III. INTERVENCIONES
9. Intervinieron oportunamente (i) la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, (ii) el ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña; (iii) el Colectivo de Abogadas y Abogados «José Alvear Restrepo»; y (iv) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
9.1 La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[12]
9.1.1 La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República solicitó la exequibilidad de la Ley 2277 de 2022. En ese sentido, primero hizo referencia a la importancia de la reforma tributaria, indicando que los niveles de pobreza monetaria en Colombia serían «sistemáticamente altos»; y que, además, se han visto agravados por la pandemia del Covid-19. Indicó también que, desde que se tiene registro, la «brecha entre las zonas urbanas y rurales ha sido mayor en términos de pobreza multidimensional que de pobreza monetaria»; situación que «refleja la ausencia de provisión de bienes públicos en las áreas rurales».
9.1.2 Luego, sostuvo que la Corte debería inhibirse de abordar el fondo de la demanda. Así, señaló que la demanda no habría cumplido con el requisito de claridad toda vez que «el escrito no tiene una continuidad que permita comprender la demanda y su justificación». También indicó que tampoco se habría cumplido con el requisito de certeza pues algunos de los argumentos presentados habrían sido producto de la extracción de información proveniente de redes sociales, fuentes por notas de prensa o plataformas digitales, que no podrían servir de fundamento para acreditar vicios en el trámite del proyecto. Así mismo, añadió que los cálculos relacionados con la velocidad de lectura de los congresistas no constituirían «argumentos jurídicos serios, reales, existentes y conectados con el texto de la norma acusada».
9.1.3 Sin perjuicio de lo anterior, la mencionada entidad gubernamental se pronunció sobre el fondo de los cargos. Así, para el cargo primero, relativo a la vulneración del artículo 157 superior, expresó que se habrían cumplido todos los requisitos de dicha disposición, pues el proyecto fue «publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva, [ ] fue aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara [y que] [a]sí mismo, fue aprobado en cada Cámara en segundo debate y obtuvo la sanción del Gobierno el 13 de diciembre de 2022 (sic)». En ese orden, frente la vulneración a los artículos 158, 159, 176 y 185 de la LORC, indicó que la solicitud para que la votación del proyecto de ley fuera artículo por artículo no tendría un carácter imperativo. En apoyo de esto último, invocó el principio de instrumentalidad de las normas para expresar que, según la jurisprudencia constitucional, los «requisitos constitucionales y legales que regulan el proceso de formación de las leyes no tienen como finalidad obstruir o dificultar tal proceso, sino que deben interpretarse al servicio del fin sustantivo que cumplen». Y concluyó indicando que «solo las violaciones a la LORC que impliquen también violaciones de la Carta pueden ser calificadas de vicios de inconstitucionalidad».
9.1.4 En relación con el cargo segundo, relativo a una vulneración del artículo 160 superior, en lo atinente a la necesidad de dar el debate para que se cumpla con la garantía de contar con el tiempo razonable, manifestó que: (i) la publicación del proyecto de ley habría sido el ocho (8) de agosto de 2022; (ii) la publicación de la exposición de motivos habría ocurrido el doce (12) de agosto de ese mismo año; y (iii) que la primera ponencia se habría publicado el cuatro (4) de octubre de la misma anualidad. Y con base en lo anterior, se señaló que ello demostraría la existencia de una ilustración suficiente sobre el proyecto de ley. De igual forma, consideró que, en el presente caso, debería darse aplicación del principio in dubio pro legislatoris, según el cual «la Corte no [podría] determinar la forma, calidad, o suficiencia del debate»; y que, en caso contrario, se estaría obrando en detrimento de la creatividad parlamentaria y la flexibilización del debate. Así, concluyó afirmando que no se habría configurado ninguna irregularidad que generara una afectación «contundente [sobre] la apropiación del conocimiento del proyecto por parte de los congresistas».
9.1.5 Finalmente, respecto del cargo cuarto, la entidad indicó que, con ocasión de lo expuesto por el demandante sobre la composición de las comisiones de conciliación del proyecto de ley, no se habría trasgredido el artículo 161 superior ni el 187 de la LORC. En este sentido, expuso que se habría dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 187 orgánico debido a que la comisión de conciliación estuvo integrada por congresistas miembros de las comisiones permanentes en donde el proyecto fue discutido. Señaló que, a su juicio, se habrían cumplido los requisitos para la conformación de las comisiones de conciliación y que, de todos modos, la jurisprudencia constitucional ha indicado que para conformar las mencionadas comisiones se prefiere a aquellos parlamentarios que hayan sido autores del proyecto o a los congresistas que presentaron observaciones en las sesiones plenarias. Cerró su intervención enfatizando en que no existiría prueba de que, con la conformación de la comisión accidental de conciliación, se hubiera generado una grave afectación a «la participación pluralista de las bancadas en la aprobación final del texto del proyecto».
