SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª N° 017/2023

V.3. Jurisprudencia relevante al caso de autos. 

V.3.1. El error esencial como vicio de nulidad de Título Ejecutorial.

El error esencial que destruye la voluntad del administrador, como vicio de nulidad de Título Ejecutorial, previsto por el art. 50-I.1.a. de la Ley N°1715, fue desarrollada, entre otras sentencias, por la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª Nº 07/2019 de 21 de febrero de 2019, al señalar: “En el ámbito que nos ocupa, el error esencial, deberá entenderse como el acto o hecho que, valorado al margen de la realidad, no únicamente influye en la voluntad del administrador, sino que, precisamente, constituye el fundamento de la toma de decisión, correspondiendo analizar si la decisión administrativa y/o el acto administrativo podría quedar subsistente aún eliminando el hecho cuestionado por no afectarse las normas jurídicas que constituyen la razón de la decisión adoptada, en sentido de que no podría declararse la nulidad de un acto administrativo si el mismo contiene, aún haciendo abstracción del acto observado, los elementos esenciales, de hecho y de derecho, en que se funda. En ésta línea cabe añadir que, a efectos de generar la nulidad del acto administrativo, el error para considerarse esencial debe ser: a) Determinante, de forma que la falsa apreciación de la realidad sea la que direccione la toma de la decisión, que no habría sido asumida de no mediar aquella y b) Reconocible, entendido como la posibilidad abstracta de advertirse el error, incluso por el ente administrativo. Finalmente, corresponde aclarar que el error esencial que destruye la voluntad del administrador, deberá constatarse a través de los elementos que fueron de su conocimiento e ingresaron en el análisis previo al acto administrativo cuya nulidad se pide, por lo que no podría existir error esencial en la voluntad del administrador si el mismo basó su decisión, "correctamente", en los elementos que cursan en antecedentes; en este sentido, el administrador habrá dado lugar a un acto ajustado a los hechos que le correspondió analizar y al derecho que tuvo que aplicar, es decir un acto que no es distinto al que su voluntad tenía pensado crear, modificar o extinguir.” 

Sobre el mismo vicio de nulidad de Título Ejecutorial, la Sentencia Agroambiental

Plurinacional S1ª Nº 37/2019 de 10 de mayo de 2019, expresa: “En lo que respecta a la causal de nulidad de error esencial que destruya su voluntad, prevista en el art. 50-I-a) de la L. N° 1715: Debemos señalar que la Doctrina clasifica al "error esencial que destruya su voluntad", como un "error de hecho" y como un "error de derecho", lo que implica que en la obtención de determinado derecho dominial, se hizo incurrir en una falsa representación de la realidad, de los hechos o de las circunstancias, los que no solo deben ser Determinantes, sino también Reconocibles, para poder definir con absoluta claridad que efectivamente se hizo incurrir en una decisión "incorrecta" a la autoridad o entidad administrativa.”

V.3.2. La simulación absoluta como vicio de nulidad de Título Ejecutorial.

El art. 50-I.1.c. de la Ley N° 1715, como vicio de nulidad de Título Ejecutorial, prevé: “Simulación absoluta, cuando se crea un acto aparente que no corresponde a ninguna operación real y se hace aparecer como verdadero lo que se encuentra contradicho con la realidad”. Sobre dicho vicio de nulidad, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª Nº 37/2019 de 10 de mayo de 2019, emite el siguiente entendimiento: “De la misma forma, con relación a esta causal de nulidad, se debe demostrar que se hizo incurrir en simulación absoluta, al crear y/o hacer aparecer como verdadero algo que se encuentra contradicho con la realidad, lo cual debe probarse a través de documentación idónea, que el hecho que consideró la autoridad administrativa como cierto y/o evidente no corresponde a la realidad, es decir que ese acto o hecho ha sido distorsionado y que no corresponde a la verdad material de los hechos objetivos, los que desvirtúan la titularidad obtenida en lo que respecta a un derecho patrimonial.” 

