SE/0205/2024

VII.1. De la naturaleza del proceso contencioso administrativo

Es menester señalar que el procedimiento contencioso administrativo, constituye una garantía formal que beneficia al sujeto administrado en el ejercicio del poder público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, logrando el restablecimiento de los derechos lesionados con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.

En este marco legal, el artículo 778 del Código de Procedimiento Civil, establece: "El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado."

Ello significa, que la función encomendada al proceso contencioso administrativo se genera en la necesidad de efectuar un control sobre las actuaciones de la Administración, razón por la cual en criterio de Raquel Castillejo: "(...) a la jurisdicción contenciosa-administrativa le corresponde controlar la legalidad de la actividad administrativa, garantizando los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a las extralimitaciones de la Administración".

Lo que implica, que la intervención de este Tribunal se reduce a comprobar la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos, pues atento al criterio de Luis Angel Wayar, citando a Bielsa: “(...) el Juez Jurisdiccional, cuando conoce de la controversia eminentemente administrativa, para la que se le reconoce competencia en un proceso Contencioso Administrativo, no puede revocar ni modificar los actos administrativos, sino que debe reducirse su participación, sólo a comprobar la legalidad o ilegalidad de dichos actos (...), esa y no otra es la naturaleza del Contencioso Administrativo en la doctrina".

Así establecida la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, en relación con el numeral 2 del artículo 2 y con el artículo 4 de la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014, reconocida la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda para la resolución de la controversia, por la naturaleza del procedimiento contencioso administrativo que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por la demandante, teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico, corresponde a este Supremo Tribunal en los casos como el presente, analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por la parte demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por la AGIT.

VII.2. Sobre las notificaciones en el procedimiento de contrabando contravencional

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0895/2016-S3 de 24 de agosto, efectuó una sistematización de la línea jurisprudencial respecto a la notificación del Acta de Intervención y la Resolución Sancionatoria en el procedimiento de contrabando contravencional, reconduciendo el razonamiento asumido en la SCP 0468/2012 de 4 de julio, al señalar que: “La sustanciación y resolución de los procesos de contrabando contravencional, realizado por las distintas Administraciones tributarias aduaneras, se desarrollan conforme a las normas de todo el cuerpo legislativo previstas a tal efecto; es decir, el Código Tributario Boliviano, la Ley General de Aduanas, sus decretos supremos reglamentarios y normas conexas aplicables; así como resoluciones reglamentarias que regulan el procedimiento administrativo, que por la naturaleza que le enviste, ha previsto la forma de comunicación de sus actos administrativos.

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en numerosas oportunidades se pronunció sobre la interpretación que debe ser desarrollada sobre la aplicación de los arts. 84 y 90 del CTB en la notificación con el Acta de Intervención Contravencional y con la Resolución Sancionatoria en Contrabando, criterios que en muchas oportunidades no han resultado armónicos, razón por la cual a objeto de dar certeza y seguridad jurídica es necesario mostrar el desarrollo jurisprudencial desplegado al respecto, para finalmente asumir una posición.

(…) el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la jurisprudencia constitucional, resolvió un caso donde la accionante refirió que al notificarle en Secretaría con la Resolución Sancionatoria en Contrabando, no cumplieron con las formalidades previstas en los arts. 84 y 90 del CTB, imposibilitándole activar los recursos que le franquea la ley; así, la SCP 0468/2012 de 4 de julio, estableció que: ‘…La aludida Resolución determinativa declaró probada la comisión de contravención aduanera por contrabando de la mercancía introducida por la actual accionante, de donde se extrae que la notificación con el aludido acto administrativo, de conformidad al art. 90 del CTB debía notificarse en Secretaría de la Administración Tributaria emisora (…) diligencia en la que consta la firma de Richard Rodríguez Soto, Supervisor de Procesamiento Contravencional y Remates a.i., codemandado, intervención que da fe de la comunicación procesal, habiendo cumplido con su finalidad cual era la de poner a su conocimiento la decisión asumida por la administración aduanera dentro del proceso contravencional seguido contra la accionante’. Dicho entendimiento fue reiterado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1690/2012, 2014/2012 y 2464/2012.