9.2 El ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña
9.2.1 El ciudadano Sua Montaña primero expuso que la obligación de votar cada artículo de forma individual carecería de motivación adecuada pues, a su juicio, está el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal (CP, artículo 228).
9.2.2 Luego, sobre el cargo dirigido a demostrar un vicio en el trámite legislativo por no haberse contado con un tiempo razonable para conocer el objeto del debate, el interviniente mencionó que «entre la publicación del informe para primer debate en senado y cámara y la votación del mismo no se alcanza a tener objetivamente una comprensión acuciosa del contenido de dicho informe (sic)». Por ello, sostuvo que la Comisión Tercera del Senado debió haber votado la solicitud de aplazamiento.
9.2.3 Finalmente, frente a la conformación de las comisiones de conciliación, el interviniente adujo que la solicitud del accionante en relación con la conformación de la comisión de conciliación resultaba procedente. Esto, por cuanto, conforme al artículo 187 de la LORC, se trataría de una exigencia a las mesas directivas para «asegurar la representación de las bancadas en la [composición] de tales comisiones faltando así dicha representatividad con la ausencia de algún miembro de los partidos de oposición en las mismas (sic)».
9.3 El Colectivo de Abogadas y Abogados «José Alvear Restrepo»[13]
9.3.1 El Colectivo solicitó que la Corte se declarara inhibida para pronunciarse de fondo sobre el cargo primero debido a que no se habría cumplido con los requisitos de pertinencia y suficiencia. Lo anterior, toda vez, en su opinión, la demanda no habría precisado que las solicitudes sobre la votación separada de cada uno de los artículos del proyecto hubieran sido sometidas a votación por parte de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, sino que, por el contrario, habrían sido negadas por la respectiva plenaria. A esto añadió que la demanda tampoco «[habría precisado] cuáles disposiciones constitucionales [habrían adolecido] de [dicho] vicio (sic)». Sobre este punto, el Colectivo indicó que la jurisprudencia constitucional ha reiterado «que solo pueden ser calificados como inconstitucionales los cargos por vulneración de la [LORC] que impliquen también violaciones a la Constitución Política». Y prosiguió indicando que los artículos 157 y 158 de la LORC no desarrollan nada de aquello a lo que se refirió en la demanda; esto es, que dichos artículos no versarían sobre la votación del articulado de los proyectos de ley.
9.3.2 Señaló, además, que la jurisprudencia de la Corte, especialmente en las sentencias C-044 de 2015, C-155 de 1998 y C-880 de 2003, ha mencionado que «la decisión de las mesas directivas en el sentido de no acoger la solicitud de votación por partes del contenido de un proyecto, formulada por alguno de los congresistas o demás sujetos habilitados para proponerla, no constituye, en sí misma, una irregularidad susceptible de viciar el trámite del proyecto en cuestión, toda vez que el artículo 134 de la [LORC] les confiere discrecionalidad para adoptar una decisión definitiva al respecto».
9.3.3 En el mismo sentido, el Colectivo precisó que, en todo caso, la votación no fue en bloque y que precisamente -por la complejidad de la discusión- las mesas directivas del Legislativo decidieron «agrupar artículos teniendo en cuenta la existencia y la naturaleza de las proposiciones»; lo que implicó que varios artículos fueran votados individualmente y que de los bloques temáticos también se extrajeran artículos individuales para su discusión y votación, por solicitud de los congresistas. En suma, el Colectivo indicó que el actor no habría demostrado por qué sería necesaria la discusión y votación del proyecto de forma individual, artículo por artículo, cuando, incluso, el mismo actor habría reconocido sentirse incluido en la discusión y «de haber logrado armonizar algunos artículos producto de sus proposiciones o de la defensa de los intereses que llevaron a cabo».
