Sentencia C-034/24

25.             La dirección del trámite legislativo en cada cámara del Congreso está a cargo de sus respectivas mesas directivas, encabezadas por los respectivos presidentes de las comisiones o de las plenarias, según la etapa del trámite en que se encuentre el proyecto de ley del caso. En este sentido, en Sentencia C-155 de 1998[57], se reiteró que a los presidentes de las mesas directivas de las cámaras legislativas les corresponde garantizar que, antes de la votación con que culmina el debate parlamentario, «[se permita] la intervención de todos los interesados de conformidad con las normas del Reglamento, con las restricciones que sean necesarias de acuerdo con estas mismas reglas, dentro del marco de una absoluta imparcialidad». Se trata, pues, de que la discusión y aprobación de los distintos trámites que se surten ante el Legislativo sea dirigida por sus mesas directivas de una manera transparente que permita la participación efectiva de todos los sectores del Congreso de la República que representan los diversos intereses de los variados sectores de la comunidad nacional.

26.             En línea con lo anterior, la Sala reitera que, cuando existen diferencias entre los textos aprobados por las plenarias de las células legislativas sobre un mismo proyecto de ley, las mesas directivas de cada cámara deben designar a dos de sus integrantes para que, reunidos con los otros dos de la otra cámara en una comisión accidental -no permanente- de conciliación, convengan el texto que someterán ante sus respectivas plenarias para, así, superar la inconveniencia que dichas diferencias implican. En palabras de la Corte, «[l]a función de las comisiones accidentales de conciliación consiste […] en superar las discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto, entendidas éstas como “las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas”[58]»[59].

27.             De este modo, como se explicó en la Sentencia C-1152 de 2003[60], «es el propio texto fundamental el que establece una competencia limitada para las comisiones accidentales [de conciliación], las cuales deben observar las siguientes restricciones: a. Que sólo pueden ser conformadas cuando surjan discrepancias entre las Cámaras respecto de un proyecto, en los términos del inciso final del artículo 186 de la Ley Orgánica por medio de la cual se expidió el reglamento del Congreso de la República y que como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional pueden surgir, entre otros casos, i) cuando el texto haya sido acogido por una de las Cámaras e ignorado por la otra, ii) cuando una de las Cámaras aprueba un artículo y éste es negado por la otra, o iii) cuando aprobado el texto por ambas cámaras exista una diferencia entre el aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y el aprobado en la plenaria del Senado de la República o viceversa[;] b. [s]e exige que el texto unificado preparado por la comisión accidental se someta a la consideración y aprobación por las plenarias de Cámara y Senado; [y] c. ]p]ara que las modificaciones a un proyecto de ley sean admisibles es necesario que se refieran a la misma materia, es decir, que las normas adicionadas o modificadas han de mantenerse estrechamente ligadas con el objeto y contenido del proyecto debatido y aprobado por las Cámaras.»[61]

VI.II           El caso concreto

28.             En el cargo cuarto de la demanda se acusó que la conformación de las comisiones de conciliación que se designaron para armonizar los textos de los proyectos de ley que se estudiaron en ambas cámaras legislativas resultó en la violación del artículo 161 de la Constitución Política[62] y del artículo 187 de la LORC[63]. Más concretamente, en la demanda se señaló que, aun cuando «[e]l día 4 de noviembre de 2022, [el mismo demandante habría] radic[ado] una comunicación ante la Mesa Directiva, tanto de Senado como de Cámara de Representantes, en la que solicitaba la inclusión de los miembros de todos los sectores, incluyendo a los de la oposición, de manera que fuesen incluidos como miembros de la Comisión de Conciliación encargada de unificar los textos de la Reforma Tributaria […] las Mesas Directivas solo [habrían nombrado] miembros de los partidos de Gobierno»[64]. Y que tal conformación iría en contra de las referidas normas de la Carta Política y de la LORC.

