa en lo dispuesto en los arts. 65 inc. c) y 66 del D.S. 29215, y del art. 52.III de la Ley N° 2341.
Ahora bien, el art. 65. Inc. c) del D.S. 29215, dispone expresamente: "Toda Resolución deberá basarse en informe legal y cuando corresponda además un informe técnico". Por su parte, el art. 66 de la misma norma reglamentaria establece que las Resoluciones Administrativas en general deberán contener: "a) Relación de hecho y fundamentación de derecho que se toman en cuenta para su emisión; y b) La parte resolutiva no deberá ser contradictoria con la considerativa y expresará la decisión adoptada por la autoridad de manera clara, precisa y con fundamento legal". Por su parte, el art. 52.III de la Ley No. 2341, estipula: "La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la resolución cuando se incorporen al texto de ella".
En ese orden, la SAN S1a 21/2017 de 14 de marzo de 2017, fundándose en los arts. 65.c) del D.S. 29215 y 52.III de la Ley No 2341, entendió que los informes técnicos legales que sirven de base de la Resolución Final de Saneamiento forman parte de la resolución, informes que no pueden ser citados en la resolución in extenso y, que ello significa que la resolución final tiene la fundamentación y motivación necesarias en esos informes. De manera expresa señala: "... el actor realiza observaciones genéricas, cuestionando el accionar del INRA y la falta de fundamentación de la Resolución motivo de la impugnación (...) la jurisprudencia del Tribunal Agroambiental que ha establecido de manera uniforme que el contenido de las Resoluciones Administrativas como en este caso del saneamiento, refieren los datos finales del referido proceso, los mismos que están desarrollados de manera puntual, citando expresamente los Informes Técnicos y Legales que desarrollan los argumentos y análisis respectivo que sustentan las conclusiones comprendidas en los mismos, esta documentación forma parte inherente de la Resolución Administrativa de conclusión del proceso de saneamiento, por lo que remitiéndonos a ésta prueba que cursa en el cuaderno de Saneamiento del predio "SANTA MARIA", se tiene que las conclusiones arribadas por la entidad administrativa, plasmadas en la Resolución Administrativa impugnada, tienen la fundamentación y motivación necesarias para establecer la ilegalidad de la posesión y la declaratoria de Tierra Fiscal del predio "SANTA MARIA" (...)"
En el mismo sentido, la SAP S1a Nº 64/2018 de 26 de octubre de 2018, manifiesta: "...de la interpretación de los arts. 65 y 66 del D.S. N° 29215, así como del art. 52-III de la L. N° 2341, se puede constatar que la Resolución Suprema N° 14316 de 19 de enero de 2015, cumple con los requisitos previstos en la normativa señalada, toda vez que en la parte considerativa párrafo décimo primero de la citada Resolución Suprema objeto de estudio, se evidencia la relación de los Informes Técnico Legales anteriormente señalados que sirvieron de base y fundamento para la decisión asumida; asimismo se puede advertir en la parte dispositiva de la misma, la consignación de los preceptos legales sustantivos y adjetivos en que se apoya la determinación adoptada de reconocer vía dotación la parcela 360 a favor de la Comunidad Tuni. Agregando al discernimiento efectuado, el proceso de saneamiento reviste de particularidad en el sentido, que la información recabada del Relevamiento de Información en Campo y la documentación presentada por los interesados, son evaluadas a través de Informes Técnicos Legales que sugieren la emisión de la Resolución Final de Saneamiento; por lo que el hecho que una Resolución sea ésta Administrativa o Suprema, no contenga mayor precisión de lo desarrollado en el proceso, no constituye un elemento para determinar que la misma carezca de fundamentación y motivación, entendimiento que se tiene sentado en la uniforme jurisprudencia del Tribunal Agroambiental haciendo cita entre otras de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a N° 27/2018 de 14 de junio de 2018 y la Sentencia Agroambiental Nacional S1a N° 114/2017 de 27 de noviembre de 2017. En consecuencia, no resulta evidente que la Resolución Suprema ahora cuestionada careciera de fundamentación y motivación, siendo acorde a lo establecido en el art. 115-II de la C.P.E".
