SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1a N° 28/2023

II.2. Naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo

Conforme prevé el art. 189.3 de la CPE, art. 144.4 de la Ley del Órgano Judicial y 36.3 de la Ley N° 1715, es competencia del Tribunal Agroambiental, conocer y resolver en única instancia procesos contencioso administrativos respecto de actos y resoluciones administrativas que definen derechos en materia agraria, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento, que son motivo de impugnación por el demandante, a fin de determinar si la resolución impugnada emerge o no de un debido proceso.

El proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y en el Estado Constitucional de Derecho, vinculado a los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.

II.3. Análisis del caso concreto

Conforme se tiene identificado los problemas jurídicos en el punto II.1. Fundamentos Jurídicos del Fallo, del análisis de la demanda y la respuesta, lo argumentado por los terceros interesados, compulsado con los antecedentes administrativos de la sustanciación del proceso administrativo de saneamiento que dio origen a la emisión de la Resolución Suprema N° 26919 de 21 de octubre de 2020 y siendo que los problemas jurídicos a resolver en el caso de autos, son los mismos para los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, el análisis y resolución se efectuará de manera conjunta, estableciéndose lo siguiente:

II.3.1. Antecedentes del proceso de saneamiento de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”

Predio “San Simón”

De lo cursante en el expediente de saneamiento del predio “San Simón” de propiedad de Lidia Mayser Hurtado, se elabora el 4 de diciembre de 2018 la Ficha Catastral, el Acta de Apersonamiento y Recepción de documentos en el que se consigna el Certificado de Registro de marca de ganado expedido por la Asociación de Ganaderos de San  Ignacio, Certificado de Registro de marca de ganado emitido por la SubPrefectura de la Provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, Ficha de Verificación de FES en Campo, Acta de Conteo de Ganado, respaldada también con fotografías de mejoras, cursantes a fs. 124 a 125, 126 a 128, 164, 165,192 a 195, 196, 198 a 204, respectivamente; dando lugar luego a la emisión de la Ficha Cálculo de la Función Económica Social de 15 de enero de 2019, el Informe en Conclusiones de 21 de enero de 2019 y la Resolución Suprema N° 26919 de 21 de octubre de 2020, cursantes a fs. 396, 427 a 438, 555 a 561, respectivamente, del indicado legajo de saneamiento.

Predio “Nuevo San Simón”

De lo cursante en el expediente de saneamiento del predio “Nuevo San Simón” de propiedad de Luis Jorge Mayser Ardaya y Arturo Mayser Hurtado, se elabora el 4 de diciembre de 2018, la Ficha Catastral, el Acta de Apersonamiento y Recepción de documentos en el que se consigna el Certificado de Registro de marca de ganado expedido por la Asociación de Ganaderos de San Ignacio, Certificado de Registro de marca de ganado emitido por la SubPrefectura de la Provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, Ficha de Verificación de FES en Campo, Acta de Conteo de Ganado, respaldada también con fotografías de mejoras, cursantes a fs. 236 a 237, 239 a 240, 277 y 281, 298 a 301, 302 y 304 a 310, respectivamente; dando lugar luego a la emisión de la Ficha Cálculo de la Función Económica Social de 15 de enero de 2019, el Informe en Conclusiones de 21 de enero de 2019 y la Resolución Suprema N° 26919 de 21 de octubre de 2020, cursantes a fs. 397, 427 a 438 y 555 a 561, respectivamente, del indicado legajo de saneamiento.

Predio “Las Piedras”

De lo cursante en el expediente de saneamiento del predio “Las Piedras” de propiedad de Margarita Hurtado de Mayser, se elabora el 4 de diciembre de 2018, la Ficha Catastral, el Acta de Apersonamiento y Recepción de documentos en el que se consigna el Certificado de Registro de marca de ganado expedido por la Asociación de Ganaderos de San Ignacio, Ficha de Verificación de FES en Campo, Acta de Conteo de Ganado, respaldada también con fotografías de mejoras, cursantes a fs. 320 a 321, 322 a 323, 346, 361 a 364, 365 y 368 a 373, respectivamente; dando lugar luego a la emisión de la Ficha Cálculo de la Función Económica Social de 15 de enero de 2019, el Informe en Conclusiones de 21 de enero de 2019 y la Resolución Suprema N° 26919 de 21 de octubre de 2020, cursantes a fs. 398, 427 a 438 y 555 a 561, respectivamente, del indicado legajo de saneamiento.

