SE/0259/25023

Previamente se debe recordar que el proceso contencioso administrativo, constituye una garantía formal que beneficia al administrado contra el ejercicio del Poder Público, concediendo la facultad de impugnación de los actos de la administración que le sean gravosos, logrando el restablecimiento de los derechos lesionados con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.

En este marco legal, el art. 778 del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975), prevé que "El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado".

Así establecida la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del Recurso Jerárquico, corresponde realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera y analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por la parte demandante.

Legislación y jurisprudencia aplicable al caso.

De acuerdo a la problemática planteada, se realiza una interpretación desde la Constitución Política del Estado, el bloque de constitucionalidad y las normas ordinarias aplicables al caso concreto; en ese marco corresponden las siguientes consideraciones de orden legal:

En relación a las riquezas mineralógicas que se encuentra en el suelo y subsuelo, el control, la fiscalización de toda actividad minera, el art. 369 de la CPE, prevé:

“I. El Estado será responsable de las riquezas mineralógicas que se encuentren en el suelo y subsuelo cualquiera sea su origen y su aplicación será regulada por la ley. Se reconoce como actores productivos a la industria minera estatal, industria minera privada y sociedades cooperativas. II. Los recursos naturales no metálicos existentes en los salares, salmueras, evaporíticos, azufres y otros, son de carácter estratégico para el país. III. Será responsabilidad del Estado la dirección de la política minera y metalúrgica, así como el fomento, promoción y control de la actividad minera. IV. El Estado ejercerá control y fiscalización en toda la cadena productiva minera y sobre las actividades que desarrollen los titulares de derechos mineros, contratos mineros o derechos preconstituidos.”. 

El art. 371-I), del mismo cuerpo legal, resalta: “Las áreas de explotación minera otorgadas por contrato son intransferibles, inembargables e intransmisibles por sucesión hereditaria. II. El domicilio legal de las empresas mineras se establecerá en la jurisdicción local donde se realice la mayor explotación minera.” (negrillas añadidas).

En cuanto al dominio y derecho propietario del pueblo boliviano, el art. 2 de la Ley Nº 535 (Ley de Minería y Metalurgia), indica: “I. Los recursos minerales, cualquiera sea su origen o forma de presentación existentes en el suelo y subsuelo del territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, son de propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano; su administración corresponde al Estado con sujeción a lo previsto en la presente Ley. II. Ninguna persona natural o colectiva, aun siendo propietaria del suelo, podrá invocar la propiedad sobre los recursos minerales que se encuentren en el suelo y subsuelo.” (negrillas añadidas).

El art. 39 de la Ley Nº 535, prevé: “(AUTORIDAD JURISDICCIONAL ADMINISTRATIVA MINERA - AJAM). I. La Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera - AJAM, como entidad autárquica bajo tuición del Ministerio de Minería y Metalurgia, con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa, técnica, económica y financiera, es la encargada de la dirección, administración superior, control y fiscalización de la actividad minera en todo el territorio del Estado en las materias tratadas en el presente Capítulo. II. La AJAM se organizará de acuerdo a lo previsto en la presente Ley. III. La Máxima Autoridad Ejecutiva - MAE, con rango de Directora Ejecutiva Nacional o Director Ejecutivo Nacional, que ejercerá la representación institucional, y las Directoras o Directores Departamentales o LEY DE MINERÍA Y METALURGIA 28 Regionales de Minas, serán designadas o designados por el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia mediante Resolución Suprema. IV. Para el cumplimiento de sus funciones la AJAM, contará con autoridades departamentales y/o regionales, cuyas máximas autoridades tendrán el rango de Directoras o Directores Departamentales o Regionales. V. Las atribuciones del ex-Servicio Técnico de Minas - SETMIN, serán ejercidas por la Dirección de Catastro y Cuadriculado Minero, conforme a la presente Ley.”

En cuanto a los derechos mineros, el art. 92 y siguientes de la Ley Nº 535, estipula: “ARTÍCULO 92. (DERECHOS MINEROS). Los derechos mineros otorgan a los titulares, la potestad de prospectar, explorar, explotar, concentrar, fundir, refinar, industrializar y comercializar los recursos minerales, mediante actividades mineras propias y complementarias en toda o parte de la cadena productiva minera.”