29.             De cara a tal cargo, la Sala primero recuerda la existencia de una cosa juzgada formal y relativa respecto del artículo 54 de la ley demandada (22 supra). Justamente, en reciente Sentencia C-435 de 2023[65], la Corte analizó una demanda contra dicho artículo y por el mismo cargo cuarto que ahora se analiza; esto es, por la supuesta existencia de vicios de procedimiento en la formación legislativa de dicho artículo, relacionados con una vulneración de los principios consagrados en los artículos 161 de la Constitución Política y el artículo 187 de la LORC, por virtud de una supuesta indebida conformación de la Comisión de Conciliación en cargada de conciliar los textos aprobados por cada cámara del Congreso en el trámite que derivó en la expedición de la Ley 2277 de 2022.

30.             Enfrentada a tal cargo, en la mencionada Sentencia C-435 de 2023 la Corte convino en declarar la exequibilidad del artículo 54 de la Ley 2277 por varias razones, a saber:

30.1        Se indicó que «las objeciones de la demandante carecían de asidero, toda vez que la designación de los representantes y senadores que conformaron la comisión accidental a que se alude, obedeció a que los mismos eran miembros de las respectivas comisiones constitucionales permanentes y a que además, fungieron a lo largo del trámite legislativo como ponentes coordinadores, de tal suerte que tenían conocimiento directo del proyecto y contaban de primera mano con los elementos de juicio para liderar eficazmente el proceso orientado a superar las divergencias entre los textos aprobados en ambas corporaciones».[66]

30.2        Se continuó señalando que «resultaba irrazonable interpretar el mandato derivado del artículo 187 de la Ley 5ª de 1992 en el sentido de que en la comisión de conciliación debían tener asiento todos y cada uno de los congresistas mencionados en dicha disposición, pues ello daría al traste con el objetivo inherente a estas comisiones accidentales, aunado a que implicaría consecuencias contraproducentes e incoherentes con la eficacia y celeridad de la práctica legislativa».[67]

30.3        Se señaló que «[e]n cuanto al reproche atinente a la representación de los partidos políticos, la Corte encontró que la integración de la comisión se ajustó al principio de pluralismo político, en tanto los congresistas elegidos como conciliadores pertenecían efectivamente a diferentes bancadas, cumpliéndose el estándar de representación exigido en las normas superiores […]; y que «la Sala reiteró su jurisprudencia en el sentido de que la representación de las bancadas en las comisiones accidentales de conciliación se entiende satisfecha, aun cuando no haya tenido lugar la participación de todas las bancadas[68] […]».[69]

30.4        Luego se sostuvo que «si bien es posible ampliar la base de participación, ello conllevaría “el eventual riesgo de dificultar los consensos requeridos, lo que resulta contrario al propósito esencial de las comisiones de mediación y, por tanto, al tenor del artículo 161 de la Constitución”[70], teniendo en cuenta que su función consiste en “flexibilizar y hacer más eficiente el proceso de aprobación de las leyes”[71]».[72]

30.5         También se señaló que «el informe de conciliación presentado por los conciliadores designados fue aprobado por amplias mayorías en las plenarias de ambas corporaciones, de modo que una conformación distinta de la comisión accidental, como la defendida en la demanda, no habría modificado el resultado final del trámite legislativo».[73]

31.             Descendiendo al expediente de la referencia, más allá de que en la Sentencia C-435 de 2023 se haya convalidado el trámite de conciliación en cuya violación se funda, así mismo, el cargo cuarto de la demanda, para el caso concreto esta Corporación justifica el fracaso de dicho cargo en las siguientes razones:

31.1        Por una parte, no existe una norma constitucional ni orgánica que prevea la obligatoriedad de que las comisiones accidentales de conciliación deban integrarse con miembros del Congreso que pertenezcan a partidos de oposición. Más aún, la jurisprudencia ha manifestado que la representación de las bancadas en las comisiones accidentales de conciliación se entiende satisfecha, aun cuando estas no hayan sido integradas por congresistas de todas ellas (ver 30.3 supra). También la Corte ha indicado que es, así mismo, irrazonable sostener que la regla prevista en el artículo 187 de la LORC implique que en la comisión de conciliación deban tener asiento todos y cada uno de los congresistas mencionados en dicha disposición, pues ello daría al traste con el objetivo inherente a estas comisiones accidentales, aunado a que implicaría consecuencias contraproducentes e incoherentes con la eficacia y celeridad de la práctica legislativa (ver 30.4 supra).