De los actuados administrativos descritos supra, se advierte que en los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, ubicados en el municipio San Ignacio de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz de propiedad de Lidia Mayser Hurtado, Luis Jorge Mayser Ardaya y Arturo Mayser Hurtado y Margarita Hurtado de Mayser, respectivamente, se desarrolla actividad ganadera, en el que se verificó y registró in situ, en el predio “San Simón”, la existencia de 492 cabezas de ganado bovino, 12 equinos, 350 hectáreas de pasto cultivado, una casa, corrales, 2 atajados, la declaración de que tiene 11 trabajadores eventuales, así como la marca de ganado perteneciente a la propietaria Lidia Mayser Hurtado que ésta utiliza con la figura cursante en los certificados de fs. 164 y 165 de legajo de saneamiento; en el predio “Nuevo San Simón”, la existencia de 782 cabezas de ganado bovino, 13 equinos, 300 hectáreas de pasto cultivado, una casa, corrales, 1 atajado, así como las marcas de ganado perteneciente a los propietarios Luis Jorge Mayser Ardaya y Arturo Mayser Hurtado que éstos utiliza con la figura cursante en los certificados de fs. 277 y 281, respectivamente, del legajo de saneamiento, y en el predio “Las Piedras”, la existencia de 185 cabezas de ganado bovino, 5 equinos, 130 hectáreas de pasto cultivado, una casa, corrales, 1 atajado, así como la marca de ganado perteneciente a la propietaria Margarita Hurtado de Mayser que ésta utiliza con la figura cursante en el certificado de fs. 346 del legajo de saneamiento; por lo que, acorde a la previsión contenida en el art. 167-I del D.S. N° 29215, al verificarse en los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras” la actividad descrita anteriormente, el ente administrativo encargado del proceso de saneamiento, vía conversión y adjudicación, dispone otorgar nuevos Títulos Ejecutoriales y adjudicar los predios de referencia en favor de Lidia Mayser Hurtado, Jorge Mayser Ardaya y Arturo Mayser Hurtado y Margarita Hurtado de Mayser, en la superficie de 2916.9910 ha; 4874.0949 ha y 1212.4144 ha, clasificados como Empresarial y Mediana con actividad ganadera, respectivamente.

II.3.2. Respecto del incumplimiento de normativa referente a registro de marca de ganado

II.3.2.1. El demandante Viceministerio de Tierras, arguye que, en el levantamiento de datos de conteo de ganado, los propietarios de los predios de referencia, adjuntaron certificados de marca de ganado registrados en la Federación de Ganaderos de Santa Cruz, incumpliendo lo establecido en el art. 2 de la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961 y que además, según el art. 3 del D.S. N° 29251 de 29 de agosto de 2007, el registro de marca, para acreditar la titularidad del ganado vacuno, corresponde a los catastros municipales respectivos y no así a las asociaciones ganaderas, por lo que la falta de registro en dicha entidad hace que no se demuestre la titularidad del ganado.

Ante tal argumentación, amerita referir que, el art. 2 de la Ley N° 80 prevé: “Todo ganadero tiene la obligación de hacer registrar en las HH. Alcaldías Municipales de su residencia, Inspectorías de Trabajo Agrario y Asociación de Ganadería, las marcas o señales que usa para la filiación de su rebaños”; por su parte, el art. 1 del D.S. N° 29251 de 29 de agosto de 2007, expresa: “(Objeto) El presente Decreto Supremo tiene por objeto establecer las instancias y procedimientos para el registro de marcas, carimbos y señales tendientes a garantizar el derecho propietario ganadero en la lucha contra el abigeato y para las guías de movimiento de ganado, que permitan un adecuado control sanitario”; consignándose en el art. 3 de dicha norma legal: “Obligatoriedad de registrar la marca, carimbo o señal en el catastro municipal) Es obligatorio para todo productor pecuario el registro e inscripción de la marca, carimbo, o señal que identificará a sus semovientes en el catastro municipal respectivo y en el catastro nacional, pues el diseño registrado constituye la única prueba del derecho propietario”. Del marco legal precedentemente descrito, se tiene que, la marca o señales que se usa en los ganados, tiene por finalidad otorgar seguridad al derecho de propiedad de los productores sobre sus animales, para apoyar a la lucha contra el abigeato y coadyuvar con el Programa Nacional de Erradicación de la Fiebre Aftosa; por lo que, a efecto de reconocimiento de derecho propietario en el proceso de saneamiento, debe evidenciarse que dicha marca de ganado registrada en la entidad correspondiente, coincida con la marca que lleva el ganado durante la verificación directa en campo en el predio sometido a saneamiento; extremos que fueron verificados por el INRA en oportunidad del levantamiento de datos en los predios “San Simón”,” Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, al evidenciarse que la marca de ganado, cuyos diseños cursan en los certificados de fs. 164 y 165, 277 y 281 y 346, respectivamente, del legajo de saneamiento, fueron inscritos en la Asociación de Ganaderos de San Ignacio de Velasco con fechas de solicitud de 27 de noviembre de 2018, 15 de mayo de 2018 y 29 de octubre de 2018, así como los registros efectuados en la SubPrefectura de la Provincia Velasco del departamento de Santa Cruz de 26 de septiembre de 2002, resultando de ello, que el registro de marca de ganado, se efectuó conforme prevé el art. 2 de la Ley N° 80, esto es, en la Asociación de Ganaderos, y si bien el art. 3 del D.S. N° 25251 prevé que el registro debe efectuarse en el Catastro Municipal, no es norma que contradiga o sustituya lo previsto en la ley de referencia, sino que constituye otra entidad, a más de las señaladas en el art. 2 de la Ley N° 80, donde puede registrarse la marca de ganado; asimismo, resulta también válido los registros efectuados en la Sub Prefectura, al ser, en ése entonces, una entidad pública del Estado; consecuentemente, no se evidencia incumplimiento de normativa referente a registro de marca, al estar las mismas registradas conforme la norma que la regula.