9.3.4 Frente al cargo segundo, sobre la necesidad de contar con un plazo razonable para estudiar el proyecto, el Colectivo identificó dos problemas jurídicos a resolver: (i) uno sobre el desconocimiento del principio de publicidad en el curso del primer debate en las Comisiones Terceras Conjuntas y en los segundos debates en las Plenarias de Cámara y Senado; y (ii) otro, sobre la vulneración del principio de consecutividad al no discutir, votar y consignar los motivos de rechazo de las proposiciones que se presentaron en el primer y segundo debate del proyecto de ley.
9.3.5 En el anterior orden, el Colectivo expresó que «no existe un tiempo predeterminado para que las Mesas Directivas de las células legislativas convoquen al debate una vez publicados los informes de ponencia correspondientes»; pero que, en todo caso se habría cumplido con una antelación suficiente tanto para la publicación de los textos aprobados, como de los informes de ponencia. Señaló también que el proyecto de ley fue radicado el 8 de agosto de 2022, con una extensión inicial de 69 artículos; y que el primer debate en comisiones terceras conjuntas se realizó el 6 de octubre de 2022. Además, dijo que, durante dicho periodo, se habrían llevado a cabo reuniones con diferentes sectores de la sociedad, gremios, congresistas y autoridades territoriales y en el desarrollo de los debates en las comisiones, participaron congresistas que incluso no pertenecían a las comisiones terceras. Incluso, el Colectivo reseñó que, en el primer debate en Cámara, los congresistas de oposición presentaron una proposición dirigida al aplazamiento del debate pero que, no obstante, dicha proposición fue votada negativamente por la mayoría de los integrantes de las comisiones terceras conjuntas. Señaló que lo mismo habría ocurrido con el segundo debate que se realizó el 2 de noviembre de 2022, en donde también parte de los representantes de oposición habrían presentado una proposición para aplazarlo, pero que esta nuevamente fue negada por la mayoría de la plenaria.
9.3.6 A juicio del interviniente, lo anterior daría cuenta de que en las proposiciones de aplazamiento del debate se pudo evidenciar que los congresistas que las presentaron tendrían pleno conocimiento del texto del proyecto y de la ponencia; esto, pues en muchas intervenciones los congresistas adujeron «haber presentado propuestas o se señalaban como ejemplo artículos específicos que requerían mayor discusión». Señaló que, incluso, cuando el senador accionante presentó su proposición negativa frente al archivo del proyecto, este demostró tener amplio conocimiento del proyecto de ley y fue el único de los congresistas que adujo no contar con el tiempo suficiente para el estudio del proyecto, pues los demás congresistas de los partidos políticos demostraron el conocimiento sobre el proyecto y presentaron solicitudes y proposiciones concretas frente al articulado para que fueran debatidas y votadas. El Colectivo cerró su intervención sobre el cargo segundo indicando que, en cuanto al principio de publicidad, la Corte Constitucional ha indicado que «presume el conocimiento de un proyecto de Ley cuando son utilizados los medios oficiales de publicidad previstos por la Constitución y por [la LORC]».
9.3.7 Finalmente, en relación con el cargo cuarto, el Colectivo solicitó a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo en razón a que la demanda no cumplió con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. En primer lugar, citó la Sentencia C-028 de 2021 en donde se habrían dispuesto una serie de requisitos en armonía con el artículo 161 superior y el artículo 187 de la LORC sobre la integración de las comisiones accidentales de conciliación; y señaló que dentro de ellos se encuentra el de «representación de las bancadas, que implica que las mesas directivas deben asegurar la representación de las bancadas en tales Comisiones», donde contrastó la exigencia constitucional con lo ocurrido en el trámite legislativo de tal forma que consideró que se cumplió con el requisito debido a que la comisión estuvo integrada por dos miembros del Partido Liberal y dos del Pacto Histórico. Por ello, aclaró que no habría existido inconformidad alguna con la conformación de la comisión de conciliación pues, además, su aprobación estuvo respaldada «por mayorías amplias tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado de la República».
9.3.8 Asimismo, el Colectivo indicó que, como la conciliación solamente versó sobre unos artículos específicos, no sería claro cómo se habría configurado un vicio sobre toda la Ley 2277 con ocasión de la conformación de la comisión accidental. Además, señaló que el concepto de bancada «está asociado al de partido, movimiento social o grupo significativo de ciudadanos» y se encuentra independiente a la declaración de estos sobre su posición política; por lo que, a su juicio, no sería claro cómo la elección de los congresistas del partido Liberal y del Pacto Histórico habría desatendido el requisito de representación de las bancadas.
