2. La inadmisión de la demanda
11. Por medio del Auto del 24 de junio de 2025, la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera inadmitió la demanda. En dicha providencia constató que esta no presentó de forma adecuada la razón por la cual la Corte es competente para conocer del caso, y tampoco satisfacía los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia[25].
12. Al respecto, el despacho evidenció que el accionante presentó dos argumentos relacionados con la competencia de la Corte: la reviviscencia de las normas demandadas y la aplicación de la cosa juzgada aparente y relativa.
13. Sobre el primero, el accionante demostró que, debido a lo resuelto en la Sentencia C-294 de 2024, los procesos agrarios continuarían rigiéndose por el Decreto Ley 902 de 2017[26]. Respecto del segundo, argumentó que se presentaba el fenómeno de la cosa juzgada aparente y relativa frente a lo resuelto en la Sentencia C-073 de 2018, en vista de que (i) ocurrió dicho fenómeno en la sentencia mencionada, y (ii) existió una modificación del parámetro constitucional aplicable al caso.
14. Para sustentar la ocurrencia de la cosa juzgada aparente y relativa, el accionante sostuvo que no se había examinado específicamente la compatibilidad de las normas demandadas con el principio de progresividad y la prohibición de regresividad. Argumentó que la Corte debió aplicar la metodología propuesta en la Sentencia C-556 de 2009, para garantizar una verdadera aplicación de estos principios. Al respecto, el despacho consideró que:
aun cuando la Corte ha establecido metodologías para la evaluación de dichos principios constitucionales, el específicamente invocado por el demandante y desarrollado en la Sentencia C-556 de 2009, advierte en lo más relevante para las demandas las cargas que el Estado debe demostrar para justificar la modificación normativa que realiza. En este sentido, es al legislador, ordinario o extraordinario, al que le corresponde demostrar, con datos suficientes y pertinentes: (1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja, no así al juez que no es encargado de producir estas razones, sino de evaluarlas[27].
15. Por ello, para el despacho, no era cierto que la Corte tuviera la obligación de aplicar el test descrito por el accionante para evaluar la compatibilidad de la norma estudiada con el principio de progresividad y la prohibición de regresividad. Esto se debe a que la Corte puede analizar la constitucionalidad de la disposición de manera integral y transversal, sin necesariamente agotar los pasos exigidos por el demandante[28]. En este sentido, el hecho de que en el texto de la Sentencia C-073 de 2018 no se haya realizado el test echado de menos por el accionante no constituye un argumento suficiente para afirmar que la cuestión relativa al principio de progresividad en el acceso a la tierra no fue considerada por la Corte al decidir sobre la exequibilidad de las medidas.
16. Adicionalmente, el despacho encontró, de forma similar a lo expuesto en los autos de rechazo de los procesos D-16127 y D-16252, que la Corte sí se había pronunciado sobre el principio de progresividad y la prohibición de regresividad, al punto de reconocer: el derecho de acceso a la tierra como un deber ineludible y de progresivo cumplimiento[29]; la obligación en cabeza del Estado de respetar y facilitar el acceso a la tierra en aras de garantizar a la población campesina su sustento y la realización de su proyecto de vida[30]; y la obligación de reconocer que (i) los campesinos son sujetos de especial protección, que han permanecido invisibilizados históricamente y que viven en condiciones de vulnerabilidad; [y] (ii) el campo es un bien jurídico especialmente protegido por la Constitución[31]. La Sala recordó lo dispuesto en el Auto 1832 de 2024, que rechazó la súplica de la primera demanda, en el cual se evidenció que
la Sala Plena de esta Corte tuvo en cuenta ese principio transversalmente. Los argumentos relacionados con su análisis se pueden evidenciar en diferentes fundamentos jurídicos, como el que se realizó para el estudio del artículo 4 del decreto ley estudiado. En este punto, se reiteró lo indicado en la Sentencia C-730 de 2017, en la que se sostiene que las autoridades, en el ámbito de sus competencias, gozan de un margen de apreciación para elegir los medios más apropiados para ello, en el marco de lo convenido, bajo el principio de progresividad[32].
17. Por lo anterior, el despacho constató que, al sugerir la aplicación de una metodología ajena a la competencia de la Corte, y considerando las razones de inadmisión presentadas en demandas anteriores, el accionante no logró demostrar la existencia de una cosa juzgada meramente aparente derivada de la Sentencia C-073 de 2018.[33]
18. Por otra parte, el accionante explicó que el artículo 64 de la Constitución, norma central en la construcción del cargo formulado en la demanda, fue modificado luego de que la Corte expidiera la Sentencia C-073 de 2018. Al respecto, el despacho encontró que este argumento ya había sido presentado en demandas previas y que, en ninguna de ellas incluida la actual, el accionante explicó el alcance de la modificación ni en qué sentido dicho cambio resultaría relevante para determinar la validez constitucional de la norma acusada[34].