En cuanto a la certificación de vacunación que presentó la propietaria del predio “San Simón”, se advierte, por un lado, que las cursantes a fs. 166, 167, 168 y 169 del legajo de saneamiento, consigna como comprador a persona distinta a la titular del predio, y por otro lado, se adquirieron 550, 700 y 525 dosis, respectivamente, que no condice con la cantidad de ganado que se verificó in situ que fue 492 cabezas de ganado bovino. De igual forma, la certificación de vacunación que adjuntaron los propietarios del predio “Nuevo San Simón”, cursante a fs. 282 y 283 del legajo de saneamiento, figura la cantidad de 830 dosis adquiridas, que no coinciden con la cantidad de ganado que se verificó en el predio de referencia que fue de 782 cabezas de ganado bovino.  Igual situación se presenta en el predio “Las Piedras”, puesto que las certificaciones de vacunación cursantes a fs. 347 y 348 del legajo de saneamiento, dan cuenta de la adquisición de 250 dosis de vacunas, que no coinciden con la cantidad de cabezas de ganado que se verificó in situ en el predio de referencia que alcanza a 185 cabezas de ganado vacuno.

II.3.2.2. Asimismo, los propietarios de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón”  y  “Las Piedras” ,  no  presentaron   la  Guía  de  Movimiento  de  Ganado,

documento que de manera obligatoria deben recabar y portar, conforme prevé el art. 2 de la Ley N° 2215 de 11 de junio de 2001 que señala: “La vacunación del ganado bovino y bubalino obligatoria para los productores, criadores y comercializadores, quienes deben portar el certificado de vacunación y la Guía de Movimiento, para la movilización interprovincial o interdepartamental. Los Infractores serán sancionados por el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria “SENASAG”, de acuerdo con el Reglamento de “PRONEFA”, sin perjuicio de iniciarles proceso penal en aplicación de los Artículos 216° inciso 7) y 350° del Código Penal. (Sic) (el subrayado es nuestro).  De igual forma, se halla previsto en el art. 6 del D.S. N° 29251, que señala: “Con la finalidad de fortalecer el sistema de control sanitario animal, en su fase de producción, transformación y comercialización en el territorio nacional, para garantizar la calidad de los productos de consumo y evitar la propagación de enfermedades infecciosas y de impacto en la salud pública, y de conformidad con el Artículo 2 de la Ley Nº 2215 de 11 de junio de 2001, se establece que los productores que movilicen ganado bovino y bubalino deberán recabar y portar las guías de movimiento de ganado.  La autoridad competente para la emisión de las guías de movimiento de ganado es el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria - SENASAG; la emisión de estas guías es de carácter obligatorio y gratuito en todo el territorio nacional. (Sic) (el subrayado es nuestro). 
De lo relacionado en los parágrafos II.3.2.2. y II.3.2.3 que anteceden, se colige que la entidad administrativa, no efectuó análisis técnico-jurídico de los señalados instrumentos que hacen a la actividad ganadera, prescindiendo adoptar criterio o decisión administrativa sobre el particular, que se considera necesario para  aclarar y establecer la diferencia evidenciada entre la documental presentada con lo verificado en campo, permitiendo de esta manera contar el ente administrativo encargado del proceso de saneamiento con elementos probatorios suficientes para asumir la decisión administrativa que corresponda; lo que amerita reponer en aras del debido proceso.