A su vez, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a N° 24/2019 de 17 de abril de 2019, sobre el mismo vicio de nulidad de Título Ejecutorial, razonó: “En lo concerniente a la causal de nulidad de Título Ejecutorial establecida por el art. 50-I1-c) de la L. N° 1715 relativa a simulación absoluta, cuando se crea un acto aparente que no corresponde a ninguna operación real y se hace aparecer como verdadero lo que se encuentra contradicho con la realidad, corresponde citar la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª Nº 12/2018 de 10 de mayo de 2018, que respecto a la causal de nulidad de Título Ejecutorial por "simulación absoluta" refiere que: "...el Título Ejecutorial se encuentra viciado por basarse en hechos que no corresponden a la realidad, aspecto que afecta la voluntad de la administración, en este caso al INRA, siendo su relevancia tal que de no existir la 'simulación' o 'apariencia de la realidad' señalada, no se hubiera procedido a titular en una superficie determinada o a una persona en específico..."

V.3.3. Violación de la Ley Aplicable de las formas esenciales o de la finalidad que inspiro su otorgamiento. 

Al respecto cabe señalar, si bien en una demanda contencioso administrativo el Tribunal tiene la tuición de ejercer un control de legalidad de los actos ejecutados por la autoridad administrativa en sede administrativa; empero, en una demanda de nulidad de Titulo Ejecutorial, no ocurre lo mismo, debido a que en éste tipo de demandas se verifica si el acto final del proceso de saneamiento (Emisión del Título Ejecutorial) no se contrapone a normas imperativas que prohíban su emisión, dando lugar a la existencia de un Título Ejecutorial incompatible con un determinado hecho y/o norma legal vigente al momento de su otorgamiento; es decir que por ley se encuentren al margen de estos procedimientos (Violación de la Ley aplicable) o cuando el Título Ejecutorial fue otorgado apartándose de las normas que fija la ley (Violación de las formas esenciales) y/o en el supuesto de haberse titulado tierras a favor de un titular distinto al que debió ser reconocido en derecho (Violación de la finalidad que inspiró su otorgamiento).  

Respecto a esta causal de nulidad, el Tribunal Agroambiental mediante SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº 128/2016 de 30 de noviembre de 2016, sostuvo: "La referida causal, prevista por el art. 50-I-2-c) de la L. Nº 1715, se entiende cuando para el otorgamiento del Título Ejecutorial, se hubiera incurrido en transgresión a la normativa, de manera expresa y evidente, en este caso al procedimiento de saneamiento previsto por la L. Nº 1715 y su Reglamento vigente, aprobado mediante D.S. Nº 29215; o se hubiese afectado a la valoración y resultados del mismo contemplados en la Resolución Final de Saneamiento, toda vez que en función a esta Resolución, se emite el Título Ejecutorial."

En ese sentido corresponde referirse a la prueba adjunta a la demanda, señalando que los procesos de Nulidad de Titulo Ejecutorial se caracterizan por ser ordinarios de puro derecho; en este sentido, considerando la naturaleza de los procesos de Nulidad de Título Ejecutorial, la prueba por regla general, está constituida por los antecedentes agrarios y la carpeta predial de saneamiento, de acuerdo al caso que corresponda; sin embargo, debido a los principios del debido proceso, acceso a la justicia, se ha establecido la necesidad de considerar y analizar la prueba adjunta a la demanda, por lo que la línea jurisprudencial, mediante la SAP S1ª N° 100/2019 de 17 de septiembre, dejó sentado que "... tomando en cuenta la naturaleza del proceso, las pruebas la constituyen los antecedentes agrarios del proceso de saneamiento, salvo que estas no hubieran sido consideradas por la instancia administrativa..."; este entendimiento fue reforzado y ampliado en la SAP S1ª N° 110/2019 de 14 de octubre, que señaló: "... las demandas de nulidad de Título Ejecutorial, por su naturaleza jurídica, constituyen demandas de puro derecho, en las cuales son sometidas a control de legalidad y análisis, solo las pruebas que cursan en las carpetas del proceso de saneamiento que dieron origen al título acusado de nulo, es decir, toda prueba coetánea al momento de la emisión del título o aquella que siendo posterior se refiera a la falsedad declarada judicialmente de documentación que sirvió de base a la emisión del Título Ejecutorial que se impugne, más no los medios de convicción probatorios sobrevinientes, que cada una de las partes pudieran aportar en esta instancia....". 

En este sentido, se tiene que en las demandas de nulidad de Título, sólo son considerados documentos coetáneos a la emisión del Título o que los mismos que sirvieron de base para la emisión del Título hubieran sido declarados falsos mediante sentencia condenatoria en materia penal.

V.3.4. Análisis del caso concreto.