9.4 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público[14]
9.4.1 El Ministerio primero expresó que no se cumplirían los requisitos para que la Corte proceda a realizar un pronunciamiento de fondo debido a que la demanda no cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En síntesis, el Ministerio adujo que la demanda no sería clara debido a que no existe un hilo conductor argumentativo que permita identificar las razones por las cuales el demandante solicita la inexequibilidad de la Ley 2277 de 2022, ya que los argumentos presentados se dirigen tanto a la inconstitucionalidad como a la inconveniencia de la Ley. Al igual, señaló que tampoco se cumple con el requisito de certeza porque las interpretaciones del actor son de carácter subjetivo y fundamentadas en fuentes periodísticas, información de redes sociales o plataformas digitales como la aplicación Spotify, por lo que el interviniente consideró que el procedimiento de expedición de la Ley 2277 de 2022 se encuentra registrado en las gacetas del Congreso y la información contenida en las redes sociales resulta ser impertinente e inconducente para demostrar algún vicio en el procedimiento. Por último, indicó que no se cumplen los requisitos de especificidad, suficiencia y pertinencia pues el accionante demuestra un desacuerdo con la reforma tributaria y no precisó las razones particulares sobre su inconstitucionalidad.
9.4.2 Sobre el cargo primero, sostuvo que no se habría vulnerado el artículo 157 superior debido a que, en las Gacetas 917 de 2022 y 1199 de 2022, se publicó oficialmente el proyecto antes de iniciar el primer debate en comisión. De igual manera, precisó que no hubo vulneración a los artículos 158, 159, 176 y 185 de la Ley 5 de 1992, debido a que se encontraría acreditado el hecho de que «el senador demandante participó activamente de la deliberación, al punto que, junto con otros congresistas, presentó proposiciones y asistió a las sesiones preparatorias a cada debate, como consta en los informes de ponencia publicada en las Gacetas del Congreso respectivas». Sobre la solicitud de votación de cada artículo de forma individual, el interviniente precisó que el artículo 159 de la Ley 5 de 1992 dispone que es el presidente quien ordena la discusión en razón a la complejidad del asunto, esto es, por grupos temáticos, por grupos de artículos o de enmiendas. Frente a este asunto, indicó que la Corte Constitucional por medio de la Sentencia C-1709 del 2000 estableció que el principio de las mayorías está por encima de la voluntad individual de cada uno de los congresistas que participan en el debate, por lo que conforme a esa voluntad individual no se puede obligar a la «célula respectiva a llevar a cabo la discusión del proyecto artículo por artículo».
9.4.3 Frente al cargo segundo, relacionado con la falta de un tiempo razonable en el estudio del proyecto, el interviniente precisó que este fue presentado el 8 de agosto de 2022, publicado junto con la exposición de motivos el 12 de agosto de 2022 y el informe de ponencia fue publicado el 4 de octubre de 2022, por lo que los congresistas tuvieron ocasión de conocer de forma previa y suficiente el proyecto de ley. Asimismo, señaló que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al interpretar el artículo 157 de la Constitución, ha mencionado que «la oportunidad que tienen los congresistas de realizar la discusión sin que se deba medir de alguna forma la calidad, la intensidad, la profundidad y la suficiencia del debate o la deliberación, ya que una exigencia de deliberación más que una garantía sería una imposición que limitaría sin justificación los derechos políticos de los miembros del Congreso». Por ello, a juicio del interviniente, el senador demandante debió demostrar que se soslayó la oportunidad de participación de los congresistas en el trámite legislativo.