II.3.3. Con relación al incumplimiento de las características de Empresa y Mediana Ganadera

Menciona el demandante, que en los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “La Piedras”, no cumple las características de propiedad empresarial y mediana ganadera, conforme prevé el art. 41.3. y 4. de la Ley N° 1715 y art. 179 del D.S. N° 29215, al no considerar el INRA la inexistencia de infraestructura adecuada a la actividad del predio, tampoco se advierte inventarios de altas y bajas de comercialización de ganado y no cuenta con personal asalariado, contando únicamente con cuaderno de pago de trabajo, omitiéndose el registro obligatorio de empleadores ante el Ministerio de Trabajo.

Sobre el particular, si bien en los predios de referencia, se verificó actividad ganadera reflejada en la Ficha Catastral, Ficha de Verificación de FES, Acta de conteo de ganado y registro de marca, cuyo detalle se halla consignado en el punto II.3.1. del Análisis del Caso en Concreto; sin embargo, se tiene que dentro de la clasificación de la propiedad establecida en el art. 41-I, numerales 3 y 4 de la Ley N° 1715, respecto a la propiedad empresarial o Empresa Agropecuaria, prevé la norma que la misma “es la que pertenece a personas naturales o jurídicas y se explota con capital suplementario, régimen de trabajo asalariado y empleo de medios técnicos modernos”; con relación a la Mediana Propiedad, señala que: “es la que pertenece a personas naturales o jurídicas y se explota con el concurso de su propietario, de trabajadores asalariados, eventuales o permanentes y empleando medios técnicos-mecánicos, de tal manera que su volumen principal de producción se destine al mercado”; previendo el art. 179 del D.S. N° 29215, que “Dentro del proceso de saneamiento se verificará si la Mediana Propiedad o la Empresa Agropecuaria tienen las características correspondientes al tipo de propiedad establecidas en el Artículo 41 de la Ley N° 1715, según corresponda, con la sola finalidad de corroborar los datos del cumplimiento o incumplimiento de la función económico social en la superficie de las mismas”; consiguientemente, en observancia de la normativa señalada supra, corresponde a la entidad administrativa encargada del proceso de saneamiento, verificar que los predios de referencia sometidos a proceso de saneamiento, cumplen con los elementos o presupuestos previstos por ley para clasificar el tipo de propiedad que le corresponde acorde a la actividad que se realiza en los mismos, extremo que no se observa haber sido cumplido por el INRA, puesto que los predios “San Simón” y “Nuevo San Simón” que fueron clasificados como Empresarial con actividad ganadera, no demostraron, ni fueron verificados por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, que tuvieran capital suplementario, régimen de trabajo asalariado y empleo de medios técnicos modernos, que se traduce en la existencia de infraestructura y maquinaria que demuestren fehacientemente el empleo de capitales en el giro empresarial que permita la generación de alimento para el ganado, a través del cultivo de extensiones de cultivo de pasturas acorde a las cantidades de ganado existente en los predios, que dada su característica, son manejados por personal asalariado del cual debe acreditarse su existencia mediante contratos de trabajo registrados en el Ministerio de Trabajo, así como constancia de pago de salarios y aportes a la seguridad social, que si bien, cuentan con vivienda y otros elementos inherentes a la actividad ganadera que fueron detallados en el punto II.3.1., no son propios de una actividad empresarial, puesto que, con relación a personal asalariado, los propietarios se limitaron simplemente a señalar que cuentan con trabajadores, sin respaldo legal alguno como son los contratos de trabajo, así también en cuanto al pago de salarios, presentando simples cuadernos de supuestos pagos, cuando debe manejarse planillas de pago debidamente llenadas y firmadas por los trabajadores.  De igual forma, sucede con relación al predio “Las Piedras”, al no haber demostrado su propietaria y tampoco fue verificado por el INRA, que el mismo cuenta con trabajadores asalariados y el empleo de medios técnico-mecánicos; por lo que corresponde su reposición, a fin de que se observe eficazmente la previsión contenida en el art. 41-I-numerales 3 y 4 de la Ley N° 1715 y 179 del D.S. N° 29215.