El art. 93 de la referida Ley, determina: “(ALCANCE DE LOS DERECHOS MINEROS). I. El reconocimiento u otorgamiento de derechos mineros bajo las modalidades establecidas en la presente Ley, no otorga al titular o titulares, ni a quienes estuvieren asociados con ellos, derechos propietarios ni posesorios sobre las áreas mineras. II. Los titulares de derechos mineros no podrán dar las áreas mineras en arrendamiento. III. Con excepción de las actividades mineras legalmente existentes anteriores a la publicación de la presente Ley, no se podrán realizar actividades mineras de prospección terrestre, exploración o explotación, concentración, refinación y fundición: a) (…)” (negrillas añadidas).

El art. 94 de la reiterada Ley, señala: “(DERECHOS ADQUIRIDOS Y PRE-CONSTITUIDOS). I. El Estado Plurinacional de Bolivia reconoce y respeta los derechos adquiridos de los titulares privados individuales o conjuntos, de las empresas privadas y mixtas, y de otras formas de titularidad privada respecto de sus Autorizaciones Transitorias Especiales - ATE’s, previa adecuación al régimen de contratos administrativos mineros, de acuerdo a la presente Ley. II. El Estado Plurinacional de Bolivia reconoce y respeta los derechos mineros pre-constituidos de las cooperativas mineras, en cualquiera de sus modalidades vigentes debiendo adecuarse los mismos al régimen de contratos administrativos mineros, de acuerdo a la presente Ley. TÍTULO VII RÉGIMEN REGALITARIO MINERO TÍTULO VI CONSULTA PREVIA EN MATERIA MINERA TÍTULO V RÉGIMEN DE ADECUACIONES TÍTULO IV CONTRATOS MINEROS Y LICENCIAS DE PROSPECCIÓN Y EXPLORACIÓN TÍTULO III DERECHOS MINEROS Y EXTINCIÓN TÍTULO II ESTRUCTURA DEL SECTOR MINERO ESTATAL TÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES TÍTULO III DERECHOS MINEROS Y EXTINCIÓN 61 III. El Estado Plurinacional de Bolivia reconoce y respeta los derechos mineros adquiridos de las empresas estatales, en cualquiera de sus modalidades vigentes debiendo adecuarse o registrarse, con las salvedades previstas en la presente Ley.”

Y el art. 95 de la citada Ley Nº 535, instituye: “(DOMINIO DEL TITULAR). I. El titular de derechos mineros tiene dominio, libre disposición y gravamen sobre: la inversión, la producción minera, los bienes muebles, inmuebles construidos, equipos y maquinarias instalados dentro y fuera del perímetro del área minera, que son resultado de sus inversiones y trabajos. II. Una vez extinguido el derecho minero, por cualquiera de las causales establecidas en la presente Ley, la infraestructura construida no comprendida en el Parágrafo precedente, que pertenezca al titular de los derechos mineros, se consolidará a favor del Estado, sin perjuicio de normas especiales que dispongan un destino específico por razones de interés público.”.

La Sentencia Constitucional Nº 0032/2006 de 10 de mayo, desarrollo el siguiente razonamiento: “(…) El art. 68 del CM. Esta norma, dispone que, sobre las concesiones, actividades mineras y sus productos, pueden celebrarse toda clase de actos y contratos, que se regirán por dicho Código y, en lo que sea aplicable, por el Código de comercio, Código civil y otras normas legales pertinentes.

En este punto es necesario dejar claro que la concesión consiste en el otorgamiento gubernativo a favor de particulares o de empresas, del aprovechamiento privado en el dominio público en minas, aguas o montes. Las diversas legislaciones han establecido distintos sistemas para la explotación de riquezas naturales en los países. Así, el sistema dominial sostiene que las minas pertenecen al dominio eminente del Estado como integrantes de una categoría de bienes de interés general, separados e independientes del suelo, pudiendo explotar la riqueza minera a través de particulares o en forma directa; consecuencia de ello es que se haya reservado al Estado la potestad de conceder permisos de exploración, de limitar las exploraciones y explotaciones a determinadas zonas o sustancias; obligar que se realicen determinadas inversiones o trabajos para mantener los premisos; exigir determinada capacidad técnica o económica para adjudicar este dominio a los particulares mediante la concesión; etc.