Conforme se tiene identificado los problemas jurídicos en el punto II.1. Fundamentos Jurídicos del Fallo, del análisis de la demanda, la respuesta y lo argumentado por el Tercero Interesado, compulsado con los antecedentes administrativos de la sustanciación del proceso de saneamiento del predio “Comunidad Pampa San Miguel”, que dio origen a la emisión del Título Ejecutorial N° PCM-NAL-002255 de 28 de abril de 2008, cuya nulidad demandan los actores, se establece lo siguiente:

V.3.4.1. El error esencial y la simulación absoluta como vicios de nulidad de Título Ejecutorial.

El demandante arguye que durante el proceso de saneamiento el representante de la “Comunidad San Miguel” señalaría que cumplen la Función Social en el predio en litis con la siembre de maíz y otros, sin que precisen en que superficie; pero también mencionaría que el predio es de pastoreo sin mencionar que clase de ganado si es vacuno o bovino, con estos falsos datos habrían hecho ingresar en error a la Dirección Departamental del INRA, ya que todo el predio se encontraría con viviendas de características urbanas. 

Ahora bien, revisado el legajo de saneamiento, se tiene que mediante Resolución Administrativa N° 0038/03 de 17 de abril del 2003 cursante a fs. 363 de antecedentes, se dispone la acumulación de las solicitudes de saneamiento de la Universidad Mayor de San Simón del predio la “Tamborada”, y de la “Comunidad Pampa San Miguel”, así como de “Kara Kara”, debido a que en el área declara como saneamiento Simple de Oficio en la superficie de 2055.3125 ha. según el Informe Técnico de 10 de abril del 2003, se encuentran sobrepuestas, por ello se emite la Resolución Instructoria R.I. N° 41/03 de 21 de abril de 2003 cursante de fs. 368 a 369 de antecedentes, disponiendo se intime a los propietarios, sub adquirentes, beneficiarios y poseedores, apersonarse ante el INRA presentando la documentación correspondiente a los fines del saneamiento; a este fin se procede a la publicación el Edicto mediante un periódico de circulación nacional como es “Opinión” de la ciudad de Cochabamba, tal cual consta de la publicación que cursa a fs. 371 de obrados, en ese orden de cosas, en fecha 22 de octubre del 2003 se lleva adelante las Pericias de Campo del predio comunal denominado “Pampa San Miguel”, representado por Alex Salguero Saravia, conforme consta de la Ficha Catastral que cursa a fs. 3063 y vta. de antecedentes; de igual forma, cursa a fs. 3342 y vta. del legajo de saneamiento, Ficha Catastral del predio número 090 a nombre Alfredo Velasco Espinoza, siendo 44 beneficiarios. Al respecto, el actor en su memorial de demanda que cursa de fs. 6264 a 6278 de obrados, textualmente manifiestan: “(…) a momento de realizar las pericias de campo, el representante de la Comunidad Pampa San Miguel, el señor Alex Salguero señala que los Comunarios cumplirían la Función Social tal cual señala en la Ficha Catastral, señalando que en el predio existiría sembradíos de maíz y otros, pero no señala en que extensión superficial estaría los supuestos maizales y en que estado se encontrarían los mismos y de que se tratarían los otros, que señala en la Ficha Catastral, de la misma manera señala que sería un predio de pastoreo, pero no indica que clase de ganado pastan en el lugar, no señalan que cantidad de ganado existe, si es vacuno, bovino o que otro tipo de animal pastan en el lugar, por lo que no se evidencia la existencia de los mismos, por lo que hicieron entrar en error a la Dirección Departamental del INRA, mintiendo toda vez que al momento de realizar las Pericias de Campo, todo el predio se encontraba con vivienda ya consolidada y con características urbanas, con calles consolidadas…”. ^{(las negrillas y}subrayados son nuestras)