II.3.4. Respecto de la sobreposición de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras” a Tierras de Producción Forestal Permanente y haberse efectuado desmontes, en inobservancia de lo dispuesto por la Ley Forestal

II.3.4.1. Menciona el demandante, que existe duda razonable de la existencia de las cabezas de ganado mayor en los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, al haberse registrado 350, 300 y 130 ha. de pastizales, respectivamente, que no es suficiente para alimentar y menos sostener la cantidad de ganado verificado en los referidos predios.

Sobre el particular, amerita señalar, que conforme se analizó en el punto II.3.3. precedente, la extensión de pastizales debe estar en relación a la cantidad de ganado existente en el predio, más aún cuando los predios de referencia fueron clasificados como Empresa y Mediana propiedad agropecuaria con actividad ganadera, cuyos elementos o presupuestos se encuentran regulados por ley; extremo que debió merecer atención por parte del ente administrativo encargado del proceso de saneamiento, para que de manera integral considere al momento de la clasificación de la propiedad y verificación del cumplimiento de la Función Económico Social o Función Social.

II.3.4.2. Respecto de la sobreposición de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras” en 233.3592 ha; 417,4853 ha y en el 100%, respectivamente, a Tierras de Producción Forestal Permanente según el Plan de Uso de Suelo PLUS-SC, no ajustándose a lo establecido en los arts. 28 y 32 de la Ley Forestal; corresponde señalar que, el Informe Técnico DDSC-RE-INF- N° 082/2019/ de 16 de enero de 2019, cursante de fs. 402 a 406 del legajo del proceso de saneamiento, advierte que los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, presenta “sobreposición con Tierras de Producción Forestal Permanente (TPFP)”, expresando en el apartado de Conclusión y Sugerencia: “Del análisis técnico realizado al Plan de Uso de Suelo y otros sobre la Superficie mensurada de 2444.9285 ha. del predio SAN SIMON, NUEVO SAN SIMON Y LAS PIEDRAS, se concluye y sugiere lo siguiente: Según el PLUS este se encuentra dentro de la clasificación B-G- (Uso 1: Ganadero Extensivo; Uso 2: Silvopastoril). Se sobrepone con áreas de tierras de producción forestal permanente (TPFP).  Se sugiere el análisis jurídico del presente informe a fin de estar a derecho” (sic) (Las cursivas, negrillas y subrayado nos corresponde); de lo que se colige, que para garantizar que el proceso de saneamiento se desarrolle en el marco de la legalidad que prevé la norma agraria, debe ejecutarse y/o realizarse todas las actuaciones administrativas que correspondan a fin de contar con decisión administrativa justa, correcta y legal, que dada la particularidad de dicho proceso, se traduce en la elaboración de los informes técnicos y jurídicos en los que se expresa el análisis e interpretación de la normativa que la regula, la consideración y evaluación de los medios probatorios y la verificación in situ del cumplimiento de la Función Social o Función Económica Social, que constituirán la base fáctica y legal para asumir la decisión administrativa que permita cumplir con su objeto y finalidad, que es la regularización y perfeccionamiento del derecho de propiedad agraria, tal cual prevé el art. 64 de la Ley N° 1715.