31.2        La anterior tesis fue defendida en Sentencia C-313 de 2014[74] que, retomando lo dicho en Sentencia C-076 de 2012[75], señaló que la situación consistente en que el que las comisiones de conciliación no estuvieran integradas «por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias, […] no refleja un vicio procedimental que conduzca a la inconstitucionalidad de [las leyes], pues no se aprecia la vulneración [del artículo 187 de la LORC] o del valor sustancial que la misma concreta». Y en ese caso la Corte concluyó que la entonces accionante habría realizado «una lectura imprecisa e inconexa del artículo 187 del Reglamento del Congreso, pues la interpretación que contiene la demanda implicaría que todos los sujetos nombrados en el artículo en mención deberían hacer parte de las comisiones de conciliación, interpretación que resulta inaceptable, pues podría conducir a que las comisiones accidentales necesariamente estuviesen integradas por un número tal de miembros del Congreso que, por elevado, dificulte el consenso en torno al texto que deba adoptarse, pues constituiría una negación del principio de celeridad y división del trabajo que anima la conformación y asignación de funciones a este tipo de cuerpos colegiados dentro del procedimiento legislativo.(…) la disposición del Reglamento del Congreso no puede ser entendida de forma aislada, inconexa y contradictoria de la norma deducida del artículo 161 de la Constitución”». (las negrillas son del texto citado)

31.3        Con lo anterior en mente, si bien es cierto que la Comisión Accidental de Conciliación, que concertó el texto aprobado por las plenarias de las dos cámaras legislativas, fue conformada por congresistas de los partidos de Gobierno sin incluir a cualquier miembro de la oposición, también lo es que tal integración no viola ni el artículo 161 de la Constitución ni el artículo 187 de la LORC. 

32.             Por lo expuesto, la Sala considera que la acusación de la Ley 2277 de 2022 conforme a los motivos expuestos en el cargo cuarto no está llamada a prosperar. En ese orden, la Corte declarará la exequibilidad de la ley demandada, por la supuesta transgresión de los artículos 161 de la Constitución Política y del artículo 187 de la LORC.

VI.III Síntesis de la sentencia

33.             La Sala hizo un nuevo análisis de los cargos admitidos en el auto admisorio de la demanda[76] y dispuso: (i) la ineptitud de los cargos primero y segundo; y (ii) la aptitud del cargo cuarto, salvo en lo tocante con el artículo 54 de la Ley 2277 de 2022, con ocasión de la cosa juzgada originada en la exequibilidad que sobre dicho artículo declaró la Sentencia C-435 de 2023. 

34.             De este modo, en la fase previa a las consideraciones de la sentencia se analizaron los cargos primero y segundo de la demanda y lo relativo al artículo 54 de la ley demandada, de la siguiente manera:

34.1        El cargo primero se fundó en la violación del artículo 157 superior y de los artículos 158, 159, 176 y 185 de la Ley 5ª de 1992, durante el trámite legislativo del proyecto de ley que derivó en la expedición de la Ley 2277 de ley 1992; esto por no haber permitido la votación individual del articulado respectivo.

No obstante, tras verificar que los artículos 158, 159 y 176 orgánicos aplican para la discusión del proyecto de ley y no para su votación; y que el artículo 185 solo permite la extensión de las reglas previstas para el primer debate cuando no existe norma especial al respecto para el segundo debate, la Corte encontró que, en cuanto trató del trámite surtido en el Senado de la República, el cargo careció de especificidad y pertinencia.