Finalmente, en la SAP S1ª No 73/2018 de 30 de noviembre, emitida dentro del proceso contencioso administrativo interpuesto por Javier Chávez Domínguez impugnando la Resolución Suprema No 15223 de 22 de junio de 2015, en la que se cuestionó que dicha Resolución Suprema Final de saneamiento carecía de fundamentación y motivación porque se basó en informes técnico legales posteriores al Informe en Conclusiones e Informe de Cierre, es decir, en informes complementarios, del mismo modo, sustentándose en la misma base normativa, se señaló que: "2.- En relación a que la Resolución Suprema N° 15223 impugnada no contendría la debida fundamentación de derecho (...) la Resolución Suprema N° 15223 de 22 de junio de 2015 ahora impugnada, en su parte considerativa se funda en las resoluciones operativas emitidas y menciona que se evidencia la realización de las actividades de saneamiento referidas a Informe Técnico-Legal de Diagnóstico, Relevamiento de Información en Campo, Informe en Conclusiones, Informe de Cierre, y que las sugerencias del indicado Informe en Conclusiones habrían sido modificadas posteriormente reencausando el proceso de saneamiento, citando al efecto los Informes complementarios respectivos (...) consiguientemente, de lo anotado y de la interpretación de los arts. 65 y 66 del D.S. N° 29215, se puede constatar que no se advierte vulneración a la obligación de fundamentación en la Resolución Final de Saneamiento, pues la misma cumple con citar los Informes Técnico Legales en los cuales se sustenta, y que cursan en los actuados de saneamiento, en el cual participaron los interesados; no debiendo perderse de vista que no podría invocarse válidamente indefensión por el hecho de no constar de manera detallada todos y cada uno de los razonamientos de los informes que sustenta la indicada Resolución Final de Saneamiento, ya que tal determinación de la autoridad administrativa así como los Informes que le sirven de base que contienen el detalle de sus decisiones, pueden ser impugnados vía proceso contencioso administrativo, en el cual la parte interesada podrá refutar o cuestionar en derecho los entendimientos del INRA desde un punto de vista jurídico, haciendo valer sus derechos, en el entendido que los informes técnico legales no se constituyen en determinaciones de la autoridad administrativa sino hasta el momento en que los mismos son acogidos en la RFS correspondiente, la cual sí puede ser objeto de impugnación". Consecuentemente, del marco normativo reglamentario glosado (arts. 65.c) y 66 del D.S. 29215 y 52.III de la Ley No 2341), así como de la uniforme jurisprudencia agroambiental citada, es posible concluir que las resoluciones finales de saneamiento cuando se basan y sustentan en Informes técnico-legales, cumplen con una adecuada fundamentación normativa y fundamentación fáctica, puesto que, en dichos informes se encuentran la relación de hechos y fundamentación de derecho que son asumidos de manera conclusiva en la resolución final y, por lo tanto, no necesariamente deben ser glosados o citados in extenso, debido a que forman parte de la resolución final.
La interpretación jurisprudencial efectuada por este Tribunal Agroambiental, es compatible con los estándares jurisprudenciales constitucionales sobre el derecho a una resolución fundamentada y motivada que, como lo entendió el Tribunal Constitucional Plurinacional, es uno de los elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), derecho que es aplicable también en procesos administrativos (SC 0946/2004-R de 15 de junio y SC 0871/2010-R de 10 de agosto, entre otras), es decir, cumple con los requisitos jurisprudenciales exigibles sobre una resolución administrativa adecuadamente fundamentada y motivada, contenidos en los precedentes constitucionales relevantes de la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre y SCP 0100/2013 de 17 de enero.