Por lo anterior, y partiendo de la premisa que el art. 136 de la CPE proclama que son de dominio originario del Estado, además de los bienes a los que la ley les da esa calidad, el suelo y el subsuelo con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, así como los elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento; y dispone que la ley establecerá las condiciones de este dominio, así como las de su concesión y adjudicación a los particulares, es la propia Constitución que permite otorgar la concesión; sin embargo, tal concesión no puede consistir en un bien inmueble, sino que la concesión faculta al concesionario a realizar actos y actividades de explotación sobre la riqueza natural en las condiciones que la ley establece, puesto que habrá que recordar que el principio de la dominaliedad pública del Estado sobre las minas, lleva implícitamente el poder de concederlas para su explotación dado que hay también un interés general, público, en que las minas se exploten para evitar que la improductividad de esta riqueza prive a la sociedad de uno de sus elementos más valiosos para la defensa y la prosperidad común.

Es así que, examinada desde la óptica de lo establecido por los arts. 136 y 137 de la CPE, se tiene que el art. 68 del CM, al establecer la posibilidad que sobre las concesiones mineras se celebren “todo tipo de actos y contratos”, implica que inclusive podrían celebrarse contratos de traslación de dominio, de enajenación, o de garantía hipotecaria, en contra de la inalienabilidad consagrada por las normas constitucionales señaladas, dado que se trata de bienes dominiales, que no pueden ser objeto de contratos entre particulares por cuanto su titularidad corresponde siempre al Estado.

Por consiguiente, el art. 68 del CM es contrario al mandato de los arts. 136 y 137 de la CPE, y debe declararse su inconstitucionalidad en la presente Sentencia (…)” (negrillas añadidas).

Resolución del caso concreto:

De la revisión y compulsa de los antecedentes administrativos, consta en el Testimonio Nº 09/1990 de 18 de junio de fs. 117 a 131, la escritura pública de adjudicación definitiva de la concesión minera “EL PROGRESO” de 45 hectáreas, otorgada por Auto de Adjudicación s/n de 9 de mayo de 1989, emitida por la Superintendente Departamental de Minas de Potosí-Chuquisaca, a favor de Florencio Ramos Chávez y Emilio Ramos Patzi; posteriormente, en cumplimineto de la Ley Nº 1777 del Código de Minería de 17 de marzo de 1997, la inscripción provisional y definitiva fue registrada únicamente a favor de Florencio Ramos Chávez.

El 14 de febrero de 2018, Julián Ramos Callapino, en representación legal de la Empresa Minera “PUCA TAMBO SRL”, mediante Formulario AD-03.1 AJAM-PT-CH-SOL.AD-00127/2017, formalizó la solicitud de adecuación ante la Dirección Regional Potosí-Chuquisaca de la AJAM, de la ATE del área denominada “EL PROGRESO”, con Código Único N° 10659 compuesta de cuarenta y cinco (45) hectáreas; asimismo, en cumplimineto del art. 192-I de la Ley N° 535, adjuntó el Testimonio N° 340/2017 de fecha 27 de marzo, de constitución de la Sociedad de Responsabilidad Limitada que girará bajo la razón social de “EMPRESA MINERA PUCA TAMBO SRL”, conformada por el titular del derecho minero FLORENCIO RAMOS CHAVEZ y JUSTINA CALLAPINO ARANDO DE RAMOS, esposa del titular de acuerdo al Certificado de Matrimonio presentado dentro del trámite de adecuación; además, de GERMAN RAMOS CALLAPINO, RAMON RAMOS CALLAPINO, JULIAN RAMOS CALLAPINO, MARCELA RAMOS CALLAPINO Y RAUL RAMOS CALLAPINO, hijos mayores de edad de acuerdo a los Certificados de Nacimiento; en consecuencia, se constituyó como Actor Productivo Minero (APM), de acuerdo a lo previsto en el art. 31 de la Ley N° 535.