19. En esta oportunidad, el accionante sostuvo que la relevancia del cambio alegado radica en que el nuevo marco normativo exige realizar un test de igualdad, de proporcionalidad, de progresividad y de prohibición de discriminación mucho más intenso dado que la categoría de especial protección reconoce una discriminación histórica o evidencia una situación de desventaja o vulnerabilidad que dificulta el ejercer plenamente sus derechos [ ] lo que definitivamente cambiaría el parámetro de control de constitucionalidad de las normas que desarrollen, afecten o contravengan los derechos de la población campesina[35]. No obstante, para el despacho, esta manifestación no fue explicada por el demandante, ni permite identificar mínimamente cómo la modificación constitucional permitiría, para este caso en concreto, la relativización de la cosa juzgada constitucional[36], toda vez que el estatus de sujetos de especial protección del campesinado ya había sido reconocido por la Corte en su jurisprudencia.
20. Por lo anterior, el despacho consideró que no era posible reconocer un desarrollo novedoso en esta demanda que acreditara un cambio relevante en el parámetro de control, al punto de justificar un nuevo análisis por parte de la Corte. Los argumentos adicionales presentados por el actor no modifican de forma sustancial los planteamientos que ya fueron conocidos y decididos en anteriores autos de rechazo. Si bien resulta novedosa la solicitud de aplicar un test de igualdad y un test de proporcionalidad más estricto, no se aportan argumentos precisos que permitan identificar claramente la necesidad imperiosa de su aplicación. En ese sentido, lo incluido como complemento en la demanda no introdujo razones distintas o nuevas frente a las ya examinadas por la Corte[37].
21. A pesar de la inadmisión a la que conducía este primer análisis, el despacho sustanciador procedió a realizar el estudio de los demás requisitos de admisibilidad y concluyó que la demanda no cumple con ninguno de los exigidos por la jurisprudencia[38].
22. El despacho encontró que la demanda no satisfacía los requisitos de claridad y certeza, en la medida en que no era claro: (i) de qué manera las disposiciones acusadas suspenden la ejecutoria de las decisiones administrativas de acceso a tierras; (ii) por qué la Corte debía aplicar un juicio de proporcionalidad de intensidad alta, cuando el legislador goza de una amplia facultad normativa para definir procedimientos; (iii) por qué el elemento de celeridad en la resolución del asunto debe considerarse prioritario frente a otros factores dentro del principio de progresividad, dado que el diseño del procedimiento puede contemplar una potencial multiplicidad de factores a evaluar desde la perspectiva de la progresividad en la salvaguarda del acceso a la propiedad de la tierra en cabeza del campesinado[39]; y (iv) por qué las normas internacionales citadas por el accionante serían aplicables como parámetro de constitucionalidad, si no se hizo alusión al artículo 93 de la Constitución, que establece el bloque de constitucionalidad[40].
23. El despacho señaló que el artículo 150-2 de la Constitución otorga un amplio margen de configuración normativa al legislador para establecer procedimientos[41]. Advirtió, además, que el examen propuesto por el accionante desconoce otros factores considerados al incluir una fase judicial para el acceso a tierras. Sostuvo que, a partir de los argumentos presentados, no es posible concluir que dicha inclusión implique la suspensión de la ejecutoria de decisiones administrativas a favor del campesinado, pues lo que se aprecia es la modificación de los trámites para incluir una fase adicional solo en algunos casos, pero no para impedir o suspender la ejecutoria de decisiones administrativas[42]. Finalmente, observó que, aunque el demandante invoca normas internacionales, no justifica por qué estas deben operar como parámetro de constitucionalidad en el presente caso, e insta a que en su demanda incluya el artículo 93 de la Constitución Política, que define el bloque de constitucionalidad[43].
24. El despacho encontró que la demanda no satisfacía el requisito de especificidad, en tanto el accionante no evidenció de manera concreta cómo los preceptos acusados vulneraban el principio de progresividad y la prohibición de regresividad, que consideraba vulnerados[44].
25. A consideración del despacho, la premisa planteada por el accionante, según la cual la Ley 160 de 1994 contemplaba otros mecanismos más aptos para brindar garantías al debido proceso, no constituye una censura desde la perspectiva constitucional. Se trata, en cambio, de una discusión sobre la conveniencia del régimen vigente, en torno a cuál resulta más eficiente[45]. En efecto, el accionante privilegia la agilidad del trámite administrativo frente a otros beneficios derivados de la inclusión de una fase judicial, como la mayor solidez y seguridad jurídica de las decisiones adoptadas en la justicia agraria[46].