El anterior razonamiento también operó para una parte del trámite surtido en la plenaria de la Cámara de Representantes, cuando los miembros del Congreso de dicha célula legislativa solicitaron la votación separada del articulado del respectivo proyecto de ley. Esto sin perjuicio de que, para las solicitudes que, en plenaria, algunos representantes hicieran para la discusión separada del mencionado articulado, la Sala también resolviera la ineptitud de dicho cargo por carecer del requisito formal de que trata el numeral 4º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991; y de los requisitos de especificidad al no haber el actor explicado suficientemente por qué la manifestación que, sobre tales solicitudes hizo el presidente de la plenaria de la Cámara de Representantes, habría impedido la discusión separada de cada artículo del proyecto de ley.

34.2        El cargo segundo de la demanda se fundó en la violación del artículo 160 de la Constitución y de los artículos 94 y 175 de la Ley 5ª de 1992. Lo anterior toda vez que, en criterio del demandante, la extensión del texto del proyecto de ley exigía el aplazamiento del debate para que los miembros del Congreso tuvieran la posibilidad de conocerlo.

Sin embargo, la Corte dispuso que el cargo era inepto por carecer de certeza, pertinencia y suficiencia. Esto, tras considerar que: (i) el artículo 160 de la Constitución no contiene una regla que estipule el tiempo que deba existir entre la radicación de la ponencia y la discusión y la votación del primer debate; (ii) los artículos 95 y 175 de la LORC tampoco tratan sobre el tiempo que debe transcurrir entre la radicación de la ponencia y la discusión y aprobación de su primer debate; (iii) que el tiempo que habría transcurrido entre la radicación de la ponencia y el primer debate fuera un tiempo exiguo para que los miembros de las comisiones legislativas pudieran conocer el objeto del debate, no es más que un punto de vista subjetivo del actor; (iv) los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992  únicamente exigen que el primer debate sea antecedido por la publicación de la ponencia y la lectura de su informe; y (v) cada congresista cuenta con una planta de personal calificado -la Unidad Técnica Legislativa – que lo asiste en el desarrollo de sus obligaciones parlamentarias.

35.             Por último, previamente a abordar el estudio del cargo cuarto (ver infra 3) -del que se consideró su aptitud – la Corte convino en declarar que, sobre el artículo 54 de la Ley 2277 de 2022, recae una cosa juzgada formal y relativa originada en la exequibilidad que del mismo declaró la Sentencia C-435 de 2023.

Finalmente, tras explicar la aptitud del cargo cuarto, fundado en la violación de los artículos 161 de la Carta Política y 187 de la Ley 5ª de 1992, por haberse limitado la conformación de las comisiones de conciliación a partidos distintos del partido Liberal y del Pacto Histórico (partidos de Gobierno), la Sala encontró que, sobre el mismo problema jurídico y dentro del trámite de la misma Ley 2277 de 2022, se pronunció la Corte en Sentencia C-435 de 2023 que declaró la exequibilidad del artículo 54 de dicha ley; precedente éste que se aplicó a la integridad de la ley, determinando su exequibilidad por dicho cargo. Más aún, la Sala encontró que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el que las comisiones de conciliación no incluyan una representación de todas las bancadas del Congreso, no implica una violación de los artículos 161 constitucional y 187 de la LORC.

36.             La Sala hizo un nuevo análisis de los cargos admitidos en el auto admisorio de la demanda[77] y dispuso: (i) la ineptitud de los cargos primero y segundo; y (ii) la aptitud del cargo cuarto, salvo en lo tocante con el artículo 54 de la Ley 2277 de 2022, con ocasión de la cosa juzgada originada en la exequibilidad que sobre dicho artículo declaró la Sentencia C-435 de 2023. 