La Dirección Regional Potosí-Chuquisaca de la AJAM, emitió la Resolución Administrativa AJAMR-PT-CH/ADEC-APROB/51/2019 de 28 de agosto, de fs. 132 a 137, que resolvió: “(…) PRIMERO.- APROBAR la adecuación de la Autorización Transitoria Especial (ATE) por pertenencia del área minera denominada EL PROGRESO, de titularidad de FLORENCIO RAMOS CHAVEZ, compuesta por cuarenta y cinco (45) hectáreas, al régimen de Contrato Administrativo Minero, sobre el área minera denominada EL PROGRESO, con Código Único N° 1500368, de titularidad de la EMPRESA MINERA PUCA TAMBO S.R.L, compuesta por 94.2893 hectáreas, de acuerdo al Informe Técnico AJAM/DCCM/INF-TEC-ADEC/311/2019 y Plano Definitivo - Proceso de Adecuación que forma parte indisoluble de la presente Resolución, todo de conformidad al artículo 40 del Reglamento de Adecuación, aprobado por el Ministerio de Minería y Metalurgia mediante Resolución Ministerial N° 0294/2016 de 05 de diciembre de 2016, concordante con el parágrafo III del artículo 205 de la Ley N° 535 de 28 de mayo de 2014, de Minería y Metalurgia. (….)” (negrillas añadidas).

El Sindicato Agrario de la Comunidad “LA PALCA”, por nota de 19 de noviembre de 2019 de fs. 133, dirigida a la autoridad Regional Potosí de la AJAM, solicitó la “REVERCIÓN POR FALLECIMIENTO DEL PETICIONARIO DEL AREA MINERA ATE EL PROGRESO CON CÓDIGO 10659”; en atención a la solicitud, la Dirección Regional Potosí Chuquisaca de la AJAM, requirió al Director del Servicio del Registro Cívico (SERECI) de Potosí, Informe sobre el fallecimiento de Florencio Ramos Chávez.

El SERECI, emitió el Informe Nº 2161 de 4 de marzo de 2020 de fs. 140, que señaló: “(…) que, en la búsqueda en las bases de datos de REGINA, sereciweb, del Sistema de Registro Civil Biométrico y Archivos Físico a cargo de ésta Dirección se informa que Florencio Ramos Chávez tiene partida de defunción registrada, la cual se demuestra en el reporte que consigna: DATOS ACTUALES DE DEFUNCIÓN. OFICIALÍA: 50101009. LIBRO: LIBD I. PARTIDA: 70. FOLIO: 70. FECHA DE INSCRIPCIÓN: 17/09/2019. DATOS DE FALLECIDO. NOMBRE: FLORENCIO. PRIMER APELLIDO: RAMOS. SEGUNDO APELLIDO: CHÁVEZ. DATOS DE DEFUNCIÓN. FECHA Y HORA DE DEFUNCIÓN: 17/09/2019-03:45.” (negrillas añadidas).

La Dirección Regional Potosí Chuquisaca, emitió la Resolución Administrativa AJAMR-PT-CH/DR/AL/RES/ADM/ 334/2020 de 7 de diciembre de fs. 141 a 146, que resolvió: “(…) PRIMERO.- DECLARAR la Extinción de la Autorización Transitoria Especial denominada EL PROGRESO, con código único 10659, de 94.2893 hectáreas, ubicado en el Municipio de Yocalla, Provincia Tomás Frías del Departamento de Potosí, por muerte de FLORENCIO RAMOS CHAVEZ, conforme lo previsto en el parágrafo I del Artículo 120 de la Ley Nº 535 de Minería y Metalurgia de fecha 28 de mayo de 2014, artículo 58 del Reglamento de Otorgación y Extinción de Derechos Mineros aprobado por Resolución Ministerial Nº 023/2015 de fecha 30 de enero de 2015. (…)” (negrilla añadida); Resolución Administrativa que, fue confirmada por la Resolución de Recurso de Revocatoria AJAMR-PT-CH/DR/RRR/2/2021 de 14 de enero y posterior por la Resolución de Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/10/2021 de 19 de marzo.

