SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1a N° 28/2023

I.1. Argumentos de la demanda

El Viceministro de Tierras, Ramiro José Guerrero Peñaranda, acreditando su personería mediante Resolución Suprema N° 27587 de 26 de agosto de 2021, cursante a fs. 31 de obrados, representado por Jimmy Calle Ochoa y Maribel Sara Bautista, cuya personería fue admitida en mérito al Testimonio de Poder N° 482/2021 de 29 de septiembre de 2021, interpone demanda contencioso administrativa cursante de fs. 75 a 92 de obrados, impugnando la Resolución Suprema N° 26919 de 21 de octubre de 2020, emitida dentro del Proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) respecto al polígono N° 187 de los predios denominados “San Simón”, “Nuevo San Simón” y las “Piedras”, ubicados en el municipio de San Ignacio de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, solicitando se declare probada la demanda, con los siguientes argumentos:

I.1.1. Antecedentes

Señalando que, conforme a lo previsto en el parágrafo I de la Disposición Transitoria Primera del Decreto Supremo N° 4494 de 21 de abril de 2021, cuenta con legitimación activa para interponer la presente demanda contencioso administrativa, identifica como actuaciones administrativas efectuadas en el proceso de saneamiento de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, las siguientes:

Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° DDS S00 008/2000 de 18 de agosto de 2000; Resolución Aprobatoria de Área de Saneamiento N° RSS-0038/2000 de 20 de septiembre de 2000; Resolución Administrativa N° DDSC ADM 021/03 de 18 de agosto de 2003 por la que se amplía el plazo previsto en la Resolución Administrativa de Área de Saneamiento; Resolución Administrativa N° DDSC-RA 206/2011 de 25 de julio de 2011, por la que se declara área priorizada la superficie del polígono N° 187 en una extensión de 14,283.4800 ha.; Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RIP N° 0218/2011 de 25 de julio de 2011, por el que se instruye la ejecución del procedimiento de saneamiento simple de oficio sobre el área del polígono N° 187; Resolución Administrativa RES-ADM-SS N° 0191/2018 de 22 de noviembre de 2018, por el que se reinicia y amplía el plazo dispuesto en la Resolución de Inicio de Procedimiento; Resolución Suprema N° 26919 de 21 de octubre de 2020, que resuelve anular el Título Ejecutorial Individual del predio “Las Piedras” con antecedente en la Resolución Suprema N° 179108 de 20 de enero de 1976 y vía conversión y adjudicación otorgar nuevo Título Ejecutorial Individual a favor de Margarita Hurtado de Mayser en la superficie de 1212,4144 ha, clasificada como mediana propiedad ganadera; anular el Título Ejecutorial Proindiviso N° 380523 del Predio “Nuevo San Simón” y vía conversión y adjudicación otorgar nuevo Título Ejecutorial Individual a favor de Luis Jorge Mayser Ardaya y Arturo Mayser Hurtado en la superficie de 4874,0949 ha, clasificada como Empresarial con actividad ganadera; adjudicar el predio “San Simón” a favor de Lidia Mayser Hurtado, con la superficie de 2916,9910 ha, clasificada como Empresarial con actividad ganadera.

I.1.2. Incorrecta valoración del cumplimiento de la Función Económica Social

I.1.2.1. Predio “San Simón”

Mencionando los actuados administrativos efectuados en el proceso de saneamiento, referidos a: Ficha Catastral en el ítem correspondiente a documentos presentados; Acta de conteo de ganado en el relevamiento de información en campo; Ficha de verificación de FES en campo; Formulario de cálculo de la FES e Informe en conclusiones, indica que la incorrecta valoración del cumplimiento de la Función Económica Social, se plasma en lo siguiente:

I.1.2.1.a. Incumplimiento de normativa referente a registro de marca de ganado

Arguye que, de conformidad a la Ficha Catastral y Ficha FES, la propiedad “San Simón” está clasificada como empresarial con actividad ganadera, por lo que su actividad debe sujetarse a lo establecido en el art. 167-I del D.S. N° 29215 (trascribe dicha norma) y en el presente caso se levantó acta de conteo de ganado donde se registró 492 cabezas de ganado vacuno y 12 equinos con la marca registrada en la Federación de Ganaderos de Santa Cruz el 26 de septiembre de 2002, incumpliendo lo establecido en el art. 2 de la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961 (transcribe dicha norma); transcribe también el art. 3 del D.S. N° 29251 de 29 de agosto de 2007 que es el Reglamento de dicha Ley, vigente a momento de la valoración de la FES, en el que se establece claramente que los registros de marca para acreditar la titularidad del ganado vacuno corresponden a los catastros municipales respectivos y no así en las asociaciones ganaderas, por lo que la falta de su registro en dicha instancia municipal, hace que no se hubiera acreditado debidamente la titularidad del ganado vacuno identificado en el predio “San Simón”.  Por otra parte, indica el demandante, cursan certificados de vacunación contra la fiebre aftosa del ciclo 36 de 28/11/2018 de la cantidad de 549 vacunados, los cuales no corresponden al predio, resultando impertinente a los efectos de verificación de la FES.  Añade que, se demuestra la contradicción respecto del conteo de ganado realizado en campo por el INRA, misma que solo muestra 492 cabezas de ganado vacuno vacunados con los certificados 166 y 167; a esto se debe sumar, menciona el demandante, que no existen las guías de movimiento de ganado conforme prevé el art. 6 del D.S. N° 29251 (Transcribe dicha norma). Cita y transcribe también el art. 2 de la Ley N° 2215 de 11 de junio de 2001.

I.1.2.1.b. Incumplimiento de las características de empresa ganadera

Menciona que, el predio “San Simón” no cumple con las características de propiedad empresarial conforme prevé el art. 41 de la Ley N° 1715 y art. 179 del D.S. N° 29215, toda vez que el INRA no consideró la inexistencia de infraestructura adecuada a la actividad del predio, como se evidencia de las fotografías de mejoras, que evidencian la falta de infraestructura como ser corrales, bretes, bebederos de agua, que tiene la finalidad de incremento en su producción y su destino al mercado, tampoco no se advierte inventarios de altas y bajas respecto de la comercialización de ganado y finalmente no cuenta con personal asalariado, toda vez que cuenta únicamente con copias simples del cuaderno de pago de trabajo solo por la gestión 2017, omitiendo registro obligatorio de empleadores que debe realizarse ante el Ministerio de Trabajo, registrándose en la Ficha FES, 11 trabajadores eventuales, pero en la carpeta de saneamiento solo cursa dos contratos que contradice lo declarado.  Cita como precedente la SAN S2^a N° 043/2017.

I.1.2.1.c. Sobreposición a Tierras de Producción Forestal Permanente y haberse efectuado desmontes, en inobservancia de lo dispuesto por la Ley Forestal

Expresa que, en la Ficha FES se ha registrado pastizales cultivados de 300,0000 ha, lógicamente esta superficie no es suficiente para alimentar y menos sostener la cantidad de 489 cabezas de ganado, más aún cuando la propiedad “San Simón” se halla sobrepuesta parcialmente dentro de la clasificación de Tierras de Producción Forestal Permanente según el Plan de Uso de Suelo PLUS-SC y por esa característica, si en la propiedad se desarrolla actividad ganadera, debe contar con sistema agrosilvopastoril que no se evidencia; esta incoherencia, indica el demandante, hace que exista una duda razonable de la existencia de la cantidad de 489 cabezas de ganado mayor en la propiedad, entendiendo que en el predio se desarrolla ganadera intensiva y no extensiva, para lo cual se realizó el cálculo de carga animal de 5 ha por una cabeza de ganado, cuantificándose la actividad productiva ganadera de 2.520 ha de pastizales cultivados que no se evidencia en las fotografías. Indica que, en el cálculo de la FES, no se ha consignado superficie de actividad forestal, a sabiendas que el predio se sobrepone en 233.3592 ha a área de uso forestal permanente, por lo que era deber del INRA-Santa Cruz, exigir la presentación del Plan General de Manejo Forestal mayor a 200 ha con una superficie bajo manejo de 2.916,9910 ha.; por lo que, refiere el demandante, se puede colegir que la ausencia de Plan General de Manejo Forestal, no se ajusta a lo establecido en los arts. 28 y 32 de la Ley N° 1700 (Transcribe dicha norma). También cita y transcribe la RM 248/98 de Normas Técnicas para la Elaboración de Instrumentos de Manejo Forestal