37.             De este modo, en la fase previa a las consideraciones de la sentencia se analizaron los cargos primero y segundo de la demanda y lo relativo al artículo 54 de la ley demandada, de la siguiente manera:

37.1        El cargo primero se fundó en la violación del artículo 157 superior y de los artículos 158, 159, 176 y 185 de la Ley 5ª de 1992, durante el trámite legislativo del proyecto de ley que derivó en la expedición de la Ley 2277 de ley 1992; esto por no haber permitido la votación individual del articulado respectivo.

No obstante, tras verificar que los artículos 158, 159 y 176 orgánicos aplican para la discusión del proyecto de ley y no para su votación; y que el artículo 185 solo permite la extensión de las reglas previstas para el primer debate cuando no existe norma especial al respecto para el segundo debate, la Corte encontró que, en cuanto trató del trámite surtido en el Senado de la República, el cargo careció de especificidad y pertinencia.

El anterior razonamiento también operó para una parte del trámite surtido en la plenaria de la Cámara de Representantes, cuando los congresistas de dicha célula legislativa solicitaron la votación separada del articulado del respectivo proyecto de ley. Esto sin perjuicio de que, para las solicitudes que, en plenaria, algunos representantes hicieran para la discusión separada del mencionado articulado, la Sala también resolviera la ineptitud de dicho cargo por carecer del requisito formal de que trata el numeral 4º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991[78]; y del requisito de especificidad al no haber el actor explicado suficientemente por qué la manifestación que, sobre tales solicitudes hizo el presidente de la plenaria de la Cámara de Representantes, habría impedido la discusión separada de cada artículo del proyecto de ley.

37.2        El cargo segundo de la demanda se fundó en la violación del artículo 160 de la Constitución y de los artículos 94 y 175 de la Ley 5ª de 1992. Lo anterior toda vez que, en criterio del demandante, la extensión del texto del proyecto de ley exigía el aplazamiento del debate para que los miembros del Congreso tuvieran la posibilidad de conocerlo.

Sin embargo, la Corte dispuso que el cargo era inepto por carecer de certeza, pertinencia y suficiencia. Esto, tras considerar que: (i) el artículo 160 de la Constitución no contiene una regla que estipule el tiempo que deba existir entre la radicación de la ponencia y la discusión y la votación del primer debate; (ii) los artículos 95 y 175 de la LORC tampoco tratan sobre el tiempo que debe transcurrir entre la radicación de la ponencia y la discusión y aprobación de su primer debate; (iii) que el tiempo que habría transcurrido entre la radicación de la ponencia y el primer debate fuera un tiempo exiguo para que los miembros de las comisiones legislativas pudieran conocer el objeto del debate, no es más que un punto de vista subjetivo del actor; (iv) los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992  únicamente exigen que el primer debate sea antecedido por la publicación de la ponencia y la lectura de su informe; y (v) cada congresista cuenta con una planta de personal calificado -la Unidad Técnica Legislativa – que lo asiste en el desarrollo de sus obligaciones parlamentarias.

37.3   Por último, previamente a abordar el estudio del cargo cuarto (ver infra 35) -del que se consideró su aptitud – la Corte convino en declarar que, sobre el artículo 54 de la Ley 2277 de 2022, recae una cosa juzgada formal y relativa originada en la exequibilidad que del mismo declaró la Sentencia C-435 de 2023.

38.             Finalmente, tras explicar la aptitud del cargo cuarto, fundado en la violación de los artículos 161 de la Carta Política y 187 de la Ley 5ª de 1992, por haberse limitado la conformación de las comisiones de conciliación a partidos distintos del partido Liberal y del Pacto Histórico (partidos de Gobierno), la Sala encontró que, sobre el mismo problema jurídico y dentro del trámite de la misma Ley 2277 de 2022, se pronunció la Corte en Sentencia C-435 de 2023 que declaró la exequibilidad del artículo 54 de dicha ley; precedente éste que se aplicó a la integridad de la ley, determinando su exequibilidad por dicho cargo.