Asimismo, la SCP 0356/2013 de 20 de marzo, resolvió un problema fáctico relacionado a la notificación en Secretaría con la Resolución Sancionatoria en Contrabando, conforme al art. 90 del CTB, donde se alegaba que esta debía ser personal; al respecto, este Tribunal sostuvo que: ‘…el proceso de importación o exportación de mercancías desde su inicio no es un acto unilateral de la Administración Aduanera, sino que, al contrario, es una actividad del administrado que conoce de antemano el origen y destino de las mercancías, que pueden ser objeto de fiscalización por parte de la Administración incluida la posibilidad del inicio de un proceso por contrabando contravencional que no resulta independiente del proceso de importación o exportación, motivo por el cual el art. 90 del CTB no prevé una notificación personal con el acta de intervención ni con las resoluciones determinativas (…) no siendo posible sostener, además, que por falta de notificación personal se pudiera vulnerar derechos al debido proceso o a la defensa cuando la norma citada prevé la notificación en Secretaría, no pudiendo alegarse desconocimiento de las emergencias eventualmente posibles en un procedimiento de importación o exportación’.

Razonamiento reiterado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0808/2013 de 11 de junio y 0187/2014-S1 de 19 de diciembre.

Más adelante, en un caso donde el accionante alegaba que el Acta de Intervención Contravencional y la Resolución Sancionatoria en Contrabando no fueron notificadas de forma personal conforme al art. 84 del CTB, sino en Secretaría, este Tribunal estableció en la SCP 0207/2015-S1 de 26 de febrero, que: ‘…no se le causó indefensión absoluta, pues desde el inicio del proceso, ésta tenía pleno conocimiento de las actuaciones que realizaba la administración tributaria aduanera, puesto que fue notificado personalmente con la actuación que marca el inicio de fiscalización y otras que se suscitaron en el transcurso del mismo, habiendo inclusive presentado sus argumentaciones y descargos correspondientes, por lo que no existe lesión al derecho a la defensa (…) en cuanto a las notificaciones con el Acta de Intervención Contravencional y la Resolución Sancionatoria en Contrabando en tablero de la Gerencia Regional de Santa Cruz de la ANB, tampoco existe lesión al debido proceso, por cuanto esta forma de notificación, tratándose de casos de contrabando, está expresamente autorizada de esta forma por el segundo párrafo del art. 90 del CTB, disposición legal que se encuentra vigente y que la aclaración que hace al respecto la SCP 1076/2013, es para los casos en que hubiese existido indefensión absoluta del administrado, derivada de su desconocimiento total del proceso…’.

Entendimiento reiterado por la SCP 0864/2015-S1 de 22 de septiembre, que sostuvo: ‘…la validez de la notificación en Secretaría en aplicación de lo previsto por el art. 90 del CTB, imponiendo al sujeto pasivo, ahora accionante, la obligación de asistir todos los días miércoles de cada semana a efectos de notificarse con los actuados del proceso administrativo señalado, y en su caso, una vez notificado, hacer uso de los recursos de impugnación que le faculta el proceso administrativo aduanero; más aún, era posible el cumplimiento de dicha obligación al solicitante de tutela, al tener conocimiento de que se tenía iniciado en su contra un proceso de fiscalización, siendo que al art. 90 del CTB, no prevé notificación personal con los actuados que el impetrante de tutela reclama que debieron ser notificados de esa manera…’; la SCP 1175/2015-S3 de 16 de noviembre, que precisó lo siguiente: ‘…los accionantes tras haber asumido conocimiento del inicio del proceso de fiscalización, tenían la obligación y la carga de acudir a la Administración Aduanera para asumir defensa presentando las pruebas de descargo que consideraban pertinente para desvirtuar los cargos formulados por la entidad aduanera…’; y, la SCP 0895/2015-S1 de 29 de septiembre, que estableció: ‘…la notificación con el acta de intervención para casos aduaneros se debe tener en cuenta lo establecido en el Código Tributario Boliviano, que en su art. 90 (Notificación en Secretaría) (…) situación que se dio en el presente, precedida de una notificación personal con el inicio del proceso de fiscalización que viabilizo el derecho a la defensa material y técnica del accionante; de lo que se infiere que, la notificación fue realizada en forma legal, conforme a la norma’.

En ese orden, la SCP 1208/2015-S3 de 2 de diciembre, resolvió un problema fáctico relacionado al proceso de contrabando por tránsito no controlado, donde el accionante denunció que tanto el Acta de Intervención Contravencional y la Resolución Sancionatoria en Contrabando fueron notificadas en Secretaría, inobservando dar cumplimiento al art. 84 del CTB, a lo cual esta instancia constitucional razonó de la siguiente manera: ‘…los servidores públicos de la Aduana solo cumplieron las obligaciones instituidas en la normativa que para el caso específico de contrabando estableció la notificación en secretaría de la Aduana Regional Oruro, atendiendo a la naturaleza del proceso y garantizando el principio de seguridad jurídica, que en el ámbito del derecho administrativo significa la materialización de los principios rectores como es el sometimiento a la ley, legalidad y presunción de legitimidad (…).