9.4.4 Finalmente, sobre el cargo cuarto, relativo a la indebida integración de las comisiones de conciliación, el interviniente señaló que la Corte ha establecido que el artículo 161 superior debe interpretarse armónicamente con el artículo 187 de la LORC, de manera que «los presidentes de Cámara y Senado pueden decidir discrecionalmente cuál es el número de integrantes de la comisión y cuántos congresistas deben participar» en razón al cumplimiento de los principios de celeridad y división del trabajo legislativo. Indicó que la conformación de la comisión fue correcta pues fue integrada por dos miembros del Senado y dos de la Cámara de Representantes, de las bancadas del partido Liberal y del Pacto Histórico, quienes, además, actuaron como coordinadores de ponentes en las respectivas comisiones constitucionales permanentes, cumpliendo con los requisitos que establece el artículo 187 de la Ley 5 de 1992. Concluyó que en casos anteriores (citó las sentencias C-674 de 2017 y C-076 de 2018), la Corte habría defendido, en primer lugar, el cumplimiento de los requisitos de pluralidad y simetría- es decir, que sean igual número de senadores y representantes a la cámara-; y, en segundo lugar, el cumplimiento del requisito de que los integrantes de la comisión accidental hubiesen actuado como ponentes del proyecto de ley en los debates que se surtieron antes de la conformación de la comisión.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
10. La procuradora general de la Nación emitió el concepto de su competencia y pidió que la Corte dispusiera: «(a) la EXEQUIBILIDAD de la Ley 2277 de 2022 en torno a los cargos por desconocimiento de reglas relacionadas con la votación en bloque de las disposiciones, así como con la reflexión y publicidad legislativa»; y «(b) [ ] ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia que se adopte en el proceso D-15137 (acumulado), en el que el Ministerio Público solicitó declarar la EXEQUIBILIDAD de la Ley 2277 de 2022 en relación con el cargo de desconocimiento de las reglas de conciliación de textos». En fundamento de esto, señaló lo siguiente:
10.1 Sobre el primer cargo relacionado con la votación en bloque de las disposiciones del proyecto de ley, la cabeza del Ministerio Público indicó que la decisión sobre la votación de los artículos que componen un proyecto de ley, en bloque o separadamente, reside en la respectiva Mesa Directiva a petición de cualquier congresista, ministro del despacho o quien tenga la iniciativa legislativa, según establece el artículo 134 de la Ley 5 de 1992. En vista de lo anterior, señaló que la jurisprudencia ha precisado que «la decisión de no acoger la solicitud de votación por partes del contenido de un proyecto ( ) no constituye, en sí misma, una irregularidad susceptible de viciar el trámite del proyecto»[15]. Sobre el caso concreto, indicó que la decisión de la votación en bloque del articulado de la Ley 2277 de 2022 no solo fue una decisión «adoptada por las mesas directivas, sino que también fue avalada por la mayoría de los miembros de las células legislativas».
10.2 En relación con el plazo entre la publicación del informe de ponencia y el debate del proyecto de ley, el Ministerio Público indicó que no existe una regla expresa que indique cuál es el término que debe mediar en este caso. Sin embargo, a partir del término previsto en el artículo 161 de la Constitución sobre un día hábil para la presentación del texto conciliado, «es posible aplicar por analogía en los demás eventos». Por otro lado, indicó que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el principio de instrumentalidad de las formas se ha aceptado que «la publicación del informe de ponencia se realice el mismo día del debate»[16]. Así, señaló que en el presente caso «los informes de ponencia respectivos fueron publicados al menos un día antes de la deliberación correspondiente en los medios oficiales»[17]. Adicionalmente, sostuvo que, aunque hubo solicitudes de aplazamiento, los congresistas «optaron por seguir adelante con las deliberaciones» que, de todos modos, tuvieron una duración superior a las 3 horas requeridas pues «incluso en las comisiones y plenarias fue necesario declarar sesiones permanentes». En consecuencia, indicó que los congresistas conocieron de forma previa los informes de ponencia a la fecha en que serían deliberados y aprobados, así que no se configuró el desconocimiento sobre los principios de consecutividad y publicidad del trámite legislativo.
10.3 Finalmente, sobre la integración de las comisiones de conciliación, el Ministerio Público señaló que Corte debería «estarse a lo resuelto» respecto de la decisión que se adopte en sentencia en el proceso D-15.137. Para el efecto, citó la regla contenida en el artículo 187 de la Ley 5 de 1992 que establece que la conformación de la comisión accidental debe ser por miembros de «las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias» y «debe asegurar la representación de las bancadas». También, citó el artículo 161 de la Constitución donde indica que las comisiones de conciliación se integrarán por «un mismo número de Senadores y Representantes». Luego expresó que la comisión de conciliación estuvo integrada en igual número de representantes a la Cámara y senadores, donde estos miembros participaron como «coordinadores de las deliberaciones en los debates, así como los encargados de elaborar las ponencias» y que si bien dichos congresistas pertenecieron al partido Liberal y al Pacto Histórico, «lo cierto es que la conformación de dicha célula no fue objetada ante el pleno de las corporaciones y ( ) el informe de conciliación fue debatido y aprobado ampliamente por las plenarias».[18]