En ese sentido, conforme se tiene sugerido en el Informe Técnico señalado supra, es necesario contar con un Análisis Jurídico traducido en el informe correspondiente, en el que se analice y se emita pronunciamiento fundado y motivado del tratamiento legal a adoptar que corresponda en derecho, con relación a la sobreposición de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras” a las Tierras de Producción Forestal Permanente, así como las medidas precautorias si el caso amerite, no cursando en el legajo de saneamiento el informe jurídico correspondiente, y tampoco en el Informe en Conclusiones cursante de fs. 427 a 438 de legajo de referencia, se efectúa análisis jurídico sobre la referida sobreposición, limitándose únicamente a consignar la sobreposición existente a la TPFP, así como la superficie y porcentaje que abarca las mismas, omitiendo valorar, considerar y aplicar lo que corresponda en derecho, derivando con ello en la falta de análisis jurídico y decisión administrativa que corresponda que determine con claridad y precisión el tratamiento legal a observarse respecto de las superficies sobrepuestas al área de las Tierras de Producción Forestal Permanente (TPFP), más más, cuando se trata precisamente de áreas de protección forestal, correspondiendo la observancia de lo dispuesto en el art. 156 del D.S. N° 29215 que determina que el ejercicio de derecho propietario agrario, debe sujetarse a lo establecido en los Planes de Uso de Suelo para determinar su aptitud y el empleo sostenible”, conforme lo establecido en la Ley N° 1333 del Medio Ambiente, la Ley N° 1700, la Ley N° 1715, el D.S. N° 26732 de 30 de junio de 2002 que regula los Planes de Uso de Suelo y el D.S. N° 26075 de 16 de febrero de 2011, que reglamenta las Tierras de Producción Forestal Permanente, que no fueron examinados ni analizados por el Instituto Nacional de Reforma Agraria; lo que implica, que no existe definición administrativa sustentada en derecho sobre dicho aspecto, prescindiéndose del análisis jurídico, sugiriéndose simplemente en el Informe en Conclusiones el reconocimiento de derecho propietario sobre los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, sin fundamentar sobre la vocación forestal identificada y el tratamiento legal a seguir; que si bien en la Resolución Suprema 26919 de 21 de octubre de 2099 impugnada en el presente proceso contencioso administrativo, cursante de fs. 555 a 561 del legajo de saneamiento, se dispone que al encontrarse los nombrados predios sobrepuestos a Tierras de Protección Forestal Permanente, deberá sujetarse a las normas de uso y conservación del área, dicha decisión no cuenta con el respaldo jurídico que debe estar imprescindiblemente expresado en el Informe Jurídico correspondiente y reflejado en el análisis y sugerencia que debe contener el Informe en Conclusiones respecto de la sobreposición a la TPFP, al ser la base técnica y legal para la emisión de la resolución final de saneamiento, determinando con ello que el INRA inobservó la previsión contenida en el art. 304-d) del D.S. N° 29215, que amerita reponer en aras de un correcto, legal y justo proceso de saneamiento; siendo por tal viable lo accionado por el actor en éste punto demandado.

II.3.4.3. Con relación a que en los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, se realizaron a partir del año 2000 al 2020, desmontes en la extensión de 126 ha, 42 ha y 823 ha, respectivamente, en inobservancia de lo dispuesto por la normativa forestal e incumpliendo las medidas precautorias dispuestas en la Resolución de Inicio de Procedimiento; amerita señalar que, la protección y utilización sostenible de bosques y tierras forestales, es de orden público y de cumplimiento universal, previendo el art. 386 de la Constitución Política del Estado, que los “bosques y los suelos forestales son de carácter estratégico para el desarrollo del pueblo boliviano”; disponiéndose en el art. 387-I constitucional, que: “El Estado deberá garantizar la conservación de los bosques naturales en las áreas de vocación forestal, su aprovechamiento sustentable, la conservación y recuperación de la flora, fauna y áreas degradadas”; por ello, la Ley Forestal N° 1700 de 12 de junio de 1996, tiene por objeto “normar la utilización sostenible y protección de bosques y tierras forestales, armonizando el interés social, económico y ecológico del país”; por lo que, siendo el objeto principal del régimen forestal boliviano, el aprovechamiento forestal sostenible, se establece de manera general la obligación de obtener un Permiso de Desmonte para la realización de usos diferentes a la actividad forestal, los que deben ser autorizados por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras, mediante la presentación de Planes de Desmonte elaborados de acuerdo a normas técnicas, autorización que, de acuerdo al art. 35 de la Ley N° 1700, será otorgada directamente por la instancia local de la ABT y con comunicación a las gobernaciones y municipalidades de la jurisdicción, bajo las condiciones específicas que se establezcan de conformidad con las regulaciones de la materia; consiguientemente, cualquier desmonte efectuado sin autorización debida, constituye una contravención, tal cual lo establece el art. 42.IV de la Ley Forestal, al estipular que: "Constituyen actos de destrucción y deterioro de bienes del Estado y la riqueza nacional tipificados en el artículo 223 del Código Penal, la tala o quema de la cobertura arbórea en tierras de protección, producción forestal o inmovilización y en las áreas protegidas, la tala o quema practicadas en tierras con cobertura boscosa aptas para otros usos sin la autorización de la autoridad competente o sin cumplir las regulaciones de la materia (...)", y a efectos del proceso administrativo de saneamiento, el desmonte ilegal no puede considerarse como cumplimiento de la FES, conforme prevé el art. 175 del D.S. N° 29215, que señala: “Los desmontes, a partir de la vigencia de la Ley Forestal, sin autorización no constituyen cumplimiento de la función económico social o función social por ser ilegales y constituir delito. Los desmontes para ser considerados como superficie aprovechada deberán estar autorizados por la autoridad competente, para el desarrollo de actividades agropecuarias y haber cumplido con las obligaciones asumidas en la autorización, además de demostrar que se están desarrollando o se desarrollarán actividades en el tiempo inmediato al desmonte”.