Al respecto, cabe resaltar que las irregularidades denunciadas por el actor en este punto, no pueden ser demandados como causales en una demanda de Nulidad de Titulo Ejecutorial, toda vez que los datos y mejoras insertos incorrectamente en la Ficha Catastral, así como otras irregularidades identificadas durante el desarrollo del proceso de saneamiento, deben ser objetados y reclamados oportunamente, primeramente en la Exposición Pública de Resultados tal como establece el art. 213 del D.S. N° 25763, o también denominado Informe de Cierre establecido en el art. 305 del D.S. N° 29215; luego, en caso de que no se hubiere objetado en dicha instancia, entonces corresponde objetar en un proceso contencioso administrativo ante el Tribunal Agroambiental, tal como prevé el art. 68 de la Ley N° 1715, lo que no ocurrió en el presente caso; sin embargo, únicamente a los fines aclaratorios, corresponde señalar que lo manifestado por el actor no es evidente, toda vez que en la Ficha Catastral cuestionada que cursa a fs. 3063 vta. del antecedente, en ningún momento se advierte las contradicciones o carencia de datos, ya que claramente se consigna que el predio es propiedad comunitaria, por lo que estaría ocupada ancestralmente y tradicionalmente por personas de la misma comunidad que tienen una relación cultural espiritual; consecuentemente, no correspondería exigir que demuestren que clase de animales pastan en predio, mucho menos mejoras en la misma, puesto que al ser un área comunal todos los integrantes de esa Comunidad tiene derecho a hacer uso de dicha propiedad según sus usos y costumbres; en cuanto al predio en litis que tendría características urbanas, tal aspecto tampoco resulta ser evidente, debido a que en la Ficha Catastral, en el acápite de Observaciones se consigna que en el predio se encuentra construida una vivienda; sin embargo, ello no significa que tenga características urbanas; además en ningún momento se acreditó que el predio seria urbano, de ser evidente, tendría que haber sido demostrado con una resolución Municipal de ampliación de mancha urbana, homologada por Resolución Suprema; además dicho trámite tendría que haber sido realizado antes del proceso de saneamiento, correspondiendo recordar al demandante que quienes verifican y constatan las mejoras o realizas el trabajo de Campo, son las brigadas o funcionarios del INRA juntamente el propietario, el Control Social, colindantes y todos los interesados de la comunidad al ser un acto público; consecuentemente, no se puede aducir tal como manifiesta el actor que los representantes de la “Comunidad Pampa San Miguel” habrían hecho incurrir en  error al INRA departamental.

Para demandar la nulidad por la causal de error esencial y simulación absoluta de un Titulo Ejecutorial, la misma debe ser enmarcado es las causales establecidas en el art. 50-I-1-a) Error esencial y 50-I-1-c) Simulación Absoluta de la Ley N° 1715, donde el demandante debe probar que hubo una falsa representación de los hechos o de las circunstancias (falsa apreciación de la realidad) que motivaron o que constituyen la razón del acto jurídico y en el ámbito que nos ocupa, deberá entenderse como el acto o hecho, que valorado al margen de la realidad, no únicamente influye en la voluntad del administrador sino que, precisamente constituye el fundamento de la toma de decisión, correspondiendo analizar si la decisión administrativa y/o acto administrativo podría quedar subsistente, aún eliminando el hecho cuestionado por no afectarse las normas jurídicas que constituyen la razón de la decisión adoptada, en ese sentido no puede declararse la nulidad de un acto administrativo, si el mismo contiene aún haciendo abstracción del acto observado, los elementos esenciales, de hecho y de derecho, en que se funda. En esta línea cabe añadir que, a efectos de generar la nulidad del acto administrativo, el error debe ser: a) Determinante, de forma que la falsa apreciación de la realidad sea la que direccione la toma de decisión, que no habría sido asumida de no mediar aquella y b) Reconocible, entendido como la posibilidad abstracta de advertirse el error, incluso por el ente administrativo. Finalmente, que, en lo que corresponde al error esencial que destruye la voluntad del administrador, deberá constatarse a través de los elementos que fueron de su conocimiento e ingresaron en el análisis previo al acto administrativo cuya nulidad se pide, por lo que no podría existir error esencial en la voluntad del administrador si el mismo basó su decisión, “correctamente”, en los elementos que cursan en los antecedentes; en ese sentido, el administrador habrá dado lugar a un acto ajustado a los hechos que le correspondió analizar y al derecho que tuvo que aplicar; es decir, un acto que no es distinto al que su voluntad tenía pensado crear, modificar o extinguir”, así lo tiene entendido este Tribunal mediante las Sentencias Nacionales Agroambientales S2^a N° 29/2013 de 30 de julio de 2013 y S2a 09/2014 de 7 de abril de 2014, entre otras. De la misma manera, en cuanto a la simulación absoluta que tiene estrecha relación con el error, se debe probar que se hizo aparecer como verdadero algo que se encuentra contradicho con la realidad, es decir ese acto o hecho fue distorsionado que no corresponde a la verdad material, lo que no fue demostrado en el presente caso por el actor; toda vez que el proceso de saneamiento, fue desarrollado conforme a la norma establecido para el caso, es decir vía Saneamiento de Oficio, sin que se haya demostrado que se hubiere error o malicia de parte de los demandados; además cabe agregar que el demandante Alfredo Velasco Espinoza, participó activamente durante el desarrollo del proceso de saneamiento, habiendo sido beneficiario junto a 44 persona del predio signado con el Numero 90, tal cual se demuestra de la Resolución Suprema N° 228655 de 17 de abril del 2008 cursante de fs. 4634 a 4648 de antecedentes, que dio origen a la emisión del Título Ejecutorial PCM-NAL-002255 de 28 de septiembre de 2012; por lo tanto, no se puede aducir que hubo error esencial o simulación absoluta que se hubiera dado durante el proceso administrativo tal como pretende alegar el demandante, por lo que corresponde fallar en ese sentido.