De los antecedentes administrativos y conforme los fundamentos jurídicos desarrollados, se precisa que el art. 94 de la Ley N° 535, reconoce como derecho adquirido las concesiones otorgadas bajo el régimen del anterior Código de Minería que, constituidas en derecho real, formaban parte del patrimonio del titular.

En ese sentido, si bien el señalado art. 94 reconoce al actor productivo minero, su derecho adquirido y de acuerdo a éste la facultad de trabajar sin restricción alguna en el área otorgada; empero, no se puede desconocer lo previsto en el art. 349 de la CPE, que determina que los recursos naturales son de propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del Estado Boliviano, correspondiendo al mismo Estado su administración en función del interés colectivo.

Tomando en cuenta que, no todos los socios se constituyen en representante legal o titular de una Empresa Minera, en el presente caso, el socio Julián Ramos Callapino, no se constituye en titular de la Empresa Minera “PUCA TAMBO SRL”; en consecuencia, no corresponde ejercer o tener la potestad de los derechos mineros otorgados a los titulares, conforme prevé el art. 92 de la Ley Nº 535, respecto de los derechos mineros que son otorgados a los titulares; es decir, la potestad de prospectar, explorar, explotar, concentrar, fundir, refinar, industrializar y comercializar los recursos minerales, mediante actividades mineras propias y complementarias en toda o parte de la cadena productiva minera.

Corresponde señalar además que, respecto del alcance de los derechos mineros, el reconocimiento u otorgamiento de derechos mineros bajo las modalidades previstas en la normativa, no otorga al titular o titulares, ni a quienes estuvieren asociados con ellos, derechos propietarios ni posesorios sobre las áreas mineras, conforme instituye el art. 93 de la Ley Nº 535.

Y Respecto del dominio del titular, el art. 95 del mismo cuerpo legal, prevé: “I. El titular de derechos mineros tiene dominio, libre disposición y gravamen sobre: la inversión, la producción minera, los bienes muebles, inmuebles construidos, equipos y maquinarias instalados dentro y fuera del perímetro del área minera, que son resultado de sus inversiones y trabajos. II. Una vez extinguido el derecho minero, por cualquiera de las causales establecidas en la presente Ley, la infraestructura construida no comprendida en el Parágrafo precedente, que pertenezca al titular de los derechos mineros, se consolidará a favor del Estado, sin perjuicio de normas especiales que dispongan un destino específico por razones de interés público”

En consecuencia, el actor, no ejerció la titularidad de la ATE “EL PROGRESO” y posteriormente denominada Empresa Minera “PUCA TAMBO SRL”; confundiendo que el ser socio de una Empresa Minera le daba los derechos mineros como a los titulares de la misma; sin embargo, los derechos y obligaciones de los socios se encuentran claramente previstos en la respectiva minuta de constitución de la Sociedad de Responsabilidad Limitada y el Código de Comercio; y de la revisión de los antecedentes, se advierte que el actor tampoco demostró que le fue reconocido u otorgado un derecho minero respecto de un área determinada previa adecuación al Régimen de Contratos Administrativos Mineros, coligiendo que la AJAM, obró conforme a normativa, cumpliendo las facultades previstas en la Ley Nº 535, sin vulnerar derechos y principios constitucionales, en base a la verdad material.

De los fundamentos descritos precedentemente, el art. 114-e) de la Ley Nº 535, señala que los derechos mineros reconocidos u otorgados por el Estado se extinguen o suspenden, según corresponda por: “(…) e) Muerte del titular individual en el caso previsto de empresa o negocio unipersonal, sin perjuicio del derecho preferente a favor de terceros, de acuerdo con el Art. 120 de la presente Ley.” (negrilla añadida).

El art. 120-I de la referida Ley, señala: “Artículo 120. (MUERTE DE TITULAR). I. El fallecimiento de un titular persona individual de una ATE con posterioridad a la vigencia del efecto abrogatorio de Artículos del Código de Minería, dispuesto por la Sentencia Constitucional Nº 032, de fecha 10 de mayo de 2006, extingue sus derechos sobre la ATE.