26. En ese sentido, el despacho observó que el régimen establecido en el Decreto Ley 902 de 2017 busca consolidar un procedimiento único que podría facilitar el acceso [a tierras] por la simplificación y unificación de trámites que anteriormente se encontraban dispersos en su regulación y conocimiento[47]. Así, la velocidad del proceso no constituye, por sí sola, un parámetro claro para determinar la progresividad de una norma, pues esta también se ve influida por factores como la seguridad, imparcialidad y exigibilidad de las decisiones[48].
27. Al respecto, el despacho citó los Autos de 6 y 30 de septiembre de 2024, proferidos en el proceso D-16127, en los que la Corte señaló que hacían falta argumentos contundentes que demostraran por qué la inclusión de una fase judicial supone un retroceso en la garantía del acceso a la tierra de campesinos y trabajadores agrarios. A pesar de que, en esta oportunidad, el accionante incorporó nuevos argumentos, no logró evidenciar la oposición entre las disposiciones demandadas y las normas superiores. Para el despacho, la sola presunción de un aumento en los términos del proceso no es suficiente para concluir la afectación del principio de progresividad en el acceso a la tierra, sino que es necesario concretar el análisis y mostrar cómo, en el trámite específico que se controla, se lesionan las garantías reconocidas en el artículo 64 constitucional[49].
28. Finalmente, aunque el accionante afirmó que existía una afectación al principio de progresividad cuando se limita el ámbito sustantivo de protección de un derecho o se incrementan sustancialmente los requisitos exigidos, no demostró que tales escenarios se presentaran en el caso concreto. En efecto, no examinó los aspectos de protección al derecho de acceso a la propiedad que se derivaban del decreto, ni especificó qué nuevos requisitos se exigían a quienes pretendían acceder a la propiedad rural[50].En otras palabras, el accionante
se limitó a suponer que los procesos van a extenderse indefinidamente gracias a la inclusión de la fase judicial, pero no se muestra, en un plano abstracto y de manera concretamente referida al caso, que la modificación procesal en este caso resulte abiertamente desproporcionada, al punto de que haga nugatorio el derecho[51].
29. El despacho consideró que la demanda tampoco satisfacía el requisito de pertinencia. A su juicio, la acción presentada se basa primordialmente en hipótesis del demandante sobre los efectos y alcances de las disposiciones acusadas[52]. No existe evidencia concreta dentro del escrito que permita observar cómo se limitaría el acceso a la propiedad de la tierra para campesinos y trabajadores agrarios, ni de qué manera las normas demandadas suspenden los actos administrativos que asignan tierras[53]. En ese sentido, el accionante estructuró su demanda a partir de la suposición de que la inclusión de una etapa judicial extendería el tiempo del proceso de acceso a tierras; sin embargo, dicha suposición no se encuentra probada en el escrito[54]. A su vez, el despacho resaltó que parece ser que el accionante pretende con la acción de inconstitucionalidad no la prevalencia de las normas superiores, sino el retorno a una regulación anterior, la de la Ley 160 de 1994, que favorecía la asignación administrativa[55]. Al respecto, advirtió que la discusión sobre la conveniencia de una política pública no satisface los criterios exigidos en una acción de inconstitucionalidad, máxime cuando el legislador incluyó la fase judicial con el propósito de incorporar, en un procedimiento único e integral, el control judicial que, en todo caso, podía ejercerse incluso en el escenario eminentemente administrativo de la Ley 160 de 1994[56]. Así, concluyó que el accionante sustentó su argumentación en efectos regulatorios no demostrados, como la mora judicial o las múltiples etapas del proceso judicial, sin que tales asuntos correspondan al ámbito del control de constitucionalidad[57]. La cuestión de la duración del trámite, tal como se presenta en la demanda, carecía de pertinencia, por cuanto se enfoca en aspectos de conveniencia antes que en una discusión concreta sobre la constitucionalidad de las normas demandadas en sentido abstracto.
30. Finalmente, el despacho encontró que la demanda no satisfacía el requisito de suficiencia en tanto no generaba una duda razonable frente a la constitucionalidad de las disposiciones demandadas[58].