En ese marco legal, ante la denuncia del Viceministerio de Tierras de haberse procedido a efectuar desmonte sin autorización en los referidos predios, con la facultad contenida en el art. 378 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a la materia por ultractividad dispuesta por la Disposición Final Tercera de la Ley N° 439, para mejor resolver, se solicitó a la Autoridad de Fiscalización de Bosques y Tierra, al ser la entidad que tiene atribuciones y competencia para otorgar permisos, derechos, concesiones y autorizaciones de derechos forestales, remita información respecto de la existencia o no de desmonte ilegal en los nombrados predios entre los años 2000 a 2020, enviando dicha autoridad adjunto al memorial de fs. 517 a 518 de obrados, la Comunicación Interna CID-DGMBT-1066-2023 de 16 de mayo de 2023, cursante de fs. 507 a 509, más imágenes que cursan de fs. 510 a 516 de obrados, en la que informa que en el predios “San Simón” y “Las Piedras” se evidenciaron “83,7 ha. y 7,5 ha de desmonte sin autorización”, así como: “(…) no se evidencian autorizaciones de desmonte, desmontes registrados al Programa de Producción de Alimentos y Restitución de Bosques ni Procesos Administrativos por desmonte ilegal en las áreas de referencia” (sic) (las cursivas son nuestras), y con relación al predio “Nuevo San Simón”, “no se evidenció desmonte ilegal”; lo que implica que, la entidad administrativa encargada del proceso de saneamiento, no asumió decisión administrativa alguna respecto de los desmontes ilegales evidenciados en los predios “San Simón” y “Las Piedras”, al no constar en los Informes Técnicos y Legales y menos en el Informe en Conclusiones que se elaboraron en el proceso de saneamiento de referencia, análisis técnico y jurídico alguno, mismo que por su trascendencia, puesto que el área donde se efectuaron desmontes ilegales no constituye cumplimiento de la Función Económica Social o Función Social, conforme prevé el art. 175 del D.S. N° 29215, se impone que se asuma decisión por parte del ente administrativo, en base a informes técnicos y jurídicos, lo que corresponda en derecho sobre el particular, más aún, cuando de las Fichas de Cálculo de la Función Económico Social, cursantes a fs. 396 y 398 del legajo de saneamiento, se advierte que el INRA estableció el cumplimiento de la FES en el 100% de las superficies mensuradas, donde obviamente, no se contempló áreas en las que se identificó desmonte sin autorización legal en los años 2000 al 2020; que si bien, mediante Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PDM-035-2020 de 23 de enero de 2020, se aprobó un desmonte para el predio “Las Piedras”, conforme se consigna en la Circular de referencia; empero, éste fue emitido recién en el año 2020, documento que no contempla ni demuestra que tuviera autorización de desmontes efectuados desde el año 2000; lo que deriva también, que efectivamente, se incumplió las medidas precautorias de prohibición de innovar y paralización de trabajos, entre otros, dispuestas en la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RIUP N° 0218/2011 de 25 de julio, cursante de fs. 75 a 77 del legajo de saneamiento, medidas que se encontraban vigentes en oportunidad de haberse efectuado el referido desmonte (años 2000 al 2020); consecuentemente, tiene consistencia lo expresado por el Viceministerio de Tierras sobre este punto, lo que amerita reponer la tramitación del proceso de saneamiento, a fin de subsanar y asumir decisión administrativa sobre el particular conforme a derecho.

II.3.5. Con relación a la falsedad en las declaraciones del año de mejoras en los predios “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”

Arguye el demandante Viceministro de Tierras, que conforme al Informe Técnico INF/VT/DGT/UST0135-2021 que presentó con la demanda contencioso administrativa, el INRA no consideró, en los predios “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, analizar la ausencia de actividad antrópica anterior al año 1996 y que por imágenes satelitales y análisis multitemporal se observa que la misma es recién en los años 2015 y 2017, por lo que no correspondería su valoración como cumplimiento de la FES.