Agrega que, los desmontes en el predio alcanzan a una superficie de 126 ha que fueron realizados a partir del año 2000 a 2020, conforme lo acredita el Informe Técnico INF/VT/UST/0135-2021 de 27 de octubre de 2021, desmontes que fueron realizados en inobservancia a lo dispuesto por la normativa forestal antes citada y en claro incumplimiento de las medidas precautorias dispuestas en la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RIP N° 0218/2011 de 25 de julio de 2011 de prohibición de asentamiento, paralización de trabajos, prohibición de innovar cuyo cumplimiento es de carácter obligatorio.  Cita y transcribe como precedente la SAN S2^a N° 033/2014.

I.1.2.2. Predio “Nuevo San Simón”

Mencionando los actuados administrativos efectuados en el proceso de saneamiento, referidos a: Ficha Catastral en el ítem correspondiente a documentos presentados; Acta de conteo de ganado en el relevamiento de información en campo; Ficha de verificación de FES en campo; Formulario de cálculo de la FES e Informe en Conclusiones, indica que la incorrecta valoración del cumplimiento de la Función Económica Social, se plasma en lo siguiente:

I.1.2.2.a. Incumplimiento de normativa referente a registro de marca de ganado

Arguye que, de acuerdo a la Ficha Catastral y Ficha FES, la propiedad “Nuevo San Simón” está clasificado como empresarial con actividad ganadera, por lo que su actividad debe estar enmarcada en lo establecido en el art. 167 del D.S. N° 29215, habiéndose identificado 782 cabezas de ganado vacuno y 13 equinos con la marca registrada en la Federación de Ganaderos de Santa Cruz el 13 de mayo de 2016, incumpliendo lo establecido en el art. 2 de la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961 (transcribe dicha norma); trascribe igualmente el art. 3 del D.S. N° 29251 de 29 de agosto de 2007, de donde se tiene que los registros de marca para acreditar la titularidad del ganado vacuno corresponde a los catastros municipales y no así en las asociaciones ganaderas. Por otra parte, indica el demandante, cursan certificados de vacunación contra la fiebre aftosa del ciclo 36 de 28/111/2018 de la cantidad de 830 vacunos, datos que tienen contradicción con el acta de conteo de ganado, mismo solo llega a 782 cabezas de ganado, no existiendo los certificados de vacunación de los ciclos de las gestiones 2015, 2016 y 2017 que acredite la continuidad de la actividad ganadera, y tampoco se tiene acreditado las guías de movimiento de ganado, conforme prevén los arts. 2 y 6 del D.S. N° 29251.

I.1.2.2.b. Sobreposición a Tierras de Producción Forestal Permanente y haberse efectuado desmontes, en inobservancia de lo dispuesto por la Ley Forestal

Menciona que, en la Ficha FES se ha registrado pastizales cultivados de 300,0000 ha y lógicamente esta superficie no es suficiente para alimentar y menos sostener la cantidad de 782 cabezas de ganado, más aún cuando la propiedad “Nuevo San Simón” se encuentra en 417,4853 ha dentro del área de clasificación de Tierras de Producción Forestal Permanente según Plan de Uso de Suelo PLUS-SC y por esta característica, si en la propiedad se desarrolla actividad ganadera, necesariamente debe contar con sistemas agrosilvopastoril, que no se evidencia en la propiedad, incoherencia que hace que exista una duda razonable de la existencia de 783 cabezas de ganado mayor, dando a entender que se desarrolla ganadería intensiva y no extensiva para lo cual se realizó el cálculo de la carga animal de 5 ha por cabeza de ganado, cuantificándose la actividad productiva ganadera de 3975 ha y 300,0000 de pastizales cultivados, mejora que no se evidencia en las fotografías.  Indica que, en la Ficha de Cálculo de la FES, no se ha establecido superficie de actividad forestal, lo mismo que en el Informe en Conclusiones e Informe Técnico legal Complementario DDSC-R.E INF. N° 332/2019 de 8 de mayo de 2019, identifican sobreposición del predio con área clasificada como Tierras de Producción Forestal Permanente en una superficie de 434,1277 ha, sin embargo, no se hace consideración legal ni técnica alguna; por lo que en contraste con el Informe Técnico INF/VT/DGT/UST/0135-2021 de 27 de octubre de 2020, no se ajusta sus determinaciones a lo establecido en los arts. 28 y 32 de la Ley N° 1700.