3. La corrección de la demanda y el recurso de reposición interpuesto contra el Auto inadmisorio.
31. En la corrección de la demanda, frente a la competencia de la Corte para conocer de la demanda, el demandante señaló que en su argumentación inicial no estableció que debía aplicarse una metodología determinada para evaluar el principio de constitucionalidad[59]. En cambio, afirmó que la ejemplificación realizada en la demanda buscó evidenciar que en la Sentencia C-073 de 2018 no existió razonamiento alguno dirigido a determinar la validez constitucional de las normas demandadas en confrontación con el principio de la progresividad y prohibición de regresividad establecido en la Constitución Política y el bloque de constitucionalidad[60]. En otras palabras, en esa oportunidad, la Corte no verificó la constitucionalidad de las disposiciones demandadas a la luz del principio de progresividad y la prohibición de regresividad. Al respecto, el accionante afirmó que, aunque la sentencia en cuestión reconoce y menciona dicho principio, lo hace de manera orientadora, lo que no permite concluir que se hubiera tratado el problema jurídico planteado en la demanda, en relación con el impacto de la erradicación del proceso meramente administrativo dentro de los procesos agrarios[61].
32. Asimismo, el demandante reiteró que existió un cambio en el parámetro de control de constitucionalidad frente al nivel de protección al que tiene derecho el campesinado. Sostuvo que el reconocimiento constitucional como sujeto de especial protección exige el fortalecimiento del derecho de acceso efectivo a la tierra y su mandato de democratización, lo cual implica de manera necesaria el robustecer la protección en materia de acceso a la justicia para que el mandato de democratización de la tierra sea efectivo, célere y real[62]. En ese sentido, el demandante señaló los puntos de cambio contenidos en el Acto Legislativo 01 de 2023[63], y afirmó que, si bien la Corte ya había reconocido la calidad de sujetos de especial protección a los campesinos, los cambios introducidos por el acto legislativo agregan nuevos elementos que no fueron considerados en el análisis realizado por la Corte en el 2018[64]. Sostuvo que el Acto Legislativo recogió medidas establecidas en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y de Otras Personas que Trabajan en Zonas Rurales, instrumento que no existía al momento de haberse emitido la Sentencia C-073 de 2018[65]. Conforme a lo anterior, el accionante enfatizó la necesidad de aplicar un test de proporcionalidad mucho más intenso para dar respuesta al problema constitucional que propone.
33. Adicionalmente, con posterioridad a la presentación del escrito de corrección, el accionante interpuso un recurso de reposición frente al Auto de inadmisión, al considerar que este (i) desconocía el principio de buena fe, (ii) adelantaba una decisión de fondo, (iii) incorporaba argumentos meramente subjetivos y (iv) presentaba una argumentación insuficiente sobre la supuesta carencia de elementos de la demanda[66]. Sostuvo que el despacho sustanciador se había extralimitado en su función de verificación y había impuesto una carga desproporcionada en cabeza del demandante frente al concepto de violación, teniendo en cuenta la complejidad y particularidad del caso[67].
34. Para sostener lo anterior, afirmó que la amplia facultad de configuración normativa del legislador aplicable al Presidente de la República, era un asunto de fondo que debía estudiarse una vez la Corte asumiera el conocimiento de la demanda y no en su etapa de admisión[68]. Asimismo, criticó la duda de la Corte frente a los posibles efectos de una fase judicial. A su juicio, aunque las resoluciones administrativas no sean formalmente suspendidas, jurídica y fácticamente tendrían que esperar a la fase judicial para ser ejecutables, lo que genera un efecto indirecto de suspensión[69].
35. Manifestó su desacuerdo con las conclusiones relativas a los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia, pues considera que mediante ellos se descalifica su demanda y se sugiere que se trata de un asunto de conveniencia, más allá de una discusión jurídica[70]. Según afirmó, este análisis realizado por el despacho sustanciador constituye un análisis de fondo que desconoce el hilo conductor de la demanda y la jurisprudencia sobre el juicio de proporcionalidad[71]. A su juicio, como lo evidenció en su escrito, la discusión sobre la norma recae en su necesidad y proporcionalidad. Así, sostuvo que los beneficios que puede ofrecer la imposición de una etapa judicial, reconocidos en la inadmisión, son precisamente los elementos que exigen la realización de un juicio de proporcionalidad, para analizar la necesidad de la medida a la luz del principio presuntamente vulnerado[72].
36. Por último, afirmó que el despacho está dirimiendo el conflicto constitucional otorgándole legitimidad absoluta a la norma demandada, por considerar y realizar una ponderación en la que se concluye que una fase judicial podría otorgar un favorecimiento en seguridad jurídica al campesinado que vencería lo perdido en celeridad y pronta respuesta. Esto, en definitiva, es un argumento que decide de fondo el tema aquí solicitado para que sea dirimido por la Sala Plena y no por una sola Magistrada[73]. En ese sentido, sostuvo que el Auto de inadmisión constituye una extralimitación de competencias, y que, como demandante, no le es posible corregir algo que ya fue dirimido sin competencia por parte del despacho responsable de la admisión[74].