1. La demanda de inconstitucionalidad
1. El 13 de mayo de 2025, el ciudadano Carlos Esteban Romo Delgado presentó una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 60 (parcial), 61 (parcial), 75 y 76 (parcial) del Decreto Ley 902 de 2017, por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras[2]. Las disposiciones demandadas se encuentran en el archivo anexo.
2. El demandante consideró que las normas acusadas vulneraban los artículos 64 de la Constitución Política; 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y 4 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo Adicional), en tanto afectaban de manera desproporcionada el principio de progresividad y la prohibición de regresividad contenidos en la Constitución y en el bloque de constitucionalidad.[3]
3. Según el demandante, la exigencia de una fase judicial para los procedimientos agrarios de acceso a tierras, así como la eliminación de facultades administrativas para emitir decisiones de fondo definitivas, constituía una violación al principio de progresividad y a la prohibición de regresividad de los campesinos establecidos en el bloque de constitucionalidad y en el artículo 64 de la Constitución. En específico, el accionante consideró que la instauración de una fase judicial en estos procesos era desproporcionada, en la medida en que impedía al Estado incorporar bienes inmuebles en sus programas de reforma agraria durante el término del proceso judicial, afectando así el acceso del campesinado a la tierra[4].
4. Antes de presentar sus argumentos, el accionante explicó que había presentado dos demandas de inconstitucionalidad contra los artículos mencionados: la primera, el 8 de agosto de 2024[5], y la segunda, el 15 de octubre de 2024[6] rechazadas el 6 de noviembre de 2024[7] y 19 de febrero de 2025[8], respectivamente. Afirmó que esta tercera demanda, aunque versaba sobre la misma vulneración, corregía los yerros señalados en los anteriores autos de rechazo. Por ello, ofrecía una respuesta concreta a: (i) por qué se enervaban los efectos de la cosa juzgada sobre los artículos demandados; (ii) por qué operaba la reviviscencia de las normas, toda vez que habían sido derogadas por el numeral 6 y el parágrafo 3 del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023; (iii) por qué la inclusión de una fase judicial dentro del proceso agrario constituía un retroceso en el acceso a tierras (requisito de especificidad); y (iv) por qué las normas demandadas generaban impactos en preceptos de rango constitucional y no meramente legal (requisito de pertinencia)[9].
5. Sobre la existencia de cosa juzgada en las normas demandadas, el accionante sostuvo que, en el caso concreto, operaba el fenómeno de la cosa juzgada aparente y relativa. Al respecto, indicó que la Sentencia C-073 de 2018, que examinó de manera automática el Decreto Ley 902 de 2017, no realizó una confrontación entre los artículos demandados y el principio de progresividad y prohibición de regresividad. A pesar de que la sentencia había mencionado dicho principio en su análisis, no efectuó una confrontación concreta entre este y los artículos que motivaban la demanda[10]. Según el accionante, la Corte, en su estudio: (i) no señal[ó] la eventual vulneración del principio de progresividad y prohibición de regresividad en materia de favorecimiento a la población campesina colombiana con una adición judicial al proceso agrario de acceso a tierra, (ii) no señal[ó] si esta medida recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del derecho de acceso a tierras, (iii) no analiz[ó] si se aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho y, (iv) no realiz[ó] un test de proporcionalidad sobre la medida y los principios constitucionales en eventual colisión, máxime cuando, como lo señala el precedente, se trata de sujetos de especial protección[11]. En ese sentido, no cumplió con lo exigible para considerar la cosa juzgada frente al principio mencionado.
6. Asimismo, el accionante argumentó que no se consolidaba la cosa juzgada, dado que se presentó una modificación en el parámetro constitucional aplicable al caso, con la emisión del Acto Legislativo 01 de 2023, que reconoció a la población campesina como sujeto de especial protección constitucional[12]. Según su postura, dicho Acto Legislativo impactó la realidad constitucional de los artículos demandados, en tanto estableció una mayor protección al campesinado, la cual debía garantizarse mediante un test intenso de proporcionalidad[13].
7. En relación con la reviviscencia de las normas demandadas, el accionante sostuvo que, debido a la derogatoria del numeral 6 y el parágrafo 3 del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023, los artículos demandados seguían vigentes dentro del ordenamiento jurídico[14]. Al respecto, señaló que la Sentencia C-294 de 2024 declaró inexequibles los artículos de la Ley 2294 de 2023, y citó el acápite en el que la Corte mencionaba que los procesos agrarios continuarán rigiéndose por el Decreto Ley 902 de 2017[15].
8. En cuanto al retroceso en el acceso a tierras, el demandante sostuvo que la incorporación de la fase judicial generaba una consecuencia inevitable: la extralimitación del procedimiento agrario, toda vez que un proceso judicial contemplaba diversas etapas adicionales al procedimiento administrativo, lo cual contradecía las normas constitucionales que pretendían generar un acceso pronto a la tierra para las comunidades campesinas[16]. Según indicó, esto configuraba una violación al principio de progresividad y a la prohibición de regresividad establecida en el bloque de constitucionalidad. En sus palabras:
la fase judicial, en definitiva, dilata la respuesta efectiva para con la población campesina en materia de la celeridad en cuanto al acceso a tierra que requiere una reforma de estas características, toda vez que establece una serie de etapas procesales, controversias y litigios que de manera inexorable afectan la pronta respuesta en favor de la población campesina[17].
9. Por lo anterior, en relación con la vulneración a los preceptos constitucionales, el accionante consideró que la Corte debía realizar un juicio de proporcionalidad de alta intensidad y con un nivel estricto, dado que las medidas afectaban a una población con protección constitucional reforzada[18]. En particular, sostuvo que los artículos demandados implicaban una vulneración al principio de progresividad y a la prohibición de regresividad contenida en la Constitución, que obligaba al Estado a no adoptar medidas regresivas en materia de derechos sociales. En efecto, el mandato de progresividad en cabeza del Estado implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección de un derecho social como lo es el acceso a tierras a los campesinos, existe una inconstitucionalidad de todo retroceso y la necesidad de realizar un juicio de constitucionalidad severo en el caso de que se presenten sobrevinientes legislaciones regresivas de este derecho[19]. En ese sentido, al Estado le corresponde, entonces, adoptar políticas que garanticen el mejoramiento de las condiciones para el goce y ejercicio del derecho de acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, es decir, medidas que atiendan al principio de progresividad y no regresividad[20].
10. Para el demandante, a la luz del juicio de proporcionalidad, la creación de una fase judicial: (a) si bien perseguía finalidades legítimas desde el punto de vista constitucional, puesto que refuerza los principios del debido proceso, la propiedad y la buena fe de los terceros afectados[21], y (b) resultaba idónea, en tanto creaba un mecanismo que permitía garantizarlas[22], (c) no lograba vencer el elemento de necesidad exigido por el principio de proporcionalidad, puesto que el ordenamiento jurídico otorgaba otras herramientas que perseguían la misma finalidad descrita anteriormente, herramientas como: (i) el recurso de reposición, (ii) la nulidad agraria, (iii) la nulidad y el restablecimiento del derecho, y (iv) la acción de tutela, logran brindar garantías a los terceros que puedan verse afectados en tanto al debido proceso, propiedad y buena fe[23]. Incluso considerando necesaria la medida, (d) esta no cumplía con el estándar de proporcionalidad en sentido estricto, dado el carácter imperioso de la consecución de acceso a tierra de manera progresiva en favor de los campesinos y campesinas colombianas conforme al artículo 64, máxime cuando son reconocidos como sujetos de especial protección constitucional[24].