Ante lo expresado, amerita señalar, que conforme prevé el art. 159 del D.S. N° 29215, la verificación directa en el predio, respecto del cumplimiento de la Función Económico Social o Función Social, es “el medio principal de prueba y cualquier otra es complementaria”, identificando el parágrafo segundo de dicha norma, que las “imágenes satelitales”, son “instrumentos complementarios”; por lo que, tratándose de propiedades donde se realiza actividad ganadera, la verificación que efectúa el ente administrativo en el predio sometido a proceso saneamiento, es directamente en el predio para la verificación de las condiciones previstas por el art. 167, parágrafo I, incisos a) y b) del D.S. N° 29215, así como de lo señalado en el art. 41-I-numerales 3 y 4 de la Ley N° 1715 y 179 del D.S. N° 29215; por ende, el instrumento complementario como son las imágenes satelitales, no sustituyen dicha verificación, lo que determina su inaplicabilidad en la verificación de propiedades donde se desarrolla actividad ganadera, como son los predios “Nuevo San Simón y “Las Piedras”; aspecto que la entidad ejecutora del saneamiento observó en oportunidad de la verificación in situ; por lo que, carece de consistencia lo afirmado por el actor en éste punto demandado.

II.3.6. Respecto de la falta de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución Final de Saneamiento impugnada

Si bien el saneamiento es un procedimiento técnico-jurídico destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, cuyo desarrollo se encuentra normado por el Reglamento de la L. Nº 1715 y las Guías Técnicas para ejecutar las actividades propias e inherentes de dicho proceso administrativo, en el cual se van elaborando Informes Técnico Legales siendo éstos el insumo e información en las que se basa necesariamente la Resolución Final de Saneamiento, por ello en su redacción se remite a los fundamentos y motivación que en los mismos se expresa, conforme prevé el art. 52 parágrafo III de la L. N° 2341 (Ley de Procedimiento Administrativo), que en lo pertinente expresa: "La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la resolución (...) ", previendo también en ése sentido el art. 65-c) del D. S. Nº 29215, al señalar: “Toda Resolución deberá basarse en informe legal y cuando corresponda además en un informe técnico” (Las cursivas son nuestras); no es menos evidente que, en el caso de autos, conforme se analizó en el numeral II.3.3.2. anterior, no cursa en el Informe en Conclusiones, ni en informes técnico-jurídicos anteriores y/o posteriores, análisis y conclusiones fundamentadas respecto de las características de la Empresa y Mediana propiedad ganadera, la sobreposición de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras” al área identificada de Tierras de Producción Forestal Permanente (PPFP), así como también no se consigna en informe alguno, respecto de las áreas donde se identificó desmontes sin autorización en los predios “San Simón” y “Las Piedras” en los años 2000 al 2020; por lo que, al constituir los fundamentos y motivación que deben estar expresados en los informes técnico-jurídicos, los insumos para que la entidad administrativa asuma decisión final y por ello se emiten imprescindiblemente como una etapa anterior a su emisión, la ausencia de ellos, determina que la Resolución Final de Saneamiento, carezca de fundamentación y motivación, lo que implica la importancia y necesidad de su emisión insoslayable por parte de la entidad encargada del proceso de saneamiento.

II.3.7. Con relación a los fundamentos esgrimidos por los Terceros Interesados Luis Jorge Mayser Ardaya, Arturo Mayser Hurtado, Magarita Hurtado de Mayser y Lidia Mayser Hurtado

En cuanto a los argumentos expresados por los Terceros Interesados Luis Jorge Mayser Ardaya, Arturo Mayser Hurtado, Magarita Hurtado de Mayser y Lidia Mayser Hurtado, fueron debidamente considerados en su contexto de manera conjunta con los argumentos argüidos por la parte actora y los demandados, estando plasmado el análisis, fundamentación y motivación asumida por éste Tribunal en los Fundamentos Jurídicos de la presente sentencia, en la que se concluyó acorde a los datos del proceso de saneamiento, que el Instituto Nacional de Reforma Agraria incurrió en irregularidades e inobservancia de la normativa que regula la tramitación de dicho procedimiento, que en aras del debido proceso deben ser repuestos por el ente administrativo encargado del proceso de saneamiento.

II.3.8. Consideración Final

Que, de lo relacionado y analizado precedentemente, lleva a declarar la procedencia de la demanda contenciosa administrativa por los fundamentos y motivación contenidos en los Fundamentos Jurídicos II.3.2.3., II.3.2.4., II.3.3., II.3.4. y II.3.6. del presente fallo, retrotrayéndose el proceso administrativo hasta el vicio más antiguo por el efecto retroactivo que produce la nulidad de actuados administrativos, como consecuencia del control de legalidad ejercido por éste Tribunal Agroambiental.