V.3.4.2.- Violación de la Ley Aplicable de las formas esenciales o de la finalidad que inspiro su otorgamiento art. 50-I-2-c de la Ley N° 1715. 

Con relación a este punto observado, el actor mediante memorial de subsanación de fs. 6326 a 6330, señala que la dotación a favor de la “Comunidad Pampa San Miguel”, no habría sido otorgado conforme a la normativa legal vigente a momento de la ejecución del proceso de saneamiento transgrediendo normas aplicables al caso sin que se haya respetado las formas esenciales y la finalidad que inspiro su otorgamiento, ya que nunca se le debió considerar como poseedores, incumpliendo de esta manera los art. 266 y 304 del D.S. N° 29215.

Como se podrá evidenciar, el actor aduce cumplir con la observación de demanda; empero, ello resulta no ser evidente, ya que no efectúa la fundamentación o demostración del nexo de causalidad que debe existir entre el hecho y el derecho invocado, puesto que éste aspecto es uno de los requisitos constitutivos que debe darse entre la lesión del bien jurídico protegido o el daño con la conducta activa u omisiva desplegada por el agente causante del daño, lo que no se advierte en el presente caso, ya que el demandante efectúa simples referencias en lo que consiste la violación de la ley aplicable de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su otorgamiento; si bien hace mención que se habría incumplido lo dispuesto en los arts. 266 y 304 del D.S. N° 29215; sin embargo, no acusa de qué manera dichas normas habrían sido vulnerada en relación a esta causal o cual es el prejuicio ocasionado en su contra; además, los artículos mencionados, corresponden al Control de Calidad, Supervisión y Seguimiento, y al contenido del Informe en Conclusiones no explicándose la relación con la mencionada causal referida con la Violación de la Ley Aplicable de las Formas Esenciales o de la Finalidad que Inspiro su Otorgamiento; por consiguiente lo acusado por el actor resulta carente de argumento para que este Tribunal pueda ingresar a un análisis de fondo.

Sin embargo, corresponde dejar claramente establecido, cuando se acusa la violación de la Ley Aplicable de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su otorgamiento, se debe demostrar que el Título Ejecutorial otorgado se contrapone a normas imperativas que prohíban su emisión, dando lugar a la existencia de un Título Ejecutorial incompatible con un determinado hecho y/o norma legal vigente al momento de su otorgamiento; es decir que por ley se encuentren al margen de estos procedimientos (Violación de la Ley aplicable) o cuando el Título Ejecutorial fue otorgado apartándose de las normas que fija la ley (Violación de las formas esenciales) y/o en el supuesto de haberse titulado tierras a favor de un titular distinto al que debió ser reconocido en derecho (Violación de la finalidad que inspiró su otorgamiento), en el caso que nos ocupa, como ya se dijo ut supra, el actor simplemente señala que la dotación en favor de la “Comunidad Pampa San Miguel”, no habría sido otorgado conforme a las normas, y al no precisar como habrían sido vulnerados los artículos 266 y 304 del D.S. N° 29215, relacionado a la violación de la Ley Aplicable de las formas esenciales o de la finalidad que inspiro su otorgamiento, no se tiene demostrado la causal de nulidad del Titulo Ejecutorial demandada.