Agrega que, se evidencia que la ABT no ha aprobado el Plan General de Manejo Forestal para el predio “Nuevo San Simón”; tampoco no se evidencia la presentación de Planes Operativos Forestales violentando lo dispuesto en el art. 83 del D.S. N° 24453 de 21 de diciembre de 1996; consiguientemente, menciona el demandante, los desmontes identificados en el Informe del Viceministerio de Tierras antes señalado, han sido desarrollados de manera ilegal y en inobservancia de la medida precautoria de prohibición de asentamiento, paralización de trabajos, prohibición de innovar cuyo cumplimiento es de carácter obligatorio.

I.1.2.2.c. Falsedad en la declaración del año de las mejoras

Indica, citando el Informe Técnico INF/VT/DGT/UST/0135-2021 de 27 de octubre  de 2021 con relación al análisis multitemporal, que se identifica en el predio “Nuevo San Simón” ausencia de actividad antrópica desde el año 1984 hasta el 2010, al no evidenciarse actividad agrícola o ganadera alguna; sin embargo, en el formulario de registro de mejoras, se identifica vivienda con fecha de construcción del año 1994, resultando contradictoria por la data de su construcción cuando del análisis multitemporal dicha mejora no existía; asimismo respecto del “atajado” que según los beneficiarios fueron realizadas el año 1999 y constituiría un “ojo de agua”, cuando no existe mínimos rastros de intervención humana como ser camellones, bordes geométricos que den fe de la existencia de las mejoras detalladas, no habiendo existido actividad antrópica anterior a 1996 para su valoración como cumplimiento de la FES, por lo que dichas mejoras no deben ser valoradas, considerando además, indica el demandante, que se estaría incumpliendo las medidas precautorias dispuestas en la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RIP N° 0218/2011 de 25 de julio de 2011 de prohibición de asentamiento, de innovar, al identificarse  que las mejoras son a partir del año 2012.

I.1.2.2.d. Incumplimiento de las características de Empresa Ganadera

Menciona que, de las documentales obtenidas en el trabajo de Relevamiento de Información en Campo, no se demuestra el cumplimiento de las características de Empresa, al no contar con documentación idónea respecto del personal asalariado, al presentar el propietario solo copias simples de planillas de pago de 2 personas, omitiendo el registro obligatorio de empleadores ante el Ministerio de Trabajo, siendo contradictorio con la declaración en la ficha FES donde no se registra personal asalariado; asimismo, indica el demandante, no se consideró la inexistencia de infraestructura adecuada a la actividad del predio como corrales, bretes, bebederos de agua que demuestren que la producción este destinado al mercado, al no advertir inventario de altas y bajas.  Citan como precedente la SAN S2^a N° 043/2017.

I.1.2.3. Predio “Las Piedras”

Mencionando los actuados administrativos efectuados en el proceso de saneamiento, referidos a: Ficha Catastral, en el ítem correspondiente a datos del propietario se consigna a Margarita Hurtado de Mayser, haciendo constar que es subadquirente de 1204,3100 ha como mediaba propiedad con actividad ganadera; Ficha de verificación de FES en campo; Formulario de cálculo de la FES e Informe en Conclusiones, indica que se colige incorrecta valoración del cumplimiento de la Función Económica Social, plasmándose en lo siguiente:

I.1.2.3.a. Incumplimiento de normativa referente a registro de marca de Ganado

Expresa que, de conformidad a la Ficha Catastral y Ficha FES, al estar el predio “Las Piedras” clasificado como mediana propiedad con actividad ganadera, su actividad debe adecuarse al art. 167-I del D.S. N° 29215 y en el predio de referencia, se ha identificado 185 cabezas de ganado vacuno, 5 equinos con marca de ganado, que serían de propiedad de Jorge Mayser Ardaya; sin embargo, la beneficiaria Margarita Hurtado de Mayser pretende usar la misma a su favor, extremo contradictorio con la marca de ganado registrada el 29 de octubre de 2018 que es diferente a la registrada durante el Relevamiento de Información en Campo, siendo evidente que el ganado presentado en el conteo, resulta ser de propiedad de Luis Jorge Mayser Ardaya, que al ser hecho contradictorio, debió el INRA aplicar lo establecido en el art. 167 del D.S. N° 29215 (transcribe dicha norma) que no fue cumplido. Asimismo, indica el demandante, la marca de ganado del predio “Las Piedras”, fue registrado en la Federación de Ganaderos de Santa Cruz el 2 de octubre de 2018, incumpliendo el art. 2 de la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961 y el art. 3 del D.S. N° 29251 de 29 de agosto de 2007; además, cursan certificados de vacunación contra la fiebre aftosa de los ciclos 36 de 28/11/2018 en la cantidad de 250 vacunas, que se contradice con el acta de conteo de ganado que solo llega a 185 cabezas de ganado, no existiendo certificado de vacunación de las gestiones 2015, 2016 y 2017; tampoco, se tiene acreditado las guías de movimiento de ganado conforme al art. 6 del D.S. N° 29251 y art. 2 de la Ley N° 2215 de 11 de junio de 2001.

I.1.2.3.b. Sobreposición a Tierras de Producción Forestal Permanente y haberse efectuado desmontes ilegales

Señala que, en la ficha FES se ha registrado 130,0000 ha de pastizales cultivados, no siendo suficiente esta superficie para alimentar y menos sostener la cantidad de 185 cabezas de ganado, más aún cuando la propiedad “Las Piedras” se encuentra 100% dentro del área de clasificación de Tierras de Producción Forestal Permanente según el Plan de Uso de Suelo PLUS-SC, por lo que debía contar la propiedad con sistemas agrosilvopastoril que no se evidencia, lo que hace que exista duda razonable de la existencia de la cantidad de dichas cabezas de ganado, dando a entender que se desarrolla ganadería intensiva y no extensiva para lo cual se realizó el cálculo de carga animal de 5 ha, por cabeza de ganado, así como tampoco existe autorización de desmonte.  Cita como precedente la SAN S2^a N° 033/2014.  Agrega que, de la sobreposición antes señalada, no fue considerado la superficie de actividad forestal en la Ficha FES e Informe en Conclusiones e Informe Técnico Legal Complementario DDSC-R.E. INF. N° 332/2019 de 8 de mayo de 2019, no ajustándose a lo establecido en los arts. 28 y 32 de la Ley N° 1700, no habiendo aprobado la ABT el Plan General de Manejo Forestal, al no evidenciarse la presentación de planes Operativos Anuales Forestales violentando el art. 83 del D.S. N° 24453 de 21 de diciembre de 1996; por lo que, indica la parte demandante, los desmontes identificados, han sido desarrollados de forma ilegal y en inobservancia de la medida precautoria dispuesta en la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RIP N° 0218/2011 de 25 de julio de 2011 de prohibición de asentamiento, de innovar, cuyo cumplimiento es de carácter obligatorio.