Entendimiento último que consolida el razonamiento desarrollado en la línea jurisprudencial respecto a la correcta aplicación del párrafo segundo del art. 90 del CTB y la armonía que guarda con el art. 84 del mismo cuerpo legal, al advertir de manera expresa y específica que el primero es aplicado para procedimientos de contrabando contravencional, cuya naturaleza jurídica difiere de los demás procesos contravencionales que se substancian en materia tributaria y aduanera, teniendo como característica que el conocimiento previo del procedimiento de verificación de la posible comisión del ilícito de contrabando contravencional, se configura con la notificación conforme a normativa con el primer actuado que dé inicio al mismo, de acuerdo a las particularidades de cada procedimiento, correspondiendo posteriormente notificarse el Acta de Intervención Contravencional y la Resolución Sancionatoria en Contrabando en Secretaría de la Administración Tributaria.

En consecuencia, como puede advertirse, el Tribunal Constitucional Plurinacional, de manera reiterada, admitió que no es necesaria una notificación personal con el Acta de Intervención Contravencional y la Resolución Sancionatoria, cuando en los procedimientos exista una notificación previa de emplazamiento, pudiendo identificarse los siguientes casos, aclarando que la descripción no es limitativa y que para determinar si debe o no existir una notificación con carácter de emplazamiento, bajo las modalidades de notificación establecidas en el Código Tributario Boliviano, (personal, por cédula o edictos), debe verificarse el conocimiento previo del procedimiento a la notificación en secretaría con el Acta de Intervención Contravencional y la Resolución Sancionatoria en Contrabando (…) c) En los procedimientos iniciados en operativos de control aduanero, en los cuales se realiza la verificación del tráfico, tenencia o comercialización de mercadería presumiblemente de contrabando, conforme a lo establecido en el parágrafo II del art. 181 del CTB, en el DS 708 de 24 de noviembre de 2010 y en el numeral 1 del epígrafe Aspectos Técnicos y Operativos de la Resolución de Directorio RD 01-005-13 de 28 de febrero de 2013, se procede al decomiso inmediato de la mercadería y en consecuencia, se elabora y se entrega el acta de decomiso respectivo de manera previa a la elaboración del Acta de Intervención Contravencional, como se indicó precedentemente, en estas circunstancias los administrados conocen del decomiso y de las obligaciones que tienen frente a dicho acto, siendo una de ellas apersonarse ante la Administración Aduanera para conocer las resultas del decomiso, las cuales deben verificarse en Secretaría de la Administración, no siendo razonable exigir un emplazamiento a través de una notificación personal o por edictos, ya que el administrado conoce ya en el operativo de control la intervención de la administración aduanera y las consecuencias que puede ocasionar el comiso de la mercancía. (…).

Conforme a lo expuesto, es evidente que no existe una contradicción entre los arts. 84 y 90 del CTB, pues no se configura ante una notificación en Secretaría del Acta de Intervención Contravencional y de la Resolución Sancionatoria en Contrabando una lesión del derecho a la defensa, ya que en todos los casos como fue descrito de manera precedente, existe un emplazamiento previo que pone en conocimiento de los administrados el inicio del proceso de verificación instaurado para determinar si se cometió o no el ilícito de contrabando, desvirtuando cualquier afectación o vulneración del derecho a la defensa de los administrados, puesto que conforme se expuso, los mismos tienen conocimiento previo del inicio del procedimiento y es su obligación conforme establece el art. 90 del CTB, hacer el seguimiento y notificarse con las actuaciones que se hubieran producido, en Secretaría de la Administración Tributaria.

Bajo ese razonamiento, es necesario reconducir la línea jurisprudencial al entendimiento asumido por este Tribunal en la SCP 0468/2012 de 4 de julio, que determinó que en procesos de contrabando contravencional, las notificaciones con el Acta de Intervención y la Resolución Sancionatoria en Contrabando, deben ser realizadas en Secretaría de la Administración Tributaria, conforme el art. 90 del CTB, pues supone la existencia de un emplazamiento previo del referido proceso, y condice al administrado a acudir cada miércoles ante la administración aduanera respectiva a objeto de notificarse con los actos administrativos que emita la misma, notificación que no implica una lesión a los derechos de defensa ni al debido proceso”.