I.1.2.3.c. Falsedad en la declaración de mejoras

Arguye que, el INRA tampoco consideró la inexistencia de infraestructura adecuada a la actividad del predio como corrales, bretes, bebederos de agua que demuestre que la producción este destinado al mercado en calidad de empresarial ganadera y tampoco se evidencia inventarios de altas y bajas.  Agrega que, el INRA no consideró analizar la ausencia de actividad antrópica desde el año 1984 hasta 1996, al no evidenciarse actividad ganadera o agrícola, asentándose mejoras como vivienda con fecha de construcción de 1996, siendo inexistente hasta el año 2013; asimismo el “atajado” registrado que, según los beneficiarios datan del año 2000 y que la misma existiría de forma natural como “ojo de agua”, no existe mínimos rastros de intervención humana como camellones, bordes geométricos que den fe de la existencia de las mejoras; no existiendo, indica el demandante, el cumplimiento de la FES anterior a 1996 y que la mejoras identificadas corresponde a actos realizados en violación a las medidas precautorias dispuestas en la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RIP N° 0218/2011 de 25 de julio de 2011 de prohibición de asentamiento, de innovar, ya que se identificó mejoras a partir del año 2012, estableciéndose en el Informe Técnico INF/VT/DGT/UST0136-2021 de 27 de octubre  de 2021, la inexistencia de actividad antrópica y sólo se observa recién en los años 2015 y 2017, siendo las imágenes satelitales un medio complementario para apoyar o desaprobar las pruebas que se presentó para validar que existió cumplimiento de la FES, siendo ilegal dicho cumplimiento en el predio “Las Piedras”.

I.1.2.3.d. Incumplimiento de las características de la mediana propiedad ganadera

Menciona que, no se demuestra el cumplimiento de las características de la propiedad mediana ganadera, conforme prevé el art. 41 de la Ley N° 1715 y art. 179 del D.S. N° 2925, al no contar con documental idónea respecto del personal asalariado, presentando solo planillas de pago de 2 personas sin registro en el Ministerio de Trabajo, además contradictorio con la Ficha FES donde no se registra con dependientes laborales, no cumpliéndose en el predio “Las Piedras” la FES acorde a su clasificación y actividad.

I.1.3. Ausencia de falta de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución Final de Saneamiento impugnada

Expresa que, en el proceso de saneamiento de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, existen errores de fondo insubsanables, acreditándose que la resolución ahora impugnada no tiene la debida motivación, fundamentación y falta congruencia, que toda resolución debe tener, al no considerar en forma objetiva los aspectos que motivaron a reconocer a Margarita Hurtado de Mayser la superficie de 121.4144 ha del predio “Las Piedras” clasificado como propiedad mediana ganadera; a Luis Jorge Mayser Ardaya y Arturo Mayser Hurtado la superficie de 4874,0949 ha del predio “Nuevo San Simón” clasificado como Empresa Agropecuaria y a Lidia Mayser Hurtado la superficie de 2916.9910 ha del predio “San Simón”, clasificado como Empresa Agropecuaria, al omitir sustentar en hecho y derecho la decisión asumida, al no considerar la totalidad de la normativa agraria, realizando solo una cita de informes cursantes en antecedentes que en su contenido son contradictorios entre sí (Informe en Conclusiones e Informe Técnico Legal Complementario DDSC-R.E. INF N° 332/2019 de 8 de mayo de 2019), afectando la congruencia que debe existir en el contenido total de la resolución, omitiendo señalar los fundamentos sobre los que respaldaría su decisión.

Agrega, describiendo la finalidad y esencia del Informe en Conclusiones, que no se fundamenta ni motiva lo referente a la sobreposición de los tres predios a Tierras de Producción Permanente, sobre la falsedad de la antigüedad de las mejoras, la infraestructura y las características de acuerdo a la clasificación de la propiedad, por lo que al no haber valorado cada uno de los puntos referidos, el INRA incumplió aplicar el entendimiento antes citado, omitiendo considerar que la motivación debe contener la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, efectuando un razonamiento integral y armonizado, estableciendo los arts. 65 y 66 del D.S. N° 29215 las formalidades a cumplir en la emisión de las resoluciones administrativas.  Sobre la congruencia, cita como precedente la SCP N° 1302/2015-S2 de 13 de noviembre de 2015.  Sobre la fundamentación, cita la SCP N° 0181/2018 de 22 de mayo de 2018; por lo que, indica el demandante, la resolución administrativa impugnada vulnera la garantía del debido proceso, a más de no cumplir lo establecido en el art. 66 del D.S. N° 29215 y arts. 27 y 28 de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo.