SENTENCIA C-134 de 2023

PARÁGRAFO 1º. La Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, el CSJ y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, tienen competencia en todo el territorio nacional. Los Tribunales Superiores, los Tribunales Administrativos y las comisiones seccionales de disciplina judicial y Consejos seccionales de la judicatura tienen competencia en el correspondiente distrito judicial o administrativo. Los jueces del circuito tienen competencia en el respectivo circuito y los jueces municipales en el respectivo municipio; los jueces de pequeñas causas a nivel municipal y local.

Los jueces especializados y los de descongestión tendrán la competencia territorial y material específica que les señale el acto de su creación.

PARÁGRAFO 2º. El Fiscal General de la Nación y sus delegados tienen competencia en todo el territorio nacional.

PARÁGRAFO 3º. En las ciudades se podrán organizar los despachos judiciales en forma desconcentrada.

648.       El artículo 6 introduce una reforma al artículo 11 de la Ley 270 de 1996, que establece las autoridades que integran la Rama Judicial y la estructura orgánica de esta. Puntualmente, el nuevo artículo introduce, en el literal e, la jurisdicción disciplinaria, que está integrada por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. El artículo también elimina el parágrafo 3 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996, que señalaba que en cada municipio debe funcionar al menos un juzgado, cualquiera que sea su categoría. Por consiguiente, el análisis de constitucionalidad de la Sala se enfocará en esas dos modificaciones.

649.       Sobre lo primero, la Corte observa que una ley estatutaria no puede modificar la estructura orgánica de la Rama Judicial establecida en la Constitución Política. Por ende, y como se pasará a explicar, la expresión “[d]e la jurisdicción disciplinaria”, contenida en el literal e) no se ajusta a la Constitución. En efecto, la Corte advierte que la expresión jurisdicción puede tener dos ascepciones diferentes: una orgánica y otra funcional. La jurisdicción en sentido orgánico, se refiere a la estructura de la jurisdicción o de la Rama Judicial tal como se establece en el Título VIII de la Constitución, que consta de los Capítulos II, III, IV, V y VI. El capítulo segundo se ocupa de “la jurisdicción ordinaria”; el tercero aborda los aspectos de la jurisdicción contencioso-administrativa; el cuarto se refiere a la jurisdicción constitucional, el quinto trata “las jurisdicciones especiales”, y el sexto regula la fiscalía general de la Nación. En relación con esto, la sentencia C-037 de 1996, que revisó la constitucionalidad de lo que sería la Ley 270 de 1996, subrayó que este diseño no puede ser otro al que se fijó en la Carta Política. Así mismo, la Sentencia C-393 de 2000 precisó que el legislador tiene la competencia para estructurar y organizar la administración de justicia, con la excepción de los elementos reglados por la Constitución. Esta regla se refrendó en el marco del control del proyecto de ley estatutaria que modificó la Ley 270 de 1996.

650.       Por otro lado, el sentido funcional de la jurisdicción se refiere a las autoridades y particulares que ejercen funciones judiciales sin hacer parte de las jurisdicciones en sentido orgánico establecidas en la Carta Política, es decir frente a las cuales se determina su estructura y composición. Por ejemplo, en la sentencia C-713 de 2018 la Corte Constitucional ha sido explícita en señalar que todos los jueces del país hacen parte de la jurisdicción constitucional en un sentido funcional.

651.       En este contexto, la Constitución ciertamente admite que las Comisiones Nacional y Seccionales de Disciplina Judicial ejerzan jurisdicción disciplinaria en el sentido funcional, pues su función, al resolver los asuntos de su competencia, consiste en decir o declarar el derecho disciplinario (iurisdictio). No obstante, contrario a lo que pretendía el proyecto, las Comisiones Nacional y Seccionales de Disciplina Judicial no conforman una jurisdicción nueva en el sentido orgánico de esta noción; es decir, un cuerpo jurisdiccional específico y autónomo especializado, que administra justicia en un campo jurídico diferenciable del que se define y aplica en las demás jurisdicciones. Esto por cuanto es la Carta Política la que se encarga de definir directamente cuándo un cuerpo de organismos judiciales constituye una jurisdicción, en la acepción orgánica del término.

652.       Sobre el punto, la Corte recuerda que el Constituyente de 1991, en el Título VIII de la Constitución, enunció que habría una “jurisdicción ordinaria”, una “jurisdicción de lo contencioso administrativa”, una “jurisdicción constitucional”, y unas “jurisdicciones especiales”. Luego, en el Acto Legislativo 1 de 2017, el poder de reforma constitucional creó expresamente una “Jurisdicción Especial para la Paz”. En contraste, en el Acto Legislativo 2 de 2015, cuando se configuró la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y se admitió la creación de comisiones seccionales de disciplina judicial, el Congreso, en ejercicio del poder de reforma constitucional, decidió no constituirlos como una jurisdicción específica en el significado orgánico de este concepto. En ausencia de esa configuración constitucional, no podía el legislador estatutario definir que estas autoridades constituyen una jurisdicción que se suma a las dispuestas en el Título VIII de la Carta. Si ello se aceptara, significaría que el Congreso, en ejercicio de su función legislativa, podría determinar cuáles son las jurisdicciones del país, e incluso reconfigurar las que existen, a pesar de que esta -como se dijo- es una cuestión de estricta reserva constitucional. 

653.       Esta decisión de inconstitucionalidad, como se aclarará en la parte resolutiva, requerirá que el legislador reorganice la numeración del artículo mencionado en la devolución del PLEAJ después de este control de constitucionalidad.

654.       En segundo lugar, en lo referente a la eliminación del parágrafo 3 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996, deben tenerse en cuenta las consideraciones hechas por la Corte respecto del parágrafo del artículo 2 del PLEAJ. Dicho parágrafo replica la garantía de que en cada municipio haya, por lo menos, un juzgado. En esa medida, aunque el artículo 3, en principio, elimina el parágrafo 3 del artículo 11, este se ve replicado en el artículo 2 del PLEAJ.

655.       Por consiguiente, el artículo 6 será declarado constitucional, con la excepción del fragmento “De la Jurisdicción Disciplinaria”, contenido en el literal e)”, que infringe la Constitución, al punto que apareja su inconstitucionalidad. Con base en esta decisión se dispondrá la reorganización de la numeración del artículo mencionado.

Artículo 7

ARTÍCULO 7. Modifíquese el artículo 12 de la ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 12. DEL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL. La función jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por las corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo, según se precisa en la Constitución Política y en la presente ley Estatutaria.

Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, la jurisdicción disciplinaria, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los jueces de paz y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción.

La Jurisdicción penal militar y la jurisdicción especial indígena ejercen función jurisdiccional pero no hacen parte de la Rama Judicial.

656.       El artículo 7 del PLEAJ reforma el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 en dos sentidos: (i) elimina la referencia al CSJ y la reemplaza por la jurisdicción disciplinaria en la identificación de los órganos que ejercen la función jurisdiccional; y (ii) precisa que la jurisdicción penal militar y la jurisdicción especial indígena ejercen función jurisdiccional, pero no hacen parte de la Rama Judicial.

657.       En relación con la primera modificación, que elimina la referencia al CSJ como órgano que ejerce función jurisdiccional y la reemplaza por la jurisdicción disciplinaria, la Sala Plena, en consonancia con la decisión adoptada en el artículo anterior, considera que son inconstitucionales las palabras “jurisdicción disciplinaria”, contenidas en el inciso segundo del artículo 7 del PLEAJ y se deben sustituir por la expresión  “Comisión Nacional de Disciplina Judicial y Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial”. Esto se debe a que, como se mencionó previamente, la Constitución reconoce que estos organismos judiciales ejercen jurisdicción disciplinaria dentro de sus competencias, lo que se traduce en decir o declarar el derecho en el campo disciplinario. Sin embargo, esas corporaciones no constituyen una organización jurisdiccional disciplinaria en el sentido orgánico explicado, de conformidad con la Constitución. En consecuencia, se reitera que tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, como las comisiones seccionales de disciplina judicial ejercen jurisdicción en el sentido funcional, pero no son una jurisdicción disciplinaria.

658.       Ahora bien, la segunda modificación que introduce el artículo 7 del PLEAJ consiste en precisar que si bien la jurisdicción indígena y jurisdicción penal militar ejercen función jurisdiccional no integran la Rama Judicial. En relación con esta reforma, la Sala advierte que se trata de una precisión que recoge las consideraciones expuestas por la jurisprudencia constitucional en relación con la diferencia entre el ejercicio de las funciones jurisdiccionales y la pertenencia a la estructura orgánica de la Rama Judicial, así como el condicionamiento expreso que la sentencia C-713 de 2008 efectuó en relación con el artículo 5 de la Ley 1285 de 2009 que modificó el artículo 12 de la Ley 270 de 2006.

659.       En relación con la jurisdicción penal militar, la sentencia C-037 de 1996 examinó el literal f del numeral 1 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996 en el que se establecía que la Rama Judicial está integrada, entre otras, por la jurisdicción penal militar. Esta norma se declaró inconstitucional, pues esta Corporación advirtió que si bien dicha jurisdicción administra justicia no integra la Rama Judicial porque no está incluida en el título VIII de la Carta Política. En efecto, la Sala indicó:

“El literal f) establece que la jurisdicción penal militar hace parte de la Rama Judicial. Al respecto, baste manifestar que este es uno de los casos en que a pesar de que se administra justicia (Arts. 116 y 221 C.P.), los jueces penales militares no integran esta rama del poder público, pues -conviene repetirlo- no se encuentran incluidos dentro de los órganos previstos en el Título VIII superior.(…) Por lo demás, estima esta Corporación que el hecho de que la ley le haya atribuido a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia el conocimiento en casación de las sentencias proferidas por la justicia penal militar, no significa por ese sólo hecho que ella haga parte de la Rama Judicial, pues se trata de una relación funcional que en nada compromete la estructura orgánica de esta rama del poder público.// Al ser indiscutible, entonces, que los jueces penales militares no tienen por qué hacer parte de la Rama Judicial, esta Corporación deberá declarar la inexequibilidad del literal f) del artículo 11 bajo revisión”[359].

660.       En ese mismo sentido, otros pronunciamientos de esta Corporación han reiterado que la jurisdicción penal militar no pertenece a la Rama Judicial tales como las sentencias C-1149 de 2001 y C-407 de 2003.

661.       En cuanto a la precisión de que la jurisdicción indígena no pertenece a la Rama Judicial debe hacerse referencia a la sentencia C-713 de 2008, en la que se examinó la inclusión de la jurisdicción indígena en la estructura orgánica de la Rama Judicial. En concreto, estudió el artículo 4 de la Ley 1285 de 2009, que modificaba el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, en el sentido de precisar que la rama jurisdiccional del poder público está integrada, entre otras, por: “e. De la Jurisdicción de las Comunidades Indígenas: Autoridades de los territorios indígenas.” La Sala Plena declaró inconstitucional esta norma estatutaria al considerar que, si bien la jurisdicción indígena pertenece a la Rama Judicial desde una perspectiva funcional, ya que administra justicia, no pertenece a la Rama Judicial desde una perspectiva orgánica. En ese sentido, indicó que:

“La Corte considera necesario precisar que las autoridades indígenas no pertenecen a la estructura orgánica de la Rama Judicial del poder público, como en repetidas oportunidades lo ha puesto de presente la jurisprudencia de esta Corporación. En consecuencia, deberá declarar la inexequibilidad del literal e) del numeral I del artículo 3º del proyecto, pues la norma está referida a la estructura orgánica de la Rama Judicial”[360].

662.       Adicionalmente, en esa oportunidad la Sala precisó que si bien la jurisdicción indígena no pertenece a la estructura orgánica de la Rama Judicial, el CSJ debe adelantar labores de divulgación y sistematización de asuntos relativos a la jurisdicción indígena.

663.       Así mismo, en esa oportunidad esta Corporación examinó el artículo 5 de la Ley 1285 de 2009 que modificó el artículo 270 de 1996 y en el que se precisaba que la función jurisdiccional se ejerce, entre otras, por la jurisdicción penal militar y la jurisdicción indígena. En relación con esta disposición la Sala Plena señaló:

“la justicia penal militar y la jurisdicción indígena se encuentran autorizadas constitucional y legalmente para administrar justicia de manera excepcional, pero, como ha señalado insistentemente la jurisprudencia, dichas autoridades no hacen parte de la estructura orgánica de la Rama Judicial del Poder Público. En consecuencia, para excluir interpretaciones incompatibles con la Constitución, se condicionará la validez de la norma, en el entendido de que la penal militar y la indígena ejercen función jurisdiccional pero no hacen parte de la Rama Judicial”[361].

664.       Con fundamento en lo expuesto, es claro que el artículo 7 del PLEAJ al precisar que la jurisdicción indígena no pertenece a la estructura de la Rama Judicial recoge el condicionamiento definido en la sentencia C-713 de 2008. Así mismo, la separación orgánica entre la Rama Judicial y la jurisdicción indígena atiende al mandato de respeto máximo de las instituciones ancestrales de administración de justicia y al principio de pluralismo jurídico. Lo anterior, sin perjuicio de la necesidad de articulación y coordinación entre la jurisdicción indígena y la Rama Judicial, y las obligaciones del CSJ en relación con labores de divulgación y sistematización de asuntos relativos a la jurisdicción indígena.

665.       Se debe precisar que, en sentencias C-463 de 2014 y C-139 de 1996, la Corte señaló que la posibilidad de ejercer la jurisdicción especial indígena es un derecho fundamental de esos pueblos, cuyo alcance se materializa en lo siguiente: (i) la potestad de las autoridades ancestrales para establecer normas y procedimientos propios; (ii) la posibilidad de que existan autoridades judiciales ancestrales indígenas que aplican esas disposiciones; (iii) la sujeción de esa jurisdicción y normas a la Constitución y a la ley[362]; y (iv) la competencia del legislador para señalar las alternativas de coordinación de la jurisdicción indígena con la nacional. En esas providencias, se destacó que los elementos (i) y (ii) componen el núcleo de autonomía normativa y jurisdiccional otorgada a los pueblos indígenas, mientras los elementos (iii) y (iv) conforman los mecanismos de integración con el ordenamiento jurídico mayoritario. En este caso, hace falta regular el elemento (iv) mencionado.

666.       De acuerdo con el artículo 246 de la Constitución, el legislador debe establecer las formas de coordinación entre la jurisdicción especial indígena y el sistema nacional. Dicha legislación, desafortunadamente no se ha expedido. Aunque como lo indicó la Corte en la sentencia C-139 de 1996, la ausencia un desarrollo legislativo en la materia no niega la existencia de la jurisdicción indígena, ello no justifica el incumplimiento del legislador de un deber contitucional. En este contexto, la Sala Plena reitera la necesidad de que el legislador expida la ley de coordinación entre la jurisdicción ordinaria y la especial indígena, y adopte medidas para fortalecer el funcionamiento de la jurisdicción especial indígena. Después de más de treinta años de expedida la Constitución, es inexplicable que el legislador siga inobservando su deber de regular la jurisdicción especial indígena y establecer un mecanismo de diálogo entre la justicia mayoritaria y la ancestral.

667.        En síntesis, con base en todo lo expuesto, la Corte Constitucional declarará inconstitucional las palabras “jurisdicción disciplinaria”, contenidas en el inciso segundo del artículo 7 del PLEAJ y las sustituirá por “Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. El resto de artículo 7 será declarado constitucional.

Artículo 8

ARTÍCULO 8. Modifíquense los numerales primero y      tercero del artículo 13 de la ley 270 de 1996, los cuales quedarán así:

ARTÍCULO 13.  DEL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL POR OTRAS AUTORIDADES Y POR PARTICULARES. Ejercen función jurisdiccional de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política:

1. El Congreso de la República, con motivo de las acusaciones y faltas disciplinarias que se formulen contra el presidente de la República o quien haga sus veces; contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y del CSJ y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos.

(...)

3 Los particulares actuando como conciliadores o árbitros habilitados por las partes, en los términos que señale la ley. Tratándose de arbitraje, en el que no sea parte el estado o alguna de sus entidades, los particulares podrán acordar las reglas de procedimiento a seguir, directamente o por referencia a la de un Centro de Arbitraje, respetando, en todo caso los principios Constitucionales que integran el debido proceso y las leyes especiales que regulan los procedimientos arbitrales.

668.        El artículo 8 del PLEAJ modifica el artículo 13 de la Ley 270 de 1996, el cual regula el ejercicio de la función jurisdiccional por otras autoridades y particulares, e introduce dos modificaciones. La primera, precisa que la competencia judicial del Congreso de la República para conocer las acusaciones, quejas, faltas disciplinarias y delitos también incluye aquellas dirigidas en contra de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La segunda, consiste en precisar que en materia de arbitraje la facultad que tienen los particulares para acordar las reglas de procedimiento también debe respetar: “las leyes especiales que regulan los procedimientos arbitrales”[363].

669.        El artículo 8 del PLEAJ modifica el numeral 1º del artículo 13 de la Ley 270 de 1996 en el sentido de incluir a los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial como sujetos sobre los cuales el Congreso de la República ejerce función jurisdiccional con motivo de las acusaciones derivadas de la infracción de la ley penal y faltas disciplinarias que se formulen contra ellos. La competencia judicial en materia disciplinaria y penal en cabeza del Congreso de la República sobre magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de los miembros del CSJ y del fiscal general de la Nación, corresponde a un fuero constitucional que asegura: (i) el debido proceso; (ii) la independencia y autonomía judicial; y (iii) la dignidad del cargo y las instituciones que representan.

670.       En efecto, los artículos 174 y 178.3 y 178.4 superiores regulan directamente el fuero en materia disciplinaria y criminal, en la medida en que definen la competencia del Congreso de la República a través de las funciones de acusación en cabeza de la Cámara de Representantes y juzgamiento en cabeza del Senado con respecto a las faltas disciplinarias y delitos cometidos por el presidente de la República o quien haga sus veces; los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del CSJ y el fiscal general de la nación.

671.        Conjuntamente, se debe detallar que, de acuerdo con el Acto Legislativo 01 de 2017, el Congreso de la República también tiene la función de acusar y juzgar las faltas disciplinarias y los delitos en que incurran los magistrados del Tribunal Especial para la Paz que integran la Jurisdicción Especial para la Paz. Estos funcionarios están sujetos al régimen disciplinario y penal previsto para los magistrados de otras altas Cortes. Las sentencias C-674 de 2017[366] y C-080 de 2020[367], así como la Ley 1957 de 2019, estatutaria de la Jurisdicción Especial para la Paz, reiteraron dicho marco jurídico.

672.       Ahora bien, es necesario precisar que en la regulación constitucional actual no están incluidos los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial en las normas que definen el fuero. Esta circunstancia está relacionada con la creación de ese órgano en el AL 02 de 2015, en reemplazo de la Sala Jurisdiccional del CSJ, y la inexequibilidad parcial del acto legislativo en mención en la sentencia C-373 de 2016, pues en esta decisión se declaró inconstitucional el artículo 8 del Acto Legislativo 02 de 2015 que adicionaba el artículo 178A a la Constitución para crear la Comisión de Aforados encargada de investigar y acusar a estos funcionarios judiciales. Así las cosas, el numeral primero bajo examen al adicionar a los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial como sujetos sobre quienes el Congreso puede ejercer funciones jurisdiccionales está creando un fuero de carácter legal y no constitucional.

673.       La Sala Plena considera que, a pesar de que la Carta Política no hace referencia a los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dentro de la competencia del Congreso de la República para acusar y sancionar faltas disciplinarias y delitos, el artículo 8 del PLEAJ bajo examen, al incluir a dichos magistrados en el fuero especial de investigación y juzgamiento en materia disciplinaria y criminal, es constitucional por las siguientes razones:

674.       En primer lugar, la norma analizada es una respuesta a la reforma del Acto Legislativo 02 de 2015, que introdujo el artículo 257A a la Carta Política. En esta disposición se incluyó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial en reemplazo de la anterior Sala Jurisdiccional Disciplinaria del CSJ, y se les otorgó a los integrantes de ese órgano la calidad de magistrados. Estos servidores ejercen una función jurisdiccional especial, por lo que resulta razonable que cuenten con un juez diferente al de los demás ciudadanos debido a la naturaleza de su función. Tampoco existe problema en que una misma autoridad judicial tenga la competencia de investigar y juzgar a funcionarios con fuero constitucional y legal[368]. La diferencia entre dichas garantías radica en el nivel de protección y competencia, su supresión o eliminación.

675.       En segundo lugar, el carácter legal del fuero de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial implica que el legislador estatutario tenga la facultad de otorgarlo o de retirarlo, como efectivamente sucedió. Cabe recordar que los magistrados de la Comisión de Disciplina Judicial no están incluidos en los artículos 174, 175 y 178 numerales 3 y 4 de la Constitución, que regulan el fuero de investigación y juzgamiento de rango superior.

676.       Es importante destacar que el fuero constitucional no puede interpretarse “como un beneficio o privilegio personal sino como una garantía para el ejercicio de la investidura, en consideración a la dignidad del cargo y de la institución que ellos representan”[369]. En un Estado Social de Derecho, el ejercicio de funciones públicas implica deberes de servicio para lograr los fines estatales previstos en la Constitución. Por lo tanto, el fuero no es un blindaje de la justicia, sino que “su finalidad se relaciona con la protección del ejercicio de la función, particularmente en condiciones de independencia y de autonomía, de tal manera que se logre la buena marcha de las tareas estatales, en vigencia de principios como el de frenos y contrapesos”[370].

677.       En síntesis, la inclusión de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial en las competencias de investigación y juzgamiento de las faltas disciplinarias y los delitos por parte del Congreso de la República es una medida constitucional, ya que se enmarca en la libertad de configuración que posee el legislador estatutario. Esto se debe a que dicho fuero tiene carácter legal y no constitucional.

678.       Con respecto a la segunda modificación que efectúa el artículo 8 del PLEAJ, en la que se precisa que en materia de arbitraje la facultad que tienen los particulares para acordar las reglas de procedimiento también debe respetar: “las leyes especiales que regulan los procedimientos arbitrales” se trata de la actualización de la norma estatutaria para reiterar condicionamiento planteado en la sentencia C-713 de 2008.

679.       En la sentencia C-713 de 2008, la Corte examinó la modificación que el artículo 6 de la Ley 1285 de 2009 introdujo en el artículo 13 de la Ley 270 de 1996. En particular, se evaluó el numeral 3 del artículo 6 de la Ley 1285 de 2009 según el cual en materia de arbitramento los particulares podrán acordar las reglas de procedimiento a seguir respetando los principios constitucionales que conforman el debido proceso. En esta oportunidad, la Corte planteó la necesidad de establecer si resultaba constitucionalmente admisible autorizar a los particulares para que definan las normas de procedimiento y para determinar este asunto reiteró que el arbitramento tiene las características que se enuncian a continuación: (i) es un mecanismo alternativo de resolución de conflictos autorizado por el artículo 116 de la Constitución Política; (ii)  se rige por el principio de  voluntariedad o libre habilitación; (iii) es un mecanismo de carácter  temporal y excepcional; y (iv) es una institución de orden procesal en relación con el que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración. Adicionalmente, de acuerdo con la Ley 446 de 1998, la Sala explicó que existían tres modalidades de arbitraje para fijar las reglas de procedimiento: (i) arbitraje independiente, en el que las partes acuerdan directamente las reglas de procedimiento; (ii) arbitraje institucional, en el que las partes se someten a las reglas de procedimiento definidas por el centro de arbitraje; y (iii) arbitraje legal, en el que a falta de acuerdo expreso el arbitraje se adelanta de conformidad con las normas procesales definidas la ley.

680.       Con respecto al arbitraje independiente e institucional, modalidades en las que los particulares, directamente o mediante las reglas del centro de arbitraje, definen las reglas de procedimiento esta Corporación precisó que se deben respetar las garantías mínimas del debido proceso y el legislador debe observar la competencia definida en el artículo 116 superior en el que se precisa que:

“Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley”[371] (subrayas propias).

681.       Con fundamento en la competencia asignada al legislador en el artículo 116 de la Carta Política, que establece que el legislador debe definir los términos en los que se adelantará el arbitraje, la Sala condicionó el numeral 3 del artículo 6 de la Ley 1285 de 2009 bajo el entendido que: “las partes también deben respetar lo dispuesto por las leyes especiales que regulen los procedimientos arbitrales.” En concreto, esta Corporación precisó que la ausencia de este condicionamiento implicaría que: “(…) el Congreso ha renunciado a la atribución constitucional de regular la materia, cuando, como ya ha sido explicado, el artículo 116 de la Constitución advierte los árbitros sólo podrán administrar justicia “en los términos que fije la ley”[372]. En consecuencia, la precisión que efectúa el artículo 8 del PLEAJ corresponde a la reiteración del condicionamiento que la sentencia C-713 de 2008 emitió con respecto a los límites que tienen los particulares para acordar las reglas de procedimiento para el desarrollo del arbitraje correspondiente.

682.       Como se explicó, el examen de la sentencia C-713 de 2008 se adelantó en vigencia de la Ley 446 de 1998[373] que en los artículos 111 a 129 regulaba el arbitraje. Estas disposiciones fueron derogadas por la Ley 1563 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras disposiciones” y que en el artículo 58 definió una regla similar a la prevista en el artículo 6 de la Ley 1285 de 2009 sobre la posibilidad de que en los arbitrajes en los que no participe el Estado los particulares no puedan definir las reglas de procedimiento. En concreto, señaló que: “(…)  los arbitrajes en que no sea parte el Estado o alguna de sus entidades, los particulares podrán acordar las reglas de procedimiento a seguir, directamente o por referencia a las de un centro de arbitraje, respetando, en todo caso los principios constitucionales que integran el debido proceso, el derecho de defensa y la igualdad de las partes.”[374]

683.       Como quiera que la regulación prevista en el artículo 58 de la Ley 1563 de 2012 no recogió el límite impuesto en la sentencia C-713 de 2008 en relación con la posibilidad de que los particulares definan las reglas procesales en materia de arbitramento, en el sentido de precisar que esa facultad implica observar “las leyes especiales que regulen los procedimientos arbitrales” y el artículo 8 del PLEAJ bajo examen reitera esa condición, la Sala advierte que la norma estatutaria bajo examen reitera el condicionamiento emitido por esta Corporación y precisa el alcance de la facultad definida en el artículo 58 de la Ley 1563 de 2012.

684.       En efecto, tal y como lo señaló previamente esta Corporación, la definición legal de las reglas de procedimiento en materia arbitral atiende a la competencia prevista en el artículo 116 de la Carta Política que establece que la administración de justicia, por parte de los árbitros, se adelantará en los términos definidos en la ley y profundiza los mandatos constitucionales en el modelo de justicia arbitral, principalmente desde la perspectiva de la protección de los derechos de defensa y debido proceso.

685.       Por lo anterior, el artículo 8 del PLEAJ se declarará constitucional.

Artículo 9

ARTÍCULO 9. Modifíquese el artículo 15 de la ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 15. INTEGRACIÓN. La Corte Suprema de Justicia como máximo Tribunal de la Jurisdicción Ordinaria y está se encuentra integrada por veintitrés (23) magistrados, elegidos por la misma corporación para períodos individuales de ocho años, de listas de diez (10) candidatos, enviadas por el CSJ, para cada vacante que se presente, elaboradas previa convocatoria pública adelantada de conformidad con lo previsto en esta Ley.

PARÁGRAFO 1. Como Tribunal Penal de Aforados, la Corte Suprema de Justicia contará con dos salas especiales. La Sala Especial de Instrucción y la Sala Especial de Primera Instancia.

Los miembros de estas Salas Especiales deberán cumplir los requisitos para ser Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Se les aplicará el mismo régimen para su elección y periodo.

Los Magistrados de las Salas Especiales solo tendrán competencia para conocer de manera exclusiva de los asuntos de instrucción y juzgamiento en primera instancia en las condiciones que lo establezca la ley.

El reglamento de la Corte Suprema de Justicia no podrá asignar a las Salas Especiales el conocimiento y la decisión de los asuntos que correspondan a la Sala de Casación Penal.

Los Magistrados de las Salas Especiales no podrán conocer de asuntos administrativos, ni electorales de la Corte Suprema de Justicia ni harán parte de la Sala Plena.

PARÁGRAFO 2. Sin perjuicio de lo dispuesto en este artículo, la Sala laboral de la Corte Suprema de Justicia tendrá Magistrados de descongestión en forma transitoria y por un período que no podrá superar el término de ocho (8) años, contados a partir de la fecha de posesión.

686.       El artículo 9 del PLEAJ modifica el artículo 15 de la Ley 270 de 1996, en varios aspectos. La primera modificación sustancial a la versión anterior está relacionada con el número de integrantes de las listas que envía el CSJ a la Corte Suprema, para que de ellas se elijan los nuevos magistrados. En efecto, la versión original establecía que esas listas debían ser de cinco (5) candidatos, mientras que el PLEAJ establece listas de diez (10) opcionados. Adicionalmente, la reforma instaura la obligación de que estas listas deben ser elaboradas previa convocatoria pública, de acuerdo con lo propuesto en esta misma reforma.

687.       Como segundo punto, el nuevo artículo elimina por completo un inciso y el parágrafo primero que contenía la legislación anterior. El inciso establecía que el presidente de la Corte Suprema de Justicia sería su representante y que sus funciones estarían determinadas por la ley y el reglamento. Por su parte, el parágrafo eliminado consagraba una regla transitoria sobre el cómputo del periodo individual de los Magistrados de la Corte Suprema que fueron elegidos antes del 7 de julio de 1991.

688.       La tercera y última modificación consiste en la inclusión de un nuevo parágrafo primero que establece la integración, los requisitos, la competencia y las limitaciones de las y los magistrados que integrarán las Salas especiales creadas en la Corte Suprema de Justicia, para llevar a cabo su función como Tribunal Penal de Aforados.

689.       Para analizar la constitucionalidad de este artículo del PLEAJ, esta Sala en primer lugar revisará los cambios descritos en los párrafos anteriores uno a uno; para luego hacer algunas consideraciones sobre el número total de magistrados y magistradas que integran la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con el 234 de la Constitución.

690.       La primera modificación descrita –número de integrantes en las listas y convocatoria pública– se estudiará más detenidamente en el examen de los artículos 18, 19, 20 y 21 de este proyecto de ley. Por ahora, basta decir que, en criterio de esta Corporación, los nuevos apartes profundizan los principios de transparencia y publicidad en la elección de nuevos integrantes de la Corte Suprema de Justicia, que se hace a través de cooptación judicial. El constituyente del 1991 definió que el mérito debía ser un criterio de acceso, permanencia y movilidad dentro de la estructura de la Rama Judicial, lo cual no significa que el legislador –dentro del margen de configuración normativa–, pueda reconocer ciertas excepciones al sistema de la carrera judicial, como la cooptación. Ahora bien, la conformación de listas amplias y con candidatos provenientes de un proceso público armoniza aún más la forma de elección de magistrados y magistradas de la Corte Suprema con los postulados constitucionales, ya que permite mayor participación y competencia entre perfiles diversos; y facilita un incremento en la veeduría y escrutinio ciudadano en dichos procesos. Así mismo, esos preceptos son compatibles con el artículo 231 de la Constitución, que dispone que los magistrados de la CSJ y del Consejo de Estado (en adelante, CE) “serán elegidos por la respectiva Corporación, previa audiencia pública, de lista de diez elegibles enviada por el [CSDJ] tras una convocatoria pública reglada de conformidad con la ley”, tal y como dicha disposición quedó configurada en virtud de la sentencia C-285 de 2016. Por tanto, esta Sala estima que tales modificaciones no tienen problemas de constitucionalidad.

691.       En cuanto a la eliminación del inciso –sobre la representación y funciones del presidente de la Corte Suprema de Justicia– y del parágrafo –que contienen una regla transitoria–, esta Sala estima que son simples expresiones de la actualización que requería la Ley 270 de 1996. Frente al parágrafo la explicación sobre la actualización de la norma resulta evidente ya que después de 30 años la regla transitoria era inocua. En cuanto a las funciones del presidente de la Corte Suprema de Justicia, lo cierto es que la representación y las funciones de la presidencia están reguladas en el Reglamento Interno de esa Corporación (Acuerdo 006 de 2002, artículos 2 y 19). En esa medida, esta eliminación no supone ningún vacío normativo ni implica un problema de constitucionalidad.

692.       En tercer lugar, la inclusión del parágrafo primero que hace el PLEAJ al artículo 15 de la Ley 270 de 1996, es desarrollo de la regulación constitucional prevista en el artículo 234 superior, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2018, específicamente en su artículo 2. Recuérdese que dicho Acto Legislativo buscó regular el derecho a la doble instancia y la doble conformidad de una sentencia condenatoria para los aforados. En esa medida, se estipuló que era necesario desarrollar la función de la Corte Suprema de Justicia como un Tribunal de Aforados, para ello, se previó en la Constitución la creación de Salas Especiales que garantizaran la separación de las funciones de instrucción y juzgamiento. Así mismo, se estipuló que los integrantes de dichas Salas cumplirían los mismos requisitos para ser magistrados o magistradas de la Corte Suprema, y seguirían su mismo régimen en cuanto a elección y periodo. Por último, la reforma constitucional estableció dos prohibiciones para los integrantes de estas Salas Especiales: (i) los integrantes de estas Salas no podrían conocer asuntos que correspondan a la Sala de Casación Penal, y (ii) no podrían conocer de cuestiones administrativas o electorales ni hacer parte de la Sala Plena. De la lectura del parágrafo primero del artículo 9 del PLEAJ se deduce que, sin perjuicio de algunos cambios de redacción, esta norma reproduce la estipulación constitucional, desarrollándola a nivel estatutario. Por tanto, no existe sombra de duda sobre su armonía con la Carta.

693.       Con estas consideraciones se termina el estudio de las modificaciones expresas que incluyó el artículo 9 del PLEAJ a la Ley 270 de 1996. Sin embargo, cómo se anunció, la Sala debe hacer algunas referencias a la integración de la Corte Suprema de Justicia desde una mirada global del artículo, que implica revisar su lectura integral después de las modificaciones.

694.       En efecto, la redacción final del artículo puede generar una pregunta en relación con el número total de los integrantes de la Corte Suprema de Justicia, ya que en el primer inciso del artículo se dice que los magistrados y magistradas que integran esa Corporación son 23. Ahora bien, ese número no da cuenta de los integrantes enunciados en los parágrafos primero y segundo del mismo artículo. A primera vista, se podría llegar a establecer que, en ese sentido, el artículo 9 del PLEAJ incurre en un error aritmético pues debió sumar, en ese primer inciso, a los 9 magistrados de las Salas Especiales para aforados (parágrafo primero), y a los 12 magistrados de descongestión de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia (parágrafo segundo), siendo 44 los integrantes de la Corte Suprema de Justicia. En caso de incluir ese número, se desconocería el artículo 234 de la Constitución, el cual señala que los miembros de dicha Corporación deben tener un número impar ¿Esta aparente incongruencia es un problema de constitucionalidad? Esta Sala Plena considera que no por las siguientes razones.

695.       En primer lugar, es preciso establecer que los magistrados descritos en el parágrafo segundo; es decir, los magistrados de descongestión de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia son transitorios. La sentencia más relevante para evaluar este punto es la C-154 de 2016, que justamente controló la constitucionalidad de la creación de estos cargos en descongestión. En ese momento, esta Corte recordó que existen al menos cuatro exigencias que el legislador debe cumplir cuando quiere crear salas especiales de descongestión, así: (i) respetar la reserva de ley estatutaria para su creación, organización y funciones, (ii) determinar los parámetros mínimos para su estructura y ejercicio, (iii) no alterar la estructura básica de las altas corporaciones judiciales, y (iv) establecer el período individual de los magistrados, que no puede contrariar al señalado en la Constitución para todos los magistrados de dicha Corporación. Al estudiar la medida y su relación con la integración de la Corte Suprema se explicó concretamente que:

81.8.- Son mecanismos ‘idóneos institucionalmente’, no afectan la configuración orgánica y funcional dispuesta por la Carta Política ni alteran la estructura básica de la Corporación, en efecto, los magistrados de descongestión sólo se dedicarán a resolver recursos de casación y no participarán de las discusiones de Sala Plena, en otro tipo de asuntos propios de la Sala Laboral, ni en cuestiones administrativas.

De conformidad con el artículo 234 de la Constitución, la Corte Suprema de Justicia se compondrá del número impar de magistrados que determine la ley. En este sentido, existe un amplio margen de configuración para que el legislador desarrolle este mandato constitucional, en tanto el Constituyente no impuso límite numérico a los integrantes del máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria.

Por lo anterior, con la creación de doce cargos de Magistrados de Descongestión Laboral transitorios, debe adicionarse este número a los veintitrés (23) magistrados que actualmente la integran por mandato del artículo 15 de la LEAJ, por lo que con esta modificación la Corte Suprema de Justicia contaría con treinta y cinco (35) miembros, número impar que observa la regla constitucional a la que se ha aludido, por lo que respecto de la cantidad de los nuevos integrantes de esa Corporación no existe reparo en su constitucionalidad. (Énfasis propio).

696.       En esa medida que no se sumen los 12 magistrados de descongestión en el primer inciso del artículo 9 del PLEAJ, en el cual se indica que los integrantes de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia como máximo Tribunal de la jurisdicción ordinaria son 23, no vulnera la Constitución y, por el contrario, es una expresión del amplio margen de configuración legislativa que en esta materia otorgó el constituyente al legislador a partir del artículo 234 superior.

697.       En segundo lugar, es claro que los magistrados del parágrafo primero son de creación constitucional y de carácter permanente ¿debía por ello alterarse la integración de la Corte Suprema de Justicia como máximo Tribunal de la jurisdicción ordinaria? En principio esta pregunta ya está resuelta –de manera negativa– por la regulación que introdujo el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2018. Como ya se explicó en el párrafo 692, la reforma constitucional previó detalladamente el número de integrantes de las Salas Especiales (9 magistrados) y estipuló expresamente que estos ejercerían la función particular de juzgamiento de aforados. Así mismo, el acto legislativo consagró que, en ningún caso, estos 9 nuevos integrantes de la Corte Suprema ejercerían funciones de Casación ni tendrían lugar en la Sala Plena. Por estos motivos, el hecho de que estos 9 magistrados no se hayan sumado a los 23 en la Sala Plena del inciso primero tiene una razón de ser y no es incompatible con la Constitución, sino que por el contrario es un desarrollo del artículo 234 de esa Carta.

698.       En ese sentido, los 21 nuevos magistrados de la Corte Suprema de Justicia, distribuidos 9 en las Salas Especiales de Juzgamiento y 12 en la Sala de Descongestión Laboral, completan el total de miembros de la Corte Suprema de Justicia. Si se suman estos magistrados, se alcanzaría un total de 44 miembros en dicha Corporación. Sin embargo, esta cifra no infringe el artículo 234 de la Constitución debido a que los nuevos funcionarios jurisdiccionales no forman parte de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, el órgano que toma decisiones y que continúa teniendo 23 magistrados. Esta lectura de la norma se basa en que la finalidad de requerir un número impar de integrantes en las corporaciones corresponde a evitar empates en las decisiones judiciales u otras determinaciones[377]. La composición de la Sala Plena mantiene este criterio, y los nuevos magistrados no son parte del órgano decisivo de ese tribunal. Por lo tanto, la norma revisada se encuentra dentro del amplio margen de configuración legislativa que el constituyente otorgó al legislador en esta materia, en virtud del artículo 234 Superior.

699.       En suma, para esta Sala Plena es evidente que el inciso primero del artículo 9 del PLEAJ, hace referencia a los integrantes de la Corte Suprema de Justicia como máximo Tribunal de la jurisdicción ordinaria; y en esa medida es correcto que determine que su integración es de 23 magistrados y magistradas, divididos en las Salas de Casación Civil y Agraria, Laboral y Penal. Esto sin perjuicio de que se aclara en los parágrafos la integración de las Salas Especiales y la Sala de descongestión en lo laboral.

700.       Por lo expuesto, el artículo 9 del PLEAJ será declarado constitucional

Artículos 10, 14, 15, 18, 19, 20, 21 y 61

701.       La Corte analizará en conjunto los artículos mencionados, teniendo en cuenta que los artículos 10, 14, 15 y 61 se relacionan con la composición de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.  De otra parte, los artículos 18, 19, 20 y 21 establecen reglas sobre una parte del proceso de selección para elegir a los magistrados que integran esos tribunales.

Composición de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado

ARTÍCULO 10. El inciso 1 del artículo 16 de la Ley 270 de 1996 quedará así:

Artículo 16. SALAS. La Corte Suprema de Justicia cumplirá sus funciones como máximo tribunal de la Justicia Ordinaria por medio de cinco (5) salas, integradas así: La Sala Plena, integrada por veintitrés (23) magistrados de las Salas de Casación; la Sala de Gobierno, integrada por el Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes; de cada una de las Salas de Casación; la Sala de Casación Civil y Agraria, integrada por siete (7) Magistrados; la Sala de Casación Laboral, integrada por siete (7) Magistrados; la Sala de Casación Penal, integrada por nueve (9) Magistrados.

Parágrafo: La Sala Especial de Primera Instancia estará integrada por tres (3) magistrados y la Sala Especial de Instrucción por seis (6) magistrados.

702.       El artículo 10 del PLEAJ modificó el artículo 16 de la Ley 270 de 1996, que hace referencia a las salas que integran la Corte Suprema de Justicia y sus funciones. La reforma bajo estudio incorpora, en lo sustancial, tres ajustes: (i) establece que la Corte Suprema de Justicia cumplirá sus funciones como máximo tribunal de la Justicia Ordinaria; (ii) define que la Sala Plena de esa corporación estará integrada por veintitrés magistrados de las salas de casación e (iii) incorpora un parágrafo en el cual se precisa que la Sala Especial de Primera Instancia estará integrada por tres magistrados y la Sala Especial de Instrucción por seis magistrados.

703.       La primera modificación introducida por el artículo 10 del PLEAJ es constitucional debido a que se trata de la reproducción exacta de la disposición establecida en el artículo 234 de la Constitución. En efecto, el artículo 243 constitucional establece que “la Corte Suprema de Justicia es el máximo Tribunal de la Jurisdicción Ordinaria” y así lo reitera la disposición bajo estudio. En ese orden de ideas, dicha actualización no presenta problemas de constitucionalidad.

704.       La segunda modificación de la norma bajo estudio tampoco genera problemas de constitucionalidad, pues se trata de una precisión establecida en el artículo 16 de la Ley 270 de 1996 para armonizar su contenido con la reforma a la estructura de la Corte Suprema de Justicia en el año 2016. La Sala debe recordar que a través de la Ley Estatutaria 1781 de 2016 se modificaron los artículos 15 y 16 de la Ley 270 de 1996 con la finalidad de crear salas de descongestión al interior de la Sala Laboral de esa esa corporación. El artículo 2º de la Ley 1781 de 2016, que agregó un parágrafo al artículo 16 de la Ley 270 de 1996, estableció que las cuatro salas de descongestión creadas contarían con tres magistrados de descongestión cada una y que estas salas actuarían de forma transitoria en el trámite y decisión de recursos de casación en materia laboral. Además, la norma estableció, entre otros, que los magistrados de descongestión no hacen parte de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y no tienen funciones administrativas.

705.       Las modificaciones introducidas por la Ley 1781 de 2016 fueron estudiadas a través del control automático e integral de constitucionalidad en la sentencia C-154 de 2016. En esa oportunidad la Corte declaró la constitucionalidad de la norma, salvo el inciso tercero que se refería al periodo de los magistrados de descongestión y la posibilidad de prórroga de este. En dicha sentencia la Corte señaló que la no participación de los magistrados de descongestión laboral en la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia se ajustaba a la Constitución, debido a que el artículo 234 de la Carta establece que le corresponde al legislador definir la división de esa corporación y señalar a cada una de las salas los asuntos que deban conocer. Además, la Corte señaló que la Constitución autorizó al legislador para establecer los asuntos que deben resolverse en cada una de las salas, incluida la Sala Plena[378].

706.       En la misma sentencia C-154 de 2016, la Sala Plena respaldó la regulación establecida en el proyecto de ley estatutaria de ese entonces con respecto a las competencias conferidas a las Salas de Descongestión Laboral. Por ejemplo, se consideró que era constitucional la exclusión del reparto de tutela a jueces o magistrados de descongestión, basándose en que esta era una herramienta de gestión administrativa válida utilizada por el legislador con el propósito de hacer más eficiente el trabajo encomendado.   

707.       En ese orden de ideas, la modificación estudiada resulta constitucional en la medida en que busca precisar lo dispuesto en la reforma introducida en la Ley 1781 de 2016. Esto es así porque la Ley 270 de 1996 en su versión original establecía que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia estaría conformada por todos los magistrados de la corporación. Sin embargo, la reforma de 2016 planteó que los magistrados de las salas de descongestión laboral no harían parte de dicha Sala. Por lo anterior, la precisión realizada en el PLEAJ busca armonizar tales modificaciones con la aclaración consistente en que la Sala Plena sólo estará integrada por los 23 magistrados de las Salas de Casación.

708.       Finalmente, la Corte reitera que, de acuerdo con el precedente establecido en la sentencia C-037 de 1996, el legislador tiene la facultad constitucional, derivada del artículo 234 superior, de definir la división de la Corte Suprema de Justicia en salas y salas especiales. Así mismo, la determinación sobre el número de magistrados que integran la corporación y sus salas, también es una competencia atribuida al legislador cuyo único límite consiste en que tal número debe ser impar. En definitiva, y en atención a los criterios descritos, las modificaciones establecidas en el inciso primero del artículo 10 del PLEAJ son constitucionales.

709.       Ahora bien, en relación con la modificación establecida en el parágrafo del artículo 10 del PLEAJ, la Corte considera que este se ajusta a la Constitución. Esta disposición se encarga de actualizar la Ley 270 de 1996 respecto de la reforma constitucional introducida a través del Acto Legislativo 02 de 2018, que modificó los artículos 186, 234 y 235 de la Constitución para implementar el derecho a la doble conformidad. Luego de la citada modificación el artículo 234 constitucional en su inciso tercero estableció que “[l]a Sala Especial de Instrucción estará integrada por seis (6) Magistrados y la Sala Especial de Primera Instancia por tres (3) Magistrados”. En ese orden de ideas, la Sala observa que el parágrafo introducido por el artículo 10 del PLEAJ es constitucional en la medida en que se limita a reiterar lo dispuesto en la norma constitucional.

710.       Por lo expuesto, el artículo 10 del PLEAJ se declarará constitucional.

ARTÍCULO 14. Modifíquese el artículo 34 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 34. INTEGRACIÓN Y COMPOSICIÓN. El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno y estará integrado por treinta y tres (33) magistrados, elegidos por la misma Corporación para los períodos individuales que determina la Constitución Política, de listas de diez (10) candidatos enviadas por el CSJ, para cada vacante que se presente, elaboradas previa convocatoria pública adelantada de conformidad con lo previsto en esta Ley.

El Consejo de Estado ejerce sus funciones por medio de cuatro (4) Salas, integradas así: la Plena, por todos sus miembros; la de lo Contencioso Administrativo, por veintinueve (29) consejeros; la de Consulta y Servicio Civil, por los cuatro (4) consejeros restantes; y la sala de Gobierno, conformada por el Presidente y el Vicepresidente del Consejo de Estado y por los Presidentes de la Sala de Consulta y Servicio Civil y de las Secciones de las Salas de lo Contencioso Administrativo y las demás que determine la ley.

En forma adicional, el Consejo de Estado podrá ejercer sus funciones mediante Salas Especiales de Decisión, las cuales estarán conformadas y tendrán las competencias que determine el reglamento de la Corporación.

PARÁGRAFO 1. Los nuevos despachos tendrán la misma organización y estructura de los que existen en la Sección Primera del Consejo de Estado al momento de expedición de la presente ley.

ARTÍCULO 15. El artículo 36 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 36. DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco (5) Secciones, cada una de las cuales ejercerá separadamente las funciones que de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la Corporación y estarán integradas de la siguiente manera:

a) La Sección Primera, se dividirá en dos (2) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) magistrados.

b) La Sección Segunda se dividirá en dos (2) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) Magistrados.

c) La Sección Tercera se dividirá en tres (3) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) magistrados.

d) La Sección Cuarta, por cuatro (4) magistrados,

e) La Sección Quinta, por cuatro (4) magistrados.

Sin perjuicio de las específicas competencias que atribuya la ley, el reglamento de la Corporación determinará y asignará los asuntos y las materias cuyo conocimiento corresponda a cada Sección y a las respectivas Subsecciones.

En la acción de pérdida de investidura de congresista se deberá garantizar la doble conformidad.

PARÁGRAFO. Los juzgados itinerantes serán creados sin aumentar el costo de funcionamiento de la Rama Judicial exclusivamente con la planta de personal existente de la Rama Judicial.

ARTICULO 61. Adiciónese un numeral 11) al artículo 35 de la Ley 270 de 1996, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 35. Atribuciones de la Sala Plena. La Sala Plena del Consejo de Estado tendrá las siguientes atribuciones administrativas:

(…)

11) Distribuir, mediante acuerdo, las funciones asignadas a cada una de las secciones para ser ejercidas por otras secciones, con base en un criterio de coordinación y volumen de trabajo.

711.        Los artículos 14, 15 y 61 del PLEAJ introducen modificaciones en relación con la integración y composición del Consejo de Estado, la composición de la Sala de lo Contencioso Administrativo y las funciones de la Sala Plena del Consejo de Estado. Para mayor claridad, la Sala examinará de forma independiente las modificaciones que se introducen con respecto a cada artículo.

712.       El artículo 14 del PLEAJ adelanta las siguientes modificaciones en relación con la composición e integración del Consejo Estado: (i) precisa que es el cuerpo supremo consultivo del gobierno; (ii) está integrado por 33 magistrados; (iii) los magistrados se eligen por la misma corporación de listas, de diez candidatos, enviadas por el CSJ, para cada vacante que se presente, elaboradas previa convocatoria pública; (iv) ejerce sus funciones por medio de cuatro salas, en las que se incluyó la Sala de Gobierno; (v) podrá ejercer sus funciones mediante Salas Especiales de Decisión, las cuales estarán conformadas y tendrán las competencias que determine el reglamento de la Corporación. Finalmente, el parágrafo precisa que los nuevos despachos tendrán la misma organización y estructura de los que existen en la Sección Primera del Consejo de Estado.

713.       En primer lugar, la precisión de acuerdo con la cual el Consejo de Estado además de ser el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo es el cuerpo supremo consultivo del gobierno no presenta problemas de constitucionalidad, ya que reitera la competencia asignada en el numeral 3 del artículo 237 de la Carta Política, de acuerdo con la cual el Consejo de Estado tiene dentro de sus funciones:   “[a]ctuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen.”[380] En consecuencia, al tratarse de la reiteración de una norma constitucional la precisión bajo examen no tiene problemas de constitucionalidad.

714.       En segundo lugar, el artículo 14 del PLEAJ modificó el artículo 34 de la Ley 270 de 1996 para incrementar el número de magistrados del Consejo de Estado. En efecto, el artículo 34, con la modificación introducida por la Ley 1285 de 2009, precisaba que el Consejo de Estado estaba integrado por 31 magistrados. El PLEAJ reformó esta disposición para aumentar el número a 33 magistrados, los cuales, se organizan en la Sala de Consulta y Servicio Civil y en la Sala de lo Contencioso Administrativo, como se precisa en el artículo 15 del PLEAJ, que a su vez se integra en 5 secciones. Sin embargo, como se señaló en los párrafos 450 a 452 de esta providencia, esa modificación será declarada inconstitucional por vicios de forma en la presente decisión. Por lo tanto, la composición del Consejo de Estado continúa siendo de 31 miembros.

715.       En tercer lugar, el artículo 14 del PLEAJ precisa que la elección de los magistrados del Consejo de Estado se adelanta por esta misma corporación de listas de diez candidatos que envía el CSJ previa convocatoria pública. Esta precisión es la reproducción del artículo 231 de la Carta Política, con la reforma del AL 02 de 2015, de acuerdo con el cual: “[l]os Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos por la respectiva Corporación, previa audiencia pública, de lista de diez elegibles enviada por el CSJ tras una convocatoria pública reglada de conformidad con la ley.” En efecto, las reglas mencionadas son compatibles con el artículo 231 de la Constitución[381], que establece un procedimiento idéntico al que contiene la norma estudiada. Así las cosas, al tratarse de la reproducción de una norma de la Carta Política no se presentan reparos de constitucionalidad.

716.       En cuarto lugar, el artículo 14 del PLEAJ agrega que el Consejo de Estado también ejercerá sus funciones a través de la Sala de Gobierno integrada por el presidente y el vicepresidente del Consejo de Estado y por los presidentes de la Sala de Consulta y Servicio Civil y de las secciones de las Salas de lo Contencioso Administrativo y las demás que determine la ley. La creación de esta Sala es constitucional en la medida en que obedece al artículo 236 de la Carta Política, el cual precisa que el Consejo de Estado se dividirá en salas y que el legislador definirá sus funciones, integración y organización. Adicionalmente, la sentencia C-037 de 1996 constituye un referente importante, pues en esa decisión se declaró la constitucionalidad de la Sala de Gobierno prevista en relación con la Corte Suprema de Justicia en el artículo 16 de la Ley 270 de 1996 y que contaba con una integración similar a la que se define en el presente proyecto de ley estatutaria.

717.       En quinto lugar, el artículo 14 del PLEAJ establece que el Consejo de Estado podrá ejercer sus funciones mediante Salas Especiales de Decisión, las cuales estarán conformadas y tendrán las competencias que determine el reglamento de la Corporación. De este precepto normativo, resulta inconstitucional la expresión “el reglamento de la Corporación”, contenido en el inciso tres. Esto se debe a que, en relación con las salas del Consejo de Estado, el artículo 236 de la Carta Política dispone de forma expresa que le corresponde al legislador definir las funciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna. De hecho, la ley estatutaria de administración de justicia regula la organización de las salas y secciones del Consejo de Estado a través de la identificación de cuatro salas en los términos planteados en el artículo 34 de la Ley 270 de 1996, con la modificación que acá se examina, y cinco secciones. Con respecto a cada sala y sección que integra el Consejo de Estado, el legislador, en cumplimiento del mandato del artículo 236 Superior, definió su estructura y composición. Por consiguiente, no es conforme a la Constitución entregar esas competencias al Consejo de Estado, ya que existe reserva legal sobre esa materia.

718.       En contraste, la norma que se examina en esta oportunidad habilita al Consejo de Estado a crear salas especializadas de decisión, las cuales no se enmarcan en la estructura de esa corporación definida por el legislador con fundamento en el artículo 236 superior. En consecuencia, como la norma constitucional le asigna exclusivamente al legislador la definición de las salas y secciones, y la estructura del Consejo de Estado la autorización para que se creen salas especializadas mediante acuerdo expedido por el Consejo de Estado es inconstitucional.

719.       En relación con esta posibilidad, resulta relevante la sentencia C-713 de 2008 que estudió una norma similar en relación con la Corte Suprema de Justicia. En efecto, el artículo 7 de la Ley 1285 de 2009 precisaba que las salas especializadas de la Corte Suprema de Justicia, es decir, las salas de casación civil, laboral y penal podían: “disponer la integración de Salas de Decisión para asumir el conocimiento de los asuntos a cargo de la Corporación o de sus diferentes Salas, cuando a su juicio se requiera adelantar un programa de descongestión”.

720.       La Corte consideró que la norma citada desconoció la cláusula de reserva de ley prevista en el artículo 234 de la Carta Política, según el cual la ley dividirá a la Corte Suprema de Justicia en salas y en salas especiales, y señalará los asuntos que debe conocer. En esa oportunidad, se explicó que la exigencia de la ley constituye una garantía para los ciudadanos, ya que un órgano de representación definirá la estructura de la administración de justicia y las competencias, y que la atribución definida al legislador en cuanto al diseño de la estructura de la Corte Suprema de Justicia que:

 “(…) la regulación de orden legal no puede consistir en la simple delegación a otra autoridad para que determine en forma completamente discrecional y autónoma la estructura o la conformación de Salas de decisión, sino que debe ser definida en sus elementos centrales directamente por el Congreso de la República”[382].

721.       Finalmente, la Sala Plena precisó que la inconstitucionalidad determinada en esa oportunidad no se derivaba de la autorización de creación de salas especiales en la Corte Suprema de Justicia, sino en la omisión en la determinación de los parámetros mínimos que defina la estructura básica de las salas y su organización.

722.       En ese mismo sentido la sentencia C-619 de 2012[383] precisó que:

“En virtud de la cláusula de reserva de ley no es válido que el Congreso delegue en otras autoridades la regulación de aquellas materias respecto de las cuales el Constituyente le ha impuesto un claro mandato normativo, y en particular las que versen sobre el ejercicio de competencias de naturaleza jurisdiccional. En tales eventos la función reglamentaria de las autoridades no apunta a la definición de dichas reglas, sino a su desarrollo dentro de los lineamientos definidos en forma clara y directa por el legislador –ordinario o en algunos casos extraordinario-”.

723.       De acuerdo con el precedente descrito y los términos del artículo 236 constitucional resulta claro que, como se anunció, la autorización definida en la presente norma estatutaria para que el Consejo de Estado defina mediante acuerdo Salas Especiales de Decisión, su conformación y sus competencias desconoce la cláusula de reserva de ley prevista en el artículo 236 superior, pues: (i) se trata de nuevas salas de decisión, ya que en la organización legal el Consejo de Estado está integrado por salas y secciones, en las que no se prevén salas especiales de decisión; y (ii) el legislador omitió la definición de parámetros mínimos en relación con la estructura básica de las salas y su organización.

724.       Por último, la Sala Plena recuerda que el parágrafo del artículo 14 del PLEAJ, el cual señala que los nuevos despachos del Consejo de Estado tendrán la misma organización y estructura de los que existen en la Sección Primera, será declarado inconstitucional en esta providencia, por vicios de procedimiento.

725.       En consecuencia, con fundamento en lo expuesto se declarará constitucional el artículo 14 del PLEAJ salvo el fragmento “el reglamento de la Corporación” del inciso tres, el cual se declarará inconstitucional, y se sustituirá por la expresión “la ley”. En este punto, la Sala Plena recuerda que las expresiones “treinta y tres (33) magistrados,” y “veintinueve (29) consejeros”, contempladas respectivamente en los incisos 1 y 2 del artículo 14, y su parágrafo fueron declaradas inconstitucionales por vicios de procedimiento, como se explicó con anterioridad en esta providencia. 

726.       El artículo 15 del PLEAJ incluye tres contenidos nuevos: (i) regula la composición de la Sección Primera del Consejo de Estado[384]; (ii) establece que en la acción de pérdida de investidura de congresistas se deberá garantizar la doble conformidad; y (iii) el parágrafo establece que los juzgados itinerantes serán creados sin aumentar el costo de funcionamiento de la Rama Judicial.

727.       En relación con la creación de dos despachos más para la Sección Primera del Consejo de Estado y la división de esa sección en dos subsecciones, como se explicó previamente es inconstitucional por vicio de procedimiento, toda vez que el legislador omitió su deber de evaluar el impacto fiscal de dicha medida. Por consiguiente, la composición de la Sección Primera continúa siendo la establecida en el artículo 36 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 10 de la Ley 1285 de 2009.

728.       En segundo lugar, el artículo 15 del PLEAJ estableció que en la acción de pérdida de investidura de congresistas se deberá garantizar la doble conformidad. Sin embargo, tal y como se explicó en la sección correspondiente al examen del procedimiento legislativo este inciso incumplió el principio de consecutividad y, por lo tanto, se declarará su inconstitucionalidad.

729.       Por último, el parágrafo del artículo 15 del PLEAJ relacionado con los juzgados itinerantes se examinó en conjunto con el artículo 2 del PLEAJ, razón por la que la Sala remite a las consideraciones expuestas en esa sección, en las que se determinó la constitucionalidad salvo por la frase “exclusivamente con la planta de personal existente de la Rama Judicial”, que será declarada inconstitucional. En este punto, la Corte recuerda que dicha expresión es inconstitucional, pues afecta la autonomía de la Rama Judicial, al invadir una atribución que corresponde al CSJ, según lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 257 de la Constitución. Como se indicó, dicho precepto superior reconoce que esa Corporación tiene la función de crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. En consecuencia, esa competencia no puede ser delegada a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ya que la Constitución estableció esa facultad para el Consejo Superior de la Judicatura.

730.       Finalmente, el artículo 61 del PLEAJ modifica el artículo 35 de la Ley 270 de 1996, el cual regula las competencias administrativas de la Sala Plena del Consejo de Estado. En concreto, señala que esta sala podrá distribuir, mediante acuerdo, las funciones asignadas a cada una de las secciones para ser ejercidas por otras secciones con base en los criterios de coordinación y volumen de trabajo.

731.       Sobre el particular, la Sala concluye que esa disposición es inconstitucional, por cuanto la función de distribución de competencias al interior del Consejo de Estado y sus secciones tiene reserva legal y debe ser ejercida por el legislador, de acuerdo con el artículo 236 de la Constitución. Dicho enunciado Superior establece que “la ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna”. En la misma línea, la sentencia C-713 de 2008 reiteró en relación con la facultad de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para determinar y asignar los asuntos entre las secciones que: “el reglamento de la Corporación sólo podrá asignar asuntos dentro del marco de funciones previsto en la Constitución y la Ley, según lo establece el artículo 236 de la Carta en concordancia con los artículos 237-6 y 121 del mismo estatuto.”[385] En el caso analizado, la norma excedió la competencia señalada por la Constitución, al otorgar una función que solo puede ser desarrollada o regulada por la ley, dado que está sujeta a reserva legal.

732.       Por lo expuesto, se declarará la inconstitucionalidad del artículo 61 del PLEAJ.

Artículos 18, 19, 20 y 21

ARTÍCULO 18. El artículo 53 de la Ley 270 de 1996 quedará así:

ARTÍCULO 53. ELECCIÓN DE MAGISTRADOS Y CONSEJEROS. Corresponde a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado proveer las vacantes que se presenten en la respectiva Corporación, de listas de diez (10) candidatos, enviadas por el CSJ, elaboradas previa convocatoria pública adelantada de conformidad con lo previsto en esta Ley. Estos magistrados no son reelegibles y tomarán posesión ante el presidente de la República.

La conformación de ternas para la elección de los integrantes de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial se regirá por lo dispuesto en el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015.

Nadie podrá participar simultáneamente en las convocatorias que el presidente de la República o el CSJ realicen para integrar las ternas de candidatos a magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

El Magistrado que deba ser reemplazado por destitución estará inhabilitado para participar

en la elección de su sucesor y en la de cualquier otro integrante de la Corporación que al mismo tiempo se encuentre en la misma situación.

Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del CSJ, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, de los tribunales, de las comisiones seccionales de disciplina judicial, de los consejos seccionales de la judicatura; los Jueces y los Fiscales no podrán nombrar, postular, ni contratar a personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente. Así mismo, los citados funcionarios, una vez elegidos o nombrados, no podrán nombrar, postular, ni contratar con quienes hubieren intervenido en su postulación o designación, ni con personas vinculadas por los mismos lazos con los funcionarios que intervinieron en su postulación, nombramiento o elección.

PARÁGRAFO 1. La provisión transitoria de las vacantes se hará directamente por cada Corporación o Tribunal y no podrá exceder, en ningún caso, de tres meses.

PARÁGRAFO 2. Los funcionarios públicos en cuya postulación o designación intervinieron funcionarios de la Rama Judicial, no podrán designar, postular, nombrar, ni contratar con quienes hubieren intervenido en su postulación o designación, ni con a personas con las que los postulantes o nominadores tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil. Constituye causal de mala conducta la violación a esta disposición.

ARTÍCULO 19. La Ley 270 de 1996 tendrá un artículo 53 A nuevo que quedará así:

ARTÍCULO 53 A. PRINCIPIOS DE LA CONVOCATORIA PÚBLICA. En el trámite de la convocatoria pública para integrar las listas y ternas de candidatos a magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se aplicarán los siguientes principios:

a)     Publicidad: los avisos y los actos que den inicio y concluyan las distintas fases de la convocatoria deberán ser públicos y contarán con amplia divulgación.

b)     Participación ciudadana: la ciudadanía podrá intervenir durante la convocatoria para examinar los antecedentes de los aspirantes y hacer llegar observaciones sobre los mismos.

c)      Equidad de género: los procesos de convocatoria estarán diseñados para asegurar el cumplimiento de los principios de paridad, alternancia y universalidad en la participación de las mujeres dentro de las listas y ternas.

d) Mérito: Los criterios para la elección no podrán ser distintos al mérito.

Adicionalmente, se aplicarán los principios establecidos en el artículo 3° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo pertinente

ARTÍCULO 20. La Ley 270 de 1996 tendrá un artículo 53 B nuevo que quedará así:

ARTÍCULO 53B. CRITERIOS DE SELECCIÓN. Para la selección de integrantes de listas o ternas a magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado o de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se emplearán los siguientes criterios: probidad, independencia, imparcialidad, responsabilidad, integridad, transparencia, prudencia, idoneidad, experiencia académica y evaluación del desempeño profesional.

ARTÍCULO 21. La Ley 270 de 1996 tendrá un artículo 53 C nuevo que quedará así:

ARTÍCULO 53C. FASES DE LA CONVOCATORIA PÚBLICA. La convocatoria

pública para integrar listas o ternas de candidatos para la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o la Comisión de Disciplina Judicial, tendrá las siguientes fases:

1.        Invitación pública. Se invitará públicamente a quienes reúnan los requisitos establecidos en la Constitución Política y en la ley por medios que garanticen su divulgación y publicidad.

El acto de invitación deberá hacerse con una antelación no inferior a dos (2) meses, contados a partir de la fecha del vencimiento del período de cada magistrado cuya elección provenga de lista de candidatos presentada por el CSJ.

Cuando la vacante absoluta se presente por causa distinta a la terminación del período respectivo, la invitación correspondiente se hará en un término no mayor a quince (15) días hábiles, contados a partir del día siguiente a aquél en que se configure la vacancia.

2.        Inscripción y formato de hoja de vida. Los interesados deberán realizar la inscripción por los medios y en los formatos que establezca el CSJ.

3.       Publicación de inscritos y observaciones. El CSJ publicará, durante cinco días (5) hábiles, el listado de aspirantes que se presentaron, indicando los nombres y apellidos completos, el número de cédula, y sus hojas de vida con la correspondiente protección de anonimización de otros datos personales, con el propósito de recibir de la ciudadanía, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, las observaciones y apreciaciones no anónimas sobre los aspirantes.

4.       Preselección. De la relación de aspirantes a integrar las listas o ternas para los cargos de magistrado, se conformarán listas de preseleccionados, para lo cual se tendrá en cuenta el cumplimiento de los criterios de selección, así como la información recibida de la ciudadanía. Las listas de candidatos preseleccionados serán publicadas durante un plazo mínimo de cinco (5) días hábiles, indicando sus nombres, apellidos completos y número de cédula de ciudadanía.

5.       Entrevista en audiencia pública. Los aspirantes preseleccionados serán oídos y entrevistados en audiencia pública ante el CSJ.

6.                  Integración de terna o lista. Concluidas las entrevistas, se integrarán las ternas o listas de candidatos, según sea el caso, las cuales se darán a conocer en audiencia pública.

733.       Los artículos 18, 19, 20 y 21 del PLEAJ pretenden actualizar la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, para adecuarla a la reforma constitucional producida por el Acto Legislativo 2 de 2015, de manera que no solo la respete, sino que además la desarrolle. En estas disposiciones, la Corte identifica las siguientes modificaciones a la Ley estatutaria vigente: (i) supresión de una mención a la “Sala administrativa” del CSJ en el artículo 53 de la Ley, (ii) adopción de reglas procesales y sustantivas para la elaboración de listas de candidatos al cargo de magistrado de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, y para la conformación de las ternas en el proceso de elección de magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial; (iii) prohibición de ciertas actuaciones en el proceso de designación de los funcionarios judiciales; y (iv) provisión transitoria de las vacantes en estos empleos.

734.        Respecto de algunos de estos artículos se hicieron intervenciones acerca de su constitucionalidad. Frente al artículo 19, una interviniente pidió declarar que la inclusión en los listados debe ser motivada[386], otra solicitó que la integración de las listas dependa exactamente de la evaluación final integrada y generada por cada fase de la convocatoria[387], y una más adujo que es inconstitucional la participación ciudadana en tanto afecta la autonomía y la independencia judicial[388]. Acerca del artículo 20, una intervención señala que la conformación de listados debe ser motivada[389], y otra intervención arguye que dicha integración debe depender exclusivamente de la evaluación final integrada y generada por cada fase de la convocatoria[390]. Una última intervención estima que la norma es inconstitucional por dos razones: porque viola el derecho a la igualdad, al crear requisitos distintos a los que se exigieron para los actuales comisionados, y porque - en su opinión - la sentencia SU-355 de 2020 sostuvo que el legislador no tiene competencia para regular la convocatoria pública de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[391]. En lo que se refiere al artículo 21, una interviniente considera que la designación debe motivarse[392], y la otra que la participación ciudadana desconoce la autonomía e independencia judicial[393].

735.       La Corte procederá a examinar la constitucionalidad de los artículos 18, 19, 20 y 21 del PLEAJ conforme a la división temática arriba referida. Previamente, en los casos pertinentes, la Sala evaluará la posibilidad de revisar algún contenido normativo que no fue objeto de reforma por el PLEAJ. Para ello y de acuerdo con la metodología fijada en esta providencia, esta evaluación consiste en determinar si es procedente la integración normativa. En caso de superar dicho estudio, se analizará la existencia de la cosa juzgada y la presencia de las hipótesis de debilitamiento de esta. Si se superan estos juicios, se realizará el examen de fondo.

A.   Normas que no fueron modificadas por el PLEAJ

736.       La parte final del inciso primero del artículo 18 del PLEAJ establece que los magistrados deben tomar posesión de su cargo ante el presidente de la República. Este contenido normativo se encuentra en el artículo 53 de la Ley 270 de 1996. De acuerdo con la metodología de esta providencia, es esencial incorporar la expresión “y tomarán posesión ante el presidente de la República” a este juicio, debido a que guarda una estrecha relación con las disposiciones modificadas por el PLEAJ, las cuales regulan aspectos relacionados con el proceso de selección de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La unidad normativa se evidencia en el hecho de que el enunciado legal incorporado establece reglas específicas para la elección y ejercicio de las funciones de los magistrados. La posesión es un acto condición sin el cual el funcionario electo no puede comenzar a desempeñar sus funciones. Es, de hecho, un trámite posterior a la elección, por lo que está intrínsecamente relacionado con ella. Esta integración también es esencial, para determinar si, el otorgarle de manera exclusiva a otra rama del poder público la facultad de posesionar a los magistrados de dichas corporaciones, podría afectar la independencia y autonomía judicial.

737.       Partiendo, entonces, de la integración del contenido normativo establecido en el artículo 53 de la Ley 270 de 1996 referente a la posesión de los magistrados ante el presidente de la República, la Sala pasa a verificar si se configura la cosa juzgada constitucional en relación con la sentencia C-037 de 1996. Lo anterior, dado que la norma incorporada en este juicio fue analizada en la citada providencia. Sobre el punto, por un lado, se concluye que no existe cosa juzgada formal, puesto que se trata de dos disposiciones diferentes: por un lado, el inciso primero del artículo 53 de la Ley 270 de 1996 y, por otro lado, el inciso primero del artículo 18 del PLEAJ. Por otro lado, se observa que sí se configura la cosa juzgada material porque ambas disposiciones contienen la misma norma, ya que poseen enunciados jurídicos idénticos, los cuales fueron analizados y avalados en la sentencia C-037 de 1996. A pesar de lo anterior, la Corte observa que en este caso operó un debilitamiento de la cosa juzgada, pues ocurrió una modificación en el parámetro de control constitucional, como se explica a continuación.

738.       En primer lugar, con posterioridad al análisis que se hiciera en la sentencia C-037 de 1996, el Congreso aprobó el Acto Legislativo 02 de 2015 que hizo reformas a la Constitución en: (i) la forma de elección de los magistrados de la Corte Suprema y del Consejo de Estado (modificación del artículo 231 CP); (ii) los requisitos para ocupar dichos empleos (modificación del artículo 232 CP); (iii) la competencia de la Corte Suprema en relación con algunos aforados (modificación del artículo 243 CP); y (iv) las funciones de la Corte Constitucional (modificación del artículo 241 CP). Asimismo, la reforma constitucional mencionada creó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y estableció la forma de elección de sus magistrados (incorporación a la Constitución del artículo 257A). Como se puede constatar, se reformó la norma constitucional que sustentó la constitucionalidad de la disposición examinada en el año de 1997, habida cuenta de cambios en la disposición que establecen las reglas para el proceso de elección de magistrados.

739.       En segundo lugar, se dio un cambio en relación con el peso que la jurisprudencia le dio a los principios de separación de poderes, autonomía e independencia judicial.  En las sentencias C-285 de 2016 y C-373 de 2016, la Corte expresamente indicó que los mencionados principios son ejes definitorios de la Constitución, por lo que su supresión desnaturalizaría la Carta Política[394]. Ambas providencias se expidieron en el marco de las demandas que se presentaron para cuestionar el Acto Legislativo 02 de 2015.

740.       En efecto, en la sentencia C-285 de 2016, la Corte declaró la inexequibilidad de las normas que regulaban el Consejo de Gobierno Judicial, en razón a que desconocía la separación de poderes, así como los principios de autonomía e independencia judicial. El Tribunal Constitucional concluyó que el acto legislativo sustituyó la Constitución al no respetar el principio del autogobierno judicial, que desarrolla el principio de autonomía e independencia judicial. La Sala Plena reprochó al legislador por crear una instancia de gobierno que no estaba habilitada para dirigir y administrar el poder judicial en términos institucionales y de recursos de personal, lo que implicaba la sustitución de los ejes esenciales de separación de poderes, autonomía e independencia judicial.

741.       Por su parte, en la sentencia C-373 de 2016, esta Corporación declaró la inexequibilidad de la comisión de aforados, encargada de investigar y acusar a los magistrados de las altas cortes y al fiscal general de la Nación. Sobre el punto concluyó que dicho órgano carecía de origen popular inmediato y eliminaba el antejuicio político que se llevaba a cabo en la Cámara de Representantes y en el Senado República. Sobre el particular, la Corte concluyó que el Acto Legislativo 02 de 2015 sustituyó la Constitución porque rompió el vínculo de responsabilidad de los altos dignatarios del Estado con el pueblo, que era elemento central de la división de poderes. La Sala Plena también reprochó que esta comisión no perteneciera a ninguna rama del poder público y determinó que esa enmienda constitucional infringía la independencia judicial al privar a los magistrados de las altas cortes y al fiscal general de la Nación de las garantías que hacían viable el ejercicio de ese principio. Esto se debió a que la creación de la comisión desplazó al órgano de origen popular que cumplía con la función de investigación y juzgamiento. En palabras de esta Corporación:

“Basta simplemente remitirse al estudio que la Corte ha hecho para concluir que el Acto Legislativo No. 02 de 2015, al crear la Comisión de Aforados, sustituyó la independencia judicial, privándola de las garantías que la hacían viable, ya que para insertar esa Comisión en el ordenamiento superior desplazó a órganos de origen popular en el cumplimiento de las labores de investigación y acusación, hizo desaparecer las consideraciones de estabilidad institucional o Relativas al bien común e instauró un procedimiento destinado a hacer valer únicamente el régimen sancionatorio correspondiente y a lograr la imposición periódica de sanciones, en abierta contradicción con un régimen excepcional que, en atención a la independencia judicial y a otras circunstancias tratadas en esta sentencia, procuraba operar solo en situaciones graves y extremas”[395].

742.       Todo lo anterior, lleva, entonces, a la Corte a concluir que hay un debilitamiento de la cosa juzgada, lo que habilita a esta Corporación a poder estudiar la validez de la norma del PLEAJ que reconoce que los “[magistrados] tomarán posesión ante el presidente de la República”. Con este fin, recordará brevemente el sentido de los principios de separación de poderes, independencia y autonomía judicial, para luego pronunciarse puntualmente sobre la norma en cuestión.

743.       En primer término, recuérdese que la separación de poderes implica la asignación de un ámbito de libertad a cada rama del poder público, con el propósito de evitar interferencias por parte de otros órganos en el ejercicio de sus funciones. El objetivo principal de este principio es limitar el ejercicio del poder político y garantizar los derechos y libertades de los ciudadanos. Para que este principio se cumpla, es necesario[396]: (i) identificar claramente las funciones del Estado[397]; (ii) atribuir dichas facultades a órganos diferenciados de manera clara, sin perjuicio de la colaboración armónica entre poderes[398]; (iii) establecer garantías para cada órgano o rama del poder público a fin de asegurar su independencia y protegerlo de injerencias excesivas en el desarrollo de sus funciones[399]; y (iv) asegurar que cada órgano o rama del poder público goce de autonomía para gestionarse y autogobernarse de manera efectiva[400].

744.       Este principio tiene una estrecha relación con la independencia y autonomía judicial[401], dos elementos fundamentales en la estructura de la administración de justicia.

745.       En este contexto, “la independencia, como su nombre lo indica, hace alusión a que los funcionarios encargados de administrar justicia no se vean sometidos a presiones o (…) a insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma Rama Judicial”[402]. A su vez, este mandato abarca la capacidad del juez para aplicar el derecho libre de interferencias tanto internas como externas. Así, este principio es un presupuesto básico para garantizar y proteger los derechos y libertades de la ciudadanía, así como para lograr la resolución pacífica e institucionalizada de controversias[403].

746.       Desde esta perspectiva, los artículos 228 y 230 de la Constitución establecen diversas expresiones de la independencia judicial, como son: (i) la independencia personal, que se relaciona con la permanencia en el cargo por parte del juez[404]; (ii) la independencia interna, que se refiere a la imposibilidad de que las relaciones funcionales de superiores en la Rama Judicial afecten o tengan incidencia en la función jurisdiccional, como indica el artículo 5 de la Ley 270 de 1996[405], refrendado por la sentencia C-037 de 1996. En este fallo, la Corte enfatizó la autonomía del juez y su sujeción al imperio del derecho, consagrado en los artículos 228 y 230 respectivamente; (iii) la independencia externa, que busca establecer espacios de libertad y autonomía a la Rama Judicial frente a los demás poderes públicos.

747.       Adicionalmente, la jurisprudencia ha señalado que la independencia judicial tiene una dimensión positiva orientada a asegurar garantías institucionales, como una adecuada asignación presupuestal a la Rama Judicial, la competencia de administración de la carrera judicial, el suministro oportuno de recursos, la formación y capacitación de funcionarios judiciales, entre otros aspectos[406].

748.       Además de la independencia, la Constitución reconoce la autonomía judicial, que la Corte la ha definido como la capacidad de autogestión de la Rama Judicial[407]. La exigencia de la autonomía plantea la necesidad de un diseño orgánico especial que aborde sus particularidades y, al mismo tiempo, sea funcional al objetivo de asegurar la independencia judicial. De una parte, la autonomía incluye la facultad que tienen todas las autoridades judiciales, sin importar su relación funcional, de interpretar el derecho. En otras palabras, “el referido principio exige la independencia de los jueces frente a los demás operadores de justicia, o lo que se conoce como ‘autonomía personal interpretativa’”.

749.       De otra parte, la autonomía judicial va más allá de una dimensión individual y negativa, enfocada en el juez, para abarcar una dimensión institucional orientada a que la Rama Judicial cuente con un espacio de autogestión que excluya la interferencia de actores externos en la actividad jurisdiccional[409]. Para lograr dicha finalidad, se han establecido una serie de garantías, como lo son los sistemas de carrera judicial y de inamovilidad de los jueces, las políticas salariales, los procesos de formación y capacitación de los miembros de la Rama Judicial, el régimen disciplinario, el sistema de selección de los jueces y magistrados, así como el ejercicio del autogobierno en la administración de justicia. 

750.       Con base en esas consideraciones pasa la Corte a evaluar si el inciso primero del artículo 18 del PLEAJ que otorga la potestad exclusiva al presidente de la República para tomar posesión de los magistrados de las altas Cortes es conforme a los principios de separación de poderes, independencia y autonomía judicial. Y, como se pasará a explicar, lo que observa es que ese enunciado examinado puede llegar a menoscabar la independencia judicial en su dimensión negativa externa, pues permite que sea otra rama del poder público la que determine el momento exacto de la posesión de los magistrados de las altas cortes. Como se sabe, ningún servidor público puede iniciar sus funciones sin el acto condición de la posesión y sin prestar el respectivo juramento. Sin ese acto, un magistrado electo carece de autoridad jurisdiccional y del poder de impartir justica. Si, por ejemplo, el presidente decidiera demorar la posesión de un magistrado, se generaría un impacto evidente en la Corporación que lo eligió. Por consiguiente, el hacer depender la mencionada condición de la acción exclusiva del presidente de la República, sí afecta la independencia y autonomía de la rama.

751.       De todas maneras, es preciso enfatizar en que la inconstitucionalidad de la norma no deriva de la posibilidad de que los magistrados de las altas cortes tomen posesión ante el presidente de la República, sino del hecho de que esta sea la única opción para ello. Por ende, para la Corte el problema de constitucionalidad se resuelve, permitiendo que existan diferentes opciones para la posesión de los magistrados. Por ejemplo, además de poder hacerlo ante el presidente de la República, los magistrados también deben poder hacerlo ante el presidente de la Corporación respectiva o ante un notario. La primera opción, en razón del autogobierno. La segunda, en razón a las funciones fedantes de los notarios de dar fe, en beneficio del interés general y de la sociedad[410].

752.       Por consiguiente, esta Corporación condicionará el inciso primero del artículo 18 del PLEAJ para que la posesión de los magistrados de esas corporaciones, a su elección, pueda realizarse ante el presidente de la República, el o la presidente del respectivo órgano judicial o ante un notario[411].

B.    Normas que fueron modificadas por el PLEAJ

(i)               Supresión de la mención a la Sala Administrativa

753.       En primer lugar, la supresión de la mención a la “Sala Administrativa” en el artículo 53 de la Ley 270 de 1996 se ajusta a la Constitución. Tras la sentencia C-285 de 2016, se excluyeron de la Constitución las alusiones a esa Sala, debido a la eliminación de la Sala Disciplinaria del CSJ, pues ya no es necesario distinguir entre salas de esa corporación.

(ii)             Adopción de reglas para la elaboración de listas y ternas de candidatos a ciertas corporaciones judiciales

754.       En segundo lugar, el PLEAJ consagra una serie de reglas sobre el proceso de convocatoria pública para integrar las listas de candidatos a la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y para conformar las ternas de candidatos a magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

755.       El artículo 18 del proyecto de ley, en su primer inciso, establece que la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado proveen cada una sus propias vacantes, “de listas de diez (10) candidatos, enviadas por el CSJ, elaboradas previa convocatoria pública adelantada de conformidad con lo previsto en esta Ley”. La Corte Constitucional observa que, en el segmento trascrito, el proyecto en revisión acoge lo previsto en el Acto Legislativo 2 de 2015, según el cual los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos por cada una de esas corporaciones, “previa audiencia pública, de lista de diez elegibles enviada por el CSJ, tras una convocatoria pública reglada de conformidad con la ley” (CP art 231). Estos cambios que introduce el artículo 18 del PLEAJ al inciso primero del artículo 53 de la Ley estatutaria son entonces constitucionales.

756.       El artículo 18 del PLEAJ le adiciona también un segundo inciso al artículo 53 de la Ley. En ese inciso establece que la conformación de ternas para elegir a los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial “se regirá por lo dispuesto en el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015”. El artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015 se limita a disponer que los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial serán elegidos por el Congreso de la República en pleno, de cuatro ternas enviadas por el CSJ, y de tres ternas remitidas por el presidente de la República (CP art 257A). Cualquiera que sea su origen –agrega el acto reformatorio—, las ternas se integrarán “previa convocatoria pública reglada” (CP art 257A). El artículo 18 controlado, al añadirle este inciso 2 al artículo 53 de la Ley 270 de 1996, se contrae a reenviar al intérprete a una norma constitucional, y en ello no hay obviamente infracción alguna de la Constitución. Esta remisión normativa no significa, sin embargo, que el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015 sea la única norma constitucional pertinente para estas convocatorias, pues la Constitución debe interpretarse de forma integral y unitaria. Las convocatorias para configurar las ternas de candidatos a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial se rigen por lo dispuesto en el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, pero no sólo por él sino en general por toda la Carta Política.

757.       El artículo 18 del proyecto de ley sujeto a control le agrega asimismo un tercer inciso al artículo 53 de la Ley estatutaria de administración de justicia. El nuevo inciso prescribe que nadie podrá participar “simultáneamente” en las convocatorias que el presidente de la República y el CSJ realicen para conformar las ternas de candidatos a magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Esta norma no limita el derecho político de los ciudadanos a “[a]cceder al desempeño de funciones y cargos públicos” (CP art 40 num 7). A través de ella, el legislador le proporciona un orden al ejercicio de los derechos políticos, al prever que no es posible presentarse “simultáneamente” a convocatorias públicas de diferentes autoridades para la misma Corporación. Lo que se busca es procurar una cierta coordinación entre dos procesos que, por su lugar de desarrollo, son separados y deben ser independientes. De no existir este precepto, sería factible que un mismo ciudadano alcance a estar en dos ternas de fuentes distintas. Algo así restringiría los derechos políticos de los demás interesados en acceder al desempeño del cargo de magistrado de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La Corte considera que esta disposición, entonces, forma parte de la potestad de libre configuración normativa del Congreso, de modo que es válida.

758.       El artículo 19 de este PLEAJ crea, por otra parte, un nuevo artículo en la Ley, numerado como el 53A. En esta norma, el Congreso contempla un grupo de “principios” para la convocatoria pública dirigida a integrar las listas de candidatos a magistrados la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado y las ternas para la elección de magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Algunos de estos principios los enuncia y define, como ocurre con los de publicidad, participación ciudadana y equidad de género. También menciona el principio del “mérito”, pero no ofrece una definición general, sino que en vez de eso señala que “[l]os criterios para la elección no podrán ser distintos al mérito”. Finalmente, en el último inciso, la disposición estatuye que a estas convocatorias se aplicarán los principios enunciados en el artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), “en lo pertinente”. Los principios actualmente incluidos en el artículo 3 de esta última codificación son debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad.

759.       En general, estos “principios” de la convocatoria pública son coherentes con la Constitución. El Acto Legislativo 2 de 2015 instituyó que, en la elección de servidores públicos atribuida a corporaciones públicas, se deber realizar “una convocatoria pública reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y procedimientos que garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección” (CP art 126). Como la elaboración de listas y ternas de candidatos a cargo del CSJ es justamente una parte del proceso de elección de servidores públicos atribuida a una corporación pública, entonces deben aplicarse esos principios del artículo 126 de la Constitución. Y se puede observar que todos están presentes en la norma revisada. Expresamente se encuentran los de publicidad, participación ciudadana, equidad y mérito, y por remisión al CPACA se puede hallar también el de transparencia.

760.       Es indudable que, al reenviar en lo pertinente a los principios del artículo 3 del CPACA, el legislador estatutario ensanchó el conjunto de principios aplicables a estas convocatorias, en tanto resolvió someterlas también a la buena fe, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, entre otros. Pero en esto no hay vicio de inconstitucionalidad, ya que la Constitución expresamente consagra que la convocatoria pública debe ser “reglada por la ley” (CP art 126), lo cual quiere decir que forma parte de la competencia del legislador regular esta materia. No solo eso, sino que además el legislador estatutario tuvo la precaución de especificar que los principios del artículo 3 del CPACA son aplicables a estas convocatorias “en lo pertinente”. De modo que la autoridad investida de la atribución para conformar las listas y las ternas deberá valorar en concreto cuáles de esos principios son pertinentes para un proceso así. 

761.       Ahora bien, la Corte Constitucional evidencia que la norma no incluyó el criterio de equilibrio profesional al que hace referencia el artículo 231 de la Constitución. Este enunciado superior reconoce que “[e]n el conjunto de procesos de selección de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se atenderá el criterio de equilibrio entre quienes provienen del ejercicio profesional, de la Rama Judicial y de la academia”. Se trata de una regla que cobija y establece una orden respecto de la conformación de dichas altas Cortes, la cual no fue incluida por el legislador estatutario. Ante dicha ausencia, la Sala corregirá ese vacío al condicionar el artículo 19 del PLEAJ en el sentido de incluir el equilibrio profesional como criterio aplicable en la selección de los magistrados y magistradas de los miembros de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.

762.       Ahora bien, otro punto sobre el cual la Corte debe hacer un pronunciamiento particular es sobre la mención al “mérito”, que aparece en el literal d) del artículo 19 del PLEAJ, por cuanto el proyecto lo acompaña de una restricción, de conformidad con la cual “[l]os criterios para la elección no podrán ser distintos al mérito”.

763.       Como se dijo previamente, en realidad, esta norma no define de manera general en qué consiste el mérito. En lugar de eso, dicha disposición se limita a declarar allí que “[l]os criterios para la elección no podrán ser distintos al mérito”, sin enunciar tampoco explícitamente cuáles son los criterios indicadores del mérito. Podría pensarse –y así lo hace la Corte— que el principio del “mérito”, en tanto alude a “criterios” para la elección, remite al intérprete al artículo siguiente de este proyecto de ley; es decir, al artículo 20 del PLEAJ, que justamente contempla “criterios para la selección”. Este artículo 20 enlista como criterios para elegir los de “probidad, independencia, imparcialidad, responsabilidad, integridad, transparencia, prudencia, idoneidad, experiencia académica y evaluación del desempeño profesional”. Si esta interpretación es correcta, entonces el mayor o menor mérito se determinaría exclusivamente por la satisfacción de los criterios del artículo 20. Sin embargo, no es claro que esos criterios sean los que, desde la perspectiva del legislador, indican el mérito, ya que el proyecto de ley no lo dice expresamente de esa forma. Sea que estos criterios determinen el mérito, o que no resulte claro si lo hacen o no, la Corte encuentra que la manera en la que la disposición en comento se refiere al mérito como criterio exclusivo, puede llevar a excluir otros parámetros igualmente importantes desde el punto de vista constitucional.

764.       Por ejemplo, el artículo 19, literal d) del PLEAJ, en principio, prohibiría considerar otros factores de gran importancia para la realización plena del Estado constitucional al conformar las listas y ternas de candidatos a magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Esto se debe a que establece una suerte de jerarquía en la que el criterio del mérito excluye la consideración de cualquier otro criterio. El CSJ no podría considerar para conformar las listas y ternas a su cargo, además del mérito, otros criterios también relevantes, como la contribución del candidato al pluralismo del cuerpo colegiado, a la diversidad étnica, cultural y territorial de las cúpulas judiciales (arts 1 y 7 CP), o la equidad de género. Todos ellos son criterios relevantes desde un punto de vista constitucional. Para la Corte, la ley ciertamente puede establecer unos criterios que resulten necesarios para identificar el mérito en la selección de las personas que van a ocupar estos cargos, e incluso puede conferirles un peso especial. Pero no puede prohibirle al nominador, al postulante o al elector de estos cargos que no tome en cuenta otros criterios que desarrollen la Constitución de una manera integral, como un pacto político de una sociedad plural y diversa. Si el mérito se define solo con arreglo al artículo 20 del PLEAJ, entonces el artículo 19 literal d) debe entenderse en el sentido de que no prohíbe considerar, en la elección, factores adicionales que realicen la Constitución.

765.       Para la Corte, establecer el mérito como citerio único de selección, puede llevar a ocultar el hecho de que, en algunas ocasiones el éxito profesional no se debe únicamente al talento y a la preparación académica[412]. En realidad, estas cualidades del aspirante pueden ser el resultado de un amplio apoyo que explique el éxito individual y profesional, lo que además se ve reforzado con la naturaleza jerárquica y vertical de la sociedad contemporánea, en la que eventualmente el entorno familiar o social, o la universidad de la que se proviene, pueden ser factores que incidirían en la forma de acceder a la cúpula judicial[413]. En otros casos, la raza, el género o la situación de discapacidad pueden actuar como barreras al ingreso a la magistratura con base en una idea fija de meritocracia[414].

766.       Para la Corte, no hay duda de que personas brillantes y consagradas, que han invertido esfuerzo personal en sus trayectorias académicas y profesionales, con frecuencia quedan excluidas de la posibilidad de ocupar la magistratura en las altas cortes. Sin embargo, esto no sucede por falta de mérito, sino por otro tipo de factores[415]. De hecho, la exclusiva consideración del mérito académico y profesional, como propone la norma examinada, puede generar un efecto ilusorio de que no hay obstáculos y barreras estructurales en nuestra sociedadpara los grupos tradicionalmente marginados o discriminados[416]. De hecho, la diversidad y pluralidad en las altas cortes puede contribuir a remover los obstáculos que enfrentan ciertos grupos y ofrecer una judicatura que comprenda los conflictos de la sociedad colombiana y hable desde la diversidad de esta. El poder de “decir” el derecho debe incluir las diferentes perspectivas que coexisten en la sociedad, y esto solo se alcanza con una Rama Judicial diversa, plural e incluyente.

767.       No sobra precisar, que lo que la Corte cuestiona frente a la norma analizada no es la inclusión de la variable “mérito” como criterio de selección, sino que este sea el único criterio a tener en cuenta. Como se dijo, esta situación puede llevar a petrificar los cuerpos judiciales y a reducir su pluralidad y diversidad. En esta misma línea, en el escenario de los derechos internacionales de los derechos humanos se ha enfatizado en que “[e]n el proceso de nombramiento, selección o elección para el desempeño de cargos públicos y políticos, también es posible que haya que tener en cuenta otros factores aparte de las cualificaciones y los méritos, incluida la aplicación de los principios de equidad democrática y participación electoral”[417].

768.       La Constitución reconoce diferentes clases de cargos públicos, dentro de los cuales están los de carrera, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales, y los demás que determine la ley (CP art 125). Los cargos de carrera deben fundarse en el mérito, pero los demás no tienen esa exigencia constitucional. Cuando se trata de cargos que no están regulados expresamente en la Constitución, el legislador cuenta en principio con libertad para definir qué tanto pueden depender del mérito. Sin embargo, cuando son cargos especialmente regulados por la Constitución, que el Constituyente decidió no incluir dentro de la carrera o hacerlos depender solo del mérito, como los de magistrados de las Cortes, el legislador no puede convertirlos en posiciones públicas exclusivamente meritocráticas. Proceder de este modo, sin definir en qué consiste el mérito, es dejar abierta la posibilidad de que, en la práctica, el mérito se reduzca de tal manera que queden marginados de las consideraciones electorales para estas posiciones, factores de gran importancia para la realización del Estado Constitucional, como el pluralismo y la diversidad. 

769.        Entonces, la Corte declarará la inconstitucionalidad la expresión “[l]os criterios para la elección no podrán ser distintos al mérito”, contenida en el literal d), del proyecto examinado, porque excluye otros parámetros o criterios de selección que también son importantes constitucionalmente, como el de garantizar la pluralidad y la diversidad en la rama judicial. Con esta declaratoria de inconstitucionalidad no queda excluido el criterio del mérito dentro de los aspectos a considerar en la integración de las listas o ternas para proveer los cargos del Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, parámetro que, a juicio de la Corte, sigue siendo esencial. Simplemente se excluye el hecho de que sea el único criterio para tener en cuenta, pues entre otras circunstancias, la misma norma contempla que se tendrán en consideración otros criterios, como el de equidad de género.

770.       Aparte de esto, el artículo 19 es constitucional, por las razones antes expuestas. La Corte descarta que la participación ciudadana en este proceso de integración de listas y ternas para ocupar cargos en la cúpula judicial del país sea contraria a la independencia y autonomía judiciales. Debe repararse en que este acto de selección de candidatos no forma parte de las funciones judiciales, sino de las competencias electorales de los organismos. Los ciudadanos intervienen durante estos procesos, en ejercicio de su derecho político a participar “en las decisiones que los afectan” y en “control del poder político” (CP arts 1 y 40). Antes que afectar la independencia y la autonomía judiciales, esta participación contribuye a realizarlas, pues permite que la ciudadanía concurra en el escrutinio de los candidatos y, con ello, en la identificación de los más idóneos para ejercer la magistratura en algunas de las más altas corporaciones judiciales.

771.       El artículo 20, como se ha dicho, se circunscribe a enunciar unos “criterios de selección” de candidatos para conformar las listas de las que serán elegidos los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, y las ternas de las que saldrán cuatro magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Los criterios a consideración son los siguientes: “probidad, independencia, imparcialidad, responsabilidad, integridad, transparencia, prudencia, idoneidad, experiencia académica y evaluación del desempeño profesional”. La consagración de estos parámetros es constitucional, dado que esos criterios son relevantes en la función judicial, tales como la imparcialidad, la independencia, la experiencia, la probidad, la prudencia, entre otros. Sin embargo, la Corte advierte que los criterios mencionados resultan insuficientes para cumplir con lo establecido en la Constitución Política, pues es necesario, como arriba se mencionó incorporar el requsito del equilibrio profesional en relación con la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, y el de la equidad de género respecto de los tres tribunales señalados en esa disposición.

772.       Como se explicó en la revisión del artículo 19 del PLEAJ, el artículo 20 de la reforma a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia establece que en el proceso de selección de integrantes de listas o ternas de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado debe respetarse el criterio de equilibrio entre aquellos que provienen del ejercicio profesional, de la Rama Judicial y de la academia, de conformidad con el artículo 231 de la Constitución. Este criterio no se encuentra en el artículo 20 del PLEAJ, como se deduce de su lectura. Ante la falta de inserción de este mandato constitucional, la Sala procederá a incluir dicha variable en la norma mediante una sentencia modulada. Cabe precisar que el criterio de equilibrio profesional no es obligatorio en la conformación de las ternas de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial debido a que el fundamento de ese parámetro es el artículo 231 Superior, el cual únicamente menciona a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado.

773.       En cuanto a la equidad de género, la Sala identifica que ese criterio fue omitido en el artículo 20 del PLEAJ, que regula los parámetros para la conformación de las listas y ternas de magistrados del Consejo de Estado de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Es importante destacar que esta etapa es esencial para promover una mayor representación de las mujeres en la cúpula del poder judicial y lograr la paridad entre hombres y mujeres en su conformación.

774.       La jurisprudencia constitucional ha identificado y cuestionado las brechas de género entre hombres y mujeres en materia laboral y económica[418]. Así mismo, ha resaltado la necesidad de incorporar una perspectiva de género en la interpretación y aplicación de las leyes[419], en el diseño de la política tributaria[420], en la regulación de prohibiciones de trabajos y labores para las mujeres[421] así como en el acceso a cargos públicos[422], la valoración probatoria[423], entre otros. La finalidad de esta jurisprudencia radica en poner de manifiesto la invisibilización de las mujeres en diversos sectores de la sociedad, evidenciar la discriminación producto de la asignación de roles a las mujeres[424], así como en desmontar la imagen devaluada que ha sido erróneamente construida en torno a ellas[425].

775.       La implementación de un enfoque de género busca fomentar la igualdad real y erradicar la discriminación contra las mujeres. Por lo tanto, esta perspectiva de análisis se realiza desde las dimensiones del principio de igualdad, como lo reconoce la jurisprudencia constitucional. En este sentido, es importante recordar que el principio de igualdad y no discriminación implica tratar a cada persona con igual consideración y respeto, prohibir la discriminación y promover condiciones para que la igualdad sea real y efectiva. Por ello, dicho principio tiene dimensiones formales y materiales. Desde el punto de vista de la igualdad ante la ley, el principio analizado exige que cuando se establezcan diferencias, las mismas obedezcan a criterios objetivos y razonables. Desde el punto de vista material, la igualdad se predica del ámbito colectivo y de integración social que procura reducir las discriminaciones estructurales en el marco del principio de no subordinación. Las acciones afirmativas se sustentan en esta dimensión sustantiva o material de la igualdad, pues se basan en la necesidad de establecer un trato diferenciado cuando existe en la práctica una exclusión o limitación de un sector de la sociedad.

776.       Adicionalmente, el principio de la igualdad y no discriminación abarca el análisis de exclusiones estructurales, indirectas, múltiples y la identificación y remoción de estereotipos. Estos escenarios pueden concurrir en un solo grupo o sujeto, lo que tiene una repercusión grave en el goce de los derechos sociales, económicos, culturales y ambientales, así como civiles y políticos. En efecto, este gran abanico de derechos se garantiza bajo la óptica de los principios de indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos, a la par que en condiciones de igualdad sin discriminación.

777.       En relación con el acceso a los empleos públicos que se están analizando, la Sala se pregunta: ¿el legislador tiene la obligación de promover que las mujeres ocupen cargos en las esferas más amplias de la rama judicial? La respuesta a esta pregunta es afirmativa, de conformidad con el inciso final del artículo 40 de la Carta Política, el cual establece que “[l]as autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública”. Para lograr este objetivo, el artículo 13 Superior dispone que “el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados”, como son las acciones afirmativas. Estas medidas tienen un carácter transitorio, sin que se exija un periodo previamente determinado, como expresó la Corte en la sentencia C-371 de 2000: “las medidas de discriminación inversa tienen que ser temporales, pues en últimas son una especie de derogación de la igualdad formal. (…) el legislador no puede anticipar cuándo se logrará la equidad, y mal haría señalando una fecha sin estar seguro de que los propósitos por él trazados pueden cumplirse dentro de un tiempo determinado”.

778.       En concordancia con lo anterior, el artículo 4 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, un instrumento que forma parte del bloque de constitucionalidad[437], autoriza la implementación de medidas especiales de carácter temporal destinadas a acelerar la igualdad de facto entre hombres y mujeres, sin que se consideren discriminatorias. La Corte subraya que estas herramientas o alternativas deben buscar la igualdad sustantiva entre hombres y mujeres[438].

779.       En la sentencia C-371 de 2000, la Sala Plena revisó el proyecto de ley estatutaria que regula el derecho fundamental a la igualdad en el acceso a empleos públicos y trabajos en el sector privado por parte de las mujeres. En esa oportunidad, se evaluó la inclusión de medidas destinadas a promover una mayor representación de las mujeres en los niveles más altos de toma de decisiones de la administración pública y una mayor participación en el sector privado, así como en otras esferas de la sociedad civil. Además, este Tribunal describió la historia de invisibilización y discriminación que ha afectado a las mujeres, lo que incide en su escasa representación en los niveles de toma de decisiones de la sociedad civil. Se determinó que la manera de tratar esta situación era a través de acciones afirmativas que contribuyeran a remover obstáculos no solo en el punto de partida, sino también en el camino para el logro de una mayor representación.

780.       En ese fallo, la Corte respaldó una medida afirmativa, que garantizara una cuota de participación mínima del 30% en los cargos directivos de la rama ejecutiva. En dicha decisión, la Corte consideró que la mencionada cuota no constituía discriminación contra los hombres, ya que contribuía a una finalidad imperiosa -la de lograr una mayor participación de las mujeres en los cargos directivos y de decisión del Estado-, era idónea, necesaria y proporcional. Además, la Corte consideró que una cuota mínima del 30% era un primer paso hacia una mayor representación de las mujeres. Sin embargo, en relación con los cargos para los cuales la provisión se realiza a través de ternas o listas en los que participen dos instituciones, la cuota no estimó como obligatoria.

781.       Posteriormente, en la sentencia C-490 de 2011, esta Corporación volvió a examinar las acciones afirmativas para las mujeres, pero en el ámbito de la participación política en movimientos, organizaciones electorales y partidos. En esa ocasión, la Sala Plena respaldó la inclusión del criterio de equidad de género, que se tradujo en la imposición de una cuota del 30% de representación. En este sentido, se argumentó que esta determinación estaba en consonancia con los artículos 3 y 4 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. Respecto a la medida, la Sala la consideró constitucional porque promovía el acceso real y efectivo de las mujeres a los movimientos y partidos políticos, esto es, la igualdad sustancial a través de una acción afirmativa.

782.       La disposición, tal y como está redactada, no aborda la que persiste en el poder judicial, donde la presencia de mujeres disminuye a medida que se asciende en la jerarquía judicial[439]. Por ejemplo, según los datos proporcionados por el CSJ, se registra un total de 1342 juezas municipales, 1100 juezas de circuito y 286 magistradas de tribunal o consejo seccional. En cada una de las categorías de funcionario jurisdiccional, la proporción de hombres es mayor[440]. Sin embargo, a nivel municipal, la participación de las mujeres es casi paritaria, con un 49,4% de juezas y un 50,6% de jueces[441]. A su vez, las mujeres han sido y continúan siendo minoría en las altas cortes[442]. De los 92 magistrados actuales en dichas corporaciones de justicia, solo 28 son mujeres, mientras que 64 son hombres, lo que representa el 30,4% y el 69,6%, respectivamente[443].

-Grafica 1-

Composición de la Rama Judicial por género

Fuente CSJ.

783.       De acuerdo con la Corporación Excelencia en la Justicia[444], durante el periodo 1991 a 2021, se eligieron 119 magistrados en la Corte Suprema de Justicia, de los cuales solo 18 fueron mujeres, lo que representa el 15.1 %. En ese mismo lapso, en el Consejo de Estado se nombraron 128 consejeros. De esta cifra únicamente fueron elegidas 31 mujeres, que corresponde al 24.2%. Finalmente, en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, creada a través del Acto Legislativo No 2 de 2015 y que comenzó a funcionar en 2021, la representación de mujeres asciende al 28%, con dos en dicha Corporación.

784.       Adicionalmente, la presencia de mujeres en las listas y ternas para acceder a la magistratura en los órganos judiciales mencionados no ha resultado en mejorar las posibilidades de su elección[445]. Esto se debe a varios factores, entre ellos que las listas y ternas están principalmente compuestas por hombres. De acuerdo con el estudio elaborado por la Corporación Excelencia a la Justicia[446] en el período de 1994 a 2020, de un total de 1343 personas que integraron las 106 listas enviadas por la Sala Administrativa del CSJ a la Corte Suprema de Justicia, solo se incluyeron 389 mujeres, equivalente al 28,9%. En ese mismo tiempo, en el Consejo de Estado, la Sala Administrativa del CSJ confeccionó 107 listas con un total de 1263 personas. Sin embargo, en las listas remitidas al Consejo de Estado para la elección de sus miembros, únicamente figuraban 376 mujeres, que ascienden al 29,8%. Por último, en el año 2020, en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Sala Administrativa del CSJ conformó cuatro ternas para elegir a cuatro magistrados en dicho órgano recién creado. En total, 12 personas que formaban parte de las ternas, compuestas por seis hombres y seis mujeres. En las ternas elaboradas por el presidente de la República de nueve personas que hacían parte de las tres ternas, seis eran hombres y tres mujeres. 

785.       La Corte Constitucional reconoce que el legislador debe tomar en cuenta esta realidad de segregación vertical que afecta a las mujeres y su escasa representación en la cúpula judicial. Esta situación crea un “techo de cristal” para las mujeres, quienes deben superar mayores obstáculos para acceder a la magistratura. Una de las formas para superar ese escenario es identificar los factores estructurales que produce la desigualad social, como son la clase social, el género, la condición étnica, racial o de discapacidad, entre otros[447]. De ahí que la Corte considera necesario incorporar a la norma mecanismos y directrices que busquen corregir el sistema de selección y elección de magistrados y magistradas con el propósito de promover una mayor representatividad de las mujeres en la cúpula del poder judicial.

786.       La aplicación de un principio de igualdad robusto exige basarse en una política de reconocimiento que promueva una mayor participación de las mujeres en las altas cortes[448]. La presencia de las mujeres en las listas, resultado de la ley de cuotas, debe progresar hacia mecanismos más eficaces para garantizar una representación real en las corporaciones de justicia. Se trata de dar un salto cualitativo de la cuota de género exorable hacia la paridad y, finalmente, hacia la equidad[449]. Esto permite acercarse a la igualdad sustantiva que busca el ordenamiento superior, como refleja el artículo 13 Superior y el artículo 4 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer.

787.       Para la Sala, la vigencia del principio de equidad implica asegurar la paridad o una participación equilibrada de mujeres y hombres en el acceso a la magistratura de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. De esta manera, se logra una mayor apertura de espacios de participación y representación de las mujeres en la cúpula judicial. La aplicación de este principio deberá presentarse en diferentes etapas del proceso de elección y con una intensidad distinta.

788.       En la primera fase, que corresponde a elaboración de las ternas o listas a magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y del Consejo de Estado, se considera que estas listas deberán ser paritarias en cuanto a la representación entre hombres y mujeres, tal y como lo previó el legislador estatutario en el artículo 19 del PLEAJ. Esto se desprende del principio de equidad de género y de la forma particular que se aplica en el proceso de elección de esos dignatarios, el cual debe garantizarse igualmente la paridad en las ternas.

789.       En la segunda etapa, que se relaciona con la elección y designación de los magistrados y magistradas de las corporaciones mencionadas, la equidad de género se aplicará de manera gradual y paulatina hasta lograr la paridad entre hombres y mujeres. Sin embargo, esa circunstancia nunca debe usarse como argumento para relegar a las mujeres en la magistratura. Además, la Sala Plena reconoce que esta propuesta se ajusta a las medidas temporales establecidas en el artículo 4.1 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. Esto implica que, una vez se cumplan sus objetivos, perderá su efectividad jurídica. De esta manera, se garantiza que dichas medidas sean únicamente temporales, pues superadas las discriminaciones estructurales, ninguna identidad de género requerirá de apoyo especial.

790.       En ambos estadios mencionados, es importante clarificar las reglas de la paridad en el procedimiento de elección y configurar un mecanismo de monitoreo del avance de la medida. En este sentido, el Consejo de Estado, el CSJ, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y la Corte Suprema de Justicia deberán hacer públicos los criterios utilizados para garantizar la paridad de género en la conformación de la lista y en la elección. Asimismo, el CSJ deberá realizar un monitoreo sobre el avance de la equidad y la paridad de género en esas altas Cortes. En tal virtud, se incorpora en el artículo 20 del PLEAJ la equidad de género como criterio de selección para elegir a los miembros de las corporaciones mencionadas.

791.       La Sala considera necesario que el principio de la equidad de género opere tanto en la conformación de ternas y listas para las corporaciones referenciadas como en la elección que se lleva a cabo en su interior. La cooptación atenuada implica dos momentos del procedimiento de elección en los que las mujeres enfrentan diversas barreras. De una parte, la presencia de las mujeres en las listas y ternas ha sido históricamente minoritaria en relación con los hombres. De otra parte, las mujeres han sido elegidas en una menor proporción. La aplicación del principio de igualdad sustantiva implica acercarse a la paridad en el resultado, por lo que debe intervenir en ambos momentos del procedimiento de elección.

792.       Las medidas adoptadas por esta Corporación no desconocen la discrecionalidad que tienen el CSJ en la elaboración de las listas o ternas ni la de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado al elegir a sus miembros. Sin embargo, se recuerda que esas facultades no son absolutas y deben sujetarse a la Constitución y la ley. Los responsables de la elección deben verificar el cumplimiento de los requisitos de acceso al empleo y los principios constitucionales, como ocurre con la igualdad y la participación equitativa de las mujeres en el ejercicio del poder judicial. Aunque se presenta una restricción de estas facultades, esta no afecta su núcleo y deja el poder de elección de esos órganos. 

793.       Por consiguiente, la Corte declarará constitucional el artículo 20 del PLEAJ, el cual establece los criterios de selección de los magistrados del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, siempre y cuando se apliquen los criterios de equilibrio entre quienes provienen del ejercicio profesional, de la Rama Judicial y de la academia, del que trata el artículo 231 Superior, y se garantice la equidad de género hasta alcanzar la paridad entre hombres y mujeres en su conformación. Este último criterio aplica también para el proceso de conformación de ternas y de elección de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

794.       Finalmente, el artículo 21 regula las fases del proceso de convocatoria pública y de selección de los candidatos que integrarán las listas y las ternas. Primero está la “invitación pública”, con la debida oportunidad, a quienes reúnan los requisitos para los correspondientes cargos. Luego viene el proceso de inscripción y aportación de documentos a cargo de los aspirantes. Después comienza el acto de publicación de los inscritos con sus “nombres y apellidos completos, el número de cédula, y sus hojas de vida con la correspondiente protección de anonimización de otros datos personales”, para que la ciudadanía -debidamente identificada- pueda presentar observaciones al respecto. Tras esto se surte la fase de preselección, que consiste en la confección de una lista de preseleccionados que se publicará de nuevo con “sus nombres, apellidos completos y número de cédula de ciudadanía”. Aunque el proyecto de ley no lo prevé expresamente, se entiende que esta publicación debe ir acompañada de una posibilidad ciudadana adicional, por el término allí dispuesto, de presentar observaciones sobre los preseleccionados, pues de lo contrario no se entendería la nueva publicación. Esto para promover la participación ciudadana en la conformación de listas y ternas, de acuerdo con el preámbulo y los artículos 1, 2 y 3 de la Constitución. Vencido el término de esta publicación, se hace una entrevista en “audiencia pública”. El proceso concluye con la elaboración de las listas o ternas, que se darán a conocer también en audiencia pública.

795.       La Corte considera que esta regulación de las fases de la convocatoria pública no merece ninguna censura constitucional, pues en ella se desarrollan precisamente los principios enunciados en el artículo 126 de la Carta, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015, a saber: publicidad, transparencia, participación ciudadana, y criterios de mérito. Así mismo, se sustenta en el artículo 231 Superior, que establece la elección de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado en el marco de audiencia pública.

796.       A su vez, las fases desarrollan el principio de participación en la conformación de terna y listas para magistrados de las altas cortes, lo que implica que la ciudadanía forme parte de las decisiones y debates que la afectan y le conciernen[450]. La intervención ciudadana en el proceso de convocatorias de ternas refleja un principio transversal en la Carta Política, como se evidencia en el preámbulo y en los artículos 2, 3, 40, 79, 103. En consecuencia, el artículo 21 del PLEAJ es constitucional.

797.       Ahora bien, esta Corporación no comparte las objeciones formuladas contra estos artículos, por supuestamente desconocer lo resuelto en la sentencia SU-355 de 2020, particularmente por: (i) vulnerar el derecho a la igualdad de los futuros aspirantes a magistrados de la Comisión; (ii) no prever un deber de motivación para la conformación de las listas y las ternas; y (iii) no exigir que la elección dependa estrictamente de las puntuaciones asignadas en cada fase. 

798.       No es verdad, para empezar, que en la sentencia SU-355 de 2020 esta Corporación haya establecido que las convocatorias públicas a las cuales se refieren los artículos 18 a 21 del PLEAJ no puedan ser regladas mediante ley. En ese fallo, la Corte Constitucional se limitó a sostener que el CSJ tenía competencia para reglar la convocatoria pública para conformar las ternas que debía presentar en el proceso de elección de magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Pero allí mismo dispuso que esa atribución del CSJ no era “óbice para que, si el Congreso lo estima conveniente, pueda entrar a regular en cualquier momento el tema a profundidad, ya que como se dijo al analizar el alcance limitado de los decretos autónomos, el legislador siempre tiene la potestad de modificar o desplazar tales decretos”. Más aún, la Corte señaló que el CSJ mantenía esa facultad, mientras el legislador no regulara las convocatorias públicas respectivas:

“[…] mientras el legislador no regule de manera diversa lo ya establecido en la normativa correspondiente, el CSJ conserva sus competencias constitucionales y legales para reglamentar la convocatoria pública a que se refiere el artículo 257A de la Carta, acogiendo, eso sí, los principios designados en el artículo 126 superior, que no pierden su fuerza orientadora en los mencionados procesos de selección, por tratarse de la concretización de otras normas constitucionales que los consagran”.

799.       La reforma tampoco vulnera el derecho a la igualdad de los futuros candidatos a los cargos elegidos en virtud de sus previsiones, sino que desarrolla los artículos 126 y 257A de la Constitución. Introducir una reforma que cambie la regulación procesal o sustantiva para acceder a ciertos cargos públicos es una acción que no vulnera en sí misma la igualdad, pues toda sociedad debe tener la posibilidad de experimentar cambios institucionales. Aceptar el argumento de la organización interviniente conllevaría la petrificación del ordenamiento en áreas como esta, y la reducción irrazonable de las competencias para la configuración del derecho legislado que detenta el Congreso (CP art 150).

800.       La Constitución, para concluir, no exige que en este proceso de elección de candidatos se motiven las decisiones, ni tampoco que la elección deba derivarse estricta y necesariamente de los puntajes atribuidos en cada una de las fases. La Carta Política y este proyecto de ley establecen que se trata de procesos en los cuales el mérito juega un rol importante, pero no disponen que deban ser concursos de mérito, sino ejercicios de la función electoral. Por ende, los reparos de inconstitucionalidad de las intervenciones no prosperan.

801.       En este contexto, la Corte declarará constitucional esta disposición, con base en el hecho de que desarrolla las etapas de los procesos de selección establecidas en el Acto Legislativo 02 de 2015, y busca promover la participación ciudadana en la conformación de listas y ternas, de acuerdo con el preámbulo y los artículos 1, 2 y 3 de la Constitución.

(iii) Las prohibiciones a determinados funcionarios públicos para nombrar, postular o contratar a ciertos parientes suyos, a determinadas personas y a parientes de estas personas

802.       El artículo 18 del proyecto de ley también modifica el que sería, con esta reforma, el inciso 5 del artículo 53 de la Ley Estatutaria, junto con su parágrafo segundo. Ambos ajustes establecen que determinados funcionarios públicos tienen una serie de restricciones para nombrar, postular o contratar a determinadas personas. Estas prohibiciones aplican a las tres clases de parentesco que existen en Colombia, como son: (i) la consanguinidad, que se deriva de vínculos de sangre; (ii) la afinidad, que surge a raíz del matrimonio o la decisión de conformar una unión libre entre una persona con su cónyuge o su compañero permanente y la familia de estos; y (iii) el civil, que se genera con la adopción. 

803.       La norma examinada establece tres grupos de prohibiciones y limitaciones que utilizan el parentesco como criterio de aplicación. En primer lugar, la Ley ya decía que los funcionarios judiciales allí enlistados no pueden nombrar determinados parientes: con quienes tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o tengan vínculos por matrimonio o unión permanente. Sin embargo, la reforma extendió esa prohibición a los actos de postular o contratar. En segundo lugar, esos mismos funcionarios en ejercicio tampoco podrán nombrar, postular, ni contratar con quienes hubieren intervenido en su postulación o designación, ni con personas vinculadas por los mismos lazos antes referidos con los funcionarios que intervinieron en su postulación, nombramiento o elección. Por su parte, el parágrafo 2 del artículo 18 del PLEAJ indica que los funcionarios públicos –no solo los judiciales— en cuya postulación o designación intervinieron funcionarios de la Rama Judicial, no podrán designar, postular, nombrar, ni contratar con quienes intervinieron en su postulación o designación, ni con personas con las que los postulantes o nominadores tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil.

804.       Como se explicó previamente en la parte metodológica de esta sentencia la Sala integrará en este juicio de constitucionalidad los fragmentos que establecen las prohibiciones de nombramiento o elección originales del artículo 53 de la Ley 270 de 1996 y que no fueron modificados por el artículo 18 del PLEAJ. Esto se debe a que, de acuerdo con las causales de integración normativa, existe una unidad jurídica entre las disposiciones de la Ley 270 de 1996 y el PLEAJ en torno a la regulación de prohibiciones que tienen los magistrados de las altas cortes para nombrar o elegir miembros de la Rama Judicial. En efecto, esos contenidos normativos deben ser estudiados juntos para construir una proposición jurídica completa.

805.        En este caso, las normas integradas del artículo 53 de la Ley 270 de 1996 fueron revisadas por la sentencia C-037 de 1996, por lo que la Sala considera que se presenta una cosa juzgada material en relación con dicha providencia al existir identidad entre algunos contenidos normativos vigentes y lo que contiene la reforma. Sin embargo, la cosa juzgada se debilita, toda vez que cambió el significado material del principio de igualdad en la familia después de 1997, particualarmente por la variación del significado de los artículos 13 y 42 de la Carta Política. En este sentido, se reforzó la proscripción del trato diferenciado basado en el origen familiar de las personas.

806.       En efecto, con el tiempo, la Corte ha avanzado una interpretación sistemática y armónica de los artículos 42 y 13 Superiores para entender la familia en un sentido amplio y pluralista[451]. Así, con posterioridad a 1997, se han reconocido diversos tipos de familia que surgen de distintos vínculos, como el matrimonio, las uniones maritales de hecho, la adopción, la crianza, las modalidades monoparentales, homoparentales, extensa, ensambladas o unipersonales. Además de este amplio reconocimiento a las diversas formas de constituir familia, la Corte ha enfatizado que cualquier tratamiento diferenciado, basado en el origen familiar, está expresamente prohibido por la Carta Política, al punto que “no es posible predicar efectos civiles disímiles para el parentesco consanguíneo y el parentesco civil, ya que por mandato constitucional todos los hijos, sin importar cuál sea el origen de su parentesco, gozan de los mismos derechos y están sometidos a los mismos deberes y obligaciones”.

807.       En diversas decisiones, la Sala Plena ha resuelto situaciones discriminatorias que excluyen o no reconocen a ciertos miembros de la familia en razón a su vínculo, como sucede con la adopción. Así, la jurisprudencia ha extendido el trato otorgado a las familias consanguíneas a otros miembros de familias originadas por la adopción. Por ejemplo, esto ha sucedido en casos relacionados con el derecho a la no autoincriminación[462], la recusación de los jueces en materia penal[463], la licencia de luto[464], el reconocimiento de las víctimas pertenecientes a la Fuerza Pública asesinadas por grupos armados al margen de la ley[465], el régimen de protección de las personas en condición de discapacidad cognitiva[466], la solicitud de traslado penitenciario[467], la ampliación de una causal de indignidad sucesoral[468], la excusión de la inhabilidad para ser testigos en un testamento solemne[469], las regulaciones tributarias[470], entre otros aspectos. Ese somero relato de situaciones discriminatorias corregidas evidencia una resignificación de los artículos 42 y 13 de la Constitución en uno de sus ámbitos, como es el de las familias que surgen del vínculo de la adopción. La nueva concepción y alcance de las normas superiores mencionadas refuerza la prohibición de trato diferenciado debido al origen familiar, entendimiento que esas normas no tenían en el momento de expedirse la sentencia C-036 de 1997. Este nuevo alcance puede influir el alcance de las prohibiciones fijadas en el artículo 18 del PLEAJ.

808.       Esta enmienda pretende actualizar la Ley estatutaria para lograr que se ajuste al artículo 126 de la Constitución, tal como este se reformó con el Acto Legislativo 2 de 2015. El inciso 1º del artículo 126 Superior, tras este último acto reformatorio, prohíbe al servidor público nombrar, postular o contratar con las personas con las cuales tenga parentesco hasta el cuarto grado consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o vínculos por matrimonio o unión permanente. El inciso 2º de este artículo constitucional estatuye, asimismo, que los servidores públicos tampoco pueden nombrar, postular o contratar con quienes hubiesen intervenido en su postulación o designación, ni con personas que tengan con estas el mismo vínculo de parentesco mencionado en el inciso 1 del mismo artículo, antes referido. El artículo 18 del PLEAJ, en lo pertinente y en su mayoría, establece entonces prohibiciones simétricas a las de la Constitución.

809.       Sin embargo, la Sala considera que estas prohibiciones establecen un trato diferenciado con respecto a las personas dentro del segundo, tercero y cuarto grado civil, puesto que excluyen esos grados de parentesco, mientras incluye a los parientes de los magistrados hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o con quien estén ligados por matrimonio o unión marital de hecho. Es necesario destacar que el parentesco civil se refiere a los nexos familiares que surgen de la adopción. En otras palabras, un magistrado o magistrada podría nombrar o participar en la elección de su nieto, abuelo o su hermano adoptivo sin ninguna restricción. En el ejemplo descrito, estas personas se encuentran en segundo grado de parentesco civil en relación con el nominador o elector y, por lo tanto, no estarían bajo el supuesto normativo de la disposición. Esta situación evidencia una diferencia de trato basada en el origen familiar, la cual afecta los principios de transparencia e imparcialidad.

810.       Al contrario de esta regla, la Constitución ha defendido la igualdad entre los miembros de la familia y ha proscrito las diferencias basadas en su vínculo de formación[471]. Una muestra de esta tendencia constitucional es la sentencia C-1287 de 2001. En esa ocasión, esta Corporación destacó que el principio de igualdad era la norma que resolvía la antinomia entre el reconocimiento del derecho a no autoincriminarse en materia penal para los familiares adoptivos y los consanguíneos, que surgía de una lectura literal de los artículos 33 y 42 de la Constitución. La demanda en cuestión estudió la constitucionalidad de varias normas que reproducían el artículo 33 Superior y limitaban el derecho a no autoincriminarse a los parientes consanguíneos hasta el cuarto grado y a los civiles hasta el primer grado. En efecto, se armonizaron las normas en conflicto y se extendió el derecho a la no autoincriminación hasta el cuarto grado civil, lo que incluye a los parientes adoptivos. Esta comprensión se fundamentó en el principio de igualdad relacionado con la prohibición de la diferencia de trato por origen familiar.

811.       A la luz de la Constitución, por regla general, el origen familiar no debe ser la base de diferencias de trato. En consecuencia, la Corte declarará constitucional el artículo 18 del PLEAJ en este aspecto bajo el entendido de que las prohibiciones del inciso quinto de esta disposición incluyen a las personas hasta dentro del cuarto grado civil. Esta determinación se adopta con el fin de eliminar toda diferencia de trato basada en el origen familiar y garantizar los principios de imparcialidad y transparencia en el nombramiento y elección de miembros de la Rama Judicial.

(iv) Provisión transitoria de las vacantes en estos empleos

812.       Como se explicó previamente, el artículo 18 del PLEAJ modifica el artículo 53 de la Ley 270 de 1996. Sin embargo, esta reforma no abarcó todo el precepto. Por ejemplo, el PLEAJ no modificó lo relacionado con la provisión transitoria de las vacantes mientras se lleva a cabo el proceso de elección y la advertencia de que dicho nombramiento no podría exceder tres meses. En principio, de conformidad con la metodología establecida en esta providencia, dicha norma contenida en el parágrafo primero del artículo 18 PLEAJ no sería objeto de control. Sin embargo, la Sala Plena considera necesario integrar ese precepto al presente juicio debido a que la forma de proveer los cargos de manera transitoria durante el proceso de elección de los magistrados se relaciona con las reglas establecidas por el PLEAJ en el artículo 18 citado. Esta situación debe ser abordada, dado que la conclusión de un periodo de un magistrado genera una vacancia temporal en el empleo mientras se surte la elección. No se podría dejar de regular este aspecto, el cual está intrínsicamente relaciona con las disposiciones objeto de reforma.

813.       Como en este caso existe cosa juzgada porque la norma fue examinada en la sentencia C-037 de 1996, la Sala debe evaluar si se presenta un debilitamiento de la cosa juzgada. Al respecto, lo que se concluye es que sí se da, porque el parámetro de constitucionalidad, el artículo 231 de la Constitución, que regula el proceso de elección de los magistrados del Consejo de Estado y la Corte Suprema, fue modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015. La enmienda constitucional detalló el procedimiento de elección de esos altos dignatarios, al establecer que su designación estaría precedida por los siguientes pasos: (i) audiencia pública ante el CSJ; (ii) lista de 10 elegibles enviada por esta última Corporación al Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia; (iii) audiencia pública ante la Corte nominadora que proveerá el empleo; y (iv) elección.

814.       Pasando, entonces, al fondo del análisis, la Corte concluye que establecer un periodo máximo para proveer transitoriamente el empleo de un magistrado o magistrada en las altas Cortes desconoce el artículo 231 de la Constitución, puesto que no tiene en cuenta las etapas que deben cumplirse para la provisión definitiva del empleo de un magistrado o magistrada de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Además, la disposición analizada tampoco revisó que en ese proceso de elección intervienen otros órganos que pueden demorar el envío de sus respectivas listas a la Corporación electoral. Esta situación y la norma objeto de examen podrían dar lugar a casos en los que la Corporación disminuya su número de jueces debido al cumplimiento de su período y no pueda encargar a una persona de forma transitoria para que ejerza jurisdicción, lo que afectaría el servicio de la administración de justicia y las causas que deben ser tramitadas. Por consiguiente, la Corte declarará inconstitucional el límite de tres meses de duración que tiene el encargo de magistrados de altas cortes, contenido en el parágrafo 1º del artículo 18 del PLEAJ.

815.        En resumen, de los preceptos estudiados en esta parte de la providencia, la Sala declarará la constitucionalidad del artículo 18 del PLEAJ, a excepción de: (i) la expresión “y tomará posesión ante el Presidente de la República”, del inciso primero, que se declara constitucional en el entendido de que los magistrados a su elección podrán también tomar posesión ante el presidente de la coporación respectiva o ante un notario; (ii) el inciso quinto que se declara constitucional bajo el entendido de que incluye también a las personas dentro del cuarto grado civil; y (iii) la expresión “y no podrá exceder, en ningún caso, de tres meses” del parágrafo primero, que se declara inconstitucional.

816.       Además, la Corte declarará constitucional el artículo 19 del PLEAJ bajo el entendido de que además de los criterios mencionados en la disposición se aplicará el principio de equilibrio entre quienes provienen del ejercicio profesional, de la Rama Judicial y de la academia del que habla el artículo 231 de la Constitución, para el caso de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. A su vez, declarará inconstitucional la expresión “Los criterios para la elección no podrán ser distintos al mérito”.

817.       Por su parte, en relación con el artículo 20 la Corte lo declarará constitucional, bajo el entendido de que: (i) en la selección de integrantes del Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia se aplicará también el criterio de equilibrio entre quienes provienen del ejercicio profesional, de la rama judicial y de la academia, consagrado en el artículo 231 de la Constitución; y (ii) que el criterio de equidad de género implicará asegurar por lo menos la paridad entre hombres y mujeres en la conformación de las respectivas corporaciones. Este último criterio aplica también para el proceso de conformación de ternas y de elección de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

818.       Finalmente, el artículo 21 del PLEAJ será declarado constitucional. 

Artículos 11, 12, 13, 16 y 17

819.       Al igual que en la sección anterior, se agrupan los artículos 11, 12, 13, 16 y 17 porque todos están relacionados con la regulación de los órganos inferiores de las jurisdicciones, como son los tribunales y los juzgados de la jurisdicción ordinaria y de la contenciosa administrativa, respectivamente. 

Artículos 11 y 16

ARTÍCULO 11. El artículo 19 de la Ley 270 de 1996 quedará así:

ARTÍCULO 19. JURISDICCIÓN. Los Tribunales Superiores son creados por el CSJ para el cumplimiento de las funciones que determine la ley procesal en cada distrito judicial y tienen el número de magistrados que dicho Consejo determine que, en todo caso, no será menor de tres.

El CSJ podrá hacer modificaciones a la conformación de las Salas de Decisión con fundamento en los resultados de gestión de dichas Salas.

Los Tribunales Superiores ejercerán sus funciones por conducto de la Sala Plena, integrada por la totalidad de los Magistrados, por la Sala de Gobierno, por las Salas especializadas y por las demás Salas de Decisión impares, de acuerdo con la ley.

ARTÍCULO 16. Modifíquese el artículo 40 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 40. JURISDICCIÓN. Los Tribunales Administrativos son creados por el CSJ para el cumplimiento de las funciones que determine la ley procesal en cada distrito judicial administrativo. Tienen el número de Magistrados, que dicho Consejo determine, en todo caso, no será menor de tres.

Para tal efecto el CSJ tendrá en cuenta las características particulares de conflictividad social, características sociodemográficas y demanda de justicia existente y potencial en el Distrito Judicial.

Los Tribunales Administrativos ejercerán sus funciones por conducto de la Sala Plena, integrada por la totalidad de los Magistrados; por la Sala de Gobierno, por las Salas especializadas y por las demás salas de decisión plurales e impares, de acuerdo con la ley.

820.       El artículo 11 del PLEAJ modifica el artículo 19 de la Ley estatutaria 270 de 1996 en varios aspectos. En primer lugar, elimina la expresión “Sala Administrativa” y acomoda la redacción para que esa Sala se entienda reemplazada por el CSJ. Como segunda modificación, incluye el inciso segundo –totalmente nuevo– que establece que el CSJ podrá modificar la conformación de las Salas de Decisión de los Tribunales Superiores, con fundamento en los resultados de gestión de dichas Salas. En tercer lugar, el artículo del PLEAJ elimina la palabra “plurales” del artículo original de la Ley 270 de 1996. Esta palabra hacía referencia a las Salas de Decisión de los Tribunales Superiores de Distrito. Por último, el artículo en observación elimina los dos parágrafos transitorios que estaban vigentes en la Ley 270 de 1996, dichos parágrafos consagraban disposiciones sobre el funcionamiento de los Tribunales Superiores mientras eran conformadas las Salas de Decisión impares.

821.       A partir de las modificaciones identificadas, esta Sala Plena pasa a examinar la constitucionalidad de este artículo 11. Como primer punto, esta Sala encuentra pertinente establecer que las supresiones descritas en el párrafo anterior, correspondientes a los puntos primero y cuarto, no presentan ningún problema de constitucionalidad, ya que atienden a la finalidad de esta reforma de actualizar los contenidos de la Ley 270 de 1996. En efecto, la supresión de la expresión Sala Administrativa por CSJ tiene fundamento constitucional en el Acto Legislativo 2 de 2015 a partir del cual se cambió la composición de dicho Consejo. De igual manera la eliminación de los parágrafos transitorios consagrados desde 1996, cumple la finalidad de aclarar la ley y actualizarla.

822.       Ahora bien, las otras dos modificaciones implican cambios relativamente sustanciales relacionados con la creación y funcionamiento de los Tribunales Superiores. El segundo punto descrito permite al CSJ hacer modificaciones a la conformación de las Salas de los Tribunales siempre y cuando estos cambios estén justificados en la gestión de estos despachos judiciales, mientras que el tercer cambio –supresión de la palabra plurales– implica que algunas de las Salas de Decisión podrán estar conformadas por un solo magistrado o magistrada. ¿Estas modificaciones están permitidas constitucionalmente? Esta Sala estima que sí, ya que las mismas tienen fundamento en los artículos 256 (numerales 4 y 7) y 257 (numerales 1 y 2) de la Constitución. Tales artículos establecen que, de conformidad con la ley, el CSJ podrá llevar el control de las corporaciones y despachos judiciales, fijar la división territorial para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales, así como crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. A juicio de la Corte, la competencia otorgada por el artículo 11 del proyecto de ley, es de aquellas que desarrollan directamente las funciones constitucionales mencionadas.

823.       Por lo expuesto, el artículo 11 del PLEAJ se declara constitucional.

824.       El artículo 16 del PLEAJ modifica el artículo 40 de la Ley 270 de 1996. El primer cambio que introduce el artículo está en el primer inciso y se refiere a una actualización en la entidad competente para crear y determinar el número de magistrados de los tribunales administrativos. Así, en línea con el Acto Legislativo 02 de 2015, esa competencia pasa de la Sala Administrativa del CSJ al CSJ. Para cumplir con lo anterior, el artículo 16 del PLEAJ introduce un nuevo inciso con los criterios que el CSJ debe tener en cuenta al momento de ejercer la competencia recién mencionada. Estos criterios incluyen: las características de conflictividad social, sociodemográficas y demanda existente y potencial de justicia en el distrito judicial correspondiente. El artículo 16 del PLEAJ reproduce el inciso final del artículo 40 de la Ley 270 de 1996 sobre la forma en la que los tribunales administrativos ejercen sus competencias. Por último, el artículo 16 citado, elimina los dos parágrafos transitorios que traía el artículo 40 de la Ley 270 de 1996.

825.       En su intervención, la procuradora general de la Nación explicó que este artículo se refería a la creación y organización estructural de los despachos judiciales. En esta línea, se refirió a los artículos 256 y 257 de la Constitución Política y concluyó que lo previsto en el artículo 16 era una de las prerrogativas a cargo del CSJ quien debe seguir las reglas o directrices que fije el legislador sobre el particular.

826.       En la sentencia C-037 de 1996, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 40 de la Ley 270 de 1996 en la medida en que las competencias que se otorgaron a la Sala Administrativa del CSJ reflejaban lo previsto en los artículos 256 y 257 de la Constitución Política vigentes en aquella época. Así las cosas, en esta oportunidad, la Corte seguirá la misma metodología propuesta en la C-037 de 1996; es decir, estudiará si las funciones previstas en el artículo 16 del PLEAJ son armónicas con lo previsto en los artículos 256 y 257 de la Constitución Política vigentes.

827.       Para la Corte Constitucional el artículo 16 del PLEAJ es constitucional pues se ajusta a lo previsto en los artículos 256 y 257 de la Constitución Política como se pasa a exponer. El primer inciso del artículo 16 citado se refiere a la facultad de crear tribunales administrativos y determinar el número de magistrados que los integran el cual no podrá ser inferior a tres. La Corte encuentra que este artículo desarrolla lo previsto en los artículos 257.1 y 257.2 de la Constitución Política. En efecto, de acuerdo con esos artículos corresponde al CSJ fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales y, crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. Por lo anterior, el primer inciso es constitucional.

828.       De acuerdo con el artículo 256.4 de la Constitución Política, una de las atribuciones del CSJ de la judicatura es “llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales.” Esta función, está estrechamente relacionada con aquellas previstas en los artículos 257.1 y 257.2 de la Carta Política. En efecto, llevar ese control permite que el CSJ tome decisiones informadas para asignar de la mejor manera los recursos escasos; a la vez que reduce el campo de acción para potenciales actuaciones caprichosas o arbitrarias. De otra parte, es necesario tener presente que las funciones constitucionales del CSJ, de acuerdo con los artículos 256 y 257 de la Constitución se ejercen de acuerdo con la ley y con sujeción a ella. En este sentido, para la Corte el segundo inciso del artículo 16 del PLEAJ es constitucional en la medida en que fija unos criterios razonables que el CSJ debe tener en cuenta al momento de crear los tribunales administrativos y determinar el número de magistrados que los integran. Es importante destacar, sin embargo, que los criterios que trae este inciso no deben interpretarse como únicos o exclusivos.

829.       El tercer inciso del artículo 16 del PLEAJ corresponde al mismo tercer inciso del artículo 40 de la Ley 270 de 1996. Para la Corte este artículo en nada se opone a la Constitución Política en la medida en que establece la forma en la que los tribunales administrativos y sus salas ejercerán sus competencias. En consecuencia, para la Corte este tercer inciso es constitucional.

830.       Por último, en relación con la eliminación de los dos parágrafos transitorios, la Corte considera que los mismos cumplieron su función desde 1996. En efecto, en el artículo 122 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el contenido del artículo 40 de la Ley 270 de 1996 no se incluyeron los parágrafos lo que confirma el entendimiento de la Corte. De otra parte, la Corte considera que la eliminación de los parágrafos transitorios hace parte de la libertad de configuración que tiene el legislador. En este sentido, la eliminación de estos dos parágrafos es constitucional.

831.       Por lo anterior, el proyecto de artículos 11 y 16 serán declarados constitucionales.

Artículo 12, 13 y 17

832.       Los artículos 12, 13 y 17 del PLEAJ establecen la estructura e integración de los juzgados de la Jurisdicción Ordinaria y la Contenciosa Administrativa. Esta regulación es de suma importancia, dado que establece reglas respecto de la organización básica de la administración de justicia. A continuación, se reseñará el texto de las disposiciones.

ARTÍCULO 12. Modifíquese el artículo 21 de la ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 21. INTEGRACIÓN. La célula básica de la organización judicial es el juzgado, y se integrará por el juez titular, el secretario, los asistentes y los demás empleados que determine el CSJ de acuerdo con la categoría, especialidad y condiciones de la demanda de justicia, que en caso de los juzgados penales no podrá ser inferior a cuatro (4) empleados.

PARÁGRAFO. El CSJ determinará e implementará modelos de gestión en los despachos, oficinas de apoyo, centros de servicios judiciales y administrativos, y demás dependencias de la Rama Judicial, siguiendo los parámetros establecidos para ello en los artículos 2 y 51 de la presente Ley y priorizará la atención de las necesidades e implementación de medidas de modernización tecnológica en los Juzgados.

La adopción de los modelos de gestión no podrá alterar la célula básica y su integración dispuesta en el presente artículo en concordancia con el artículo.

ARTÍCULO 13. Modifíquese el artículo 22 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 22. RÉGIMEN DE LOS JUZGADOS. Los Juzgados Civiles, Penales, de Familia, Laborales, de Ejecución de Penas y medidas de seguridad, de Pequeñas Causas y demás juzgados especializados creados conforme a la ley, que determine el CSJ, de conformidad con las necesidades de la administración de justicia en cada circuito o municipio, integran la Jurisdicción Ordinaria. Sus características, denominación y número serán los establecidos por dicha Corporación.

Cuando el número de asuntos así lo justifique, los juzgados podrán ser promiscuos para el conocimiento de procesos civiles, penales, laborales o de familia.

De conformidad con las necesidades de cada ciudad y de cada municipio habrá jueces municipales de pequeñas causas y competencia múltiple sobre asuntos de la Jurisdicción Ordinaria, definidos legalmente como conflictos menores. La localización de sus sedes será descentralizada en aquellos sectores de ciudades y municipios donde así se justifique en razón de la demanda de justicia. Su actuación será oral, sumaria y en lo posible de única audiencia.

Para garantizar el acceso a la administración de justicia, el CSJ podrá crear Juzgados itinerantes para solventar las necesidades de administración de justicia en algunas zonas del país, que presenten déficit de cobertura en la prestación del servicio de justicia, o en casos específicos y especiales en materia penal, en que se requiera una resolución pronta y cumplida de justicia.

Su creación cumplirá los mismos términos definidos en el artículo 63 de esta Ley y su 

funcionamiento se regirá por lo dispuesto en esta Ley y demás normas pertinentes.

PARÁGRAFO. En un término de dos (2) años el CSJ deberá evaluar el cumplimiento de los objetivos para la creación de los juzgados de pequeñas causas y competencias múltiples, y de manera motivada determinar su continuidad o su transformación en juzgados municipales.

Los artículos regulan lo relacionado con el juzgado como célula básica de la organización de la administración de justicia y establecen su integración.

(…)

ARTÍCULO 17. Modifíquese el Artículo 42 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTICULO 42. REGIMEN. Los Juzgados Administrativos y los Juzgados Agrarios y Rurales Administrativos que de conformidad con las necesidades de la administración de justicia que determine el CSJ para el cumplimiento de las funciones que prevé a la ley procesal en cada circuito o municipio, integran la jurisdicción contencioso administrativa. Sus características, denominación y número serán establecidos por esa misma Corporación, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.

En lo que refiere a la gestión administrativa podrán compartir recursos logísticos con las entidades de la Rama Ejecutiva de mayor presencia en áreas rurales, que para ese propósito celebren un convenio interadministrativo con el CSJ. El CSJ reglamentará la suscripción de estos convenios

833.       El artículo 12 del PLEAJ modifica parcialmente el artículo 21 de la Ley 270 de 1996. En ese sentido, mantiene el reconocimiento del juzgado como célula básica de la organización judicial y conserva la integración de estos despachos al menos en tres elementos: el juez titular, el secretario, los asistentes. Sin embargo, la reforma ahora analizada propone tres cambios.

834.       En primer lugar, elimina dos expresiones del artículo original que consagraban que el juzgado es la célula básica de la organización “cualquiera que sea su categoría y especialidad”; y que la integración también incluía a los asistentes “que la especialidad demande” y “el personal auxiliar calificado que determinara el CSJ”.

835.       En segundo lugar, el artículo incluyó en ese inciso primero que el CSJ determinará los demás empleados que cada despacho judicial requiera, de conformidad con criterios específicos como la categoría, la especialidad y las condiciones de demanda de justicia en cada caso[472].

836.       Como tercer cambio, la reforma incluyó en este artículo un parágrafo totalmente nuevo, en el cual se le entrega la potestad al CSJ de determinar e implementar modelos de gestión en los despachos, oficinas de apoyo, centros de servicios judiciales y administrativos, y demás dependencias de la Rama Judicial, de acuerdo con los parámetros fijados en los artículos 2 y 51 de la presente reforma a la justicia. En este parágrafo también se obliga al CSJ a priorizar la atención de las necesidades e implementación de medidas de modernización tecnológica en los Juzgados del país. Por último, se incluye un último inciso que condiciona la adopción de los modelos de gestión al hecho de no alterar la integración de los juzgados que se dispone en este artículo y en el artículo 51 de la reforma propuesta.

837.       La norma analizada regula la composición, estructura y gestión de los despachos inferiores de las Jurisdicciones Ordinarias y Contenciosa Administrativa. La temática expuesta en esta disposición ha sido objeto de regulación por parte del legislador. En esa labor, la Corte Constitucional avaló los enunciados legales proferidos por el Congreso en ejercicio de sus competencias estatutarias.

838.       En las sentencias C-037 de 1996 y C-713 de 2008, la Sala Plena resaltó la importancia de los juzgados en la prestación del servicio público de la administración de justicia, debido a que esta institución es la que más acerca al ciudadano con esta tarea esencial del Estado. A su vez, reconoció que el CSJ es el órgano competente para fijar la división, distribución y ubicación de los despachos judiciales y los cargos al interior de estos, de acuerdo con los artículos 116, 234 y 257 superiores. En aplicación de esta regla, la Corte declaró inconstitucionales los enunciados que entregaban esa facultad de organización al Consejo de Estado[473] o la Corte Suprema de Justicia[474]. También, esta Corporación señaló que la creación y regulación de los despachos judiciales en la jurisdicción ordinaria o especializada son constitucionales de acuerdo con los artículos 116 y 150 de la Constitución. 

839.       Como se advirtió en la presente providencia, el legislador es el órgano encargado de crear nuevos tipos de despachos o jueces. En la sentencia C-037 de 1996 se avaló la creación de los jueces administrativos; mientras la sentencia C-713 de 2008 hizo lo propio con los jueces municipales de pequeñas causas y competencias múltiples. En el ejercicio de esos controles de constitucionalidad, la Sala ha defendido una amplia libertad de configuración frente a las facultades de desconcentrar y no descentralizar los juzgados en las grandes ciudades, a efectos de facilitar su distribución en las distintas localidades o comunas, sin que se alteren sus reglas de competencia.

840.       En relación con los elementos que no variaron del artículo 12 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la Corte considera que persisten las razones de su constitucionalidad. Así mismo, no hay razones para modificar el precedente fijado en las sentencias C-037 de 1996 y C-713 de 2008. Por ello, la caracterización de los juzgados como célula básica de la administración de justicia será declarada constitucional. Lo propio sucede con la integración y estructura del juzgado.

841.       Respecto a los nuevos contenidos normativos, este Tribunal estima que es constitucional establecer que el CSJ tiene la facultad para determinar el número de empleados en un juzgado. Esa competencia se encuentra expresamente respaldada en el artículo 257 de la Constitución y en el precedente citado de la Corte. A su vez, resulta acorde a la Constitución que se sujete la creación de juzgados y empleados de acuerdo con las condiciones de demanda de justicia, dado que la necesidad de nuevas instituciones está guiada por evaluaciones medibles que aseguran los principios de la administración de justicia como la eficiencia y eficacia.

842.       Contrario a lo señalado por el ciudadano Álvaro Restrepo Valera, la Sala descarta condicionar el inciso primero del artículo 12 del PLEAJ, respecto al vocablo “empleados”. Una interpretación lógica[475] y sistemática de la norma permite establecer que el término “empleados” se refiere a servidores, de allí que no sea necesaria la precisión que solicita el interviniente. Es claro que la Ley 270 de 1996 utiliza la palabra “empleados” para referirse a los servidores diferentes al juez. Esta inferencia se desprende de la distinción que hace la norma al principio del inciso entre quién será el titular del despacho -Juez- y las demás personas que estarán bajo su dirección, quiénes se identifican como empleados. La diferencia mencionada se réplica al final del inciso.

843.       De igual forma, el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, clasifica a los servidores de la Rama Judicial, según la naturaleza de sus funciones, en funcionarios y empleados judiciales. Esa norma dispone que son funcionarios judiciales los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Por otra parte, son empleados judiciales las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial. De acuerdo con el artículo 123 de la Constitución esos dos grupos son catalogados como servidores públicos, en la categoría de empleados.

844.       Específicamente, la Ley 270 de 1996 hace la diferencia entre el juez y los servidores que se desempeñan en un despacho judicial. Así las cosas, el primero tiene funciones jurisdiccionales, mientras los segundos no. Esta disparidad implica que los jueces sean denominados funcionarios jurisdiccionales y los otros como empleados judiciales. La interpretación de esta disposición debe atender la unidad normativa en la que se encuentra, esto es la ley estatutaria de administración de justicia.

845.       En este mismo contexto, la Sala considera que el parágrafo del artículo 12 del PLEAJ no desconoce norma constitucional alguna, pues se preocupa por reconocer la competencia que tiene el CSJ para diseñar e implementar y ajustar los modelos de gestión, de acuerdo con los artículos de la ley estatutaria. También deja la salvedad de que esas medidas no podrán afectar la célula básica e integración de los juzgados señalados.

846.       Por lo expuesto, el artículo 12 del PLEAJ se declarará constitucional. No obstante, la Sala Plena recuerda que la expresión “, que en caso de los juzgados penales no podrá ser inferior a cuatro (4) empleados” prevista en el artículo 12 fue declarada inconstitucional por vicios de procedimiento conforme se explicó en esta providencia.

847.       El artículo 13 del PLEAJ modificó parcialmente el artículo 22 de la Ley 270 de 1996, el cual se reformó por el artículo 8 de la Ley 1285 de 2009. Esas disposiciones regularon el régimen de los juzgados que pertenecen a la jurisdicción ordinaria.

848.       La norma del PLEAJ mantiene en forma idéntica las siguientes prescripciones: (i) la creación de los juzgados como competencia radicada en cabeza del CSJ, de acuerdo con la ley y las necesidades de la administración de justicia en cada circuito o municipio. Las características, denominación y número de esos despachos serán establecidos por el CSJ; y (ii) la posibilidad de configurar juzgados promiscuos para conocer de diversas materias o de jueces municipales de pequeñas causas y competencia múltiple sobre asuntos de la Jurisdicción Ordinaria. La actuación de estos últimos será desconcentrada y actuarán de forma oral, sumaria y en lo posible de única audiencia.

849.       En este contexto, la Corte recuerda que, dentro de las pautas metodológicas de la presente providencia, se explicó que el control de constitucionalidad en el presente juicio recae principalmente sobre las normas nuevas del PLEAJ y no en lo que respecta a los contenidos jurídicos que se encuentran en la ley estatutaria de administración de justicia existente. Sin embargo, es posible evaluar estas normas en caso de que sea pertinente la integración normativa y sea factible debilitar la cosa juzgada constitucional configurada en las sentencias C-037 de 1996 y C-713 de 2008.

850.       Sobre el particular, la Sala considera necesario integrar en el presente juicio de constitucionalidad el inciso tercero del artículo 13 del PLEAJ, que proviene del artículo 22 de la Ley 270 de 1996, modificado por el 8 de la Ley 1285 de 2009. Esto se debe a que este contenido jurídico se encuentra intrínsicamente relacionado con los enunciados legales modificados por la reforma, ya que regula el régimen de los juzgados frente a su localización y organización en la Rama Judicial para facilitar la prestación del servicio público de la administración de justicia. Los enunciados jurídicos propuestos por la reforma y los preceptos existentes de la ley estatutaria conforman una unidad normativa, al establecer las reglas para la organización de la administración judicial en su nivel más básico, es decir, los juzgados. Además, la expresión “descentralización” en el tercer inciso del PLEAJ, relacionada con los juzgados municipales de pequeñas causas y competencia múltiple y que no fue objeto de reforma, evidentemente contradice el artículo 228 de la Constitución al reconocer que la localización de dichos despachos será descentralizada.

851.       Ahora bien, se debe evaluar si se configura cosa juzgada constitucional en relación con los contenidos que no fueron objeto de modificación y que fueron integrados a este juicio, puesto que fueron sometidos a control en las sentencias C-037 de 1996 y C-713 de 2008. Cabe recordar que la revisión de constitucionalidad de los proyectos de leyes estatutarias hace tránsito a cosa juzgada absoluta, dado que el articulado se revisa en relación con todo el ordenamiento jurídico. En el caso concreto, no se configura la cosa juzgada formal porque el PLEAJ es un cuerpo jurídico diferente al proyecto normativo que terminó convertido en la Ley 1285 de 2009 o la Ley 270 de 1996. En cambio, los contenidos jurídicos presentes en las leyes estatutarias de administración de justicia e incorporados a este juicio -inciso 3 del PLEAJ- se encuentran protegidos por la cosa juzgada material por dos razones. Primera, las normas del PLEAJ y las contenidas en el artículo 22 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 8 de la Ley 1285 de 2009, son sustancialmente equivalentes, es decir, son idénticas. Las normas citadas regulan los mismos aspectos. Segunda, dichos enunciados jurídicos fueron revisados en las sentencias C-037 de 1996 y C-713 de 2008.

852.       Adicionalmente, no se identifican las causales que permitan la exclusión o el debilitamiento de la cosa juzgada. En ese sentido, no se evidencia una modificación de la Constitución en este aspecto, dado que el artículo 228 Superior mantiene su contenido original. Tampoco se verifica el cambio de significación material de la Carta Política relacionado con los principios organizacionales de la Rama Judicial ni se observa una variación en el contexto normativo objeto de control, pues la norma modificada se encuentra en la misma sección de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y la reforma no alteró los elementos sustanciales de la organización de los juzgados.

853.       En este contexto, cabe preguntarse ¿si la configuración de la cosa juzgada material y la ausencia de las causales para debilitarla impiden volver a examinar los contenidos normativos del artículo 22 de la Ley 270 de 1996, modificados por el artículo 8 de Ley 1285 de 2009, que no fueron reformados por el PLEAJ? La respuesta a este interrogante es negativa. Esto se debe a que el legislador estatutario desconoció el artículo 243 de la Constitución Política y la cosa juzgada establecida en la sentencia C-713 de 2008, lo que habilita el examen de las normas mencionadas, de acuerdo con el precedente constitucional.

854.       Es importante recordar que, en la sentencia C-233 de 2021, la Corte Constitucional manifestó que el desconocimiento de la modulación o condicionamiento de una norma por parte del legislador habilita nuevamente su revisión, sin desconocer la cosa juzgada constitucional. En esa providencia, se examinó la constitucionalidad del artículo 106 de la Ley 599 de 2000 -Código Penal-, que establecía el delito de “homicidio por piedad”, por cuanto esta disposición contravenía varios principios constitucionales, como la prohibición de tratos crueles e inhumanos, el libre desarrollo de la personalidad, la dignidad humana, así como la posibilidad de todos los pacientes que estén diagnosticados con enfermedades incurables y crónicas. Dado que esta norma fue objeto de análisis en la sentencia C-239 de 1997, la Corte debió determinar si estaba autorizada para analizar nuevamente ese enunciado jurídico. Al respecto, la Sala concluyó que se configuraba la cosa juzgada material, toda vez que el objeto de control era idéntico. No obstante, este Tribunal estimó que era procedente reexaminar el tipo penal mencionado por los mismos cargos porque se presentó un cambio del contexto normativo, una variación en el significado de la Constitución y el Congreso de la República desconoció el artículo 243 Superior y la cosa juzgada constitucional establecida en la sentencia C-239 de 1997.

855.       Esta nueva posibilidad de análisis surgió con el propósito de proteger el artículo 243 de la Constitución. La Sala Plena señaló que la reproducción de la disposición debe incluir esos condicionamientos o interpretaciones fijadas en la sentencia, pues esa es la norma que pertenece y existe en el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, “este desconocimiento de la cosa juzgada constitucional, atribuible al Congreso de la República constituye una razón adicional e independiente para que la Corte Constitucional considere viable e incluso necesario pronunciarse una vez más sobre el artículo demandado.”[477]

856.       En la misma sentencia C-233 de 2021, se especificó que los pronunciamientos modulados, que incluyen las sentencias interpretativas, integradoras, aditivas o sustitutivas, tienen una relación especial con la ley, ya que el fallo y su regla de decisión complementan normativamente la disposición. El artículo se compone de dos normas, la promulgada por el legislador y la formulada por la Corte Constitucional. En estos escenarios, la Corte excluye de plano algunas alternativas normativas que los operadores jurídicos podrían aplicar en el marco de sus competencias.

857.       En este orden de ideas y para este juicio, cuando la Corte Constitucional dictó la sentencia C-713 de 2008, excluyó del ordenamiento legal la posibilidad de que los juzgados de pequeñas causas funcionaran de manera descentralizada. Es más, advirtió una “inexactitud en el inciso tercero del proyecto, cuando hace referencia a la localización ‘descentralizada’ de los jueces de pequeñas causas, pues en realidad se trata de una localización ‘desconcentrada’”[478]. Aunque, esta precisión no se incorporó en la parte resolutiva, la Corte estableció de manera clara una regla interpretativa, la cual reconoce el error de considerar que esos juzgados podían organizar su funcionamiento de manera descentralizada. Otra muestra de esa modulación en el contenido del fallo se infiere del hecho de que se señaló expresamente que “[e]n estas condiciones la Corte declarará la exequibilidad del resto del artículo 8º del proyecto”. Esta aclaración abarca el funcionamiento de los jueces de pequeñas causas, la cual quedó sujeta a circunstancias señaladas en el fallo, como es que esos despachos judiciales funcionan de manera “desconcentrada”. La revisión de la norma implicó condicionarla en la parte motiva de la providencia en el sentido de intercambiar la expresión “descentralización” por “desconcentración”. Por lo tanto, ninguna autoridad tenía la facultad de revivir ese contenido normativo. A pesar de esta regla, el legislador volvió a incluir en el PLEAJ la disposición que permitía que los jueces de pequeñas causas funcionaran de manera descentralizada, lo que constituye un desconocimiento del artículo 243 de la Constitución y de la cosa juzgada configurada en la sentencia C-713 de 2008.

858.       Para revisar, entonces, la constitucionalidad de dicha norma, se reitera que la administración de justicia se ejerce de forma desconcentrada (Art. 228 CP), en la medida en que el poder judicial es uno solo que se distribuye entre todos los jueces, quienes detentan la jurisdicción. A su vez, las competencias de los jueces y corporaciones deben ser distribuidas en diferentes lugares de la República, por lo que no es válido concentrar la totalidad de las competencias en cabeza de un solo tribunal. Los órganos de cierre de las jurisdicciones tienen un ámbito de competencia nacional, el cual no se replica a nivel de tribunales o jueces, quienes restringen su conocimiento a su distrito, circuito o municipio judicial, respectivamente. En la sentencia C-392 de 2000, la Corte declaró inexequibles las normas que extendieron la competencia territorial del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal de descongestión, más allá de su distrito judicial. En esa ocasión, la ley pretendió que el conocimiento de esa autoridad abarcara todo el territorio nacional.

859.       En el caso particular del inciso tercero del artículo 13 del PLEAJ, es claro que la palabra “descentralizada” es inconstitucional al desconocer el artículo 228 de la Constitución, por lo que debe ser declarada inexequible. Simultáneamente, esa expresión quebranta el artículo 243 Superior debido a que desatendió el sentido constitucional admisible que la Corte Constitucional otorgó a dicha expresión en la Sentencia C-713 de 2008.

860.       En relación con los demás contenidos normativos del mencionado inciso tercero de la disposición revisada que no fueron objeto de modificación por parte del PLEAJ y que fueron incorporados al análisis, la Corte concluye que su conformidad con el estatuto superior se respalda en los artículos 116, 234 y 257. También, la norma respeta la autonomía del CSJ para ubicar y redistribuir despachos judiciales, para crear y suprimir cargos, así como determinar las funciones pertinentes. Una materialización de estas competencias se encuentra en la configuración de juzgados promiscuos o los municipales de pequeñas causas.

861.       Así mismo, dentro de los cambios que realizó el PLEAJ, ese artículo derogó los enunciados legales que establecía la fecha de inicio de la actividad de juzgados en ciudades con una determinada ubicación y población. De igual forma, el precepto revisado suprimió la disposición que indicaba que la distribución operaría de acuerdo con las localidades o comunas colindantes.

862.       Otro elemento novedoso del proyecto de ley es que advierte que el CSJ podrá crear Juzgados Itinerantes para satisfacer las necesidades de la administración de justicia en algunas zonas del país que presenten déficit de cobertura en la prestación de justicia y juzgados especiales en materia penal en que se requiera una resolución pronta y cumplida. La creación de esos juzgados se regirá por el artículo 63 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia.

863.       Así también, el parágrafo del artículo en comento introdujo el plazo de 2 años para que el CSJ evalúe el cumplimiento de los objetivos de los juzgados de pequeñas causas y competencia múltiples, a efecto de determinar su continuidad o transformación en juzgados municipales.

864.       Dicha autonomía del CSJ también se garantiza con la competencia de creación de los juzgados itinerantes, despachos que ya fueron avalados en esta providencia en el entendido que estos no pueden remplazar la obligación de que existan juzgados permanentes en cada municipio del país. Además, la Sala Plena reitera que los jueces itinerantes no pueden sobrepasar la competencia de un distrito judicial, por cuanto la administración de justicia es desconcentrada y no descentralizada. Así no puede existir una autoridad judicial con competencia que supere la jurisdicción de su distrito judicial, puesto que ello está reservado para las altas corporaciones de justicia, según lo establece el artículo 228 de la Constitución.

865.       Así mismo, la norma respeta el artículo 13 Superior que establece un período de 2 años para evaluar el cumplimiento de los objetivos de los juzgados de pequeñas causas creadas en la jurisdicción ordinaria. La evaluación es un proceso valorativo y normativo en la gestión pública que permite medir el cumplimiento de los objetivos planteados en el diseño de los programas y planes de una política[481]. La evaluación cumple con los principios de eficacia, economía y moralidad administrativa que rigen la función pública reconocidos en el artículo 209 de la Carta Política, como es la administración de justicia. Además, dicha facultad está respaldada por los artículos 256.4 y 257.2 de la CP. Según el primer artículo, la autoridad mencionada tiene la facultad de “[l]levar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales”. De conformidad con el segundo, la referida autoridad está facultada para “[c]rear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia (…)”. 

866.       Por otra parte, la creación de los juzgados es una disposición que esta Corporación avaló en el pasado y no encuentra razones para cambiar esa posición[482]. Para la Sala, esta norma junto con la posibilidad de que cada municipio o circuito tenga ese tipo de despachos se encuentra en armonía con lo dispuesto en el artículo 257 Superior.

867.       Por lo expuesto, el artículo 13 del PLEAJ se declarará constitucional, con excepción de la palabra “descentralizada”, contenida en el inciso tres de la disposición, que se sustituirá por la expresión “desconcentrada”.

868.       El artículo 17 del PLEAJ cambia el artículo 42 de la Ley 270 de 1996, replicado por el artículo 123 de la Ley 1437 de 2011. Así, mientras el artículo 42 de la Ley 270 de 1996 se refiere a la competencia de la Sala Administrativa del CSJ para crear los juzgados administrativos, que hacen parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y determinar sus características, denominación y número, el artículo 17 del PLEAJ se refiere no solo a los juzgados administrativos sino también a los juzgados agrarios y rurales administrativos. En efecto, se crea una nueva categoría de juzgado, como son los Juzgados Agrarios y Rurales. Dicho artículo también desplaza la competencia para crear estos juzgados de la Sala Administrativa del CSJ al CSJ en atención a lo previsto en el Acto Legislativo 02 de 2015. Adicionalmente, el artículo 17 citado regula la posibilidad de que, en la gestión administrativa de los juzgados administrativos localizados en áreas rurales se compartan recursos logísticos con entidades de la Rama Ejecutiva que tengan mayor presencia en dichas áreas. Para que esto suceda, el CSJ debe previamente reglamentar la suscripción de convenios interadministrativos que permitan compartir recursos logísticos. Con base en dicho reglamento, el CSJ podrá celebrar los convenios correspondientes.

869.       Las Universidades Libre y de la Sabana se pronunciaron sobre este artículo y solicitaron que fuera declarado constitucional de manera condicionada. La Universidad de la Sabana explicó que la posibilidad de compartir recursos logísticos con entidades de la Rama Ejecutiva ponía en riesgo la autonomía e independencia judicial pues entidades ajenas a la Rama Judicial intervendrían en asuntos financieros y presupuestales de la administración de justicia. Por su parte, la Universidad Libre explicó que los convenios que se suscribieran en desarrollo de lo previsto en este artículo de manera alguna debían incidir en la investidura de juez y la independencia y autonomía judicial. En la misma línea, la procuradora general de la Nación explicó que, aunque el artículo tiene su fundamento en el artículo 113 de la Constitución Política, los convenios que se lleguen a celebrar no pueden comprometer la autonomía e independencia judicial.

870.       En la sentencia C-037 de 1996, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 42 de la Ley 270 de 1996. El condicionamiento se hizo para precisar lo siguiente: (i) a partir de una interpretación integral de los artículos 116 y 237 de la Constitución es posible que el legislador establezca que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo, además del Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los despachos judiciales que el artículo creó, y (ii) “la creación de nuevos tipos, clases o categorías de juzgados o tribunales, requiere de la expedición de la correspondiente ley estatutaria en los términos de los artículos 152 y 153 de la Carta Política”[483].

871.       Así las cosas, para la Corte Constitucional el artículo 17 del PLEAJ es constitucional como se pasa a explicar. El primer inciso prevé una nueva categoría de juzgados, como son los Juzgados Agrarios y Rurales Administrativos. Para la Corte, el legislado, de conformidad con los artículos 152 y 153 de la Constitución tiene competencia para crear los Juzgados Agrarios y Rurales Administrativos, tal y como se le ha reconocido en el pasado con la creación de otro tipo de juzgados[484]. Particularmente, en la sentencia C-319 de 2006, la Corte analizó la atribución de competencias a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y la avaló porque la ley no creó “una jurisdicción especial, sino que simplemente atribuy[ó] a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de un procedimiento especial”. En esa medida, la Corte concluyó que no se infringió el principio de reserva de ley, porque, en la ley no existían disposiciones que: (i) afectaran la estructura general de la administración de justicia, (ii) establecieran o garantizaran la efectividad de los principios generales sobre el tema, o (iii) desarrollaran aspectos sustanciales de esta Rama Judicial del poder público[485].

872.       Ahora bien, en este mismo inciso del artículo 17, se establece que el CSJ, en línea con lo previsto en el artículo 16 del PLEAJ, puede crear dos tipos de juzgados que “integran la jurisdicción contencioso administrativa”[486], a saber: (i) los ordinarios y (ii) los agrarios y rurales. La competencia de unos y otros dependerá de lo que establezca la ley procesal correspondiente. Para la Corte esta posibilidad es constitucional de acuerdo con lo previsto en el artículo 257.2 de la Constitución, que le otroga como competencia al CSJ la facultad de ”[c]rear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. De otra parte, el hecho de que el PLEAJ establezca que hacen parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se ajusta a una lectura integral de los artículos 116 y 237 de la Constitución Política tal y como se dijo en la sentencia C-037 de 1996.

873.       En relación con el segundo inciso del artículo 17 del PLEAJ, la Corte encuentra que la posibilidad de compartir recursos logísticos para la operación de juzgados administrativos en zonas rurales en las que la Rama Ejecutiva tenga una mayor presencia es excepcional y responde al deber de los diferentes órganos del Estado de colaborar armónicamente para la realización de sus fines previsto en el artículo 113 de la Constitución Política. En otras palabras, la medida desarrolla el principio de colaboración armónica entre los órganos que integran el poder público. En la misma línea, la posibilidad de celebrar tales convenios es una oportunidad para que las partes de esos acuerdos no abusen de sus propios derechos (Art. 95.1 C.P.) y pretendan afectar la independencia y autonomía de los juzgados con los que compartan recursos logísticos.

874.       Adicionalmente, para la Corte, la medida de compartir recursos de operación no lleva a la Rama Ejecutiva a tener incidencia en las decisiones judiciales. En realidad, la alternativa tiene como objetivo permitir que el poder judicial llegue a zonas apartadas utilizando los recursos institucionales del ejecutivo. Se trata de una herramienta logística que no otorga facultades para intervenir en las decisiones judiciales. De hecho, esta medida tampoco interfiere con el principio de independencia en sus dimensiones personal e institucional[487]. El uso de los recursos compartidos con la Rama Ejecutiva no pone en riesgo la permanencia en el cargo del funcionario jurisdiccional ni la organización de la Rama Judicial. Esta interpretación de la medida descarta la posibilidad de que el ejecutivo anule o interfiera en las decisiones de los juicios adelantados en la Rama Judicial. Además, la alternativa no afecta la autonomía, ya que se mantiene intacta la posibilidad de que el funcionario comprenda el derecho y el sistema jurídico, siempre respetando las fuentes formales del mismo.   

875.       Por el contrario, estas medidas buscan mejorar el acceso a la administración de justicia en zonas remotas del país mediante la concurrencia de recursos logísticos del Estado, en lugar de restringir la independencia y autonomía de los juzgados. Sin embargo, la Sala Plena aclara que, en caso de celebración de estos convenios, es responsabilidad del CSJ garantizar la oferta del servicio de justicia y adoptar las precauciones necesarias para garantizar y preservar la independencia y autonomía de la Rama Judicial. Por último, la competencia otorgada al CSJ para reglamentar esos convenios está respaldada en el numeral 3º del artículo 257 de la Constitución. Por lo anterior, para la Corte lo previsto en el segundo inciso del artículo 17 del PLEAJ no contraviene la Constitución Política.

876.       En atención a lo expuesto, la Corte no comparte los argumentos presentados por las Universidades Libre y de la Sabana pues los riesgos que identifican no se derivan del artículo sino de una eventual reglamentación defectuosa por parte del CSJ y de un proceder abusivo por las partes de los convenios correspondientes. Por el mismo motivo, la Corte acoge los planteamientos de la procuradora general de la Nación en relación con el artículo 113 de la Constitución Política.

877.       En conclusión, la Corte declarará la constitucionalidad del artículo 17 del PLEAJ.

878.       En consecuencia, la Corte Constitucional declarará constitucionales las normas contenidas en los artículos 12 y 17 del PLEAJ. Así mismo, adoptará la misma decisión de constitucionalidad en relación con el artículo 13, salvo la expresión “descentralizada” del inciso tercero que se declarará inconstitucional y se sustituirá por la palabra “desconcentrada”.

Artículo 22.

ARTÍCULO 22. Modifíquese el artículo 55 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

“ARTÍCULO 55. ELABORACIÓN DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES. Las sentencias judiciales deberán referirse a todos los hechos y asuntos planteados en el proceso por los sujetos procesales.

La parte resolutiva de las sentencias estará precedida de las siguientes palabras: «Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley».

En las decisiones judiciales, se deberá utilizar una pulcritud y sencillez del lenguaje que facilite la comprensión de los destinatarios; la claridad, pertinencia, concreción y suficiencia de la argumentación que fundamenta la decisión, el análisis de los hechos y las pruebas que respaldan las providencias judiciales y el respeto por las garantías del debido proceso, se tendrán en cuenta como factores esenciales en la evaluación del factor cualitativo de la calificación de servicios de jueces y magistrados.

Para efecto de la sistematización de la información y la gestión de informática jurídica, el CSJ de la judicatura podrá fijar parámetros formales y esquemáticos para la elaboración de las providencias judiciales, relacionados con tipo de letra, espaciado, reglas para incorporación de citas, uso de elementos identificatorios del respectivo despacho judicial. Estos parámetros no podrán incorporar restricciones o reglas relativas al contenido sustancial de las decisiones judiciales que afecten la autonomía e independencia judicial.

879.       El artículo 22 del PLEAJ modifica el artículo 55 de la Ley 270 de 1996 al robustecer los criterios de escritura de las decisiones judiciales en el inciso tercero y al adicionar un cuarto inciso. En el inciso primero, la norma mantiene la disposición original relativa a que las sentencias deben pronunciarse sobre los hechos y asuntos planteados en el proceso por los sujetos procesales y, en el inciso segundo, mantiene aquella consistente en la obligación de mencionar en las sentencias, antes de cada parte resolutiva, que se administra justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

880.       En cuando al inciso tercero, la norma aclara la disposición relacionada con unas directrices de lenguaje de las decisiones judiciales, en general, como son pulcritud, claridad y concreción de la argumentación con la decisión. De igual modo, mantiene la premisa de que los factores antes señalados deben ser tenidos en cuenta a la hora de la evaluación cualitativa de los jueces y magistrados. En este inciso, esas disposiciones simplemente se robustecen al adicionar otras guías, en tanto factores que también se deben tener en cuenta, como son la sencillez del lenguaje que facilite la comprensión de los destinatarios, la pertinencia y suficiencia de la argumentación y el respeto de las garantías del debido proceso.

881.       En cuanto al inciso cuarto, esta disposición totalmente nueva reconoce en el CSJ la posibilidad de fijar parámetros formales y esquemáticos de elaboración de las providencias judiciales, como son el tipo de letra, espaciado, reglas de incorporación de citas, uso de elementos para identificar el respectivo despacho judicial. Sin embargo, precisa que esos parámetros jamás podrán incorporar restricciones sustanciales al contenido de las decisiones que afecten la independencia y autonomía juridicial. Lo anterior, porque esos parámetros buscan ser útiles eminentemente de cara a la sistematización de la información y la gestión de informática jurídica.

882.       En primer lugar, la Sala Plena advierte que estas disposiciones, por su naturaleza, pueden ser definidas por una ley estatutaria de la administración de justicia, tal como esta Corporación lo señaló en la sentencia C-037 de 1996 al analizar el artículo 55 original de la Ley 270 de 1996. En segundo lugar, encuentra que el artículo en su conjunto está ajustado a la Constitución por las siguientes razones:

883.       En relación con los incisos primero y segundo en la nueva disposición, la Sala concluye que estos no fueron modificados por el PLEAJ, de modo que en principio no harían parte del presente control de constitucionalidad. Sin embargo, la Sala considera necesario incorporar esos dos incisos al presente control de constitucionalidad, que se encuentran vigentes en el artículo 55 original de la Ley 270 de 1996, debido a que conforman una unidad normativa con el resto del artículo y se encuentran estrechamente relacionados con las normas adicionadas en la reforma. Por ejemplo, la obligación de que la sentencia se refiera a todos los hechos y asuntos planteados por las partes del inciso primero se complementa con deber de suficiencia de las providencias relacionadas con la argumentación, el análisis de los hechos y las pruebas. Estos dos fragmentos conforman una unidad normativa. Lo mismo sucede con la leyenda de la parte resolutiva, la cual no puede quedar por fuera de las condiciones o parámetros fijados en una sentencia.

884.       Adicionalmente, es necesario precisar que esos incisos primero y segundo hicieron parte del artículo 55 de la Ley 270 de 1996 y en la sentencia C-037 de 1996 se declararon constitucionales bajo algunas precisiones expuestas en la parte motiva de esa decisión. En relación con el inciso primero, que aborda la obligación del juez de pronunciarse sobre todos los hechos y asuntos planteados en el proceso por sujetos procesales, la Sala considera que, si bien la providencia de 1997 constituye un precedente relevante, no se aplica la cosa juzgada formal y material, pues la disposición consagrada en el PLEAJ difiere de la analizada en esa oportunidad. Son artículos de distintos cuerpos legales con contenidos diversos. Esto se debe a que el inciso primero del artículo 22 del PLEAJ está intrínsicamente relacionado con el inciso tercero, el cual impone obligaciones adicionales a los jueces, como exponer en sus decisiones una suficiencia en la argumentación, en los hechos y en las pruebas de sus decisiones. Estos aspectos amplían el mandato del inciso primero y no se encontraban en la norma original de 1997. La reforma cualifica y diferencia la obligación original del juez establecida en la Ley 270 de 1996. Por consiguiente, se produce una modificación en el contenido de la norma que faculta a la Sala Plena a realizar un nuevo estudio de constitucionalidad sobre ese deber de los jueces. Además, como se explicó, el nexo entre los contenidos jurídicos vigentes y los propuestos cambió la significación de las normas y su contexto.

885.       Respecto del inciso segundo, se constata la configuración de la cosa juzgada material en relación con la sentencia C-036 de 1997, toda vez que se trata de la misma norma que define la leyenda que precede a las sentencias. A pesar de esta identidad, es posible pronunciarse de nuevo sobre este contenido normativo porque el legislador ignoró el entendimiento que debe darse al título que precede a las decisiones de la Corte Constitucional, como se señaló en la sentencia C-036 de 1997. El legislador estatutario desconoció la cosa juzgada constitucional, similar a lo ocurrió con los artículos 13 y 18 del PLEAJ. Dicha situación permite que esta Corporación revise nuevamente la norma citada.  

886.       Frente al primer inciso, se reitera que todos los hechos y asuntos planteados en el debate judicial merecen un pronunciamiento claro y argumentado por parte del juez en el marco de un proceso concreto. De este modo, pronunciarse sobre todos los aspectos relevantes del caso desarrolla los principios de imparcialidad y de eficiencia que buscan una calidad en las decisiones judiciales y la garantía del debido proceso.

887.       Sin embargo, la Corte precisa que dicha exigencia no se opone, en general, a la facultad que tienen las autoridades judiciales para delimitar la materia de decisión en aquellos casos en los cuales no se requiere agotar la totalidad de cuestiones planteadas. Este se debe a que los jueces y magistrados, en sus decisiones, se pronuncian sobre casos planteados por las partes dentro de plazos determinados[490]. En este sentido, la práctica y la limitación temporal que tienen los funcionarios judiciales obliga a que se reconozca su competencia para fijar el litigio, ordenar la estructura de análisis y decidir qué aspectos van a abordar. La jurisprudencia ha explicado que este enfoque se desprende del principio de eficiencia procesal, reconocido en el artículo 228 de la Constitución. No se puede perder de vista que la “labor de los jueces consiste en decidir numerosos asuntos, a veces de gran complejidad, en plazos razonables, y con información y recursos limitados, por lo que no parece razonable ni prudente que los miembros de un tribunal plural se embarquen en consideraciones teóricas difíciles, cuando éstas no sean estrictamente necesarias para decidir concretamente el asunto específico debatido”[491].

888.       Respecto del inciso segundo, en particular, conviene poner de presente que el Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia solicitó la constitucionalidad condicionada pues considera que en la parte resolutiva de las sentencias se debe reconocer que el juez no solo administra justicia en nombre de la ley, sino también y, sobre todo, en nombre de la Constitución. Sobre este punto, de igual modo se reitera, conforme al precedente, que “al referirse la expresión a la autoridad de la ley, es necesario entender ese término en su acepción más amplia o genérica, es decir, como aquel precepto dictado por una autoridad competente, a través del cual se manda, se permite o se prohíbe algo, de conformidad con la justicia, el interés general y el bienestar común”. Así las cosas, es claro que la disposición en mención no contraviene ningún precepto constitucional y que, por el contrario, “la expresión por autoridad de la ley” incluye la Constitución. Es pertinente enfatizar que la leyenda que debe tener toda sentencia está atada a una forma simbólica de reconocer la finalidad constitucional de la justicia destinada al pueblo de Colombia y la sujeción a la ley, de modo general, del poder judicial.

889.       Por otro lado, al igual que lo hizo en la sentencia C-037 de 1996, la Sala Plena estima conveniente recordar que la fórmula “en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución”, contenida en el artículo 20 del Decreto 2067 de 1991, que determina el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional (Artículo Transitorio 23 de la Constitución), se aplica sobre la leyenda propuesta en el PLEAJ, en razón a las características de la atribución conferida a esta Corporación en el artículo 241 de la Constitución. En otras palabras, el artículo 22 del PLEAJ no deroga el contenido del Decreto 2067 de 1991, por el principio de ley especial y, por lo tanto, no resulta aplicable a la Corte Constitucional. Además, las facultades otorgadas a este Tribunal permiten emprender el control de reformas del poder constituyente, lo que exige considerar que su pronunciamiento se realiza “en nombre del “pueblo” como poder constituyente. Por lo tanto, esta fórmula se deriva de la competencia especial de interpretar la Constitución asignada directamente por el constituyente, es decir el pueblo, en el artículo 241 Superior.

890.       En cuando al inciso tercero del artículo 22 que adiciona los contenidos novedosos de la escritura clara y sencilla al artículo 55 de la Ley 270 de 1996, esta Corte encuentra que son constitucionales, en la medida en que desarrollan el principio de participación democrática y acceso a la justicia. Las providencias judiciales que tienen esas cualidades permiten un acercamiento de la ciudadanía a las decisiones judiciales y el conocimiento de sus derechos para ejercer una mejor veeduría. También, desarrolla el derecho al acceso a la información, según establece el artículo 74 de la Constitución.

891.       En Colombia esta idea de lenguaje claro y sencillo se viene impulsando con fuerza desde el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, documento en que el Gobierno de la época intentó facilitar el acceso a la información por parte del ciudadano. Ese esfuerzo se concretó en la guía de lenguaje claro para servidores públicos de Colombia que lanzó el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

892.       Desde el escenario de las Naciones Unidas se defienden sociedades justas, pacíficas e inclusivas, lo que puede alcanzarse con la inclusión a través del lenguaje, como señala el Objetivo de Desarrollo Sostenible No. 16. En efecto, una comunicación y lenguaje claro y sencillo facilita la inclusión social que iguala a las poblaciones, a la par que permite una verdadera participación. Por su parte, la administración judicial ha comenzado a incluir la justicia lingüística como criterio de actuación. Este concepto radica en facilitar el lenguaje para el acceso a la administración de justicia y a los insumos que permite la garantía de los derechos. Inclusive, abarca derechos lingüísticos propios de un grupo y reconoce los diferentes pueblos en un territorio.

893.       Esta Corporación ha sido consciente de la importancia y de los beneficios para la garantía de los derechos el lenguaje claro y sencillo, por lo que ha dictado órdenes para que sus sentencias y autos sean de fácil comprensión por los titulares de los derechos. Lo particular de estas directrices consiste en que deben facilitar la comprensión de cualquier persona con independencia de su edad, condición de salud o por razones culturales. En este contexto de facilidad, claridad y sencillez del lenguaje y de inclusión, se entiende el tercer inciso del artículo 22.

894.       En adición a eso, el apartado final de esta norma que prevé que estos elementos de lenguaje claro y sencillo, así como los demás, se tendrán en cuenta como factores esenciales en la evaluación del servicio judicial no afecta la independencia ni autonomía de la jurisdicción.

895.       Respecto al cuarto y último inciso del artículo 22 del PLEAJ, que confiere al CSJ la facultad de establecer parámetros formales y esquemáticos para la redacción de las providencias judiciales, la Sala Plena aclara que la determinación de estos criterios no implica la posibilidad de afectar aspectos sustanciales de las decisiones de la justicia, ya que estos elementos están protegidos por los principios de autonomía e independencia judicial. Estos principios aseguran que el juez no se vea influenciado en la conformación de su juicio y raciocinio jurídico. Desde la perspectiva, esta medida se ajustada a la Constitución al garantizar los lineamientos relacionados con la sistematización e informática jurídica, sin menoscabar la autonomía e independencia judicial. Esta conclusión se ve respaldada por el propio enunciado legal analizado, que reconoce que tales parámetros no pueden vulnerar los principios constitucionales de la administración de justicia.

896.       En síntesis, el artículo 22 del PLEAJ se encuentra ajustado a la Carta en desarrollo de la esencia del mandato constitucional de la administración de justicia (art. 228 CP), los principios de independencia, autonomía, imparcialidad, de eficiencia, de participación democrática y los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia. Además de esto, se evidencia que la norma estudiada reprodujo contenidos del artículo 55 de la Ley 270 de 1996 avalados por esta Corporación, sin incluir los enunciados legales que la Corte declaró inconstitucionales en el pasado.

897.       Por lo expuesto, la Corte declarará constitucional el artículo 22 del PLEAJ en los términos precisados en esta sentencia.

Artículo 23

ARTÍCULO 23. Modifíquese el artículo 56 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

Artículo 56.  Firma y fecha de providencias y conceptos.  El reglamento interno de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, de la Sala Disciplinaria del CSJ y del Consejo de Estado, respectivamente, determinará, entre otras, la forma como serán expedidas y firmadas las providencias, conceptos o dictámenes adoptados. Solo las sentencias debidamente notificadas podrán ser objeto de comunicado de prensa. La sentencia tendrá la fecha en que se adopte. En todo caso la ejecutoria de la sentencia comenzará a contarse a partir de la fecha de notificación.

En dicho reglamento se deberá además incluir un término perentorio para consignar en el salvamento o la aclaración del voto los motivos de los Magistrados que disientan de la decisión jurisdiccional mayoritaria, sin perjuicio de la publicidad de la sentencia.

PARÁGRAFO. En todo caso, los reglamentos internos contemplarán el plazo máximo para publicar el texto íntegro de la sentencia.

898.        El artículo 23 introduce tres modificaciones al artículo 56 de la Ley 270 de 1996: (i) establece que solo podrán ser objeto de comunicado de prensa las sentencias de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del organismo jurisdiccional disciplinario supremo y del Consejo de Estado cuando estén debidamente notificadas, lo cual no tenía previa regulación en la LEAJ, ya que no había norma que expresamente dispusiera cuándo esas decisiones judiciales podían darse a conocer mediante comunicados de prensa (inciso 1); (ii) estatuye que la ejecutoria de las sentencias comenzará a contarse a partir de la notificación (inciso 1); y (iii) prevé que los reglamentos internos de las altas Cortes, citadas en el proyecto de norma, deberán contemplar el plazo máximo para publicar el texto íntegro de la sentencia (Parágrafo).

899.       Una única intervención se refiere a este artículo. La organización que la suscribe pide declarar la constitucionalidad condicionada de la parte que obliga a las cortes a regular en sus reglamentos la firma y expedición de providencias, dictámenes y conceptos, en el entendido de que, por igualdad, esa obligación también aplica a Tribunales Superiores y Administrativos[498].

900.       La primera de las modificaciones se refiere a las condiciones para emitir comunicados de prensa y pretende variar algunas prácticas judiciales actuales. Hasta el momento, como no ha entrado en vigor el proyecto de norma bajo examen, este ha sido un asunto controlado por los parámetros internos de las corporaciones judiciales y por la sentencia C-037 de 1996[499]. En el proyecto que se convirtió en la Ley estatutaria de administración de justicia, una disposición autorizaba a los funcionarios de la Rama Judicial a “informar sobre el contenido y alcance de las decisiones judiciales una vez haya concluido el respectivo proceso mediante decisión ejecutoriada”. Aunque la Corte Constitucional encontró conforme a la Constitución que los funcionarios judiciales pudieran dar a conocer el contenido y alcance de las decisiones judiciales, consideró que resultaba inconstitucional restringir esa potestad únicamente a los eventos en los cuales “haya concluido el respectivo proceso mediante decisión ejecutoriada”, toda vez que limitaba el derecho a la información y el principio de publicidad de la administración de justicia. Por ende, sostuvo que no era posible prohibir la emisión de comunicados de prensa respecto de decisiones adoptadas, aunque no se cuente con el texto definitivo de las providencias o estas no se encuentren ejecutoriadas:

“[p]or otra parte, estima la Corte necesario declarar la inexequibilidad de la expresión “una vez haya concluido el respectivo proceso mediante decisión ejecutoriada”, contenida en ese mismo inciso segundo, pues con ello, en primer lugar, se vulneran la autonomía del juez y el derecho de los asociados de recibir información veraz y oportuna (Art. 20 C.P.) y, además, se convertiría en excepción el principio general contenido en la Carta de que las actuaciones de la administración de justicia serán públicas (Art. 228 C.P.). En efecto, resulta constitucionalmente posible el que, por ejemplo, el presidente de una Corporación informe a la opinión pública sobre una decisión que haya sido adoptada, así el texto definitivo de la Sentencia correspondiente no se encuentre aún finiquitado, habida cuenta de las modificaciones, adiciones o supresiones que en el curso de los debates se le haya introducido a la ponencia original. Con ello, en nada se vulnera la reserva de las actuaciones judiciales -siempre y cuando no se trate de asuntos propios de la reserva del sumario o de reserva legal- y, por el contrario, se contribuye a que las decisiones que adoptan los administradores de justicia puedan conocerse en forma oportuna por la sociedad”[500].

901.       Como consecuencia de esta decisión, en la actualidad y si así lo decide, cada corporación judicial puede emitir comunicados de prensa para dar a conocer al público sus decisiones judiciales, con independencia de que respecto de ellas existan providencias debidamente notificadas.

902.       No obstante, ahora existe un nuevo proyecto de norma que pretende cambiar esta postura, y la cosa juzgada a la cual hizo tránsito la sentencia C-037 de 1996 no la protege frente a un examen de constitucionalidad. Esto se debe a que la disposición bajo control es distinta a la evaluada en la sentencia C-037 de 1996, tanto en su texto como en su contenido. La previsión analizada en la sentencia C-037 de 1996 estatuía que los funcionarios judiciales solo podían informarle al público una decisión judicial cuando la providencia respectiva estuviera ejecutoriada. En contraste, en esta oportunidad, lo que dispone el legislador es que solo pueden ser objeto de comunicados de prensa las sentencias debidamente notificadas. Es decir, según el precepto examinado en el presente fallo, no habría que esperar hasta que las sentencias estén ejecutoriadas para darlas a conocer al público a través de comunicados de prensa, sino que bastaría con notificarlas debidamente. Es cierto que entre ambas previsiones hay similitudes, pero los enunciados normativos son objetivamente distintos. Por lo cual no cabe hablar de cosa juzgada, formal o material. No obstante, eso no desvirtúa que la sentencia C-037 de 1996 constituye un precedente. Lo es, efectivamente, pues resolvió un caso similar al que ahora se decide. Solo que la Corte, como es legítimo proceder con los precedentes, lo seguirá parcialmente.

903.       Darle a conocer al público una decisión judicial mediante un comunicado de prensa, incluso si no se ha notificado debidamente la providencia que la contiene o expresa jurídicamente, sin duda satisface el derecho a la información y realiza el principio de publicidad de la administración de una justicia autónoma (CP arts 20 y 228). En eso, y en un punto que luego se precisará, la Corte sigue hoy a la sentencia C-037 de 1996. Sin embargo, en el presente no es posible fundar solo en esas razones la constitucionalidad de la norma bajo revisión, pues desconoce que puede haber un conflicto con otros principios, específicamente con la seguridad jurídica. A la luz de la seguridad jurídica, no es lo mismo informar sobre una decisión que ya está consignada en una providencia debidamente notificada, que hacerlo sobre una providencia en construcción, o que aún no ha sido firmada o notificada. En cada uno de esos supuestos hay una realización distinta de la seguridad jurídica. Cuando no existe una providencia debidamente notificada, el acceso al comunicado de prensa representa el único vehículo institucional para conocer la decisión. Pero como los comunicados de prensa solo divulgan o informan sobre partes o elementos de una decisión, que se consideran importantes para el público, cuando no hay providencia la colectividad solo conoce unas partes o aspectos de lo decidido. En cambio, cuando la comunidad cuenta con acceso al comunicado, y además a la sentencia, puede conocer un documento jurídico completo, dotado de la autonomía conceptual y normativa propia de la jurisprudencia. Esto le suministra al intérprete una aproximación más segura al sentido de la decisión. 

904.       Si esto es así, resulta entonces razonable reconocerle al legislador la competencia constitucional de establecer reglas generales para la expedición de comunicados de prensa. Puede hacerlo, con el objetivo de darle al público mayor seguridad jurídica, al exigir que estos comunicados se acompasen con la publicidad simultánea o previa de las providencias respectivas. Aunque esta medida interfiere en la autonomía judicial, en el derecho a la información y en la publicidad de la administración de justicia, como lo dijo la sentencia C-037 de 1996, lo hace de una manera generalmente aceptable. Primero, porque la intervención en estos principios es realmente leve, en tanto no se refiere a una competencia jurisdiccional propiamente dicha, solo regula los tiempos de protección de los derechos a la información y de la publicidad de las decisiones, sin anularlos o restringirlos, pues se circunscribe a definir cuándo se informan y publican. Además, con esta regla, el Congreso persigue adecuadamente la finalidad de incrementar la seguridad jurídica de la colectividad cuando una alta corporación judicial toma una decisión, y ese es un objetivo legítimo. Entendida como regla general, esto basta para considerar constitucional la disposición, pues la Corte no encuentra razones para hacerle un escrutinio más intenso.  En principio, el legislador estatutario consigue, a través suyo, un equilibrio razonable entre la seguridad jurídica, de un lado, y de otro la autonomía judicial, el derecho a la información y la publicidad de la administración de justicia.

905.       No obstante, una conclusión distinta surge cuando la disposición examinada se entiende como una regla absoluta, en virtud de la cual queda completamente proscrita, en cualquier situación, la expedición de comunicados de prensa sobre providencias que no están debidamente notificadas. Si se interpreta la disposición controlada de esta otra manera, entonces circunstancialmente la ley llevaría a sacrificar o a postergar innecesaria y gravemente el cumplimiento de objetivos constitucionales esenciales, como la garantía de las libertades y los derechos fundamentales, el aseguramiento de la vigencia de un orden justo, e incluso en determinados supuestos la medida podría devenir inidónea para conseguir el fin de brindar seguridad jurídica. En algunos supuestos excepcionales, que naturalmente debe valorar la respectiva corporación judicial, posponer la publicación de un comunicado de prensa, hasta que se notifique debidamente la providencia relacionada, tiende a dilatar el goce efectivo de derechos, a impedirle a la sociedad conocer aspectos esenciales para construir su destino democrático, o limitar su capacidad para velar por el interés público.

906.       En efecto, en la práctica judicial colombiana, existen dos ingredientes institucionales que resultan relevantes para el examen de la norma bajo control. En primer lugar, las decisiones que adoptan las corporaciones judiciales están sujetas a términos o plazos constitucionales o legales. No es necesario en este punto detenerse a mencionarlos todos, pues se encuentran contenidos en múltiples normas de la Constitución y de los respectivos códigos procesales o leyes especiales. Ahora bien, la Constitución estatuye que “[l]os términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado” (CP art 228), y establece así mismo que las personas tienen derecho a un debido proceso público “sin dilaciones injustificadas” (CP art 29). En acatamiento de estos mandatos, los Cortes, el Consejo de Estado y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial cuentan con una razón normativa para tomar las decisiones dentro de los plazos previstos en el ordenamiento jurídico. Así esta interpretación interfiere de manera desmedida la autonomía judicial que tienen las corporaciones para determinar la publicidad de sus fallos, de acuerdo con sus reglamentos.

907.       No obstante, aquí surge el segundo ingrediente relevante para decidir, porque los organismos judiciales colegiados en Colombia funcionan con arreglo a un método específico de decisión colectiva, conforme al cual pueden decidir dentro de los plazos, pero eso no significa que cuenten de inmediato con las providencias respectivas que contienen o expresan la decisión judicial. Según este método, en los cuerpos judiciales colegiados primero se designa un ponente, quien presenta ante sus pares un proyecto de providencia, con una propuesta de exposición de los antecedentes fácticos y procesales, de las consideraciones jurisdiccionales fácticas y jurídicas, y de resolución del asunto. Lo hace así, para que el organismo adopte una decisión. El órgano puede aceptar la ponencia integralmente, pero también puede disponer ajustes más o menos amplios y profundos al proyecto, o sustituirlo por otro distinto e, incluso, cambiar la titularidad de la ponencia. Lo cual, a menudo, implica que media un lapso entre la adopción de la decisión y la terminación cabal del texto del fallo. Ese lapso puede variar en función de factores como la complejidad del caso, la magnitud del proceso o la coyuntura de demanda judicial efectiva.

908.       En este contexto, en determinadas ocasiones, la complejidad y magnitud del asunto, y la congestión judicial, pueden hacer que medie un tiempo amplio entre la adopción de la decisión y la expedición de la sentencia ya firmada. En algunos de esos supuestos, sin embargo, dejar pasar ese tiempo, sin comunicar el sentido de la decisión, solo porque no se ha concluido la elaboración y notificación de la sentencia, puede afectar grave y drásticamente derechos o libertades fundamentales protegidas por la corporación. Incluso el paso del tiempo mientras se firma la decisión podría significar incumplir términos procesales que la Constitución establece con claridad para algunas corporaciones.

909.       Piénsese, por ejemplo, en las consecuencias que generaría esta norma en la práctica de la Corte Constitucional, cuando adopta una decisión de inexequibilidad de una disposición legal que establece un delito[501], un condicionamiento que excluye la configuración de una responsabilidad por la comisión de una conducta punible[502], el reconocimiento de un derecho[503], la inconstitucionalidad de un decreto declarativo de un estado de emergencia cuando fueron expedidos los decretos legislativos de desarrollo[504]. Los jueces y los servidores públicos podrían continuar aplicando una norma inconstitucional por no haberse notificado la sentencia. A su vez, la Constitución y el Decreto 2067 de 1991 establecen términos diferenciados para la Corte Constitucional, pues ésta cuenta con un régimen procesal especial que en muchas ocasiones se distancia de los códigos procesales. Muestras de ello son el trámite de selección y fallo de las acciones de tutela[505], el conocimiento de demandas ordinarias de constitucionalidad, la revisión de proyectos de leyes estatutaria o de leyes aprobatorias de tratados internacionales, o la decisión de decretos legislativos expedidos en el marco de estado de excepción.

910.       Además, en ciertos eventos, la colectividad entera necesita conocer de manera oportuna las decisiones sobre asuntos públicos, para definir su propio rumbo y el de las instituciones que ha decidido darse en democracia. Podría suceder, hipotéticamente, que de una decisión de las corporaciones judiciales dependa si se lleva a cabo una elección popular, quiénes pueden participar de ella, cuáles son las condiciones para realizar un certamen democrático, si se debe o no cancelar un tributo y en qué forma, entre muchos otros eventos similares. También hay circunstancias en las cuales el desconocimiento de una decisión ya tomada puede privar a la ciudadanía de instrumentos o posibilidades de salvaguardar el interés público. Y finalmente, cuando existen controversias radicales sobre puntos fundamentales de derecho, que impacten sensiblemente el interés público, esta medida paradójicamente persigue incrementar la seguridad jurídica, pero acaba por reducir su protección.

911.       En supuestos como estos, la disposición evaluada no solo interfiere levemente en los principios de autonomía judicial, de acceso a la información y de publicidad de la administración de justicia. Además de eso, restringe incluso gravemente derechos fundamentales o dificulta el avance hacia finalidades constitucionales esenciales, y eso en aras de una seguridad jurídica para la cual no siempre es idónea. Cuando se presentan eventos excepcionales como los mencionados, el equilibrio que por regla general es razonable en esta materia resulta desproporcionado. Lo que se consigue en términos de seguridad jurídica es insuficiente para compensar el sacrificio en otros principios fundamentales del Estado constitucional.

912.       Por lo tanto, la Corte Constitucional debe eliminar el significado restrictivo de la norma. Para lograrlo, se declararán inconstitucionales los fragmentos “solo” y “debidamente notificadas” del inciso primero del PLEAJ, de manera que las sentencias puedan ser objeto de comunicado de prensa sin necesidad de que hayan sido previamente notificadas. Esto resuelve la afectación que recae sobre la autonomía judicial de las altas cortes, y preserva el régimen procesal especial que tiene la Corte Constitucional, el cual exige cumplir términos constitucionales y garantizar la publicidad de los asuntos de interés público.

913.       En relación con la otra modificación introducida en el inciso 1, según la cual la ejecutoria de las sentencias comenzará a contarse a partir de la notificación, la disposición reproduce una regla general en el campo judicial. De acuerdo con esta regla, los términos de ejecutoria de las providencias empiezan a correr a partir del momento en el cual se encuentran debidamente notificadas, y ese término aplica usualmente para ejercer los recursos ordinarios, para interponer impugnaciones o para solicitar aclaraciones o correcciones. El enunciado legal no desconoce, en realidad, norma constitucional alguna. Es fruto de la libertad de configuración que tiene el legislador para regular el término de ejecutoria de las decisiones y su notificación, aspecto propio de los códigos procesales respectivos. Por su configuración, esta regulación garantiza el principio de publicidad, contradicción y, en general, el debido proceso, al disponer que comienza a correr ese término después de que se hace conocer o saber la sentencia o su existencia al interesado[506].

914.       Adicionalmente, en este inciso primero, la Corte constata que el legislador estatutario mantuvo la referencia a la Sala Disciplinaria del CSJ, a pesar de que este órgano ya no existe. Por lo tanto, se declarará la inconstitucional de la expresión “Sala Disciplinaria del CSJ”, contenida en dicho inciso, y se sustituirá por las palabras “Comisión Nacional de Disciplina Judicial” para adecuar la Ley 270 de 1996 al Acto Legislativo 02 de 2015.

915.        Por último, el proyecto de norma bajo examen incluye una facultad para que las corporaciones judiciales, en sus reglamentos internos, fijen un plazo máximo para publicar el texto íntegro de las sentencias. La Sala concluye que se respeta la Constitución, dado que es una norma respetuosa de la autonomía de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el organismo jurisdiccional disciplinario dentro de la Rama Judicial. No era necesario extender esa competencia a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial o Contencioso Administrativo, como solicitó el Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia, dado que esta disposición del PLEAJ se circunscribe exclusivamente a regular lo concerniente a las providencias que emitan las cúpulas de las jurisdicciones. Eso significa que la regulación no puede entenderse, a contrario sensu, en el sentido de que esas otras autoridades no tienen tal competencia. Por el contrario, esa materia fue regulada por la legislación ordinaria, especialmente, en los artículos 42 numeral 8 y 120 del Código General del Proceso. En esa medida, no se evidencia una omisión legislativa relativa, dado que sí existe una regulación específica que abarque a los Tribunales y jueces del país en cuanto al plazo máximo para proferir una decisión[507].

916.       Esta disparidad regulatoria no representa, por lo demás, una vulneración al derecho a la igualdad, que es crucial para definir los problemas de constitucionalidad por omisión legislativa relativa. La Corte Constitucional ha sostenido que la igualdad se predica de las personas y no de los regímenes procesales aplicables a las distintas autoridades o instancias jurisdiccionales. En la sentencia C-496 de 2016, esta Corporación desestimó los cargos por omisión legislativa relativa, dirigidos contra las causales de recusación e impedimento previstas en dos códigos procesales, por cuanto no contemplaban una causal de recusación que –según los demandantes—sí debería existir y, de hecho, concurría en otros códigos procedimentales distintos. La Corte Constitucional señaló que la Constitución exige igualdad entre las personas, no entre los regímenes procesales, razón por la cual para cuestionar por este motivo una regulación procesal debería ser claro cómo una disparidad procesal representa una desigualdad inconstitucional entre las personas:

“El legislador está expresamente autorizado para “[e]xpedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones” (CP art 150 num 2). Esta competencia comprende la de establecer, dentro de un amplio de margen de configuración, regímenes procesales diferenciados, e incluso la de introducir diferencias dentro de un régimen procesal. Desde luego, el Congreso tiene también ciertos límites en este ejercicio. No puede en principio introducir distinciones fundadas en motivos sospechosos de inconstitucionalidad, como por ejemplo el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión, la opinión política o filosófica (CP art 13). Tampoco puede establecer diferencias de trato entre regímenes o dentro de un mismo régimen que supongan una discriminación irrazonable para las personas. Pero sí puede configurar esquemas de garantías de imparcialidad que sean diferentes entre sí, según la naturaleza del proceso y de los derechos sustanciales en juego, en tanto esto no suponga una discriminación para las personas o la violación de otro principio constitucional. Cuando el legislador consagra sistemas de recusación e impedimento para el proceso civil o contencioso administrativo, en realidad no está obligado a reproducir exactamente los que consagre para el proceso penal, de tutela, de constitucionalidad o de arbitraje. Las diferencias entre estos regímenes no reflejan por sí mismas una desigualdad de trato entre personas, pues una misma persona puede simultáneamente ser parte de un proceso civil y de un proceso penal, y se le aplicarían las causales de impedimentos y recusaciones en condiciones de igualdad dentro de cada régimen procesal particular. Por eso la Corte ha señalado que al interpretar la Constitución debe tenerse presente que el derecho a la igualdad busca asegurar un tratamiento igual entre personas y no entre regímenes jurídicos o procesos jurisdiccionales:

El principio de igualdad se predica de las personas, no de las leyes. En efecto, cuando se demandan las diferencias entre regímenes establecidos por el legislador, la Corte ha señalado que a las mismas personas se les pueden aplicar ambos regímenes, dependiendo de las circunstancias en que se encuentren y de las decisiones que voluntariamente éstas adopten”[508].

En algunas ocasiones, ciertamente, las diferencias entre regímenes pueden suponer una discriminación objetiva e injustificada entre personas. Pero esa realidad debe ser debidamente demostrada por el actor en cada caso. En la presente ocasión, sin embargo, la Corte no advierte que más allá de la diferencia cierta entre la regulación de las causales de impedimento y recusación de los Códigos General del Proceso y de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por una parte, y los Códigos de Procedimiento Penal, Disciplinario Único y Estatuto Arbitral, por otra, se haya demostrado también una discriminación o la vulneración de un principio constitucional. Lo único que se ha verificado es una diferencia entre regímenes, establecidos para procesos diferenciables entre sí por su naturaleza, dentro de cada uno de los cuales se han de aplicar sus causales propias en condiciones de igualdad. Por lo cual la omisión legislativa que se cuestiona en las normas demandadas no solo no carece de un principio de razón suficiente, sino que en cuanto tal tampoco acarrea la vulneración del derecho a la igualdad o de un principio constitucional distinto.

917.       En esta ocasión, la Corte Constitucional no observa que la diferencia regulatoria entre el proyecto bajo control y las leyes ordinarias implique una desigualdad inconstitucional para las personas, pues cualquier persona puede tener procesos ante los jueces, los tribunales y las Cortes, según las reglas procesales pertinentes. En cualquier caso, como las Cortes son los órganos de cierre de las respectivas jurisdicciones que encabezan, es razonable que cuenten con un régimen especial de expedición de providencias, toda vez que es importante cuidar los detalles de textos judiciales que concretan la configuración del derecho en términos que son, cuando se dan los requisitos para ello, vinculantes para todas las autoridades del respectivo ramo jurisdiccional.

918.       Por consiguiente, el artículo 23 se declarará constitucional, salvo las expresiones “[s]olo” y “debidamente notificadas”, contenidas en el inciso primero de esa disposición, que serán declaradas inconstitucionales. Adicionalmente, también se declarará inconstitucional la expresión “Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura”, incluida en el mismo inciso, y se sustituirá por la expresión “Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.

Artículo 24

ARTÍCULO 24. Modifíquese el inciso segundo y adiciónese un parágrafo al artículo 61 de la Ley 270 de 1996 los cuales quedarán así:

Los conjueces tienen los mismos deberes que los jueces y magistrados y estarán sujetos a las mismas responsabilidades de estos.

PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional, dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de esta ley, expedirá el decreto que regule los honorarios que devengarán los conjueces.

919.       El artículo 24 del PLEAJ reitera lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 61 de la Ley 270 de 1996 respecto a que los conjueces tienen los mismos deberes y responsabilidades de los magistrados, pero agrega que tienen también los mismos deberes y responsabilidades de “los jueces”. De igual forma, como novedad normativa, el parágrafo adicionado a ese artículo otorga al Gobierno Nacional la competencia para regular los honorarios que devengan los conjueces, lo cual debe hacerse dentro de los 6 meses siguientes a la entrada en vigencia de la ley.

920.       La Sala encuentra que el inciso segundo, modificado por el artículo 24, del PLEAJ está ajustado a la Constitución por las siguientes razones:

921.       En relación con el segundo inciso, modificado por el artículo 24, la Sala Plena considera que es constitucional porque respeta el artículo 122 de la Carta relativo a la regulación de los servidores públicos mediante ley y no contraría ningún mandato constitucional.

922.       Al efecto, es pertinente recordar que la Corte ha señalado que los conjueces ejercen funciones jurisdiccionales como servidores públicos transitorios, lo que conlleva adquirir las mismas responsabilidades y deberes y respetar el régimen de impedimentos y recusaciones de los jueces y magistrados. Así, el conjuez se convierte en un servidor público especial con unas funciones determinadas por la ley, con calidad y atribuciones idénticas a los funcionarios judiciales. Los deberes a los que referencia la norma están contemplados en el artículo 42 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), entre otras leyes, y tienen que ver, por ejemplo, con dirigir el proceso, hacer efectiva la igualdad de las partes, motivar las sentencias. A su vez, la función de conjuez se ejerce a título oneroso, lo cual significa la obtención de una remuneración. Esa calificación de los conjueces ha sido reiterada por otras altas Corporaciones de justicia, como el Consejo de Estado.

923.       A partir de lo anterior, la Sala Plena encuentra que la modificación al segundo inciso para ampliar la norma en el sentido de que los conjueces tengan también los mismos deberes y responsabilidades de los jueces no tiene ningún reproche de inconstitucionalidad.

924.       Ahora bien, respecto del parágrafo que adiciona el artículo 24 bajo examen, el Colegio de Jueces y Fiscales Antioquia solicita que se declare inconstitucional. Justifica que, si los conjueces cumplen con las mismas funciones y deberes de los jueces, corresponde al CSJ, y no al Gobierno, reglamentar sus honorarios. Agrega que lo contrario es una intromisión indebida del poder ejecutivo en las funciones propias del poder judicial.

925.       La Sala Plena encuentra que el parágrafo del artículo 24 que establece la competencia gubernamental para regular los honorarios de los conjueces respeta la Carta Política. Esta autorización se ejerce vía decreto marco reglamentario emitido por el Gobierno Nacional, de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 4 de 1992 y Ley 270 de 1996[511]. A continuación, se explican los argumentos de esta conclusión.

926.       En primer lugar, en la regulación de la figura de los conjueces, convergen competencias legales y reglamentarias, lo que implica la participación de varias fuentes de derecho público en esa materia. De un lado, se encuentran normas de diverso rango legal, como estatutarias, marco y ordinarias. De otro lado, se halla la reglamentación administrativa especial y ordinaria. En cada caso, es necesario respetar la reserva de ley, la intensidad de regulación legislativa y la persistencia de un objeto legal que pueda ser reglamentado.

927.       Esa confluencia de fuentes jurídicas se manifiesta de la siguiente manera. El artículo 150.19 de la Constitución, literal e, otorga al Congreso, a través de leyes marco, la función de “dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos (…)”. Ley 4ª de 1992 materializó esta disposición superior. Específicamente, el artículo 1º de esta ley confiere al Gobierno Nacional la competencia mencionada para establecer la remuneración de los conjueces. Asimismo, el artículo 2º de la misma ley señala las normas, objetivos, criterios y pautas en materia salarial de los servidores públicos que el Gobierno Nacional debe considerar al expedir la respectiva regulación. Esta facultad se confiere con el propósito de precisar y complementar las disposiciones legales mediante decretos marco reglamentarios, los cuales tienen un carácter especial, al derivarse de una facultad reglamentaria ampliada de origen constitucional[514]. De ahí que, el Gobierno Nacional tiene la competencia para establecer la remuneración de los conjueces por medio de decretos marco reglamentarios, al igual que ocurre con los demás servidores públicos[515].

928.       Bajo esa perspectiva de análisis, la exigencia de la operatividad en la regulación de los honorarios de los conjueces también hace necesario que concurran los decretos reglamentarios, los cuales están sujetos a la ley marco y a los decretos reglamentarios maco o especiales.

929.       En segundo lugar, la Corte ha señalado que el funcionamiento de los conjueces tiene una reserva legal, ya sea estatutaria u/y ordinaria. En la sentencia C- 037 de 1996, al examinar la versión original del artículo 61 de la Ley 270 de 1996, que regula la figura de los conjueces, se advirtió en forma expresa “que todo lo relativo al funcionamiento de los conjueces, se regula por los códigos y por las demás leyes ordinarias vigentes y que se dicten en el futuro”. El artículo 61 de la ley mencionada y el artículo 115 de la Ley 1437 de 2011, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son ejemplos que ilustran la reserva legal del régimen de estos servidores públicos temporales.

930.       Como se indicó, en la regulación de los conjueces, la ley se complementa con los decretos reglamentarios marco y ordinarios. Conviene recordar que, en términos generales, esta competencia reglamentaria especial o marco se centra en materias taxativamente señaladas en la Constitución, en el numeral 19 del artículo 150, de modo que corresponde a una cláusula especial de reserva normativa o regulatoria[517]. Este ámbito normativo está diseñado para regular materias técnicas que pueden cambiar en el tiempo[518]. Por su parte, la facultar reglamentaria ordinaria “se dirige a la producción de actos administrativos por medio de los cuales lo que se busca es convertir en realidad el enunciado abstracto de la ley […] [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real” y, en tanto potestad reglamentaria como atribución constitucional permanente carece de limitación temporal, según establece el artículo 189.11.

931.       En tercer lugar, como antecedente previo a la Constitución de 1991, el Decreto Ley 2209 de 1969 reguló aspectos relacionados con los auxiliares y colaboradores de la justicia, prácticas de diligencias, arancel y remuneración de los conjueces. En concreto, el artículo 23 de esta norma de rango legal entregó al Gobierno Nacional la función de regular la remuneración de los conjueces. En la reglamentación administrativa de esta norma, el artículo 9 del Decreto 2266 de 1969 estableció que la remuneración de los conjueces de las altas cortes sería de 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes por cada sentencia aprobada en sala de decisión y remitida a secretaría, mientras que los conjueces de los tribunales superiores de distrito judicial y/o administrativos recibirían 2 salarios mínimos legales vigentes por su trabajo.

932.       Dentro del régimen constitucional vigente, el artículo 1º de la Ley 4º de 1992, mencionado anteriormente, otorga al Gobierno Nacional la competencia para dictar el régimen de remuneración de los servidores públicos de las distintas ramas del poder público, incluida la Rama Judicial. Por otro lado, el artículo 61 de la Ley 270 de 1996 establece los criterios que el ejecutivo debe seguir, los cuales consisten en que los conjueces poseen las mismas condiciones y requisitos de quien ejerce el cargo en propiedad y de manera permanente. Es claro que el órgano competente para expedir la remuneración de los funcionarios judiciales, en este caso es el Gobierno Nacional, tiene la facultad para hacer lo propio con los conjueces, bajo los parámetros legales. En efecto, si esos servidores públicos transitorios se equiparan en requisitos, deberes y responsabilidad con los permanentes, entonces el pago por el ejercicio de su función debe regirse de la misma manera que se fija para los demás funcionarios judiciales.

933.       En este contexto, la sentencia T-247 de 2003 explicó la interacción normativa previamente señalada en relación con la regulación de la remuneración de los conjueces. Este pronunciamiento se produjo en el contexto de una acción de tutela presentada por un conjuez que buscaba el pago de sus honorarios derivados del ejercicio de sus funciones. Además, en una sentencia del 19 de agosto de 2021, el Consejo de Estado ordenó al Gobierno Nacional expedir la normativa sobre la remuneración de los conjueces, de conformidad con lo establecido en el artículo 23 del Decreto Ley 2204 de 1969. El Gobierno Nacional ejerció dicha competencia a través del Decreto 1655 del 6 diciembre de 2021.

934.       En cuarto lugar, en el parágrafo objeto de estudio, el legislador otorgó al Gobierno Nacional la facultad de regular los honorarios de los conjueces mediante un decreto reglamentario marco o ampliado. Esto se debe a que las normas que definen la remuneración de esos funcionarios públicos temporales tienen un carácter especial, dado que complementan la Ley Marco 4º de 1992 en lugar de ejecutarla. Además, se observa que no existe una normatividad adicional que establezca pautas u objetivos para establecer la remuneración de los conjueces. Por consiguiente, la reglamentación futura sobre los honorarios de los conjueces desarrollará el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, lo que significa una competencia de regulación compartida con el legislador, que posee una fuerza normativa superior en comparación con la facultad reglamentaria ordinaria. Además, el legislador omitió calificar dicho decreto como decreto ley, lo que respeta la configuración de los salarios de los servidores públicos a través de las leyes marco, los decretos reglamentarios marco y los reglamentarios ordinarios. Por lo tanto, la Corte Constitucional concluye que el parágrafo del artículo 24 del PLEAJ se encuentra ajustado a la Carta Política, al permitir la reglamentación de los honorarios de los conjueces a través de un decreto marco reglamentario emitido por el Gobierno Nacional, de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 4 de 1992 y Ley 270 de 1996.

935.       En relación con el plazo establecido de 6 meses para proferir la regulación mencionada, la Sala precisa que la posibilidad del presidente de reglamentar este asunto no está limitada al tiempo de 6 meses determinado en el parágrafo del artículo 24 del PLEAJ. Por el contrario, la facultad del presidente está sujeta a la vigencia de la ley. En consecuencia, la Sala considera que la determinación de los 6 meses para el ejercicio de la facultad reglamentaria atribuida al presidente no vulnera la Constitución, específicamente el numeral 19 del artículo 150 y el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, toda vez que no constituye de un término extintivo de su competencia normativa. El presidente de la República podrá ejercer su potestad reglamentaria especial y/o ordinaria incluso después de transcurridos los 6 meses establecidos en el artículo mencionado. La facultad reglamentaria marco, al igual que la reglamentaria ordinaria, no está sujeta a alguna limitación temporal y se extiende durante el tiempo de vigencia de la ley. En todo caso, es relevante recordar que esta competencia ya se ejerció, como se señaló en párrafos precedentes.

936.       Por lo expuesto, la Corte declarará constitucional el artículo 24 del PLEAJ.

Artículo 25

ARTÍCULO 25. Modifíquese el artículo 63 de la ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 63. MEDIDAS DE DESCONGESTIÓN. Antes del 1° de abril de cada año el CSJ deberá determinar, con fundamento en el análisis estadístico de los resultados de la gestión del año anterior y la demanda de justicia, si las circunstancias y necesidades ameritan adoptar medidas excepcionales de descongestión para el año siguiente y, en caso afirmativo, establecerá el plan anual de descongestión de la Rama Judicial que deberá incluir las medidas a adoptar, los despachos judiciales a impactar, definir su alcance, duración y los mecanismos de seguimiento y evaluación.

Cuando las medidas impacten cuerpos colegiados deberá solicitarse a la Sala Plena respectiva su concepto previo, el cual deberá ser presentado a través del presidente de la respectiva corporación judicial, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la solicitud.

En cualquier caso, dos (2) meses antes de la terminación del plazo fijado para la medida de descongestión el CSJ deberá evaluar su impacto y determinar mediante decisión motivada la necesidad de continuar, modificar o terminar la ejecución de las medidas adoptadas, para garantizar su efectividad. Para ello, los Consejos Seccionales de la Judicatura, deberán garantizar el suministro y disponibilidad de la información completa y actualizada sobre el impacto de las medidas de descongestión en los despachos judiciales que se adopten, dentro de la seccional a su cargo; igualmente tienen la obligación de comunicar al CSJ cuando adviertan el inicio o incremento de condiciones de congestión judicial en los despachos judiciales de su seccional.

El proyecto de presupuesto anual elaborado por el CSJ deberá contener una partida destinada a sufragar los costos del plan anual de descongestión.

Corresponderá al CSJ ejecutar el plan nacional de descongestión y adoptar las medidas pertinentes, entre ellas las siguientes:

A)               El CSJ, respetando la especialidad funcional y la competencia territorial podrá redistribuir los asuntos que los Tribunales y Juzgados tengan para fallo asignándolos a despachos de la misma jerarquía que tengan una carga laboral que, a juicio de la misma Sala, lo permita;

B)               Trasladar transitoriamente despachos judiciales a otras sedes territoriales. Para efectuar un traslado se requiere el respeto y conservación de la especialidad funcional, de la concordancia de las funciones desempeñadas y de los derechos de carrera judicial adquiridos, sin que se configuren situaciones de desfavorabilidad para el trabajador. El empleado podrá solicitar el reconocimiento y pago de los gastos causados con ocasión del traslado, los cuales comprenderán sus pasajes y los de su cónyuge o compañero (a) permanente y sus parientes hasta el primer grado de consanguinidad y el costo que conlleve el transporte de sus bienes muebles.

C)               Crear con carácter transitorio, despachos judiciales, jueces y magistrados de apoyo itinerantes en cada jurisdicción y en uno o varios municipios para atender las mayores cargas por congestión en los despachos. Dichos jueces tendrán competencia para tramitar y sustanciar resolver los procesos dentro de los despachos; que se señalen expresamente, de acuerdo a las necesidades de descongestión y a los estudios sobre la conflictividad y litigiosidad en los territorios a impactar. Para el caso de magistrados de tribunales superiores de distrito judicial su nombramiento corresponderá a la Sala Plena del Consejo de Estado o de la Corte Suprema de Justicia, y los jueces a la Sala Plena de los Tribunales Superiores de Distrito, pero por su carácter transitorio no tendrán derechos de carrera judicial.

D)               Salvo en materia penal, seleccionar los procesos cuyas pruebas, incluso inspecciones, puedan ser practicadas mediante comisión conferida por el juez de conocimiento, y determinar los jueces que deban trasladarse fuera del lugar de su sede para instruir y practicar pruebas en procesos que estén conociendo otros jueces; el CSJ reglamentará la asignación de viáticos cuando el servidor judicial deba desplazarse por fuera de su sede judicial;

E)                De manera excepcional, crear con carácter transitorio cargos de jueces o magistrados sustanciadores de acuerdo con la ley de presupuesto. Para el caso de magistrados de tribunales superiores de distrito judicial su nombramiento corresponderá a la Sala Plena del Consejo de Estado o de la Corte Suprema de Justicia, y los jueces a la Sala Plena de los Tribunales Superiores de Distrito, pero por su carácter transitorio no tendrán derechos de carrera judicial.

F)                Vincular de manera transitoria a empleados judiciales encargados de realizar las funciones que se definan en el plan de descongestión de una jurisdicción, de un distrito judicial, o de despachos judiciales específicos; y

G)               Contratar a término fijo profesionales expertos y de personal auxiliar para cumplir las funciones de apoyo que se fijen en el plan de descongestión, y de abogados auxiliares en los despachos judiciales para proyectar fallos de descongestión a la justicia.

PARÁGRAFO: La inclusión en la lista de aspirantes para cargos de descongestión en ningún caso generará, por si sola, vinculación con la Rama Judicial, y el nombramiento en un cargo de descongestión no implica la incorporación en el régimen de carrera judicial, por lo que, de ser nombrado en un cargo de descongestión un integrante de una lista de elegibles vigente, no quedará excluido de la mencionada lista de elegibles.

937.       La norma reseñada modifica el artículo 63 de la Ley 270 de 1996, por medio del cual se regulaban las medidas y el plan de descongestión que podía implementar el CSJ. La norma reseñada introduce tres cambios principales, los cuales se pueden resumir de la siguiente manera: (i) incorpora una nueva metodología para la presentación e implementación del plan de descongestión; (ii) modifica y amplía las medidas que el CSJ puede adoptar para la implementación del plan de descongestión, por ejemplo, con el traslado de despachos a otras sedes territoriales, o las precisa, al establecer el orden de provisión de los empleos;  e (iii) incorpora un parágrafo por medio del cual se regula la vinculación a la lista de aspirantes para los cargos de descongestión.

938.       Con respecto al primer punto, a través de los incisos 1, 2 y 3 el artículo 25 reseñado impone nuevos términos: primero, la reforma dispone que la presentación de un plan de descongestión de la Rama Judicial se deberá dar cada año en el mes de abril (inciso 1); segundo, la reforma establece un término de 15 días para que los cuerpos colegiados  presenten comentarios sobre el plan cuando las medidas los afecten (inciso 2) y, tercero, la reforma dispone que el plan de descongestión se deberá revisar 2 meses antes de su culminación para determinar la necesidad de continuar, modificar o terminar la ejecución del plan para los años venideros (inciso 3). Por otro lado, a través de los incisos mencionados, la reforma implementa de manera general la necesidad de basar el plan de descongestión, así como su continuidad en años venideros, en fundamentos estadísticos de los resultados de la gestión del año anterior y en la demanda de justicia que se haya presentado. Por último, en el inciso 4, el artículo 25 dispone que el proyecto anual de presupuesto elaborado por el CSJ de la judicatura deberá incluir una partida destinada a sufragar los costos del plan.

939.       A su vez, a partir del inciso 5 del artículo 25, se desarrollan las medidas que el CSJ puede adoptar para la implementación del plan de descongestión. La primera gran modificación se observa en el literal b, por medio del cual se implementa la posibilidad de trasladar transitoriamente despachos judiciales a otras sedes territoriales, cuyos gastos debe asumir la Rama Judicial. La segunda modificación importante se encuentra en los literales c), d), e) y g), a través de los cuales se permite la creación de nuevos despachos judiciales, jueces, magistrados de apoyo y abogados auxiliares con ocasión al plan de descongestión. El literal e) dispone que la Sala Plena del Consejo de Estado o de la Corte Suprema de Justicia podrán nombrar a los magistrados de tribunales superiores de distrito judicial, y Sala Plena de los Tribunales Superiores de Distrito, podrán nombrar a los jueces. Al respecto, el artículo resalta que, por su carácter transitorio, quienes sean nombrados en dichos cargos no tendrán derechos de carrera judicial. Por último, el literal g) crea la posibilidad de contratar abogados auxiliares en los despachos judiciales para la proyección de fallos de descongestión.

940.       Por último, el artículo reseñado incorpora un parágrafo por medio del cual se aclara que la vinculación a la lista de aspirantes para los cargos de descongestión no crea una vinculación, por sí sola, a la Rama Judicial. Igualmente, el parágrafo dispone que el nombramiento en un cargo de descongestión no implica la incorporación al régimen de carrera judicial.

941.       A continuación, se presenta una tabla comparativa por medio de la cual se puede evidenciar los cambios que la norma reseñada implementa en las medidas de descongestión que deben ser diseñadas por el CSJ:

Tabla 7 - Medidas de descongestión

Fuente: elaboración propia despacho magistrada ponente.

942.       El parágrafo precisa que las personas vinculadas a los cargos de descongestión no tendrán derechos de carrera judicial, ni el nombramiento dará lugar a los derechos derivados de este.

943.       La Procuraduría General de la Nación en su escrito de intervención solicita que el artículo 25 del PLEAJ se declare constitucional, ya que considera que a través de este artículo se establecen nuevas funciones y atribuciones del CSJ, las cuales se encuentran ajustadas al artículo 228 Constitución Política y a la jurisprudencia constitucional, particularmente a las sentencias C-037 de 1996 y C-192 de 1999.

944.       Por otra parte, en las intervenciones de Dejusticia, el semillero de investigación Fundamentos Filosóficos del Derecho Constitucional de la Universidad de la Sabana y el Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia se solicita la inconstitucionalidad, total o parcial, del artículo 25.

945.       Dejusticia solicita que se declare la inconstitucionalidad del inciso 3, los literales c, e, f, y el parágrafo del artículo por violar en principio de carrera administrativa establecido en el artículo 125 de la Constitución Política. Además, considera que la norma, al regular temas relacionados con empleados de la Rama Judicial, también vulnera el principio de independencia judicial contenido en el artículo 228 de la Constitución. Adicionalmente, el interviniente considera que el hecho de que el proyecto prevea que las medidas de descongestión se evalúen dos meses antes de que ellas terminen genera inseguridad e incertidumbre tanto para los funcionarios judiciales como para la población que accede a la administración de justicia.

946.       El semillero de investigación de la Universidad de la Sabana solicita que el literal c), el cual plantea la posibilidad de crear despachos judiciales, jueces y magistrados itinerantes como figuras de carácter transitorio, debe ser declarado inconstitucional. El semillero considera que el derecho al acceso a la justicia y la permanencia judicial pueden verse afectados pues estos jueces, al tener carácter transitorio y poder modificar su competencia territorial, dejarían localidades desprovistas del acceso a la justicia que en primera instancia demandaban. Señala que la problemática se da cuando estos jueces son asignados a diversos tribunales o lugares durante ciertos períodos de tiempo, pero no les asigna un espacio territorial fijo, desconociendo así el factor territorial de los jueces. Tal situación genera dudas, pues al no atender en sitios específicos y teniendo en cuenta el hecho de que su cambio de territorio no se da por un traslado, sino por la asignación de una nueva locación, pueden generarse confusiones y equivocaciones para los ciudadanos que deseen acudir a ellos para llevar a cabo un proceso.

947.       Similar posición plantea el Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia, el cual solicita la inconstitucionalidad del artículo por considerar que la potestad que este le otorga al CSJ para realizar traslados forzosos de los funcionarios judiciales afecta gravemente sus derechos laborales.

948.       Los planes y las medidas de descongestión son regulaciones que han estado de forma persistente en los proyectos de las leyes estatutarias de administración de justicia. La Sala Plena advierte que esas alternativas se han tecnificado con el paso del tiempo. Así, en el artículo 63 de la Ley 270 de 1997 se habló de medidas de descongestión, como redistribución de trabajo entre tribunales y despachos judiciales; en la Ley 1285 de 2009, que modifica la Ley 270 de 1996, se implementó un plan de medidas de descongestión con varias alternativas, por ejemplo, la creación de cargos transitorios y el traslado de juzgados; y, por último, en la Ley 1781 de 2016 se discutió a profundidad sobre el funcionamiento de despachos transitorios de descongestión al interior de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral.

949.       Para iniciar el análisis, recuérdese que la Corte, en la sentencia C-037 de 1996 declaró la constitucionalidad del artículo 63, por medio del cual se creaba un plan de descongestión, al considerar que el artículo garantizaba el principio de eficacia de la administración de justicia. Por su parte, en la sentencia C-713 de 2008 la Corte consideró que la creación de un plan nacional de descongestión no generba problemas de constitucionalidad, bajo el entendido de que dicho plan tiene un carácter transitorio que pretende resolver problemas específicos de congestión judicial. Asimismo, la sentencia C-713 de 2008, reiteró lo estimado en la sentencia C-037 de 1996, al establecer que los planes de descongestión dan cumplimiento a lo exigido por el artículo 228 de la Constitución en cuanto a garantizar la celeridad y eficacia en la administración de justicia. Por otro lado, la sentencia C-154 de 2016 reconoció que las políticas de descongestión judicial son una forma de garantizar el acceso a la administración de la justicia. Para ello, se reconoce una amplia libertad de configuración al legislador a la hora de identificar las alternativas que pueden hacer eficaz la oferta de justicia frente a la demanda[522]. Por lo tanto, los planes de descongestión, en general, han sido avalados por esta Corporación en reiteradas oportunidades.

950.       Ahora bien, a lo largo del tiempo se han implementado diversas medidas que buscan lograr la descongestión. Esta Corte ha tenido la oportunidad de revisar medidas de descongestión que se han dirigido a: (i) reducir la demanda de justicia en los estrados judiciales, al tomar el indicador de número de casos; (ii) mejorar la gestión del despacho y su trazabilidad, al racionalizar el trabajo interno en las dependencias judiciales; (iii) aumentar los egresos de los asuntos pendientes de trámite, al medir las decisiones evacuadas; (iv) disminuir el número de controversias judiciales, entre otros.

951.       Para estudiar la constitucionalidad de una medida de descongestión, la Sala Plena de esta Corporación, en la sentencia C-154 de 2016, señaló que las medidas de descongestión deben cumplir con las características que se reseñan a continuación:

“(i) tienen como finalidad la eficacia y prontitud en el acceso a la administración de justicia; (ii) deben respetar los derechos fundamentales, en especial el debido proceso y las garantías procesales señaladas en la Constitución; (iii) son de carácter transitorio en cuanto a los cargos creados para resolver la mora judicial y en cuanto a la investidura a particulares con funciones judiciales; (iv) deben respetar el mérito como criterio para ejercer la función judicial; (v) no pueden prohibir a los jueces de descongestión dictar sentencia en los asuntos que tramiten y (vi) deben ser ‘idóneos institucionalmente’, es decir, no pueden afectar la configuración orgánica y funcional dispuesta por la Carta Política”.

952.       Con base en esos criterios, la Corte ya ha declarado constitucional las medidas de descongestión que se presentan en la siguiente tabla:

Tabla 8 - Medidas de descongestión aprobadas por la Corte Constitucional

Fuente: elaboración propia despacho magistrada ponente.

953.       En esta oportunidad, y con respecto al plan de descongestión que plantea el artículo 25 reseñado, la Corte observa que la existencia de medidas urgentes y excepcionales de descongestión que se deberán formular cada año en el mes de abril respeta la Constitución, debido a que procura mejorar la eficiencia de la administración, bajo los parámetros ya reconocidos por esta Corte en las sentencias C-037 de 1996, C-713 de 2008 y C-154 de 2016. El plan de descongestión se trata de una medida transitoria que debe ser diseñada y modificada anualmente para atender a los problemas específicos de congestión judicial que se presenten en el año anterior y que debe atender a la demanda de justicia que se evidencie. En este sentido, al considerar las fuentes técnicas y estadísticas en las que se debe basar el plan de descongestión, se estarían garantizando la celeridad y eficiencia de la administración de justicia, pues las metas que se asumen en el plan con base en datos oficiales, tienen una mayor probabilidad de ser alcanzadas.

954.        Por otro lado, el artículo 25 analizado previó que, en el caso de las medidas aplicadas en los órganos colegiados, el CSJ debe solicitar un concepto previo a la Sala Plena de la respectiva corporación judicial. Para la Sala, la norma promueve un espacio de colaboración armónica entre los órganos judiciales, lo que significa un desarrollo del artículo 113 superior, tal y como fue reconocido en la sentencia C-037 de 1996, al analizar el artículo 63 de la Ley 270 de 1996. Igualmente, por medio de esta modificación el legislador corrige ciertos yerros que esta Corporación había señalado en la sentencia C-713 de 2008, a saber: (i) se configuró en el plan un espacio de concertación extremadamente rígido; (ii) se incluyó una institución que pertenece a la Rama Ejecutiva en ese escenario de deliberación; y (iii) se omitió la inclusión de otros sujetos que pueden aportar en la construcción del plan. En esta oportunidad, el PLEAJ reconoce un espacio de diálogo institucional entre el CSJ y la Sala Plena de la corporación que se verá afectado con la medida de descongestión. Para garantizar que se considere la opinión de la corporación implicada, el legislador estableció un plazo para responder las necesidades de descongestión, además de requerirlo como paso previo a la adopción de la medida para que se atienda a la realidad y los problemas de congestión judicial. En efecto la medida es proporcional y constitucional.

955.       Con respecto al contenido del inciso 4 del artículo 25, esta Sala considera que se respeta la Constitución al establecer una obligación dirigida al CSJ de separar la partida presupuestal que sufragará el plan y medidas de descongestión. Esta norma garantiza el desarrollo de la faceta positiva del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. Así mismo, materializa el principio de progresividad de ese derecho, dado que se asegura que los planes cuenten con los recursos necesarios para que se puedan ejecutar, obligación que la misma Corte ha solicitado en su jurisprudencia[526].

956.       En la sentencia C-713 de 2008, la Corte encontró que prever la inclusión de una partida presupuestal para la materialización del plan de descongestión, no era inconstitucional. La Corte consideró que esta era una medida idónea y razonable para asegurar los recursos mínimos que permiten implementar las estrategias de descongestión necesarias para la administración de justicia. En este sentido, la Corte reiteró que, a pesar de que una ley no especifique el monto que se deberá erogar para el desarrollo del plan de descongestión, el principio de legalidad del gasto público no se veía afectado “pues es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público”[527]. La Corte llega a esta conclusión debido a que existen leyes que por su naturaleza implican el ejercicio de una función pública e inevitablemente requieren cierto gasto público.

957.       Ahora bien, el artículo 25 reiteró que el CSJ es el órgano competente para ejecutar el plan nacional de descongestión. Esa norma fue refrendada por las sentencias C-037 de 1996 y C-713 del 2008. En el presente caso, se confirmará la regla judicial fijada en esa ocasión con algunas salvedades respecto de las medidas que el Consejo puede implementar. En este sentido, la Sala procederá a revisar cada medida de descongestión para revisar su constitucionalidad. De manera preliminar, la Sala advierte que esta lista de alternativas o de opciones que tiene la administración judicial para enfrentar el problema de la congestión judicial debe entenderse como enunciativa y no taxativa.

958.       Inicialmente, la Corte Constitucional recuerda que las medidas que no fueron modificadas en este proyecto de ley no serán revisadas, debido a que el control de este fallo recae sobre la reforma del PLEAJ. Además, se debe tener en cuenta que las medidas de redistribución y reasignación de asuntos de un despacho a otro, consagrada en el literal a), así como la vinculación transitoria de empleados a la Rama Judicial, consagrado en el literal f), reproducen el contenido del artículo 63 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 15 de la Ley 1285 de 2009, en sus literales a) y e), respectivamente. Estas disposiciones fueron declaradas conformes a la Carta Política en la sentencia C-713 de 2008, por lo que se encuentran amparadas por la cosa juzgada constitucional material.

959.       En las demás alternativas de descongestión es importarte realizar el análisis de constitucionalidad, dado que fueron objeto de modificación e inclusión de proposiciones jurídicas nuevas.

960.       En la medida dispuesta en el literal b), la norma autoriza a trasladar transitoriamente despachos judiciales a otras sedes territoriales. Aunque advierte dejar a salvo la especialidad funcional y los derechos de carrera adquiridos, así como excluir las situaciones desfavorables. También reconoce los gastos causados por el traslado. Al respecto, la Sala considera que la medida de descongestión judicial observa los criterios señalados por la jurisprudencia constitucional, particularmente en la reseñada sentencia C-154 de 2016.

961.       En primer lugar, la alternativa tiene la finalidad de asegurar la eficacia y prontitud en el acceso a la administración de justicia en zonas en donde existe una alta demanda de justicia que no ha sido resuelta por la oferta. En la exposición de motivos del proyecto de ley se indicó que el traslado transitorio de despachos judiciales procura profundizar la eficacia de la justicia[528]. En aplicación de esta medida, se advierte que debe respetarse los factores de competencia territorial al momento en que se asuma conocimiento de las causas. Así mismo, debe mantenerse la competencia durante el proceso en virtud del principio de perpetuación de la jurisdicción.

962.       En segundo lugar, la herramienta no constituye ninguna amenaza a los derechos fundamentales, como el debido proceso o los laborales que puedan afectarse por el traslado. La misma disposición deja claro que se respetarán la especialidad y los derechos de carrera. También, precisa que no se configurarán situaciones desfavorables para el funcionario judicial.

963.       Además, deben advertirse dos aspectos en la implementación de la medida. De un lado, la asignación de los casos debe efectuarse después del traslado de la sede a efecto de asegurar el principio de juez natural, es decir, deben respetarse los factores de competencia. De otro lado, debe mantenerse durante el proceso el cumplimiento de esos factores en virtud del principio de perpetuación de la jurisdicción. Con estas aclaraciones queda a salvo el derecho al debido proceso.

964.       En tercer lugar, la alternativa es de carácter transitoria como establece expresamente la norma analizada. Además, el plan de descongestión tendrá la vigencia de un año y su prórroga o inclusión en el año siguiente estará precedido de un análisis estadístico y geográfico de la litigiosidad de la zona.

965.       En cuarto lugar, la medida respeta el derecho al mérito, debido a que el traslado de despachos es, en principio, con funcionarios que hacen parte de la carrera judicial, pues serían los mismos que hacen parte del despacho original. Además, se advierte que los derechos de estos servidores no se verán afectados por el traslado, por lo que se explicó previamente.

966.       En quinto lugar, no existen prohibiciones para el ejercicio de funciones judiciales por parte de los jueces o magistrados titulares de los despachos objeto de traslado, por lo que no se afecta este criterio.

967.       En sexto lugar, la medida revisada no afecta la configuración orgánica y funcional dispuesta por la Carta Política. Sin embargo, la Corte aclara que en la implementación de la medida deben respetarse los principios estructurantes de la administración judicial, como es su carácter desconcentrado. Por ejemplo, un juzgado trasladado no puede hacer parte de dos distritos judiciales al tiempo, dado que ello sería otorgarle una competencia nacional, calidad que solo tienen las altas cortes. 

968.       No obstante, la medida desconoce el principio de igualdad, ya que restringe el reconocimiento de gastos de traslado de los empleados beneficiarios de esta medida a los parientes de primer grado de consanguinidad y a su cónyuge o compañero. Esta regla deja por fuera a los parientes por adopción, que se conocen como los civiles. Como se explicó en esta providencia, la Constitución Política proscribe y prohíbe la diferencia de trato por origen familiar. Al igual que la decisión tomada en la revisión de constitucionalidad del artículo 18 del PLEAJ, la Sala Plena considera necesario extender este beneficio a los parientes del primer grado civil en el reconocimiento de los gastos de traslado de los empleados beneficiados con esta medida, en consideración al principio de igualdad y a la necesidad de suprimir las diferencias de trato por origen familiar. Por lo tanto, la Corte emitirá una decisión modulada en este aspecto, que consiste en incluir en la disposición la norma que se echa de menos. Esto garantizará la constitucionalidad del enunciado legal y no será necesario suprimirlo del ordenamiento jurídico.

969.       Por su parte, la medida contemplada en el literal c) propone crear despachos judiciales, jueces y magistrados de apoyo itinerantes. En aplicación de la sentencia C-713 de 2008, la Corte aprobó esta medida, por lo que se seguirá ese precedente en esta oportunidad. Así mismo, se evidencia que el legislador estatutario tuvo en cuenta el alcance de dicha decisión al suprimir y corregir los apartes que fueron declarados inexequibles. 

970.       En efecto, la medida: (i) pretende hacer eficiente la administración de justicia con la creación de despachos, jueces y magistrados, al tener mayor personal para resolver las causas; (ii) es transitoria; (iii) deja a salvo los derechos de los usuarios de la administración de justicia; y (iv) los despachos y funcionarios judiciales creados tendrán la competencia para tramitar y resolver los procesos.

971.       Sin embargo, un fragmento del literal c) afecta el derecho al mérito y el principio de la carrera administrativa, como señaló el interviniente Dejusticia. Se trata de la prescripción que permite que: (i) las Salas Plenas del Consejo de Estado o de la Corte Suprema de Justicia nombren a esos magistrados de apoyo itinerantes; y (ii) las Salas Plenas de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial nombren los jueces.

972.       La Corte estima que los segmentos referidos ignoran el precedente de la Corte Constitucional sobre la materia. En la sentencia C-391 de 1993, la Corte señaló que la carrera administrativa queda frustrada cuando no se asegura su ingreso en razón al mérito y se toman medidas que torna la provisionalidad como regla general. También, en la sentencia C-162 de 1999, la Sala Plena advirtió que las medidas de descongestión deben respetar el mérito como criterio para ejercer la función judicial. Adicionalmente, en sentencia C-333 de 2012, la corte señaló que a pesar de que los servidores de descongestión no pertenecen a la carrera judicial, su reemplazo debe hacerse con “las listas de elegibles, conformadas por quienes han agotado todas las etapas del concurso de mérito y se encuentran a la espera de su nombramiento definitivo.” Esa regla fue reiterada en la sentencia C-154 de 2016, y se indicó que tiene fundamento en los principios constitucionales de transparencia, igualdad y mérito en el acceso a la función pública[529].

973.       Basta recordar la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha reconocido la carrera administrativa y el principio al mérito como un elemento esencial de la Carta Política de 1991[530]. El objetivo de estos mandatos es impedir la cooptación y el clientelismo en la Rama Judicial, males que facilitan el corporativismo y la concentración de poder. Al respecto esta Corporación señaló lo siguiente:

“[E]s válido afirmar que el Constituyente de 1991 consideró como elemento fundamental del ejercicio de la función pública el principio del mérito y que previó a la carrera, sistema técnico de administración del componente humano, como un mecanismo general de vinculación; en el marco del cual el concurso público se constituye en un instrumento adecuado para que, bajo parámetros objetivos, transparentes y claros, se garantice la selección de las personas mejor cualificadas integralmente”[531].

974.       Así mismo, la norma se aleja de la práctica que venía imperando en la provisión de los empleos de descongestión, al nombrar a las personas que se encuentran en la lista de elegibles. Inclusive, es opuesta a uno de los ejes estructurales que pretende alcanzar el PLEAJ como es el de fortalecer la carrera administrativa.

975.        La Sala toma nota de que este tipo de medidas desconocen la realidad de la carrera administrativa en los empleos de funcionarios judiciales de la rama. Según el informe del CSJ del año 2021, el porcentaje de jueces en carrera en el año 2021 en la jurisdicción ordinaria ascendió a 63,92%, y en la contenciosa ascendió al 74,58%. La aplicación de la medida implicaría que las Salas Plenas de los Tribunales designarían al alrededor de 36,92 % de jueces en la jurisdicción ordinaria y un 25,42% en la contenciosa. Esa situación puede interferir con la independencia judicial de los jueces nombrados que no hayan pasado por el concurso de méritos. A ello se suma la demora en la apertura y culminación de los concursos públicos en los que ha incurrido el CSJ, casos conocidos por esta Corporación en acciones de tutela[532]. En este panorama, quedaría afectada la carrera judicial y el principio al mérito. En consecuencia, los efectos de la norma también evidencian la inconstitucionalidad del aparte referido.

976.        Sin embargo, la Sala considera que suprimir la forma de nombramiento de los magistrados y jueces de apoyo itinerantes haría inoperante la medida de descongestión porque dejaría un vacío en la provisión de esos empleos, lo que podría afectar la eficacia de dicha alternativa. Esa competencia de nombramiento tampoco puede recaer en el Consejo Superior de la Judicatura ni en las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, ya que dentro de sus funciones no se encuentra nombrar o posesionar jueces y magistrados de la jurisdicción ordinaria y contenciosa administrativa. La inconstitucionalidad conduciría a la inaplicación de la norma y la tornaría inocua, lo que podría profundizar la congestión judicial en el país.

977.       En este sentido, la Sala debe adecuar la norma a la Constitución respecto de la finalidad que persiguen las medidas de descongestión, como son desarrollar los principios de eficiencia, celeridad y eficacia de la función pública de administrar justicia y resolver los problemas de congestión judicial. Por lo tanto, no es razonable desechar a las personas que hacen parte de la Rama Judicial y conocen el trabajo que en esta se realiza, pues cuentan con un conocimiento acumulado que beneficia la prestación del servicio de administración de justicia. Además, se debe corregir el enunciado legal analizado frente a la vulneración del principio al merito que se explicó en párrafos anteriores. La medida es constitucional, pero no la forma indeterminada que consagró el legislador estatutario para proveer los empleos de funcionarios jurisdiccionales de apoyo itinerantes.  

978.        Bajo esta perspectiva de análisis, la norma debe ser condicionada para asegurar los principios de eficiencia, eficacia, celeridad y el mérito en la administración de justicia. En este contexto, en la selección de los jueces y magistrados de apoyo itinerantes y de sustanciación, la Sala precisará que la provisión de esos cargos deberá considerar el siguiente orden: (i) las personas vinculadas a la Rama Judicial en cargos similares que cumplan con los requisitos de nombramiento, quienes han adquirido un conocimiento acumulado en la administración de justicia que facilita el desarrollo de sus funciones y asegura los principios de eficiencia, eficacia y celeridad; (ii) las personas que se encuentren en listas de elegibles para empleos de igual categoría al que pretenden suplir, pues ellos han superado un concurso público que garantiza que los funcionarios en esos empleos transitorios sean nombrados bajo un criterio de merito; y en su defecto (iii) las personas designadas por la respectiva corporación que cumplan los requisitos para el cargo, lo que deja a salvo un margen de discrecionalidad del nominador para suplir el empleo y no afectar el servicio público de la administración de justicia. Cabe acotar que cada criterio procede ante la imposibilidad de suplir la vacante con el criterio anterior. Con este condicionamiento, la Corte pretende reconocer la experiencia de las personas que se encuentran en el cargo para desempeñar la función, proteger a las personas que surtieron un concurso de méritos y reducir los incentivos de nombramiento en las corporaciones de justicia.

979.        La medida contemplada en el literal d) permite al CSJ seleccionar procesos para que sean practicadas pruebas a través de comisiones conferidas por el juez de conocimiento. Esta medida ya fue declarada constitucional en la sentencia C-713 de 2008, por lo que se considera oportuno reiterar la decisión y sus precisiones. En primer lugar, el alcance de la herramienta se refiere a la creación de un grupo de jueces que se encargan de practicar algunas diligencias probatorias. En segundo lugar, opera el principio de independencia y autonomía judicial, de modo que a los jueces ordinarios y de conocimiento del proceso les corresponde decidir cuales pruebas se practican por el proceso a su cargo, determinación que se adopta en atención a los lineamientos fijados por el CSJ. En tercer lugar, los jueces y magistrados podrán contar con el apoyo logístico del personal calificado para tal efecto. En cuarto lugar, el personal actuará bajo la dirección y coordinación del juez director del proceso.

980.       Con las precisiones enunciadas, la medida observa los requisitos señalados en la sentencia C-154 de 2016 para diseñar e implementar las alternativas de descongestión. Así mismo, el fragmento adicionado por la presente ley tiene la finalidad de establecer regulaciones para aumentar la eficiencia de la medida contemplada en el literal d), por lo que también es constitucional, pues se trata de reglamentar la asignación de viáticos cuando el servidor judicial deba desplazarse fuera de su sede judicial. Es más, implica la garantía de sus derechos laborales, al salvaguardar su salario y cubrir los gastos de traslado.

981.       En la medida contemplada en el literal e) se autoriza al Consejo Superior de la Judicatura crear de manera excepcional y transitoria cargos de jueces o magistrados sustanciadores de acuerdo con la ley de presupuesto. De manera reiterada, el precedente ha considerado constitucional la medida de descongestión mencionada[533] y no existe argumento para apartarse de esa posición judicial, por lo que esa herramienta será declarada constitucional.

982.       En contraste, no sucede lo mismo con el fragmento adicionado, que permite a las Salas Plenas del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, así como a las de los Tribunales, nombrar en los empleos de magistrados y jueces, respectivamente, a personas que no hacen parte de la carrera judicial ni de la lista de elegibles. Como se explicó en la revisión de constitucionalidad del literal c) de este artículo, esta forma de provisión del empleo público transitorio de descongestión interfiere con el principio al merito, ya que autoriza a dichos órganos a ignorar las listas de elegibles para cargos similares que se han elaborado en el marco de un concurso público de méritos. Al igual que sucede con el literal del c) del artículo 25 de PLEAJ, declarar inconstitucional la modificación implicaría dejar sin regulación la provisión de dichos empleos, lo que podría impactar la efectividad, eficacia y celeridad de la medida y tampoco aseguraría el principio del mérito.  Desde esta perspectiva de análisis, se considera que la norma debe ser condicionada con el fin de garantizar el respeto a los principios de eficacia, eficiencia, celeridad y mérito.

983.       En este contexto, el literal e) debe interpretarse en el entendido de que los jueces y magistrados sustanciadores deberán ser escogidos con fundamento en los siguientes criterios. Primero, deberá considerarse a personas vinculadas a la Rama Judicial que cumplan con los requisitos para su designación. Segundo, en caso de que no sea posible aplicar el criterio anterior, se nombrará a personas que estén en la lista de elegibles de cargos de igual categoría a los que se vayan a proveer. Tercero, en caso de que no se configure alguno de los criterios anteriores, las corporaciones nominadoras podrán elegir libremente siempre que la persona cumpla con los requisitos definidos para el cargo.

984.       Mediante este condicionamiento, la Corte busca valorar la experiencia de quienes conocen el ejercicio de impartir justicia en la Rama Judicial y son capaces de ejercer sus funciones. A su vez, pretende salvaguardar a aquellos que han pasado por un proceso de selección basado en el mérito, y procura disminuir los incentivos para nombramientos discrecionales en las corporaciones de justicia.

985.       Por su parte, la medida consagrada en el literal g) autoriza la contratación a término fijo de profesionales expertos y el personal auxiliar para cumplir las funciones de apoyo a jueces y magistrados, de acuerdo con el plan de descongestión. Esta medida respeta la Constitución debido a que: (i) está dirigida a apoyar en asuntos técnicos a los funcionarios judiciales; (ii) asegura el derecho al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, dado que facilita la comprensión del juez o magistrado a causas técnicas que deba fallar; (iii) esta contratación es excepcional; y (iv) como no es un cargo con funciones judiciales, ni de carrera judicial la alternativa carece de la posibilidad de afectar el principio al mérito, no implica impedir dictar sentencia y son idóneos institucionalmente para lograr la descongestión. Aunado a lo anterior, el legislador estatutario eliminó el fragmento que se declaró inexequible en la sentencia C-713 de 2008[534]. 

986.       En contraste, la adición normativa que trae el artículo, por medio de la cual se permite contratar abogados auxiliares en los despachos judiciales para proyectar fallos infringe los artículos 13, 53, 121, 123 y 125 de la Constitución. En primer lugar, este artículo genera un trato discriminatorio entre sujetos que desempeñan las mismas funciones de sustanciación en un juzgado. Así las cosas, la persona vinculada en descongestión o la que se encuentra en un cargo permanente serán servidoras públicas con las garantías y responsabilidades que ello conlleva, mientras que los abogados auxiliares que propone el proyecto, serían contratados bajo una modalidad jurídica diferente. Esta disparidad en el vínculo jurídico de la persona encargada de llevar a cabo la medida de descongestión resulta en que estos últimos, los abogados, no disfrutaría de los mismos beneficios laborales que sus colegas que ejercen las mismas funciones, pero sí estarían sujetas a las mismas responsabilidades y cargas de trabajo. Por consiguiente, se infringe el principio de igualdad y el mandato de realidad sobre la forma, ya que la norma está avalando la existencia de funcionarios de hecho.

987.       En segundo lugar, se incluye a un particular en la producción de una función judicial que no hace parte de la estructura de los despachos judiciales y del empleo público. En otras palabras, esa inserción afecta la configuración orgánica y funcional de un juzgado o despacho de tribunal. La medida pretende que esas oficinas judiciales estén formadas por particulares que no son empleados judiciales, quienes además proyectarán fallos. 

988.       En tercer lugar, la norma respalda el ejercicio de una función pública a cargo de un particular, sin regular su régimen de responsabilidades, remuneración o labores, lo cual infringe los artículos 121, 123 y 125 de la Constitución. Este asunto es problemático en términos constitucionales, ya que, en sentencia C-713 de 2008, la Corte declaró la inconstitucionalidad de un fragmento similar a la norma que hoy se estudia por falta de regulación del régimen que debían tener dichos abogados. La norma examinada era el literal f del artículo 15 de la Ley 1285 de 2009, que modificó el artículo 63 de la Ley 270 de 1996. Dicha disposición permitía, como medida de descongestión, la contratación a término fijo y bajo un régimen especial de abogados, profesionales expertos y de personal auxiliar para cumplir las funciones de apoyo que se fijen en el plan de descongestión. La Sala Plena reprochó que el legislador no definió las características de ese régimen ni los derechos, obligaciones y prohibiciones que de él se derivaban, limitándose a transferir dicha función de regulación al CSJ[535]. El artículo actualmente en análisis tampoco establece ningún criterio relacionado con las responsabilidades y deberes de los abogados auxiliares contratados. En esta ocasión, es aún más imperativo regular el régimen, ya que se delega una función pública a un particular, que consiste en colaborar en la sustanciación de fallos judiciales.

989.        Por consiguiente, se declarará inconstitucional la expresión “y de abogados auxiliares en los despachos judiciales para proyectar fallos de descongestión a la justicia”, contenida en el literal g) del artículo 25 del PLEAJ.

990.        Por último, la Corte considera que el parágrafo del enunciado que se revisa es constitucional, dado que la advertencia aclara los errores de interpretación que puedan surgir en las personas nombradas con las medidas de descongestión en las siguientes tres precisiones: (i) la inclusión en las listas de descongestión no genera vinculación a la Rama Judicial; (ii) ni implica inclusión en la carrera judicial; y (iii) de ser nombrado en un cargo de descongestión una persona en lista de elegibles vigentes, no quedará excluido de dicha lista. Por lo tanto, si alguien de la lista de elegibles es nombrado en el cargo de descongestión, no se verá perjudicado en su derecho de ser convocado para ocupar un cargo de manera permanente según las reglas del concurso en el que participó. Esto otorga protección a la confianza legítima de los ciudadanos y salvaguarda el derecho al mérito.

991.        En consecuencia, de acuerdo con lo previamente expuesto, esta Corporación declarará constitucional el artículo 25 del PLEAJ con las siguientes condiciones: (i) el literal b), en el entendido de que también comprende a los parientes del primer grado civil; (ii) el literal c) bajo el entendido de que los jueces y magistrados de apoyo itinerante deberán ser escogidos con fundamento en los siguientes criterios. Primero, deberá considerarse a personas vinculadas a la Rama Judicial, que cumplan con los requisitos para su designación. Segundo, en caso de que no sea posible aplicar el criterio anterior, se nombrará a personas que estén en la lista de elegibles de cargos de igual categoría a los que se vayan a proveer. Tercero, en caso de que no se configure alguno de los criterios anteriores, las corporaciones nominadoras podrán elegir libremente siempre que la persona cumpla con los requisitos definidos para el cargo; (iii) el literal e) debe interpretarse en el entendido de que los jueces y magistrados sustanciadores deberán ser escogidos con fundamento en los siguientes criterios. Primero, deberá considerarse a personas vinculadas a la Rama Judicial que cumplan con los requisitos para su designación. Segundo, en caso de que no sea posible aplicar el criterio anterior, se nombrará a personas que estén en la lista de elegibles de cargos de igual categoría a los que se vayan a proveer. Tercero, en caso de que no se configure alguno de los criterios anteriores, las corporaciones nominadoras podrán elegir libremente siempre que la persona cumpla con los requisitos definidos para el cargo. A su vez, se declarará inconstitucional la expresión “y de los abogados auxiliares en los despachos judiciales para proyectar fallos de descongestión a la justicia”, contenida en el literal g).

Artículo 26 y 98

ARTÍCULO 26. Modifíquese el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 63A. DEL ORDEN Y PRELACIÓN DE TURNOS.  Los despachos judiciales tramitarán y fallarán los procesos sometidos a su conocimiento con sujeción al orden cronológico de turnos.

Sin sujeción al orden cronológico de turnos, las salas de la Corte Suprema de Justicia, las salas, secciones o subsecciones del Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Corte Constitucional o los Tribunales Superiores de Distritos Judiciales deberán tramitar y fallar preferentemente los procesos en los siguientes casos:

1. Cuando existan razones de seguridad nacional.

2. Para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional.

3. Graves violaciones de los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad.

4. Cuando revista especial trascendencia económica o social.

5. Cuando se trate de asuntos relacionados con hechos de corrupción de servidores públicos

6. Cuando la decisión concierne a niños, niñas y adolescentes.

Los mismos despachos previstos en el inciso segundo del presente artículo podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de las decisiones de fondo. Para tal efecto, fijará periódicamente los temas de agrupación de los procesos y señalará, mediante aviso, las fechas en las que se asumirá el respectivo estudio. Así mismo, deberá dar prelación a aquellos procesos en que debe dar aplicación al precedente vinculante.

Estas actuaciones también podrán ser solicitadas por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o por la Procuraduría General de la Nación”.

(…)

ARTÍCULO 98 (NUEVO). Trámite preferencial de procesos judiciales de menores. En atención a la prelación de derechos en favor de los Niños, las Niñas y los Adolescentes consagrada en el artículo 44 de la Constitución Política, el trámite de todo proceso penal en el que el sujeto pasivo del delito sea un menor de edad; o en los procesos de las especialidades civil y de familia en donde se encuentren en litigio derechos de los menores, será preferencial. Éste deberá ser sustanciado con prelación por el operador judicial competente, en turno riguroso, para lo cual se pospondrá cualquier asunto de naturaleza diferente, salvo el de la Tutela, el de Habeas Corpus y aquellos que versen sobre graves violaciones a los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.

El servidor público que incumpla las disposiciones de la presente Ley, incurrirá en falta grave sancionada conforme al régimen disciplinario.

PARÁGRAFO. El Ministerio de Justicia y del Derecho reglamentará el procedimiento establecido en la presente Ley en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia

992.        Los artículos 26 y 98 del PLEAJ son modificaciones enteras o normas nuevas de la Ley 270 de 1996, respectivamente. Además, esos preceptos están estrechamente relacionados y tienen algunos contenidos que pueden juzgarse similares para efectos del control constitucional, pero cuentan también con algunas diferencias entre sí. Si se analizan conjuntamente ambas normas, es factible identificar cuatro componentes normativos distintos, cada uno de los cuales requiere una evaluación especial: (i) primero, los dos enunciados consagran una serie de supuestos o criterios para definir el orden de tramitación y resolución de procesos judiciales; (ii) segundo, el artículo 26 establece también una regla de ordenación temática de los asuntos y un mecanismo de publicidad para la aplicación de las reglas sobre órdenes de evacuación de procedimientos judiciales; (iii) tercero, el artículo 98 instituye una falta disciplinaria, para los casos en los cuales se incurre en el comportamiento allí descrito; (iv) cuarto y último, el artículo 98 le confiere al Ministerio de Justicia y del Derecho la competencia para reglamentar el carácter preferente  de ciertos procesos cuando estén de por medio niños, niñas y adolescentes.

993.       Las únicas intervenciones sobre estos dos preceptos provienen de la misma organización.[536] La interviniente pide declarar inconstitucional el artículo 26 por vulnerar la autonomía judicial para ponderar cuáles procesos se deben sustanciar y decidir primero, pero constitucional el artículo 98 por realizar el mandato de especial protección a niños, niñas y adolescentes. Finalmente, la intervención considera contrario a la Constitución facultar al Ministerio de Justicia y del Derecho para reglamentar el carácter preferente de los procesos de menores de edad que enuncia el proyecto de ley revisado. 

994.       La Corte revisará la constitucionalidad de estas normas, según los ingredientes normativos anteriormente identificados.

(i)               Criterios y supuestos para definir los órdenes de tramitación y resolución de procesos judiciales

995.       El artículo 26 del PLEAJ modifica el artículo 63A de la Ley estatutaria de administración de justicia. Entre otros puntos regulados en la reforma, el legislador establece una regla general, en virtud de la cual los despachos judiciales deberán tramitar y decidir los asuntos de los que conocen, “con sujeción al orden cronológico de turnos”. Es decir, las autoridades judiciales, cualquiera que sea su categoría, en principio deberán procesar y resolver los procesos en el orden cronológico en el cual se hayan promovido o iniciado. Esta regla general es constitucional, pues esta Corporación ya ha avalado normas similares. En la sentencia C-248 de 1999, consideró ajustada a la Constitución un precepto que les imponía a los jueces la obligación de dictar las sentencias “exactamente en el mismo orden en que se hayan pasado los expedientes al despacho”, sin la posibilidad de alterar ese orden cronológico, con determinadas excepciones legales. La Corte Constitucional sostuvo que, en la definición de criterios para fijar órdenes de atención de los procesos judiciales, se debe evaluar que resulten razonables y respeten la igualdad, y que el criterio cronológico de paso de los expedientes al despacho satisfacía esas exigencias:

“todas las personas tienen el mismo derecho a que sus conflictos sean atendidos oportunamente por la administración de justicia. Dado el cúmulo de procesos que ocupan a los juzgados, es entonces preciso establecer un criterio para fijar el orden de atención a los mismos, criterio que debe ser razonable y respetar el derecho de igualdad. La norma demandada establece una pauta en ese sentido al determinar que los procesos serán fallados de acuerdo con el orden de ingreso al despacho para sentencia. Este criterio - conocido como el de la cola o el de la fila - respeta de manera general el derecho de igualdad, en la medida en que determina que los procesos serán fallados de acuerdo con el orden de ingreso, sin atender a criterios de clasificación sospechosos - tales como la condición social de las partes, la raza o el sexo de las mismas, etc. - o a favoritismos inaceptables desde el punto de vista del derecho de igualdad.  Asimismo, el criterio es razonable porque fija como punto de partida para la elaboración del orden en el que deben decidirse los casos el momento de ingreso de los mismos al despacho para el fallo, es decir, el momento en el que ya todos los procesos deben estar completos para proceder a dictar la sentencia. En ese instante, los procesos deben contar con todos los elementos necesarios para la emisión de la providencia y se encuentran, entonces, en una situación similar, si bien evidentemente algunas sentencias requerirán más elaboración que otras”[537].

996.       En esta oportunidad, esta Corte no encuentra razones para apartarse de esta jurisprudencia, de modo que declarará constitucional el inciso 1 del artículo 63A, en la forma como lo modifica el artículo 26 del PLEAJ.

997.       Los incisos segundo y tercero (parcial) del artículo 63A –tal y como pretende reformarlos el artículo 26 bajo examen—, y el artículo 98 del PLEAJ estatuyen un conjunto de excepciones a la regla general anterior. En el artículo 26 las excepciones aplican únicamente en la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Corte Constitucional y los tribunales superiores de distrito judicial. La excepción del artículo 26 consiste en que, en esas corporaciones e instancias judiciales, “[s]in sujeción al orden cronológico de turnos”, se deberán tramitar y fallar “preferentemente” los procesos judiciales, cuando concurra alguno de los siguientes supuestos: “existan razones de seguridad nacional”, se busque “prevenir la afectación grave del patrimonio nacional”, envuelva “[g]raves violaciones de los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad”, el asunto “revista especial trascendencia económica o social”, se trate de casos “relacionados con hechos de corrupción de servidores públicos”, la “decisión concierne a niños, niñas y adolescentes” (inciso 2, numerales), o se “debe dar aplicación al precedente vinculante” (inciso 3). La excepción del artículo 98 aplica a los procesos penales cuando los sujetos pasivos sean niños, niñas o adolescentes, y en los civiles y de familia si están en litigio sus derechos, pero no habrá prelación respecto de acciones de habeas corpus y tutela.

998.       La Corte Constitucional ya revisó el antecedente normativo de estas disposiciones. En la sentencia C-713 de 2008, esta Corporación examinó el proyecto que se convirtió en la Ley estatutaria de administración de justicia hoy en vigor. El artículo 63A de la Ley 270 de 1996, que ahora persigue reformar este PLEAJ, establecía -entre otras- que cuando existan “razones de seguridad nacional”, casos de “graves violaciones de los derechos humanos, o crímenes de lesa humanidad”, o “asuntos de especial trascendencia social”, las Cortes y los Consejos “señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente”. Como se ve, la norma admitía que los procesos judiciales se pudieran sustanciar y decidir sin consideración al orden cronológico de turnos, con algunos criterios valorativos similares a los que están en la norma controlada. La Corte juzgó aceptable especificar criterios como estos para excepcionalmente ordenar el procesamiento y la resolución de los procesos judiciales, si a través de ellos se persigue de modo idóneo un fin legítimo:

“La Corte considera que, si bien es cierto que por regla general es necesario seguir un orden estricto para resolver los asuntos sometidos ante la justicia, también lo es que dicha regla no es absoluta, de manera que bajo circunstancias extraordinarias el legislador puede establecer excepciones, siempre y cuando las mismas se encuentren debidamente justificadas y se reflejen como razonables. […] la autorización para modificar la prelación de turnos para fallo no resulta en sí misma inconstitucional como medida para superar problemas de congestión judicial. Sin embargo, ningún sentido tendría en un escenario de normalidad donde los procesos fueren resueltos dentro de los términos previstos en la ley.

Así, para avalar o no las excepciones previstas por el legislador, será necesario examinar en cada caso si ellas responden o no a fines constitucionalmente legítimos y se reflejan como idóneas para su consecución, sin perder de vista que el legislador cuenta con un relativo margen de apreciación para valorar la pertinencia o no de tales excepciones, debiendo siempre justificar suficientemente su existencia.

[…] En el inciso primero del artículo 16 del proyecto se hace alusión a una serie de razones especiales, constitutivas de excepción a la regla general antes mencionada, que permiten que algunos procesos sean tramitados y fallados preferentemente por las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del CSJ o la Corte Constitucional. Estas razones son (i) la seguridad nacional, (ii) prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, (iii) resolver procesos que involucren a graves violaciones de los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad, y, (iv) los asuntos de especial trascendencia social.

Considera la Corte que estos motivos son constitucionalmente válidos para modificar, excepcionalmente por supuesto, la regla general de prelación de turnos para fallo conforme a su ingreso a los despachos judiciales. Esas razones son admisibles frente a los principios y valores constitucionales, pues por su importancia económica, humana y social, involucran asuntos de alto impacto y sensibilidad en la comunidad”.

999.        No obstante, en realidad entre esa norma y la que ahora analiza la Corte hay una diferencia objetiva y determinante. Mientras la Ley que pretende reformarse reconoce la autonomía de la autoridad judicial para decidir si se tramitan preferentemente los procesos en los cuales concurren los criterios legales de prelación, en contraste, en el actual proyecto de ley las corporaciones judiciales y tribunales “deberán” darles prelación a los procesos en los que se verifiquen los supuestos indicados, sin que se les conceda la facultad de hacer ponderaciones con otros principios constitucionales. No es que al legislador le esté prohibido introducir obligaciones en el orden de evacuación de procesos judiciales. La Corte declaró constitucional la obligación de procesar y decidir los casos en el orden cronológico de turnos, por cuanto concluyó que hacerlo no viola la autonomía judicial, en tanto esta se protege en “el análisis y la resolución de casos”, mas no en la determinación de los órdenes de evacuación de procesos[538].

1000.   Sin embargo, la Corte considera que la autonomía judicial no es un principio excluido del problema de cuáles asuntos priorizar. Como lo sostuvo en la sentencia C-248 de 1999, la ley puede obligar por regla general al juez a sustanciar y resolver los procesos con arreglo al orden cronológico de turnos, pues el legislador lo juzga como el mejor método residual para garantizar un funcionamiento igualitario de la justicia. Pero cuando se trata de precisar las excepciones a ese principio, ya la autonomía judicial no puede quedar enteramente neutralizada o severamente restringida. Incluso si la autonomía judicial se salvaguarda solo en el “análisis y la resolución de casos”, es equivocado creer que estos ejercicios no tienen que ver con la oportunidad en la decisión de un proceso. Decidir sobre la oportunidad de un proceso o de su solución es a menudo parte fundamental del análisis y de la decisión judicial de los casos, pues de ello depende el acto de administrar justicia efectiva. El retardo en la definición de un proceso puede, por ejemplo, prolongar o agravar una violación de derechos, puede conducir a que desaparezcan medios de prueba cruciales para un litigio, e incluso tornar inane la acción judicial.

1001.   Imponerle al juez una prelación obligatoria de turnos en los supuestos que establecen las normas citadas lo despoja de la facultad de decidir oportunamente casos en los que estén en juego derechos fundamentales de mayor peso. Cuando la Corte ha examinado obligaciones análogas a esta, ha tomado medidas encaminadas a preservar un ámbito intangible de autonomía judicial para valorar si hay casos que demanden una actuación más pronta que la indicada por los criterios legales, debido a que están comprometidos derechos de mayor peso. En la sentencia C-886 de 2004, la Corporación juzgó constitucional clasificar como preferente al trámite de restitución de bien inmueble arrendado, pero condicionó esta norma a que se aplicara “sin perjuicio de la prevalencia de las acciones de estirpe constitucional”, pues debían tener prelación las acciones tutela -que ya la tenían en la ley-, habeas corpus, acciones populares, de grupo y de cumplimiento, en vista de los derechos que protegen. En la sentencia C-735 de 2007, la Corte admitió el deber de priorizar los procesos ante la jurisdicción contencioso administrativa en los cuales fuera parte un ente público en liquidación. Sin embargo, en las consideraciones indicó que el juez podría desatender esa prioridad, ante situaciones de violación de derechos fundamentales de mayor envergadura:

“La prelación de estos procesos tampoco implica que el juez administrativo deba dejar de lado los demás procesos sometidos a su conocimiento, sujetándolos a una parálisis o indefinición, sino que, en igualdad de condiciones, y después de las acciones constitucionales, debe darle prelación a las decisiones en que sea parte una entidad pública en liquidación, salvo que estén de por medio derechos fundamentales de mayor entidad que ameriten prelación en su trámite y decisión”. (énfasis añadido).

1002.    De todo lo anterior se extrae que los criterios estipulados en los artículos 26 y 98 del PLEAJ se ajustan en general a la Constitución, y las autoridades judiciales encargadas de aplicarlos deben darles prelación a los procesos en los cuales dichos criterios concurren. Sin embargo, en desarrollo de lo sostenido en las sentencias C-886 de 2004 y C-735 de 2007, esa priorización se aplica en principio, salvo que la corporación judicial o el tribunal respectivo juzguen que en otros casos están de por medio derechos o principios fundamentales de mayor entidad que ameriten una prelación diferente en su trámite y decisión.

1003.   Ahora bien, aunque la posibilidad de cambiar el orden cronológico de turnos de fallo es, en principio, constitucional, sí se observa un problema de constitucionalidad cuando se incluye a la Corte Constitucional en el deber de decidir preferentemente unos procesos en atención a sus materias. Esto se debe a que la Carta Política establece un régimen procesal especial en cabeza de la Corte Constitucional, con términos constitucionales precisos, que impide que la ley modifique o establezca un orden de fallo o disponga de la priorización de algunas causas. En otras palabras, la Corporación debe gestionar sus procesos de una forma tal que hace incompatible la aplicación de una prelación de fallos.

1004.   Al respecto, nótese que la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución, fue regulada mediante el Decreto 2195 de 1991. Este decreto contiene cinco capítulos, a saber: (i) disposiciones generales y procedimiento (arts. 1 a 36); (ii) competencia (arts. 37 a 41); (iii) tutela en contra de particulares (arts. 42 a 45); (iv) tutela y Defensor del Pueblo (arts. 46 a 51) y (v) sanciones (arts. 52 y 53). A nivel reglamentario se expidió el Decreto 306 de 1992. En sus diez artículos, esta normativa estableció reglas en materias relacionadas con (i) los derechos objeto de protección; (ii) la inexistencia de amenaza de los derechos fundamentales; (iii) los principios para interpretar el procedimiento de la tutela; (iv) la notificación de las providencias a las partes; (v) el contenido del fallo de tutela; (vi) los efectos de las decisiones de revisión y de segunda instancia de los fallos de tutela; (vii) el reparto y (viii) las sanciones en el marco del incidente de desacato. Cabe precisar que conforme a lo previsto por el artículo 241.12 de la Constitución, la Corte debe “[d]arse su propio reglamento”, el cual complementa el trámite de tutela en cuanto a procedimientos, como el decreto de pruebas, la realización de audiencia o la suspensión de términos para fallar, entre otros.

1005.   En los trámites de tutela, el objeto del proceso versa sobre la garantía de derechos fundamentales, por lo que todos los casos merecen ser resueltos de forma rápida y no puede darse prevalencia a uno sobre otro[552]. Además, la premisa en sede revisión es poder resolver los casos en el menor tiempo posible, teniendo un plazo máximo de tres meses contados a partir de la comunicación del reparto del expediente al magistrado o magistrada que sustanciará el caso, acto que se realiza en cumplimiento del respectivo auto de selección[553]. Este término solo podrá suspenderse en el evento de decretar pruebas o en los casos en que el magistrado sustanciador pone el caso a consideración de la Sala Plena para que esta asuma su conocimiento[554]. En ese caso, el proceso deberá ser decidido en el término máximo de tres (3) meses, contado a partir del momento en que la Sala Plena asumió la competencia del asunto[555].

1006.   En los procesos de constitucionalidad sucede algo parecido. Este trámite se encuentra reglado en los artículos 242 a 244 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991. Allí se regulan las fases y reglas que deben seguirse en ese tipo de procesos, las cuales deben ser respetadas por la Corte y sus magistrados y magistradas[556]. Además, la normatividad establece los términos procesales, fijados por la Carta Política o el Decreto Ley mencionado.

1007.   Por ejemplo, después de la admisión de la demanda se encuentran los siguientes términos[557]: (i) diez (10) días hábiles para práctica pruebas que hubiesen sido decretadas en el auto de admisión de la demanda[558]; (ii) otro plazo igual de diez (10) días hábiles para la fijación en lista del proceso con las normas demandadas. En este lapso los ciudadanos y las ciudadanas podrán intervenir para defender o cuestionar la constitucionalidad del precepto impugnado[559]; (iii) treinta (30) días hábiles para que la procuradora general de la Nación emita concepto sobre la validez del enunciado legal cuestionado[560]. Es importante precisar que los términos (ii) y (iii) comienzan a correr de manera simultánea. Así mismo, estos plazos se realizarán una vez se agote el trámite probatorio cuando se decretaron pruebas, de acuerdo con los artículos 7º y 11 del Decreto Ley 2067 de 1991; (iv) treinta 30 días hábiles para que la magistrada o el magistrado sustanciador presente el proyecto de sentencia a la Corte, según señala el artículo 8 del Decreto Ley 2067 de 1991; y vencido este término (v) comenzarán a correr los 60 días hábiles de que dispone la Corte para adoptar su decisión, ibid[561].

1008.   De acuerdo con el artículo 42 del Acuerdo 02 de 2015 y el artículo 63ª de la Ley 270 de 1991, la Corte Constitucional ha admitido la posibilidad de otorgar un trámite de urgencia nacional a un proceso, lo que significa la excepción de la inclusión en el plan de trabajo, por lo que la causa podrá fallarse sin esa condición. Sin embargo, en estos casos se respetan los términos del Decreto Ley 2067 de 1991 para fallar y esos plazos no se aumentan ni se acortan, como lo indica el artículo 9 dicho estatuto. Además, el procedimiento general descrito se ve reducido a la tercera parte en el marco de revisión de los decretos legislativos expedidos con ocasión a los estados de excepción, según establece el artículo 36 del Decreto 2067 de 1991. En el mismo sentido, el artículo 42 de dicho estatuto establece la posibilidad de que la Corte reduzca el término para decir en el control de constitucionalidad por vicios de forma de una ley que convoque a un referendo para reformar la Constitución o disponga que el pueblo decida sobre la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente. Esta disminución de plazo para emitir un fallo se aplica cuando esta Corporación lo considere necesario para decidir antes del pronunciamiento popular.   

1009.   Con base en este breve retrato procesal, se estima que la prelación de fallo desconoce la particularidad de los procesos adelantados por la Corte Constitucional. Es evidente que el artículo 24 del PLEAJ no podría aplicarse a la regulación de los procesos de tutela y de constitucionalidad adelantados en esta Corporación, los cuales son especiales y exigen que los asuntos sean resueltos con términos procesales de rango estatutario y constitucional que no pueden ser ignorados[562].

1010.   En estos términos, la Corte declarará constitucionales los incisos 2º, y sus numerales, y 3º (parcial) modificados por el artículo 26, a excepción de la expresión “Corte Constitucional”, contenida en el inciso 2º de esa disposición, que será declarada inconstitucional. Asímismo, declarará constitucional el artículo 98 del PLEAJ en cuanto a la norma que establece un trámite preferencial de procesos judiciales en favor de los niños, niñas y adolescentes.

(ii)             Ordenación temática y mecanismo de publicidad sobre las decisiones de prelación de turnos

1011.   El artículo 26 sujeto a control prevé, en su inciso 3 (parcial), que la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Corte Constitucional y los tribunales superiores de distrito judicial “podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de las decisiones de fondo. Para tal efecto, fijará periódicamente los temas de agrupación de los procesos y señalará, mediante aviso, las fechas en las que se asumirá el respectivo estudio”. En la sentencia C-713 de 2008 ya la Corte evaluó la constitucionalidad de un enunciado normativo igual en lo relevante y no advirtió problemas de validez. La Sala Plena tampoco los encuentra ahora, sino que esa posibilidad de ordenación temática y de publicidad de las agrupaciones que haga se inscribe en la potestad de configuración del ordenamiento que tiene el Congreso. Por ende, este inciso, en lo relevante, se declarará constitucional.

(iii)          La configuración de una falta disciplinaria grave

1012.    El artículo 98 del PLEAJ prescribe, en su inciso 2, que incurrirá en “falta grave” el servidor público “que incumpla las disposiciones de la presente ley”. Esta disposición se inserta en el derecho sancionador y, por ese hecho, debe respetar el principio de legalidad, entendido como certeza o taxatividad en la definición de las faltas y de las sanciones (de los supuestos fácticos y las consecuencias jurídicas). La Constitución reconoce el derecho de toda persona a no ser juzgada “sino conforme a leyes preexistentes” al acto que se le imputa (CP art 29). Desde luego, no basta con que las leyes simplemente preexistan a los actos que se consideran sancionables, para cumplir la exigencia constitucional, sino que deben garantizar un grado suficiente de previsibilidad acerca de lo que está prohibido y de las sanciones aparejadas al evento de violar la prohibición[563].

1013.   El inciso 2 del artículo 98 bajo revisión no cumple esta exigencia, pues no es previsible cuál es o cuáles son las conductas que prohíbe. Para empezar, el inciso pertenece al artículo 98, por lo cual pareciera que la falta grave se configura por la inobservancia de lo previsto en ese enunciado. Sin embargo, esto no es claro, pues el texto dice que incurre en falta grave el servidor público que incumpla “las disposiciones de la presente ley”. No es posible precisar si clasifica como falta grave solo el incumplimiento de lo previsto en el artículo 98, o también el de las disposiciones de toda la ley. Esta imprecisión es además insuperable con los métodos de interpretación, pues incluso si se asume que la falta grave la constituye el incumplimiento de todas las disposiciones “de la presente ley”, tampoco es claro a cuál ley se refiere el enunciado. En el entendimiento del precepto pueden concurrir dos leyes, la reformada y la reformatoria, y no existe un parámetro objetivo para definir cuál de las dos es la que determina la falta grave. El legislador no lo precisa y por ello no es factible saber de antemano si cualquier incumplimiento de la Ley 270 de 1996 constituye falta grave, o si solo tienen esta connotación las inobservancias de las normas de la Ley 270 de 1996 que sean fruto de este proyecto de ley.

1014.   La Corte Constitucional no puede entrar a determinar en qué consiste la falta, pues esto equivaldría a negar el sentido último del principio de legalidad. Lo que se pretende con este principio es que las normas sancionatorias sean tan determinables, que se preserve la separación de poderes y funciones en el ejercicio del poder disciplinario a cargo de las comisiones nacional y seccionales de disciplina judicial. La idea de un Estado democrático respetuoso de la separación de poderes y de la distribución de funciones –en un caso como este—es que la definición de las prohibiciones y los castigos les corresponda a los órganos representativos (legislativo), la aplicación de estos a los casos concretos esté a cargo de autoridades independientes e imparciales (judicial), y la ejecución de las decisiones se les confíe a estructuras dotadas de la capacidad para cumplirlas (ejecutiva). Si en un supuesto como el ahora revisado, donde se advierte con facilidad la abierta e insuperable imprecisión de la norma sancionatoria, el juez constitucional releva parcial y sustantivamente al legislador en la determinación de la falta, ya no serían los cuerpos representativos los que definirían cabalmente la falta, sino que, en ese acto, que debe ser democrático por excelencia, intervendría la autoridad judicial. Lo cual vulnera la separación de poderes y funciones (CP arts 113 y 150). Esta situación implica desconocer una de las garantías del derecho disciplinario, por lo que la norma es contraria a la Constitución.

1015.   Adicionalmente, en esta norma, el legislador optó por calificar la conducta tipificada como falta grave, sin permitir una graduación de la clasificación de la conducta y de la imposición de la sanción al sujeto disciplinado[564]. Esa circunstancia evidencia una interferencia en el derecho al debido proceso, dado que no establece la forma de medir la gravedad de la conducta al momento de tipificar la falta. La norma implica establecer una sanción al funcionario judicial de suspensión del ejercicio del cargo de 3 a 18 meses e inhabilidad especial por ese tiempo para faltas dolosas o esa misma interrupción de funciones de 1 a 12 meses para faltas graves culposas[565]. En este sentido, la consagración de la conducta a título de falta grave debe ser evaluada bajo el principio de proporcionalidad de nivel estricto por las razones que se explicaron en la revisión de constitucionalidad de las faltas establecidas en el artículo 4 del PLEAJ.

1016.   Con base en ello, se observa que la medida examinada establece la calificación de falta “grave” para los funcionarios jurisdiccionales que desconozcan el trámite preferencial de los procesos penales, civiles y familia en los que se involucren los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Esto significa que el operador disciplinario no puede establecer una valoración de la culpabilidad de la conducta sancionada en la norma, ya que se consagra una calificación fija de esta. La finalidad de la alternativa estudiada es asegurar que estos sujetos obtengan una pronta y rápida justicia a traves de la prelación de tramde y fallo. De igual forma, la norma busca asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales y los objetivos del Estado, así como los principios de la función pública. A partir de lo expuesto, la Sala considera que la disposición busca proteger un propósito constitucionalmente imperioso, pues la consagración de la falta y su castigo procura garantizar los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes ante la demora en la resolución de una causa. Se trata de que estos sujetos de especial protección constitucional obtengan una pronta justicia en un litigio relacionado con sus derechos. A su vez, la medida es conducente para alcanzar este fin, ya que busca persuadir, mediante el derecho disciplinario, al juez que no acate la norma de prelación de trámite en ciertos procesos relacionados con los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Para evitar incurrir en la falta y la imposición de la sanción correspondiente, el funcionario judicial deberá cumplir la norma.

1017.   Por el contrario, la Sala considera que la alternativa estudiada no es necesaria porque existe una opción que interfiere en menor intensidad con los derechos al debido proceso y políticos de los funcionarios judiciales y asegura de igual forma la finalidad perseguida por la norma en la garantía de los derechos de las niñas, niños y adolescentes. Esta medida menos lesiva consiste en permitir que la autoridad disciplinaria sea la encargada de realizar ese análisis de graduación de la conducta y asignar la falta que considere adecuada a esta, de acuerdo con la culpabilidad del disciplinado, la intensidad de la lesión a los bienes jurídicos protegidos por la ley[566], entre otros criterios. Es importante destacar que el enunciado legal establece que esa falta se aplicará de conformidad con el régimen disciplinario, pero la norma no permite aplicar dicho marco jurídico debido a que asigna la calificación de falta grave al hecho de desconcer el trámite preferencial en los procesos en donde se encuentren en litigio los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

1018.   De igual modo, esta clasificación anticipada de la conducta sancionada como falta grave es desproporcionada porque la medida produce una interferencia mayor para los derechos de los disciplinados en comparación con los beneficios que podría traer su adopción. En efecto, la disposición analizada no permite realizar un análisis de culpabilidad de la conducta y otros elementos que recoge el artículo 47 de la Ley 1952 de 2019, lo que implica anular aspectos mínimos del derecho al debido proceso[567]. Además, los disciplinados serán sancionados con suspensión de sus funciones e inhabilidad especial, castigo que se asigna a una falta grave, mientras que los beneficios que traería la norma son abstractos e inciertos debido a que el trámite preferencial de trámite y fallo de procesos no implica que se asegure la salvaguarda de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Por consiguiente, la medida no supera el juicio de proporcionalidad.

1019.   Además de lo anterior, la Sala aclara que, al aplicar esta norma, se deben considerar los principios de autonomía judicial y la justificación que tiene el juez para alterar el orden de los fallos mencionados en los párrafos anteriores de esta providencia. En consecuencia, se declarará inconstitucional la expresión “grave”, contenida en el inciso 2º del artículo mencionado.

(iv)           Reglamentación por el Ministerio de Justicia y del Derecho de la prelación de turnos en procesos de niñas, niños y adolescentes

1020.   Previo a la revisión de constitucionalidad del artículo 98 del PLEAJ, la Corte considera relevante llamar la atención al legislador debido a que tituló esa disposición como “preferencial de procesos judiciales de menores”, e incluyó la siguiente descripción: “se encuentren en litigio derechos de los menores”. Esto se debe a que la expresión “menores” es inadecuada para referirse a los niños, niñas y adolescentes, por lo que debería ser cada vez menos usada por parte de las autoridades. El cuestionamiento mencionado es de nivel doctrinario y de pedagogía constitucional para los hacedores de políticas públicas, entre los que se encuentra el Congreso, tal como se señaló en las Sentencias C-442 de 2009[568].

1021.   El parágrafo del artículo 98 examinado le asigna al Ministerio de Justicia y del Derecho la facultad de reglamentar “el procedimiento establecido en la presente Ley”. De nuevo, como en el sub acápite anterior, no es claro si la facultad que se le confiere es para reglamentar toda la Ley estatutaria, todo el proyecto de ley sujeto a control, o solo el procedimiento regulado en el artículo 98. Sin embargo, el problema de constitucionalidad en este caso no proviene de esa indeterminación, sino del hecho de conferirle al Ministerio de Justicia y del Derecho potestades de reglamentación de una materia que es propia de la administración de justicia. La reglamentación de una ley como la que surgirá de este proyecto se halla en cabeza del CSJ, y no del presidente de la República y menos de un ministerio, de acuerdo con el numeral 3º del artículo 257 de la Constitución.

1022.   En la revisión del artículo 2 de este PLEAJ, la Corte indicó que la competencia constitucional para reglamentar las leyes con el fin de posibilitar la cumplida ejecución de las leyes está en principio en cabeza del presidente de la República, y de forma residual y subordinada se halla también en otros organismos o autoridades de la Rama Ejecutiva[569]. No obstante, la Constitución también les atribuyó a otros órganos determinadas facultades de reglamentación, las cuales están circunscritas a sus propios ámbitos funcionales, como ocurre con el CSJ[570]. El artículo 257 de la Carta Política estatuye que este Consejo tendrá, entre otras funciones:

“[d]ictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador”.

1023.   La Constitución reserva la competencia reglamentaria en las materias señaladas al CSJ, lo cual a su turno delimita las facultades de reglamentación que en general detenta el presidente de la República. Mientras que las competencias reglamentarias de los ministerios y demás órganos de la administración ejecutiva no “pueden desplazar a la competencia reglamentaria del presidente de la República, frente a la cual tienen un carácter residual y subordinado”,[571] la Corte ha dispuesto que la potestad reglamentaria del CSJ en su campo competencial sí produce “un claro desplazamiento de la potestad reglamentaria del Presidente en esta materia y, por consiguiente, de los organismos subordinados de la Administración”[572].

1024.   En la sentencia C-917 de 2002, la Corte Constitucional declaró inexequible una norma legal que le confería al Ministerio de Justicia y del Derecho una atribución de reglamentación sobre los conciliadores y los centros de conciliación y arbitraje, por cuanto desconocía la reserva competencial del CSJ. Sobre la inconstitucionalidad del otorgamiento de facultades reglamentarias al Ministerios de Justicia y del Derecho, en asuntos de la administración de justicia, prescribió:

“[…] la Constitución de 1991 también estableció un régimen de excepción que otorga a ciertos organismos, ajenos a la Rama Ejecutiva, una potestad normativa exclusiva y excluyente.

Así entonces, por virtud de esta reserva constitucional, los organismos a los cuales se adscribe dicha potestad tienen la facultad exclusiva de establecer la regulación del área normativa específicamente asignada por la Carta. La Corte Constitucional ha dicho que en estos casos “[s]e trata de ámbitos de regulación, que por expreso mandato de la Constitución se asignan a otros órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del presidente.”

[…] el CSJ tiene a su cargo la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, cuando el legislador no haya dispuesto norma directamente aplicable, potestad que dispone un claro desplazamiento de la potestad reglamentaria del presidente en esta materia y, por consiguiente, de los organismos subordinados de la Administración.

[…]

Puede advertirse finalmente que pese a la existencia de un régimen general que confiere al presidente de la República la facultad reglamentaria de la Ley y a los ministerios, una facultad residual de los que los habilita para incluir regulaciones de segundo orden en los ámbitos propios de su especialidad, en el campo de la administración de justicia, tanto en los trámites judiciales como en los administrativos que se desarrollen en los despachos judiciales, el organismo que tiene esa reserva exclusiva es el CSJ[573].

1025.    En consecuencia, la Constitución no autoriza al legislador a concederle al Ministerio de Justicia y del Derecho una potestad reglamentaria como la que pretende otorgarle en el parágrafo del artículo 98 bajo revisión. Nuevamente hay que decir que se trata de una atribución equívoca, pues no es claro si se refiere a la reglamentación del artículo 98, de todo el proyecto de ley controlado, o de toda la Ley 270 de 1996, con sus artículos nuevos y precedentes. Pero en todo caso, cualquiera sea el sentido que se le dé al parágrafo del artículo 98, el Congreso de la República no puede atribuirle al Ministerio de Justicia y del Derecho un poder reglamentario como ese.

1026.   Si el proyecto de ley le dispensa al Ministerio de Justicia y del Derecho la facultad de reglamentar solo el artículo 98, que versa sobre una cuestión de administración de los procesos judiciales, entonces vulnera las competencias constitucionales reservadas al CSJ, pues la Carta le asigna a esta Corporación “la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador” (CP art 257 num 3). Si la norma evaluada habilita a la cartera de Justicia y del Derecho para reglamentar todo el articulado del PLEAJ o, más aún, toda la Ley estatutaria de administración de justicia, entonces la inconstitucionalidad resulta más patente todavía. En este proyecto de ley y en la Ley 270 de 1996 hay numerosas previsiones para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos de la justicia, y a la regulación de ciertos trámites que se adelantan en los despachos judiciales. La competencia para reglamentar todos estos asuntos recae en el CSJ y, como ha sostenido la Corte Constitucional, ese diseño genera “un claro desplazamiento de la potestad reglamentaria del presidente en esta materia y, por consiguiente, de los organismos subordinados de la Administración”[574].

1027.   Por tanto, el parágrafo es inconstitucional y así lo declarará esta Corte.

1028.   En suma, la Sala Plena declarará la constitucionalidad del artículo 26, salvo la expresión “la Corte Constitucional o” que se declara inconstitucional. Además, se declarará conforme a la Carta Política el artículo 98, a excepción del término “grave”, contenido en su inciso 2º, y su parágrafo, que se declararán inconstitucionales.  

Artículo 27

ARTÍCULO 27. Adiciónese el artículo 74J en el Capítulo VII de la Ley 270 de 1996, el cual establece lo siguiente:

ARTÍCULO 74J. AGRUPACIÓN TEMÁTICA. Las altas cortes, los tribunales y los jueces podrán agrupar temáticamente los procesos para fallo, aunque los expedientes no se encuentren acumulados de acuerdo con las normas procesales. Las consideraciones del primer fallo podrán ser reiteradas en los demás, los cuales podrán ser expedidos de manera simultánea, sin sujeción al orden cronológico de turnos

.

1029.    El artículo 27 incorpora una disposición novedosa en el PLEAJ, por medio de la cual se permite a las autoridades judiciales agrupar los procesos para fallo según su temática. El artículo prevé que se podrán agrupar los procesos por su temática, aunque los expedientes no se hayan acumulado de acuerdo con las normas procesales. Además, la nueva norma prevé que el segundo fallo podrá reiterar las consideraciones del primero y emitirlos de forma simultánea, sin sujetarse al orden de turno para fallar.

1030.   La Procuraduría General de la Nación le solicitó a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del artículo 27, siempre y cuando éste no transgreda los artículos 228 y 230 de la Constitución, por medio de los cuales se regula el principio de autonomía de los jueces.

1031.   Por otro lado, el Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia solicitó la constitucionalidad condicionada del artículo en reseña. Para la institución interviniente se debe declarar la condicionalidad en el entendido de que los tribunales y los jueces también pueden realizar la agrupación temática que autoriza el artículo para decidir casos similares.

1032.    De manera preliminar, la Sala advierte que la materia contenida en el artículo 27, carece de reserva de ley estatutaria debido a que no se relaciona con la estructura general de la administración de justicia, ni con la efectividad de los principios generales de este tema y tampoco desarrolla aspectos sustanciales del poder público. Se trata de regulaciones de trámite de los procesos, materias propias de códigos.

1033.   La Sala recuerda que, de acuerdo con el artículo 150.1 de la Constitución, el legislador posee una amplia libertad de configuración para regular aspectos relativos a los trámites judiciales y las medidas que promueven la descongestión. En la sentencia C-443 de 2019, la Corte enfatizó que el juez constitucional parte de un principio de deferencia, puesto que reconoce que la Constitución atribuyó al Congreso la potestades de: (i) diseñar la estructura de los procesos que se deben tramitar en la Rama Judicial; (ii) salvaguardar el derecho a obtener una pronta resolución y oportuna de las controversias que se someten a los jueces; y (iii) desarrollar los principios de eficiencia, economía y celeridad en el ejercicio de la función pública de administrar justicia.

1034.   En desarrollo de esta competencia, el legislador adoptó una serie de medidas procesales que pretenden otorgar celeridad al ejercicio de la función judicial y materializar el derecho de plazo razonable, a saber[575]: (i) las alternativas que simplifican o racionalizan los procesos, como la reducción de plazos y términos, la eliminación de fases o recursos, o el cambio de turno para fallar; (ii) las opciones que imponen cargas para acceder al sistema judicial; y (iii) los medios que imponen sanciones ante las dilaciones injustificadas. El control a dichos enunciados legislativos ha consistido en contrastar la comprensión de la norma a la luz de la finalidad y de la lógica de su creador. Acto seguido, este análisis debe ser comparado con los efectos probables en la realidad que trae la medida objeto de revisión. 

1035.   En este contexto, esta Corporación concluye que el primer fragmento del artículo 27, que les permite a los jueces agrupar causas temáticas en los fallos, no tiene reparo constitucional, dado que es una medida amparada por la cláusula general de competencia que tiene el legislador para estructurar procesos judiciales[576], de acuerdo con el artículo 150.1 de la Constitución. Esta nueva alternativa promueve la racionalización del trabajo de las autoridades judiciales para agilizar la evacuación de expedientes[577], pues su finalidad es simplificar la resolución de aquellos procesos judiciales que comparten la misma unidad temática y marco jurídico. Su lógica es evitar el desgaste del aparato judicial al tener que repetir una y otra vez la escritura de casos similares que tienen las mismas reglas aplicables y vinculantes. Esta Sala considera que los efectos probables que generará esta norma en la práctica, serán la resolución ágil y rápida de las controversias, debido a que la aplicación del mismo marco jurídico permitiría en una sola decisión resolver varios casos de forma simultánea.

1036.   Para la Sala, es importante recordar que la medida no afecta el derecho a la defensa de los usuarios del servicio de la administración de justicia, como sucede con otras medidas de descongestión, por ejemplo, suprimir recursos[578] o señalar la improcedencia de cualquier recurso contra las providencias[579]. La medida estudiada permite al juez organizar sus causas para fallo con fundamento en el principio de celeridad y en la prontitud del servicio de la administración de justicia.

1037.   Por otro lado, la Sala encuentra que el segundo fragmento del artículo 27, por medio del cual se propone la posibilidad de que los jueces puedan reiterar las consideraciones de un fallo que agrupó causas similares y fallar los casos agrupados de manera simultánea, cumple con la Carta Política. La primera medida, la posibilidad de reiterar los fallos con temas agrupados, permite racionalizar el trabajo de los despachos judiciales, maximizar los recursos a disposición de los jueces y salvaguardar el principio de seguridad jurídica al otorgarle a los ciudadanos certeza jurídica sobre cómo serán fallados los casos con temas similares. La Sala tampoco encuentra opuesto a la Constitución la medida de que los jueces puedan expedir fallos al mismo tiempo, pues es una decisión de trámite que garantiza la materialización del derecho al debido proceso, ya que se promueve la emisión de una decisión judicial sin dilaciones, y no afecta de forma sustantiva otros derechos fundamentales. En realidad, la medida materializa el derecho a una resolución oportuna de los trámites judicial y promueve la descongestión del sistema de administración de justicia. Resolver en conjunto causas que comparten el mismo tema es una alternativa idónea para materializar y aplicar los mandatos como la celeridad y eficacia de la administración de justicia porque permiten resolver una gran cantidad de causas con las mismas consideraciones y reglas aplicables a situaciones similares. Inclusive, desarrolla el principio de la igualdad, al tratar dos casos semejantes de forma paritaria. En efecto, se prevé que la norma apareja una posibilidad de resolución rápida de causas, al resolver decisiones similares en una sola providencia.

1038.   Para concluir, el último fragmento del artículo 27 prevé la autorización para modificar el orden de prelación del fallo, es decir, sin sujeción al orden cronológico de turnos. Para la Sala, este fragmento corresponde a una consecuencia lógica de agrupar temáticamente las causas. En consonancia con los fragmentos previamente analizados del artículo 27, esta medida también tiene la finalidad de profundizar los principios de celeridad y eficacia de la administración de justicia, el cual es una meta importante en términos constitucionales, como se esbozó en las consideraciones de este capítulo de la sentencia[580].

1039.   Sin embargo, es importante precisar que esta regulación no debe afectar el régimen procesal constitucional y estatutario que rige a esta Corte para gestionar sus procesos. Por ejemplo, no puede interferir con la determinación de acumular procesos adoptada por las Salas de Selección de esta Corporación cuando el caso está pendiente de fallo en la Sala de Revisión o Plena, en el evento de que exista una relación temática entre uno y otro proceso[581]. Tampoco podría modificar la posición jurisprudencial de esta Corporación respecto de la imposibilidad jurídica de acumular demandas de inconstitucionalidad después de que se haya realizado el reparto[582]. La Corte destaca que las normas establecidas en Códigos y otras normas procesales, incluso aquellas de carácter estatutario, son aplicables en ausencia de disposición específica que regule la materia en el régimen especial de los procesos que se llevan a cabo en esta Corporación[583]. Esto se debe a la especial función y competencias que ejerce la Corte Constitucional.

1040.   En consecuencia, la Corte concluye que el artículo 27 del PLEAJ respeta los mandatos de la Carta Política.

Artículo 40

ARTÍCULO 40. Modifíquese el parágrafo del artículo 93 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 93. DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LOS TRÁMITES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOS.

(…)

PARÁGRAFO. Los Magistrados Auxiliares del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial podrán ser comisionados para la práctica de pruebas para adoptar decisiones relacionadas con asuntos de trámite y para resolver los recursos que se interpongan en relación con las mismas

1041.   El artículo 40 del PLEAJ introdujo dos modificaciones al parágrafo del artículo 93 de la Ley 270 de 1996. En efecto, la disposición (i) suprimió la posibilidad de que los magistrados auxiliares del CSJ sean comisionados para la práctica de pruebas; y (ii) consagró la posibilidad de comisionar a los magistrados auxiliares de la Corte Constitucional y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, exclusivamente para el decreto de pruebas en asuntos de trámite y la resolución de los recursos interpuestos en relación con estas. En este orden, las modificaciones están relacionadas con la posibilidad de que, como ya se preveía para los magistrados auxiliares del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, los de la Corte Constitucional y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial también puedan ser comisionados para la práctica de pruebas y la decisión de recursos relacionados con estas en asuntos de trámite.

1042.   En su intervención, la procuradora general de la Nación indicó que el artículo 40 del PLEAJ se ajusta a la Constitución puesto que, si bien del artículo 116 superior se puede concluir que los magistrados auxiliares de las altas cortes “no se encuentran provistos de investidura judicial ni formalmente se encuentran habilitados para administrar justicia”, es procedente su comisión para la práctica de pruebas de conformidad con los principios de celeridad y eficiencia en la administración de justicia. Esta posición, precisó, fue sostenida por la Corte Constitucional en la sentencia C-713 de 2008.

1043.   Sobre el artículo analizado también se pronunciaron el Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia y la Universidad Pontificia Bolivariana. Para el primero, la norma debe ser declarada inconstitucional debido a que la facultad de comisionar asuntos relacionados con la práctica de pruebas es contraria a la Constitución en procesos como el acusatorio y los orales, en los que la inmediación es una garantía importante. Por su parte, la Universidad Pontificia Bolivariana se refirió a la necesidad de condicionar la constitucionalidad del artículo 40 del PLEAJ de conformidad con las consideraciones de la sentencia C-713 de 2008. Así mismo, resaltó la importancia de que la Corte precise (i) el alcance de las competencias jurisdiccionales asignadas a los magistrados auxiliares de las corporaciones indicadas en la norma; (ii) el significado de la expresión “asuntos de trámite” y (iii) qué recursos pueden resolver los magistrados auxiliares en el marco de la comisión.

1044.    Ahora bien, la Sala advierte que la eliminación de la referencia al CSJ no es más que un ajuste de la ley a la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 02 de 2015. En este sentido, es preciso recordar que en dicha reforma constitucional se eliminó la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del CSJ y se atribuyó la función disciplinaria a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Por tanto, la referencia que hace el artículo a esta última autoridad y la supresión del CSJ, lejos de contrariar el texto constitucional, implica la armonización de la ley con el mismo.

1045.   Respecto de la modificación que permite que, al igual que los magistrados auxiliares del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, los de la Corte Constitucional y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial también puedan ser comisionados para la práctica de pruebas en asuntos de trámite y para la decisión de los recursos relacionados con estas, la Sala considera pertinente recordar que en el pasado ya se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de dicha posibilidad.

1046.   En efecto, en la sentencia C-037 de 1996, la Sala Plena de esta Corporación reconoció que, debido a las responsabilidades legales encomendadas a los magistrados auxiliares de las altas cortes, en especial las de colaboración con el despacho del respectivo magistrado, se encuentran facultados para la práctica de pruebas bajo la figura de la comisión.

1047.   Luego, en la sentencia C-713 de 2008, la Corte abordó el estudio del artículo 18 de la Ley 1285 de 2009, que estableció que los magistrados auxiliares del Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y el CSJ podrían ser comisionados, entre otras cosas, para la práctica de pruebas en asuntos de trámite o sustanciación y para resolver los recursos relacionados con estas. En esa ocasión, esta Corporación resaltó que la Constitución no excluye la posibilidad de que, de manera excepcional, algunos empleados cumplan ciertas funciones judiciales, siempre que estas no impliquen la toma de decisiones de carácter jurisdiccional. La Corte consideró que la facultad de comisionar a los magistrados auxiliares para la práctica de pruebas no solo es válida constitucionalmente, sino que también contribuye a la celeridad y eficiencia en la administración de justicia. No obstante, fue enfática en que debe entenderse que las facultades otorgadas por la norma “se circunscriben al ámbito de la comisión para la práctica de las pruebas, es decir a los actos dirigidos al cumplimiento de la prueba ya decretada y directamente vinculados a ella”.

1048.   Por último, la Corte condicionó la constitucionalidad de la norma bajo el entendido de que la posibilidad de comisión para la práctica de pruebas que preveía también debía extenderse a los magistrados auxiliares de la Corte Constitucional[584], razón por la cual, la referencia que el artículo bajo examen hace a los magistrados auxiliares de este tribunal es en realidad la positivización de dicho precedente.

1049.   De manera que, para la Sala es claro que el artículo 40 del PLEAJ reitera la posibilidad de que los magistrados auxiliares de las altas cortes sean comisionados para la práctica de pruebas en asuntos de trámite y para la decisión de los recursos interpuestos en relación con estas.  Lo anterior, de conformidad con las precisiones realizadas en la sentencia C-713 de 2008. Es importante enfatizar que esta competencia se desarrolla como un acto procesal decretado por el magistrado titular y se encuentra vinculado a este, por lo que implica una facultad reglada en la ley y en la comisión de pruebas. Adicionalmente, actualiza la norma en el sentido de reconocer esta facultad respecto de los magistrados auxiliares de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial como consecuencia de la reforma del Acto Legislativo 02 de 2015.

1050.   Finalmente, en cuanto a la solicitud de inconstitucionalidad del artículo 40 del PLEAJ que elevó el Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia, tras considerar que la figura de la comisión para la práctica de pruebas es contraria a la Constitución en procesos como el acusatorio y los orales, esta Corporación advierte que, (i) el artículo bajo examen es una disposición general que no impide a los magistrados titulares revisar, en cada caso, la viabilidad jurídica de la comisión para la práctica de pruebas; y (ii) la norma no implica la derogación de  disposiciones especiales como, por ejemplo, la contenida en el artículo 16 de la Ley 906 de 2004, que prohíbe la comisión para la práctica de pruebas en el contexto del proceso penal acusatorio.

1051.    En conclusión, la Sala encuentra ajustada a la Constitución la facultad de comisionar a los magistrados auxiliares de las altas cortes y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para la práctica de pruebas en asuntos de trámite, así como para resolver los recursos que se presenten en relación con los mismos. Esto se debe a que la mencionada posibilidad contribuye a la concreción de los principios de celeridad y eficiencia en la administración de justicia, y se encuentra circunscrita al acto procesal del magistrado titular, quien ordena y decreta la práctica de pruebas.

1052.   Por consiguiente, el artículo 40 del PLEAJ será declarado constitucional.

Artículo 92

ARTICULO 92. AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DE LA RAMA JUDICIAL.

La Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia. La asignación presupuestal automática para gastos establecida en el artículo 192C de la presente ley constituye elemento esencia de los principios de autonomía e independencia judicial.

Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias.

A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio

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1053.   El artículo 92 del PLEAJ introduce una nueva disposición en la Ley 270 de 1996, la cual reitera el carácter autónomo e independiente de la Rama Judicial. En lo sustancial el artículo establece que la asignación presupuestal automática para gastos de la Rama Judicial, incorporada por el artículo 87 del PLEAJ a través de la adición del artículo 192C a la Ley 270 de 1996, constituye un elemento de la esencia de los principios de autonomía e independencia judicial.

1054.   Además, en la misma línea del artículo 5 de la Ley 270 de 1996, la norma examinada dispone que ningún superior jerárquico administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a otro con el fin de imponer las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias. Por último, la disposición prohíbe a los empleados del Estado que se desempeñan en la Rama Judicial tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos, así como en las controversias políticas. Lo anterior, sin implicaciones frente a su derecho al sufragio

1055.   La procuradora general de la Nación defendió la constitucionalidad del artículo 92 del PLEAJ. Según precisó, este y los demás artículos que introducen modificaciones a los principios de la administración de justicia se ajustan al texto constitucional. Ningún otro interviniente se pronunció concretamente sobre esta disposición.

1056.   Sobre la constitucionalidad de esta disposición, la Sala recuerda que, en la sentencia C-037 de 1996, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 5 de la Ley 270 de 1996, el cual declaró que la Rama Judicial es independiente y autónoma en su función de administrar justicia, y consagró también la prohibición a los superiores jerárquicos de insinuar, exigir, determinar o aconsejar a otro funcionario judicial a fin de imponerle las decisiones que debe adoptar. En esa oportunidad, la Corte determinó que el contenido del artículo 5 de la Ley 270 de 1996 garantizaba la plena independencia y la autonomía de los jueces respecto de otras ramas del poder público y de sus superiores jerárquicos. No obstante, sostuvo que la prohibición de imponer criterios a los funcionarios de inferior jerarquía debía entenderse sin perjuicio del carácter vinculante de la doctrina de la Corte Constitucional, razón por la cual condicionó la constitucionalidad de la norma bajo este entendido.

1057.   Desde entonces, la Corte Constitucional ha reconocido la sujeción de los funcionarios judiciales a la Constitución y a la ley, así como al precedente judicial, como indican las sentencias SU-047 de 1999, C-836 de 2001, T-292 de 2006, C-634 de 2011, C-816 de 2011, C-179 de 2016 y SU-087 de 2022 entre otras. Por ejemplo, en la sentencia C-816 de 2011, sostuvo que dicha vinculatoriedad deviene de su definición constitucional como órganos de cierre “condición que les impone el deber de unificación jurisprudencial en sus respectivas jurisdicciones”. En similar sentido, se pronunció esta Sala en la sentencia SU-053 de 2015, en la que agregó que cuando el precedente emana de las altas cortes adquiere un carácter unificador “que busca realizar los principios de primacía de la Constitución, igualdad, confianza, certeza del derecho y debido proceso”.

1058.   En este orden de ideas, la Corte encuentra que la disposición prevista en la primera parte del primer inciso del artículo 92 del PLEAJ, así como el segundo inciso de la misma norma, son constitucionales. No obstante, se precisa que la prohibición de imponer criterios a los funcionarios judiciales de inferior jerarquía debe entenderse sin perjuicio de los supuestos en los que la jurisprudencia de las altas cortes constituye precedente vinculante.

1059.   Por otro lado, la Corte precisa que la segunda parte del inciso 1º del artículo 92 del PLEAJ, que establece una asignación presupuestal automática para gastos de la Rama Judicial, incorporada a través del artículo 87 del PLEAJ, constituye un elemento fundamental de los principios de autonomía e independencia judicial. No obstante, dicho precepto debe interpretarse de conformidad con el condicionamiento que la Corte en esta providencia realizará al artículo 87 del PLEAJ. En este sentido, la Corte considera que la palabra “automática”, tal como aparece en el inciso 1º del artículo 92, es inconstitucional porque entra en conflicto con el reparto de competencias presupuestales entre el Gobierno y el legislador, tal como lo establece la Constitución.

1060.   Como se explicará con detalle más adelante, cuando se analice el artículo 87 del PLEAJ, de acuerdo con lo previsto por los artículos 346 y 351 de la Carta Política, la elaboración del proyecto de presupuesto corresponde al Gobierno Nacional, y el Congreso no tiene la facultad de aumentar ninguna de sus partidas de gasto ni de incluir nuevas, sino únicamente disminuir o eliminar las partidas, que cuente con la aceptación escrita del ministro del ramo. Esto implica que el Congreso no está autorizado a determinar de manera inflexible el monto del presupuesto que debe asignarse anualmente a la Rama Judicial; de lo contrario, se estaría socavando el diseño constitucional de planificación y de presupuesto. La palabra “automática” en este contexto significa que el legislador realizó la asignación respectiva y omitió la competencia del ejecutivo en la elaboración de la ley de presupuesto, lo cual es incompatible con el diseño constitucional de planeación y de presupuesto.

1061.   Como también se enfatizará en el análisis del artículo 87 de la PLEAJ, aquí la Corte desarrolla la misma línea del precedente establecido en la sentencia C-380 de 2019, en el que se indicó que se reprochó la inclusión de montos fijos en el presupuesto general de la Nación, por limitar de forma absoluta la capacidad del gobierno para decidir las partidas presupuestales a incluir en el proyecto de la ley anual del presupuesto. Para la Corte, la palabra “automática” del artículo 92 del PLEAJ bajo revisión produce el mismo efecto que se cuestionó en la providencia mencionada, es decir, establece un límite injustificado a dicha facultad del gobierno. Asimismo, como también se desarrollará más adelante, vale recordar que la Constituyente se debatió sobre la asignación fija de una partida porcentual del presupuesto para la Rama Judicial, pero esta idea no fue aceptada[585].

1062.   Por consiguiente, la Corte encuentra que la expresión mencionada introduce rigidez e inflexibilidad en el presupuesto y vulnera la competencia del ejecutivo en la planeación presupuestaria. Esta decisión concuerda con la adoptada en relación con el artículo 87 del PLEAJ en esta providencia.

1063.    Finalmente, la Sala se referirá a la constitucionalidad del último inciso del artículo 92 del PLEAJ, el cual prohíbe a los empleados del Estado que se desempeñan en la Rama Judicial tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos, así como en las controversias políticas, sin perjuicio de su derecho al sufragio. Al respecto, se recuerda que, de conformidad con el segundo inciso del artículo 127 de la Constitución

“A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.”

1064.   Por su parte, la sentencia C-037 de 1996 validó una interdicción similar a la que se analiza en esta ocasión, la cual forma parte del numeral 13 del artículo 154 de la Ley 270 de 1996. En esa oportunidad, se indicó que esa prescripción “busca garantizar la imparcialidad y evitar el conflicto de intereses de funcionarios y empleados cuando deban conocer de asuntos que coincidan con sus preferencias, inclinaciones o intereses políticos”[586]. Así mismo, el enunciado legal revisado deja a salvo el derecho al sufragio que pueden ejercer las personas que laboran en la Rama Judicial.

1065.   La Sala considera importante aclarar que esta prohibición no suprime la libertad de expresión de las personas que laboran en la Rama Judicial, quienes expresan su opinión política en ámbitos privados[587]. Por lo tanto, esta norma no impide que los servidores al servicio de la Rama Judicial “asuman posiciones respecto de materias de relevancia colectiva y, que por ello tienen un significado político en el sentido más amplio del término”[588].

1066.   No obstante, este derecho está sujeto a restricciones especiales en su ejercicio[589], por lo que es necesario que lo hagan con máxima prudencia[590] en el sentido de que no interfieran con las finalidades de la prohibición de participación en política. Según la jurisprudencia constitucional, la prohibición establecida por el artículo 127 de la Constitución abarca la conducta dirigida a intervenir activa o pasivamente en diversas disputas con implicaciones electorales directas, ya sea apoyando o rechazando una causa, una organización política o un candidato. No se incluyen dentro del significado constitucional de las expresiones “actividades de los partidos y movimientos” y “controversias políticas”, conductas que, fuera de un debate electoral o de una disputa partidista, resulten o puedan interpretarse como la emisión de una opinión o la presentación de una postura sobre un asunto de interés general[591]. En consecuencia, esta Sala concluye que la disposición en mención replica una prohibición de rango constitucional y, en tal sentido, su contenido no riñe con el de la Carta.

1067.   Por las razones mencionadas previamente, se declarará la constitucionalidad del artículo 92 del PLEAJ, salvo la expresión “automática”, contenida en el inciso primero del precepto revisado.

2.3.Eje temático dos: Administración, gestión, control de la Rama Judicial y función de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales. Examen de los artículos 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 39, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 54, 55, 56, 57 58, 59, 60 y 97

1068.   Como se indicó al inicio de esta providencia, el PLEAJ contiene varias disposiciones que se relacionan con la administración, la gestión y el control de la Rama Judicial, así como con las funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de disciplina judicial. En efecto, una de las principales reformas que introdujo el PLEAJ que hoy se examina es la referencia explícita, a nivel estatutario, sobre las competencias de: (i) administración; (ii) gobierno y (iii) definición de las políticas de la Rama Judicial. Estas referencias son novedosas, pues la Ley 270 de 1996 aludió principalmente a las funciones de administración, las cuales le asignó a la Sala Administrativa del CSJ.

1069.   Luego, el Acto Legislativo 02 de 2015 introdujo en la Constitución Política las nociones de administración y gobierno de la Rama Judicial y estos conceptos se desarrollaron con mayor amplitud en la sentencia C-285 de 2016. En consecuencia, para el examen de las disposiciones que integran este eje, la Sala considera necesarios los referentes constitucionales y jurisprudenciales sobre esas competencias y para ese propósito hará referencia a: (i) el diseño inicial en materia de dirección y administración de la Rama Judicial previsto en la Constitución Política; (ii) el alcance de la reforma del AL 02 de 2015 en materia de administración y gobierno, y la sentencia C-285 de 2016; y (iii) reconstruirá los pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional en relación con las competencias del CSJ.

2.3.1.       El diseño de la dirección y administración de la Rama Judicial en la Constitución Política

1070.   En cuanto al diseño constitucional de la administración y gobierno de la Rama Judicial, es importante recordar que el capítulo 7 del Título VIII de la Constitución Política, que abarcaba la estructura administrativa judicial tenía como título “Del CSJ”. Luego, con la reforma del Acto Legislativo 02 de 2015, el capítulo correspondiente quedó titulado “Del Gobierno y la Administración Judicial”. Este cambio en la denominación no es insustancial, pues, aunque la reforma constitucional en materia de gobierno y administración judicial mencionada se declaró inexequible en la sentencia C-285 de 2016, lo cierto es que el nuevo título, que hoy se mantiene en la Carta Política, recoge la visión sobre la administración y gobierno de la Rama Judicial que definió el constituyente y que desarrolló la jurisprudencia constitucional tal y como se explicará.

1071.   El artículo 254 de la Constitución Política, antes de su modificación por el Acto Legislativo 02 de 2015, previó el CSJ y lo dividió en dos salas. La Sala Administrativa, integrada por seis magistrados, elegidos por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete magistrados, elegidos por el Congreso de la República de ternas enviadas por el Gobierno. De esta estructura inicial del órgano constitucional se derivan características relevantes que luego fueron objeto de desarrollo por parte de la jurisprudencia y que inciden en el presente examen del PLEAJ, veamos:

1072.   En primer lugar, la distinción entre la función jurisdiccional y la función administrativa. En particular, la función de administración de justicia asignada a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria se separó de la definición de los aspectos presupuestales y de organización, como una garantía para el adecuado ejercicio de la administración de justicia prevista en favor de las autoridades judiciales y de los ciudadanos.

1073.   En segundo lugar, la administración judicial se asignó a un órgano endógeno a la Rama Judicial, pues el CSJ hace parte de la estructura de esta rama y la Sala Administrativa se conforma por miembros elegidos por los órganos de cierre de tres de las jurisdicciones.

1074.   Sobre el carácter endógeno del órgano de administración judicial hay que señalar que los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente consideraron necesario que la Rama Judicial gozara de recursos suficientes para su funcionamiento, así como de autonomía administrativa y presupuestal, pues al depender de la Rama Ejecutiva debía someterse a este poder y, por lo tanto, no había podido tener un desarrollo propio, eficiente y técnico. Así, al asignarle funciones administrativas al CSJ se intentó brindar mayor agilidad y autonomía al desempeño de la Rama Judicial.

1075.   En tercer lugar, la preservación de la autonomía e independencia judicial a través de: (i) la distinción entre la función judicial y administrativa; (ii) salvo en lo que respecta a los magistrados de altas cortes y el fiscal general de la nación, la función jurisdiccional disciplinaria se mantuvo en un órgano endógeno a la Rama Judicial; y (iii) para el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria el diseño original previó que otras ramas del poder público concurrieran en la selección de los magistrados, en aras de preservar su independencia con respecto a quienes serían objeto del poder disciplinario.

1076.   Por su parte, los artículos 256 y 257 de la Constitución Política definen las competencias de organización y administración de la Rama Judicial. Estas funciones se asignaron inicialmente a la Sala Administrativa del CSJ y hoy están en cabeza del CSJ e incluyen la administración de la carrera judicial, la elaboración de las listas para la designación de los funcionarios judiciales, el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales, la elaboración del presupuesto de la Rama Judicial, la división del territorio para efectos judiciales, el traslado de despachos y cargos, entre otras.

1077.   En consecuencia, para el examen del eje es necesario tener en cuenta el diseño que la Constitución Política definió en materia de administración de la Rama Judicial, del cual se derivan características y principios constitucionales relevantes como la separación de funciones judiciales y administrativas y que, como se expondrá a continuación, han sido considerados por la jurisprudencia de esta Corporación para el examen de las reformas sobre la materia.

2.3.2.       La reforma en materia de administración y gobierno incorporada en el Acto Legislativo 02 de 2015 y la Sentencia C-285 de 2016

1078.   A través del AL 02 de 2015 se diferenciaron las funciones de gobierno y administración judicial. Este acto diferenció los órganos encargados de esas competencias. Así, de acuerdo con dicho acto legislativo el gobierno judicial estaría a cargo del Consejo de Gobierno Judicial y comprendía la definición de las políticas de la Rama Judicial, la función electoral mediante la postulación y definición de las listas previstas en la ley, las competencias de reglamentación, la elaboración del presupuesto, entre otras. Por su parte, la administración se asignaba a la Gerencia de la Rama Judicial, que se encargaba de la ejecución de las medidas adoptadas por el Consejo de Gobierno Judicial.

1079.   Aunque el modelo de gobierno y administración del AL 02 de 2015 se declaró inexequible es relevante en la medida en que incorporó, de forma explícita, a la Carta Política la noción de gobierno de la Rama Judicial, ya que el título “Del Gobierno y la Administración Judicial” quedó incorporado en la Constitución. Adicionalmente, en el examen de ese acto legislativo la sentencia C-285 de 2016 indicó que si bien la Carta Política, antes del AL 02 de 2015, no hizo referencia al gobierno judicial lo cierto es que del diseño inicial se derivaba un modelo de autogobierno judicial que tiene las siguientes características:

a) Las instancias encargadas de la conducción de la Rama Judicial fueron radicadas en este mismo poder.

b) Se trata de un modelo concentrado que cuenta con un sistema institucional cohesionado y cuyos órganos asumen los distintos niveles de gestión, así: el nivel consultivo (en cabeza de la Comisión Interinstitucional); el nivel de gobierno (en cabeza de la Sala Administrativa del CSJ); y el nivel de administración, a través de unidades operativas dependientes del órgano de gobierno.

c) La separación orgánica y funcional entre la actividad jurisdiccional y las actividades de administración y gobierno. Lo anterior, se deriva de: (i) el principio de separación de poderes que evita la concentración del poder en unos mismos órganos y funcionarios; (ii) la imparcialidad y neutralidad en la conducción de la administración de justicia, la cual exige que “(…) los gobernantes y administradores del poder judicial deben ser ajenos, tanto personal como institucionalmente, a los destinatarios de dicha gestión.”; (iii) la independencia interna, dirigida a “evitar que la jerarquía funcional en la labor jurisdiccional se traslade o desplace al ámbito operativo y para evitar, por consiguiente, que se configure una subordinación de los operadores de justicia frente a sus superiores funcionales”; y (iv) la experiencia judicial, a partir de la cual se advierte que cuando los jueces asumen las labores de tipo administrativo se genera el riesgo de afectación de la función judicial o administrativa.

1080.   En síntesis, para el examen del PLEAJ es necesario tener claro que en relación con la organización de la Rama Judicial la Carta Política y los desarrollos legales previeron competencias que incluyen tanto el gobierno como la administración judicial. El gobierno judicial, corresponde a la definición de las medidas de administración en materia de justicia, desde una perspectiva global, dirigidas a todos los niveles de la estructura de organización de la Rama Judicial. La administración, hace referencia a la definición y ejecución de las condiciones materiales para la adecuada prestación del servicio de administración de justicia.

1081.   Ahora bien, efectuadas las precisiones anteriores y como quiera que entre las principales reformas del PLEAJ se encuentra la actualización y modificación de las competencias del CSJ la Sala considera necesario hacer referencia a las decisiones de esta Corporación en las que se ha examinado la asignación de competencias de la Sala Administrativa del CSJ a otros órganos.

2.3.3.       Las funciones del CSJ en la jurisprudencia constitucional

1082.   La primera vez que esta Corporación se pronunció sobre las competencias del CSJ es la sentencia C-265 de 1993. En esta oportunidad, la Corte examinó una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 4 del Decreto Ley 2652 de 1991, que definió las competencias de la Sala Plena del CSJ, cuando el organismo estaba integrado por dos salas. Según la demanda examinada por la Corte en dicha oportunidad la asignación de competencias a la Sala Plena desconocía las funciones constitucionales de la Sala Administrativa.

1083.   Para el examen de ese cargo de la demanda, la Corte primero diferenció las competencias de administración asignadas a la Sala Administrativa de las funciones jurisdiccionales asignadas a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria. En particular, la Corte indicó que la Sala Administrativa “fue creada orgánicamente con funciones propias, para cumplir funciones administrativas, con representación de las corporaciones nominadoras y como garantía de la autonomía administrativa de la Rama Judicial perseguida por el Constituyente”. Luego, emprendió el examen de las competencias que la norma acusada le otorgó a la Sala Plena de ese organismo, como se ilustra en el siguiente cuadro:

Tabla 9 - Naturaleza de las funciones asignadas al CSJ

Fuente: elaboración propia despacho magistrada ponente.

1084.   Tras el examen de la naturaleza de las competencias en los términos descritos, la Sala precisó que: (i) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria se creó de forma autónoma, únicamente para el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria y, por lo tanto, para que pueda ejercer de manera autónoma e independiente su competencia judicial no podían otorgársele funciones administrativas; y (ii) a la Sala Administrativa se le asignaron funciones administrativas que garantizan la independencia de la Rama Judicial. Finalmente, indicó que concurrían funciones de alta política, que corresponden a las competencias relacionadas con el supremo gobierno de los asuntos de la Rama Judicial, asumidas el CSJ.

1085.    Por su parte, la sentencia C-037 de 1996 adelantó el control previo e integral de constitucionalidad sobre la Ley 270 de 1996. En relación con las competencias asignadas a la Sala Administrativa del CSJ precisó que:

                    (i)                   La emisión de un concepto previo de la Comisión Interinstitucional en relación con las competencias de: a) elaboración del proyecto de presupuesto de la Rama Judicial; b) creación, supresión y distribución de despachos judiciales; c) la división del territorio para efectos judiciales; d) la definición de la estructura y las plantas de personal de las corporaciones y juzgados; e) la expedición de los reglamentos sobre seguridad y bienestar social de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial; f) la elaboración y desarrollo de los cursos de formación y capacitación de la Rama Judicial no afecta las competencias constitucionales de la Sala Administrativa del CSJ, pues se trata de recomendaciones que carecen de vinculatoriedad y constituyen un mecanismo de colaboración con el buen funcionamiento de la Rama Judicial.

                 (ii)                   Las funciones de la Sala Administrativa están concentradas en asuntos eminentemente administrativos y funcionales de la administración de justicia. Por lo tanto, la competencia asignada en el artículo 257.3 de la Constitución Política relacionada con la regulación de los trámites judiciales no puede incluir la definición de las acciones judiciales o las etapas del proceso, pues estas materias solo pueden ser definidas por el legislador.

               (iii)                   Las competencias asignadas directamente en la Constitución Política al CSJ no pueden asignarse a un órgano de creación legal. En consecuencia, declaró inexequible el numeral 6º del artículo 97 de la Ley 270 de 1996, que le asignó a la Comisión Interinstitucional la evaluación de los diferentes organismos administrativos de la Rama Judicial..

1086.   Luego, en la sentencia C-713 de 2008 que adelantó el control previo de la Ley 1285 de 2009, reformatoria de la Ley 270 de 1996, se estableció que:

                    (i)                   El deber de concertación de un plan de descongestión entre la Sala Administrativa del CSJ y la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Ministerio del Interior y de Justicia traslada las funciones constitucionales de la Sala Administrativa y genera una suerte de administración compartida incompatible con las competencias asignadas en el artículo 257 de la Carta Política.

                 (ii)                   La asignación de funciones judiciales a la Sala Administrativa del CSJ, como el cambio de radicación en procesos penales, desconoce que las funciones asignadas en la Carta Política a dicho órgano constitucional son de naturaleza administrativa.

               (iii)                   El diseño orgánico constitucional del CSJ y de los otros órganos que integran la Rama Judicial evita intromisiones ilegítimas de otras ramas del poder público y garantiza que en la Rama Judicial se observe la división funcional de competencias y el principio de separación de poderes.

1087.   Por su parte, la sentencia C-154 de 2016 estableció que la competencia asignada a la Sala Administrativa del CSJ en relación con la determinación de la estructura y la planta de personal de las Salas de Descongestión de la Sala de Casación Laboral es una manifestación de la función constitucional de administrar la Rama Judicial prevista en el artículo 255 de la Carta Política.

1088.   Finalmente, la sentencia C-285 de 2016 al describir el modelo de autogobierno plasmado en la Constitución de 1991 señaló que: (i) la Sala Administrativa está encargada de la dirección de la Rama Judicial; (ii) en los niveles de gestión, la Sala Administrativa lidera el nivel de gobierno, la Comisión Interinstitucional el nivel consultivo, y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el nivel de ejecución; y (iii) a la Sala Administrativa del CSJ se le atribuyó la función de gobernar y dirigir la Rama Judicial.

1089.   Adicionalmente, al examinar si el nuevo modelo de gestión judicial que introdujo el Acto Legislativo 02 de 2015 sustituyó el pilar de autonomía de la Rama Judicial, la Sala Plena destacó que en el nuevo diseño incluía el Consejo de Gobierno Judicial, el cual estaba integrado, entre otros, por los presidentes de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, un representante de los jueces y magistrados, y de los empleados. Este Consejo tenía a su cargo la definición de las políticas generales de la Rama Judicial, así como funciones de orden electoral, gobernanza judicial y de naturaleza administrativa.

1090.   En relación con el órgano en mención, la Sala Plena consideró que la asignación de las competencias de dirección y administración en funcionarios judiciales generaba una confluencia de funciones jurisdiccionales y de administración que desconocían el interés original de la Constitución Política de 1991 y afectaba la autonomía e independencia judicial por las siguientes razones: (i) las actuaciones y las decisiones de las instancias encargadas de la conducción de la Rama Judicial deben estructurarse en función de las necesidades e intereses del sistema de justicia en conjunto. Por lo tanto, la formulación de esas políticas en cabeza de algunos magistrados podía generar parcialidad en las políticas y afectar la administración de justicia; (ii) se desconoció la especialidad en el ejercicio de la función estatal. En ese sentido, la atribución a unos mismos funcionarios de responsabilidades de distinta naturaleza (judicial y administrativa) afecta el ejercicio idóneo de los distintos roles que les fueron asignados; y (iii) la definición de las condiciones sustantivas de las que depende la independencia judicial en cabeza de los superiores jerárquicos funcionales de las diferentes jurisdicciones (los presidentes de las altas cortes) afecta la independencia interna de los jueces y magistrados de menor jerarquía.

1091.   En síntesis, de la estructura orgánica constitucional de la Rama Judicial y de la jurisprudencia desarrollada por esta Corporación se concluye que: (i) la Carta Política aunque asignó la administración y gobierno a un órgano endógeno a la Rama Judicial, separó el ejercicio de la función administrativa de la función judicial; (ii) las competencias asignadas por la Constitución Política directamente al órgano constitucional de administración no pueden trasladarse por medio de la ley a otros órganos o supeditarse al aval de otras autoridades aunque tengan carácter judicial; y (iii) las funciones asignadas en los artículos 256 y 257 de la Carta Política a la Sala Administrativa del CSJ  comprenden funciones  administrativas, de gobierno y dirección.

1092.   Con base en las anteriores consideraciones, la Sala pasa a adelantar el examen de constitucionalidad de las normas del eje temático dos.

Artículo 28

ARTÍCULO 28. Modifíquese el artículo 75 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 75. FUNCIONES DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA. Al CSJ le corresponde el gobierno y la administración de la Rama Judicial, decidir y hacer seguimiento permanente a la ejecución de las políticas, planes y programas que adopte con el fin de garantizar la autonomía e independencia judicial, el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial y la tutela judicial efectiva.

1093.   El artículo 28 del PLEAJ establece las competencias del CSJ, y precisa que estas corresponden a: (i) el gobierno de la Rama Judicial; y (ii) la administración de la Rama Judicial. Asimismo, señala que la entidad estará a cargo de la decisión, implementación y desarrollo de las políticas que aseguren la autonomía e independencia judicial, el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial y la tutela judicial efectiva. En consecuencia, se advierte que la disposición modificó el artículo 75 de la Ley 270 de 1996 en dos aspectos. De un lado, amplió el tipo de funciones, pues la Ley 270 de 1996 hizo referencia solo a las competencias de administración. De otro lado, eliminó la referencia a la función disciplinaria.

1094.   Para la Corte, las modificaciones que introdujo el artículo 28 del PLEAJ respetan la Constitución, por cuanto, están acordes con las funciones que la Carta le asigna hoy al CSJ en los artículos 256 y 257.

1095.   En relación con las competencias bajo examen es necesario reiterar que en la sentencia C-285 de 2016 al examinar el modelo y la estructura constitucional de administración y gobierno judicial se advirtió que a la Sala Administrativa del CSJ se le atribuyó la función de gobernar y dirigir la Rama Judicial. De manera que, el autogobierno judicial es una facultad otorgada a la Rama Judicial desde el diseño inicial de la Constitución Política de 1991 y en el marco de ese autogobierno la comprensión jurisprudencial sobre competencias específicas de la Sala Administrativa del CSJ hoy CSJ incluye las competencias de administración y gobierno judicial.

1096.   En atención a lo anterior, se advierte que la referencia a la competencia administrativa del CSJ en el artículo 28 del PLEAJ no presenta ningún problema de constitucionalidad. Lo anterior, porque hace referencia al nivel operativo de la organización y a las condiciones materiales para el ejercicio de la administración de justicia, que se derivan directamente de los artículos 256 y 257 de la Carta Política en competencias específicas como la administración de la carrera, la organización de la prestación del servicio público, entre otras.

1097.   Por su parte, la competencia de gobierno hace referencia a un nivel de dirección y desarrollo de los lineamientos de administración de la Rama Judicial, que incluyen la ejecución de las políticas que aseguren la autonomía e independencia judicial, el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial y la tutela judicial efectiva. Para la Sala, el reconocimiento explícito de esta competencia no presenta problemas de constitucionalidad por las siguientes razones: (i) la regulación constitucional sobre el CSJ está incluida en el capítulo “administración y gobierno de la Rama Judicial”; (ii) las funciones asignadas en la Carta Política al CSJ no se limitan a tareas operativas, pues incluyen competencias relacionadas con la definición de los lineamientos generales de la Rama Judicial como la elaboración del presupuesto, la participación en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, la reglamentación de los asuntos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, entre otras; y (iii) la sentencia C-285 de 2016 reconoció que en el diseño constitucional de la Carta Política de 1991 las competencias asignadas al CSJ en la Carta Política implicaban la dirección y el gobierno de la Rama Judicial.

1098.   Sobre las competencias del CSJ y su tratamiento en la jurisprudencia constitucional resultan relevantes dos precisiones:

1099.    Primero, la sentencia C-265 de 1993 señaló que: “la función de aprobar el anteproyecto de presupuesto de la Rama Judicial tiene un carácter indudablemente administrativo por su propia naturaleza jurídica (…).” Sin embargo, como se explicará más adelante, la Corte considera que esa competencia no se limita a una función eminentemente administrativa, debido a que el presupuesto de la Rama Judicial es un elemento central para la garantía de la autonomía y la independencia judicial. Esto es así, ya que de este presupuesto depende la prestación efectiva del servicio de administración de justicia y, por su relevancia, su elaboración requiere la concurrencia de los diferentes estamentos de la Rama Judicial. De manera que, se trata de una función que tiene un componente administrativo, pero que guarda una íntima relación con el autogobierno judicial. 

1100.   Segundo, es necesario reiterar que la competencia relacionada con la decisión de las políticas, planes y programas que se adopten para garantizar la tutela judicial efectiva no puede incluir la definición de etapas o trámites de los procesos. Esto, porque dicha competencia no se deriva del artículo 257 de la Carta Política, tal y como lo reconoció la sentencia C-037 de 1996 y porque la definición de esos aspectos procesales tiene reserva de ley.

1101.   Finalmente, la eliminación a la referencia a la función disciplinaria tampoco presenta problemas de constitucionalidad, pues se trata de un ajuste necesario en atención a la eliminación de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del CSJ por parte del Acto Legislativo 02 de 2015. Como consecuencia de esta reforma constitucional, la función disciplinaria está radicada en cabeza de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, que es un órgano independiente del CSJ.

1102.   Por lo expuesto, el artículo 28 del PLEAJ se declarará constitucional.

Artículo 29

ARTÍCULO 29. Modifíquese el artículo 76 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 76. INTEGRACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA. El CSJ está integrado por seis magistrados elegidos para un período de ocho años así: uno por la Corte Constitucional, dos por la Corte Suprema de Justicia y tres por el Consejo de Estado.

El funcionamiento del CSJ está sometido a las reglas fijadas en la Constitución, la Ley y en los Acuerdos que expida en los cuales defina las dependencias o unidades que lo integran, sus funciones y la planta de personal. El reglamento del CSJ deberá determinar un mecanismo ágil para adoptar las decisiones y la forma de hacerlo cuando se presenten empates.

1103.   El artículo 29 del PLEAJ modificó el artículo 76 de la Ley 270 de 1996, que hacía referencias a las salas que integraban el CSJ (Sala Administrativa y Jurisdiccional Disciplinaria), a su composición y a la integración del Consejo en Pleno. La reforma bajo examen actualiza la composición del CSJ para ajustarla a la reforma del Acto Legislativo 02 de 2015. En este sentido, la norma precisa que el CSJ se compone únicamente de seis magistrados, que serán elegidos para un período de ocho años, uno elegido por la Corte Constitucional, dos por la Corte Suprema de Justicia y tres por el Consejo de Estado.

1104.   Adicionalmente, la disposición examinada precisó las normas a las que está sometido el CSJ y que corresponden a las fijadas en la Constitución, la ley y los acuerdos que el mismo órgano expida, y estableció que el reglamento del Consejo debe determinar el mecanismo para adoptar decisiones y la forma de resolver empates.

1105.   Para la Corte no cabe duda de que el artículo 29 del PLEAJ en los términos descritos es constitucional, puesto que actualiza la composición del CSJ de Judicatura de acuerdo con la reforma del AL 02 de 2015 y reitera la composición de dicho órgano según lo previsto en el artículo 254 de la Carta Política. En cuanto a la referencia a su funcionamiento la norma simplemente remite a las reglas fijadas en la Constitución, la ley y los acuerdos, es decir que cumple con el principio de supremacía constitucional y vinculatoriedad de la normatividad vigente ajustada a la Carta Política.

1106.   Conforme a lo anterior, el artículo 29 del PLEAJ se declarará constitucional.

Artículo 30

ARTÍCULO 30. Deróguese el artículo 79 de la Ley 270 de 1996.

1107.   El artículo 30 del PLEAJ derogó el artículo 79 de la Ley 270 de 1996, que señalaba que el CSJ se divide en dos salas, una administrativa y otra jurisdiccional disciplinaria, al igual que definía las funciones del Consejo en Pleno.

1108.   En relación con la competencia de la Sala para pronunciarse sobre esta disposición hay que señalar que en el ordenamiento jurídico existe una tipología normativa que corresponde a la norma derogatoria. Este tipo de disposiciones tienen como objetivo definir que otras normas pierden vigencia y, por lo tanto, dejan de ser parte del ordenamiento jurídico. En relación con este tipo de disposiciones, el artículo 150.1 de la Constitución Política le otorgó, de forma expresa al Congreso de la República, la competencia para “(…) derogar las leyes”.

1109.   Igualmente, desde sus primeros pronunciamientos, esta Corte reconoció que la derogación de las leyes es una de las formas en que se expresa la soberanía del pueblo, pues permite que el ordenamiento jurídico se renueve con base en la voluntad popular[608]. Esa renovación tiene una estrecha relación con la comprensión de la democracia porque permite que lo que alguna vez definió una mayoría no se solidifique, al punto que es posible revocar lo decidido previamente.

1110.   Sobre el control de constitucionalidad de las normas derogatorias existe una postura jurisprudencial pacífica[609] que admite que esas disposiciones son objeto de control por parte de esta Corporación. Las razones que justifican que las normas derogatorias sean objeto del control constitucional son las siguientes: (i) se trata de disposiciones que tienen un contenido propio, el cual consiste en eliminar la vigencia de otra norma. En ese sentido, se trata de una disposición que representa una acción material del legislador; (ii) el efecto de estas disposiciones es que las normas derogadas dejan de pertenecer al ordenamiento jurídico de manera permanente; y (iii) la derogatoria como un acto del legislador que modifica el ordenamiento jurídico debe respetar la Constitución[610]. En consecuencia, es posible que cuando el legislador realice el acto de derogar viole alguna disposición superior.

1111.   En conclusión, la derogatoria es una decisión soberana que puede realizar el legislador como representante de la voluntad popular. Es por ello que esa disposición puede ser objeto del control de constitucionalidad y generar la violación de un precepto constitucional específico, pues a pesar de que el acto de derogar es una facultad legislativa su ejecución no puede ocurrir por fuera de las normas constitucionales.

1112.   Así, reiterada la competencia de la Corte para el control de normas derogatorias, la Sala considera que la derogatoria dispuesta en el artículo 30 del PLEAJ es constitucional, pues simplemente adecúa la normatividad estatutaria a la nueva estructura institucional del CSJ que fue modificada por el AL 02 de 2015. Como arriba se indicó en dicho acto legislativo se eliminó la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del CSJ y se atribuyó la función disciplinaria a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

1113.   En consecuencia, el artículo 30 del PLEAJ se declarará constitucional.

Artículo 31

ARTÍCULO 31. Modifíquese el artículo 81 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 81. DERECHOS DE PETICIÓN. Podrá ejercerse el derecho de petición ante el CSJ, en los términos y reglas establecidos en el artículo 23 de la Constitución, en la Ley y demás disposiciones que los desarrollen y complementen.

1114.   El artículo 31 del PLEAJ reitera que puede ejercerse el derecho de petición ante el CSJ y modifica el artículo 81 de la Ley 270 de 1996 en cuanto a los referentes normativos que deberán ser observados para ejercer dicho derecho. La disposición original se refería a la Ley 57 de 1985 y demás disposiciones que la desarrollen y complementen. Por su parte, el artículo 31 bajo examen hace referencia al artículo 23 de la Constitución, la ley y las demás disposiciones que los desarrollen y complementen.

1115.   La modificación que introdujo el artículo 31 del PLEAJ es constitucional, pues reitera la procedencia del derecho fundamental de petición ante el CSJ en concordancia con el artículo 23 de la Constitución Política. Adicionalmente, la disposición señala que ese derecho se ejercerá de acuerdo con las normas que desarrollen el derecho en mención, lo cual no contraría la Constitución. Sin embargo, la Sala precisa que “la Ley” a la que hace referencia la disposición es, en primera medida, de orden estatutario. En efecto, tal y como lo precisa el artículo 152 de la Carta Política los derechos fundamentales deben regularse a través de esa tipología de ley.

1116.   En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha definido los criterios que permiten establecer el tipo de aspectos correspondientes a los derechos fundamentales que deben ser tramitados mediante ley estatutaria y entre los que se encuentran: (i) los elementos estructurales del derecho fundamental; (ii) los límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial; (iii) la regulación integral, estructural y completa del derecho, entre otros[611]. De manera que, el artículo 31 del PLEAJ bajo examen, al señalar que procede el ejercicio del derecho de petición ante el CSJ en los términos de “la Ley”, hace referencia, principalmente, a leyes de naturaleza estatutaria, en atención al carácter fundamental del derecho de petición[612].

1117.   De acuerdo con lo expuesto, se advierte que la modificación que introdujo el artículo 31 del PLEAJ se entiende simplemente como un ajuste de técnica legislativa para evitar atar el ejercicio de un derecho fundamental a una norma de rango legal específica, que eventualmente pueda ser modificada.

1118.   Por lo tanto, se declarará la constitucionalidad del artículo 31 del PLEAJ.

Artículo 32

ARTÍCULO 32. El artículo 82 de la Ley 270 de 1996 quedará así: ARTÍCULO 82. CONSEJOS SECCIONALES DE LA JUDICATURA. Habrá consejos seccionales de la judicatura en las ciudades cabeceras de distrito judicial que a juicio del CSJ resulte necesario. Este podrá agrupar varios distritos judiciales bajo la competencia de un consejo seccional. El CSJ fijará el número de sus miembros.

1119.   El artículo 32 del PLEAJ reitera que habrá consejos seccionales de la judicatura en las ciudades cabeceras de distrito y actualiza la autoridad competente para definir la ubicación y composición de los consejos, pues el artículo 82 de la Ley 270 de 1996 hacía referencia a la Sala Administrativa del CSJ y en la reforma bajo examen se alude únicamente al CSJ, el cual: (i) ubicará los consejos en las cabeceras de los distritos judiciales que estime necesarios; (ii) podrá agrupar varios distritos judiciales bajo un solo consejo seccional; y (iii) definirá el número de sus integrantes. Asimismo, la norma elimina la división de los consejos seccionales de la judicatura en dos salas, administrativa y disciplinaria.

1120.   Sobre esta disposición lo primero que debe establecer la Sala es si la derogatoria de la referencia expresa a los consejos seccionales de la judicatura en la Constitución genera algún efecto de inconstitucionalidad en las disposiciones estatutarias relacionadas con dichos órganos. En efecto, en el diseño original de las funciones de administración de la Rama Judicial, el artículo 256 de la Carta Política establecía que: “[c]orresponden al CSJ o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo con la ley, las atribuciones relacionadas con la administración y gobierno de la Rama Judicial.” (subrayas propias). Sin embargo, esta disposición constitucional fue derogada por el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015.

1121.   El Acto Legislativo 02 de 2015 diseñó un nuevo sistema de administración y gobierno judicial que derogaba el modelo anterior (CSJ y consejos seccionales). Este nuevo modelo estaba integrado por el Consejo de Gobierno Judicial, en el que participaban los presidentes de las altas cortes, el gerente de la Rama Judicial, representantes de los empleados y los jueces, y tres miembros de dedicación exclusiva. A este consejo se le trasladaban las funciones que el artículo 256 superior le asignó al CSJ tales como las competencias de reglamentación, sistema de carrera, entre otros. Por su parte, la Gerencia de la Rama Judicial estaba encabezada por un gerente elegido por el Consejo de Gobierno Judicial, se organizaba de acuerdo con el principio de desconcentración territorial y se le encargaba la ejecución del modelo administrativo en los territorios.

1122.   Adicionalmente, el Acto Legislativo 02 de 2015 precisó que una ley estatutaria regularía el funcionamiento de los órganos en mención y adoptó dos medidas relevantes en relación con los Consejos Seccionales de la Judicatura. El artículo 17 del acto legislativo derogó el artículo 256 de la Carta Política que hacía referencia expresa a los consejos seccionales y el artículo 18 adoptó medidas transitorias, entre las que se destacan las siguientes:

“(…)

f) Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura y las Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial continuarán ejerciendo sus funciones hasta que se expida la ley estatutaria. También ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996.

g) Se garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, mediante la incorporación, transformación o vinculación en cargos de las corporaciones judiciales o cualquier otro de igual o superior categoría, según lo defina la ley estatutaria. También se garantizan los derechos de carrera de los empleados del CSJ.”

1123.   Luego, la sentencia C-285 de 2016 decidió la demanda presentada en contra del Acto Legislativo 02 de 2015 por la alegada sustitución de la Constitución. En relación con el alcance del pronunciamiento de la Corte en esa oportunidad indicó, expresamente, que se inhibiría de pronunciarse sobre las disposiciones relacionadas con los consejos seccionales de la judicatura debido a que:

(i) Su creación y sus funciones fueron delegadas por mandato constitucional a la ley, de modo que las alteraciones a esos consejos no tenían la potencialidad de suprimir o sustituir los principios estructurales de la Carta Política.

(ii) La versión original del artículo 256 de la Constitución establecía que las competencias de los consejos seccionales se adelantan de acuerdo con la ley y, a su turno, la versión original del artículo 254.2 de la Carta Política habilitaba al legislador para crear consejos seccionales de la judicatura para cumplir la función disciplinaria.

1124.   A partir de lo anterior, en la sentencia C-285 de 2016 la Corte señaló que el asunto relacionado con los consejos seccionales de la judicatura resultaba ajeno al examen de sustitución de la Carta Política que adelantaba en esa oportunidad, en la medida en que: “la existencia y el catálogo de competencias de los consejos seccionales es asunto de orden legal, y como por este motivo el Congreso no podría excederse en el ejercicio del poder de reforma constitucional al regular tales instancias, no es procedente el escrutinio judicial frente a las disposiciones correspondientes.”[613]

1125.   En este contexto, la Corte considera que la creación y regulación de los consejos seccionales de la Judicatura hace parte de la competencia del legislador estatutario. En efecto, aunque hoy la Constitución Política no tiene una referencia expresa a dichos órganos de administración como consecuencia de la derogatoria del artículo 256 de la Carta Política esta circunstancia no los torna inconstitucionales, pues la derogatoria no es equivalente a una prohibición constitucional. Lo anterior, resulta más claro si se considera, de un lado, el fundamento de la decisión en la sentencia C-285 de 2016 y, de otro, el contexto de la derogatoria que dispuso el AL 02 de 2015.

1126.   Primero, como se explicó previamente, la sentencia C-285 de 2016 señaló que no se pronunciaría sobre los consejos seccionales de la judicatura no porque ya no sean necesarios sino porque su creación y sus funciones están delegadas a la ley. En ese sentido, la sentencia dejó señalado que hace parte del margen de configuración del legislador la creación y la regulación de los consejos seccionales. Esta competencia se ejerció por el legislador estatutario en el PLEAJ bajo examen.

1127.   Segundo, la derogatoria que efectúo el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015 debe ser interpretada y entendida en el contexto en el que se produjo. En concreto, dicho artículo derogó el artículo 256 superior que definía las competencias del CSJ, en el ámbito nacional, y los consejos seccionales, en el ámbito regional, porque reemplazaba este modelo por un nuevo esquema de administración judicial (tanto en lo nacional como en lo regional). Sin embargo, la sentencia C-285 de 2016 declaró inconstitucional el modelo de administración judicial que introdujo el AL 02 de 2015, incluida la Gerencia de la Rama Judicial, la cual iba a ser la llamada a sustituir, por el principio de desconcentración, la administración de la Rama Judicial en el ámbito territorial. De manera que, la reviviscencia del diseño de administración de la Rama Judicial previsto inicialmente en la Carta Política, que se produjo como consecuencia de la sentencia en mención, también abarca el modelo de administración territorial, adelantada a través de los consejos seccionales de la judicatura, particularmente mediante sus salas administrativas.

1128.   Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que la ausencia de una referencia constitucional expresa a los consejos seccionales de la judicatura no comporta la inconstitucionalidad de dichos órganos de administración y, por lo tanto, su preservación en materia de administración no presenta reparos de constitucionalidad.

1129.   Ahora bien, la regulación que prevé el artículo 32 del PLEAJ en relación con la competencia del CSJ para: (i) ubicar los consejos en las cabeceras de los distritos judiciales que estime necesarios; (ii) agrupar varios distritos judiciales bajo un solo consejo seccional; y (iii) definir el número de sus integrantes es constitucional en la medida en que se enmarcan en las competencias asignadas al CSJ en el artículo 257 superior. Asimismo, la eliminación de la división de los consejos seccionales de la judicatura en dos salas, administrativa y disciplinaria, responde a la modificación que sobre la función jurisdiccional disciplinaria introdujo el AL 02 de 2015. En efecto, esta reforma constitucional modificó la estructura de la función jurisdiccional disciplinaria que, como ya se indicó, se trasladó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales de disciplina judicial.

1130.   Finalmente, hay que destacar que en la sentencia C-037 de 1996 se consideró que las competencias asignadas a la Sala Administrativa del CSJ en relación con la definición del número de integrantes de los consejos seccionales, su ubicación y la agrupación de distritos judiciales bajo la competencia de un solo consejo seccional son constitucionales porque obedecen a las competencias asignadas en los numerales 1 y 2 del artículo 257 de la Carta Política. Estas consideraciones se reiteran en esta oportunidad con respecto al artículo 32 del PLEAJ, por cuanto esta disposición actualizó la autoridad que tiene la competencia para estas funciones que corresponde al CSJ y no a la Sala Administrativa.

1131.   En consecuencia, la Sala encuentra que el artículo 32 del PLEAJ es constitucional.

Artículo 33

ARTÍCULO 33. El artículo 83 de la Ley 270 de 1996 quedará así:

ARTÍCULO 83. INTEGRACIÓN DE LOS CONSEJOS SECCIONALES DE LA JUDICATURA. Los integrantes de los consejos seccionales de la judicatura se designarán por el CSJ

de la Judicatura, de acuerdo con las normas sobre carrera judicial

1132.   El artículo 33 del PLEAJ precisa que los integrantes de los consejos seccionales de la judicatura se designarán por el CSJ, de acuerdo con las normas sobre carrera judicial. Esta norma se ajusta a la Constitución toda vez que recoge las consideraciones expuestas en la Sentencia C-037 de 1996, en la que se estableció que los magistrados de los consejos seccionales de la judicatura deben pertenecer a la carrera. Asimismo, se ajusta al principio del mérito y a la regla general, definida en el artículo 125 de la Carta Política, según la cual: “[l]os empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera”.

1133.   En ese sentido, el artículo 33 es constitucional.

 Artículo 34

ARTÍCULO 34. Modifíquese el artículo 84 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 84. REQUISITOS. Los consejeros seccionales de la judicatura deberán tener título profesional en derecho, ciencias económicas, financieras o administrativas, y una experiencia específica relacionada con las funciones del cargo no inferior a ocho (8) años. Los abogados deberán, además, contar con especialización en ciencias económicas, financieras o administrativas. Los miembros de los Consejos Seccionales de la Judicatura se denominarán consejeros y tendrán el mismo régimen salarial y prestacional y las mismas prerrogativas, responsabilidades e inhabilidades que los magistrados de Tribunal Superior y no podrán tener antecedentes disciplinarios.

1134.   En cuanto al artículo 34 del PLEAJ, que define los requisitos para ser consejero seccional de la judicatura, y que regula su régimen salarial y prestacional, se presentaron los siguientes cambios: (i) se amplió el término de experiencia específica exigida, que pasó de ser de 5 años de experiencia mínima a 8 años; (ii) se amplió el título profesional que se debe acreditar, pues en el artículo 84 de la Ley 270 de 1996 se admitía únicamente el título en derecho. La reforma permite que se acrediten los títulos profesionales de ciencias económicas, financieras o administrativas; (iii) en relación con los aspirantes a consejeros seccionales que acrediten título profesional en derecho el artículo 34 del PLEAJ reitera la obligación de contar con una especialización en ciencias administrativas, económicas o financieras. Sin embargo, se eliminó la posibilidad de que la especialización se compense con tres años de experiencia.

1135.   Para la Sala, las mayores exigencias que el artículo 34 establece para ser consejero seccional de la judicatura son constitucionales por varias razones. Primero, porque se inscriben en el amplio margen de configuración que tiene el legislador para la definición de los requisitos y condiciones de ingreso a los cargos de carrera, la cual se deriva del artículo 125.3 de la Constitución Política. Segundo, dichas modificaciones responden al principio de mérito, pues definen condiciones académicas y profesionales que permiten que los consejeros seccionales cuenten con las competencias necesarias para el ejercicio de su función.

1136.   Tercero, se trata de requisitos proporcionales, debido a que, tanto la experiencia relacionada como la formación académica exigida en el artículo bajo examen están íntimamente relacionados con las funciones del cargo, pues los consejos seccionales de la judicatura ejercen la función de administración de la Rama Judicial en el ámbito regional, el cual puede comprender varios distritos judiciales. Cuarto, la modificación va en línea con lo dicho en la sentencia C-037 de 1996, en la que la Corte consideró que las exigencias para ocupar el cargo de consejero seccional son necesarias para “el cumplimiento del objetivo de que estos empleos sean provistos con personas de alto nivel intelectual, moral, personal y profesional”. Finalmente, el aumento del tiempo de experiencia mínimo exigido es razonable porque se encamina al logro de una mayor solvencia en el conocimiento y en el ejercicio de las competencias a cargo de los consejos seccionales.

1137.   Adicionalmente, en relación con la ampliación de los títulos que pueden acreditarse para ser consejero seccional de la judicatura, ya que la reforma admite título profesional en derecho, ciencias económicas, financieras o administrativas, la Sala considera que esta medida hace parte del amplio margen de configuración legislativa y responde a una visión del legislador estatutario, según la cual, a la Rama Judicial deben llegar personas que aporten una mirada interdisciplinaria. Igualmente, la admisión de profesionales que no cuenten con el título en derecho no afecta el conocimiento de la normatividad y del funcionamiento de la Rama Judicial por dos razones.

1138.   Primero, porque con independencia del título acreditado lo cierto es que los consejeros seccionales deben contar con experiencia específica relacionada con las funciones del cargo no inferior a ocho años. Esto asegura que estas personas conozcan los elementos legales y de gestión de la labor de administración judicial. Segundo, porque en el esquema de gobierno y administración de la Rama Judicial, el CSJ, que actúa como superior de los consejos seccionales, está integrado por abogados de acuerdo con lo previsto en el artículo 255 superior. De esa manera, la estructura descrita en la que el superior jerárquico debe contar con el título de abogado asegura el conocimiento legal experto en la administración judicial.

1139.   En consecuencia, a través de la experiencia específica de los consejeros seccionales y de la integración del CSJ y de sus lineamientos, se asegura que en las instancias territoriales de administración judicial también concurra el conocimiento específico tanto de la normatividad como de la labor judicial. De manera que, no hay razones constitucionales que exijan que los miembros de los consejos seccionales de la judicatura deban ser abogados.

1140.   Ahora bien, además de los requisitos para ser consejero seccional el artículo 34 del PLEAJ reitera que los miembros de los consejos seccionales de la judicatura se denominarán consejeros y tendrán el mismo régimen salarial y prestacional, así como las mismas prerrogativas, responsabilidades e inhabilidades que los magistrados de Tribunal Superior y no podrán tener antecedentes disciplinarios. Esta precisión reitera el régimen definido en el artículo 84 de la Ley 270 de 1996, el cual fue declarado exequible en la sentencia C-037 de 1996. En consecuencia, la Sala de conformidad con el precedente en mención considera que dicha disposición no presenta reparos de constitucionalidad.

1141.   Por lo expuesto, el artículo 34 del PLEAJ se declarará constitucional por las consideraciones planteadas previamente.

Artículo 35

ARTÍCULO 35. Modifíquese el artículo 85 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 85. FUNCIONES DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA. Al CSJ le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:

1. Aprobar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia. En ejercicio de esta función aprobará, entre otros, los siguientes actos administrativos:

a. Los dirigidos a regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales en los aspectos no previstos por el legislador;

b. El reglamento del sistema de carrera judicial, hasta tanto se expida la Ley correspondiente.

c. El reglamento de rendición de cuentas de las Cortes, Tribunales y Juzgados a la ciudadanía y difusión de resultados;

d. El reglamento del registro nacional de abogados y expedir la correspondiente tarjeta profesional, previa verificación de los requisitos señalados por la Ley;

e. El régimen y remuneración de los auxiliares de justicia;

f. El estatuto sobre expensas y costos;

g. El manual de funciones de la Rama Judicial;

h. El reglamento de control interno de la Rama Judicial;

i. El reglamento de las oficinas de atención al usuario y de atención al servidor judicial; j. Todos los demás actos de carácter general que se encuentren vinculados con las competencias previstas en el artículo 256 de la Constitución, que no tengan reserva de ley y se dirijan a garantizar los fines del gobierno y administración de la Rama Judicial;

2. Aprobar el Plan de Transformación Digital de la Rama Judicial y ejecutarlo a través de la unidad que determine.

3. Aprobar el Plan Anticorrupción, ejecutarlo a través de la unidad que determine, hacer seguimiento periódico a su implementación y publicar los resultados en un medio que garantice el conocimiento público.

4. Presentar, por medio de su presidente, los proyectos de ley relacionados con la administración de justicia, sin perjuicio de la competencia que en esta materia le corresponde a la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, al Consejo de Estado y Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

5. Rendir cuentas, a través de su presidente, ante el Congreso de la República, los funcionarios judiciales, los empleados de la Rama Judicial y la ciudadanía. El informe anual al Congreso de la República incluirá el cumplimiento de los indicadores señalados en el Plan Sectorial de Desarrollo, el avance de los compromisos a su cargo contenidos en el Plan Decenal del Sistema de Justicia, así como la ejecución de otros instrumentos de planeación adoptados por el CSJ.

6. Enviar a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado listas de diez (10) candidatos para proveer las vacantes de magistrados que se presenten en estas Corporaciones.

7. Enviar al Congreso de la República las ternas para la elección de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

8. Aprobar la división del territorio para efectos judiciales.

9. Aprobar la división del territorio para efectos de gestión judicial.

10. Autorizar la celebración de los contratos y convenios cuando estos superen la suma de dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

11. Declarar la urgencia manifiesta para la contratación.

12. Crear, ubicar, redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y suprimir Tribunales, las Salas de éstos y los Juzgados, así como crear Salas desconcentradas en ciudades diferentes de las sedes de los Distritos Judiciales, de acuerdo con las necesidades de éstos. Para el efecto deberá establecer un mecanismo de atención oportuna y eficaz de los requerimientos formulados por los Juzgados y Tribunales, para su correcto funcionamiento.

13. Determinar la estructura y planta de personal de las corporaciones judiciales y los Juzgados. Para tal efecto podrá crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la Rama Judicial, determinar sus funciones y señalar los requisitos para su desempeño que no hayan sido fijados por la Ley, previo concepto vinculante de la Comisión Interinstitucional. En ejercicio de esta atribución el Consejo no podrá establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el servicio de justicia en la ley de apropiaciones iniciales.

14. Aprobar el Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial, previo concepto vinculante de la Comisión Interinstitucional.

15. Aprobar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá remitirse al Gobierno nacional, previo concepto vinculante de la Comisión Interinstitucional.

16. Aprobar anualmente el Plan de Inversiones de la Rama Judicial, previo concepto vinculante de la Comisión Interinstitucional.

17. Establecer indicadores de gestión de los despachos judiciales e índices de rendimiento, lo mismo que indicadores de desempeño para los funcionarios y empleados judiciales con fundamento en los cuales se realice su control y evaluación correspondiente.

18. Realizar, a través de la unidad que este determine, la calificación integral de servicios de los Magistrados de Tribunal, así como llevar el control de rendimiento y gestión institucional de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

19. Administrar la carrera judicial a través de la unidad que el Consejo determine.

20. Determinar la estructura orgánica y la planta de personal del CSJ, la cual incluye la de Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y de las demás unidades misionales y de apoyo del CSJ. En ejercicio de esta atribución el Consejo no podrá establecer con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el servicio de justicia en la ley de apropiaciones iniciales.

21. Designar a los empleados del CSJ cuya provisión, según la Ley y el reglamento, no corresponda al Director Ejecutivo de Administración Judicial.

22. Hacer seguimiento, a través de sus magistrados, de la ejecución de las decisiones del CSJ por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las demás unidades misionales y de apoyo del CSJ, para el efecto estos directores deberán comunicar al CSJ, cada dos meses o con la periodicidad que se les señale, el estado de avance. Para estos efectos, el CSJ determinará cada cuatro años la división temática entre sus distintos despachos, de manera concomitante con la elaboración del Plan Sectorial de Desarrollo. El ejercicio de esta función no implicará la asunción de funciones de ejecución.

23. Llevar el control del rendimiento y gestión institucional de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de la Fiscalía General de la Nación. Para tal efecto, practicará visitas generales a estas corporaciones y dependencias, por lo menos una vez al año, con el fin de establecer el estado en que se encuentra el despacho de los asuntos a su cargo y procurar las soluciones a los casos de congestión que se presenten.

24. Aprobar el Plan de Formación de la Rama Judicial.

25. Elegir el presidente del CSJ.

26. Promover y contribuir a la buena imagen de la Rama Judicial, en todos sus órdenes, frente a la comunidad.

27. Dictar el reglamento interno del CSJ.

28. Brindar las herramientas necesarias que permitan acceder al contenido de las decisiones y actuaciones judiciales.

29. Garantizar el principio de publicidad a través de los medios virtuales que para tal caso establezca el CSJ.

30. Formular las listas de candidatos del Registro Nacional de Elegibles que opten por las diferentes sedes de los tribunales superiores, contenciosos administrativos y comisiones seccionales de disciplina judicial a la Corte Suprema de Justicia, al Consejo de Estado y Comisión Nacional de Disciplina Judicial, de conformidad con las normas de Carrera judicial.

31. Cuando lo estime conveniente, establecer servicios administrativos comunes a los diferentes despachos judiciales.

32. Designar al director de la Escuela Judicial «Rodrigo Lara Bonilla».

33. Aprobar los reconocimientos y distinciones que se otorguen a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial por servicios excepcionales prestados en favor de la administración de justicia (medalla José Ignacio de Márquez)

34. Coadyuvar para la protección y seguridad personal de los funcionarios y de la Rama Judicial.

35. Las demás que determine la Ley.

PARÁGRAFO. El CSJ deberá publicar en la página web los planes antes señalados, así como los resultados del seguimiento periódico a estos. Igualmente establecerá un mecanismo tecnológico de interacción permanente entre el órgano de administración de la Rama Judicial y los despachos judiciales del país que permita recibir y atender los requerimientos de los funcionarios y empleados judiciales a nivel nacional con eficiencia y eficacia.

1142.   El artículo 35 del PLEAJ modificó el artículo 85 de la Ley 270 de 1996 y definió las competencias del CSJ. En términos generales, los cambios que introdujo el artículo corresponden a: (i) la actualización de la norma a la reforma del AL 02 de 2015, pues se eliminó la referencia a la Sala Administrativa y se definieron las competencias del CSJ; (ii) el cambio en la identificación de las competencias, que dejaron de ser únicamente “administrativas”, pues también se hace referencia a las funciones de gobierno; (iii) la modificación de algunas de las competencias previas que el artículo 85 de la Ley 270 de 1996 le asignaba a la Sala Administrativa; (iv) la asignación de nuevas funciones; y (v) el condicionamiento del ejercicio de algunas competencias al concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional.

1143.   Los numerales 1 y 27 del artículo 35 del PLEAJ se refieren a las funciones reglamentarias, dirigidas al eficaz funcionamiento de la administración de justicia.

1144.   El numeral 1 del artículo 35 hace referencia a la aprobación de los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia. Esta disposición prevé una competencia general de reglamentación en cabeza del CSJ, que no considera las facultades constitucionales reglamentarias otorgadas a otras autoridades judiciales. En efecto, de acuerdo con los artículos 235.9, 237.6 y 241.12 de la Carta Política es una atribución de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional darse su propio reglamento. De manera que, la Constitución Política previó, en relación con las corporaciones judiciales en mención, una facultad específica de reglamentación, que no puede ser desconocida a partir de una previsión general sobre la competencia de reglamentación del CSJ.

1145.   En ese sentido debe tenerse en cuenta que la facultad reglamentaria otorgada a la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional busca asegurar su autonomía e independencia, garantías que se predican de todas las autoridades judiciales, pero que se refuerzan en relación con las altas cortes. Así lo evidencian las consideraciones que hizo la Asamblea Nacional Constituyente sobre la materia y la interpretación que sobre esa facultad ha realizado la jurisprudencia constitucional, tal y como se pasa a explicar.

1146.   En primer lugar, resultan ilustrativas las consideraciones de la Asamblea Nacional Constituyente en las que se expuso la necesidad de asegurar mayor autonomía e independencia de la Rama Judicial. En documento enviado por la Rama Judicial[617] se expresaron las posiciones sobre el nuevo diseño constitucional de la justicia en Colombia. Allí se expuso la preocupación de los jueces y magistrados en relación con la necesidad de asegurar una mejor administración de justicia y diseñar los mecanismos constitucionales suficientes para asegurar un sistema de justicia independiente y autónomo. Así, se hizo énfasis en lograr una separación efectiva entre los jueces y los miembros de la Rama Ejecutiva.

1147.   Luego, en la elaboración de los proyectos de reforma constitucional la preocupación por la autonomía e independencia judicial también fue expresada por los constituyentes. De manera constante y sin variación entre las vertientes políticas los proyectos reformatorios[618] que trataban los temas de justicia expresaron la necesidad de fortalecer la autonomía e independencia de la Rama Judicial, especialmente de las altas cortes. Una parte de las propuestas que buscaban alcanzar ese objetivo expuso la necesidad de dejar atrás el modelo en el que las altas cortes dependían excesivamente del ejecutivo o no controlaban estrictamente al presidente[619]. Otra parte de las propuestas señalaban que la independencia de la Rama Judicial era esencial para combatir fenómenos como la impunidad[620].

1148.   De esa manera, los conceptos de independencia y autonomía judicial se emplearon para construir los principios rectores de la administración de justicia, y tomaron un papel protagónico en los debates sobre el diseño de cada corporación judicial. Así, por ejemplo, el Informe de la Sesión Plenaria del día 1 de junio de 1991[621] refleja que estos conceptos guiaron las decisiones y discusiones que se tomaron alrededor del diseño concreto de cada órgano judicial.

1149.   Por esa razón, las funciones atribuidas a la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el CSJ se justificaron, principalmente, como herramientas para asegurar la independencia de estas corporaciones. En ese marco, todos los proyectos reformatorios presentados a partir de la Gaceta 7 permitieron a las altas cortes dictar su propio reglamento como una facultad propia que aseguraba su correcto funcionamiento como órganos independientes.

1150.   En segundo lugar, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el alcance y el fundamento de esa facultad, principalmente en el examen de constitucionalidad del proyecto original de ley estatutaria de la administración de justicia y su posterior reforma. En la sentencia C-037 de 1996 la Corte estudió las normas estatutarias sobre la facultad reglamentaria de las altas cortes. Allí, lo primero que concluyó la Corte es que esa facultad se deriva directamente de la Constitución, es coherente con las funciones que las altas cortes deben cumplir y asegura su adecuada organización y funcionamiento.

1151.   Al mismo tiempo, se explicó que la finalidad de los reglamentos de las cortes abarcaba aspectos administrativos y funcionales de esos órganos como es el caso de las reglas sobre sus conjueces, los tiempos de registro de las providencias, los mecanismos de divulgación de las decisiones judiciales, los canales de atención al ciudadano, entre otros. Adicionalmente, se precisó que esta facultad reglamentaria no podía exceder el marco de la Constitución y la ley, de ahí que, por ejemplo, el Consejo de Estado no podía crear nuevas funciones de esa corporación a través de su reglamento. En todo caso, en la sentencia C-037 de 1996 la Corte protegió, por ejemplo, la facultad reglamentaria cuando señaló que el periodo del presidente de la Corte Suprema de Justicia debía ser definido por el reglamento de esa corporación y no por la ley.

1152.   Por su parte, en la sentencia C-154 de 2016 se indicó que aspectos internos de las corporaciones como las medidas de descongestión, suspensión de términos, la organización interna del trabajo o la reorganización funcional podían ser regulados por el reglamento de las corporaciones o ser delegados por la ley a los reglamentos cuando no existiera reserva de ley.

1153.   En tercer lugar, la competencia reglamentaria otorgada a la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado obedece a las diferencias entre el tipo de competencias jurisdiccionales que deben ejercer estas corporaciones y a su posición como órganos de cierre de las jurisdicciones constitucional, ordinaria y contencioso-administrativa respectivamente. En efecto, el tipo de competencias y la forma de ejercerlas es relevante para la definición de la reglamentación correspondiente, ya que los órganos en mención ejercen funciones judiciales que difieren sustancialmente entre sí en aspectos relacionados con: (i) el ejercicio de competencias al decidir instancias ordinarias o recursos extraordinarios; (ii) los términos para decidir los asuntos a su cargo; (iii) la regulación constitucional o legal de la composición de las salas que deben decidir los asuntos; (iv) la naturaleza de las acciones decididas con efectos generales o inter partes, entre otras particularidades sobre el tipo de competencias y procesos judiciales.

1154.   En relación con las funciones que cumplen las altas cortes cabe resaltar que los recursos que resuelven estos órganos tienen características específicas. Por un lado, pueden caracterizarse por cerrar el conflicto particular que se presenta entre las partes y, por otro lado, pueden ser la última oportunidad de corregir los errores judiciales previos. Ese es el caso de la casación o de las distintas formas en que se presenta la revisión ante las altas cortes que permiten una revisión extraordinaria o adicional a las instancias que ya juzgaron el caso. En esos escenarios el debate judicial no solo se centra en la resolución de los puntos de derecho o de hecho que plantean las partes, sino que también se convierte en una evaluación técnica de la interpretación y aplicación del derecho que hicieron los jueces inferiores. Ese análisis en específico suele desbordar las pretensiones del caso concreto y tiene un efecto armonizador en el sistema jurídico.

1155.   Como se mencionó previamente estos recursos también pueden convertirse en la última oportunidad judicial de corrección del juicio realizado en los juzgados y tribunales del país. De esa manera, la casación, la revisión y los grados jurisdiccionales como el de consulta tienen como propósito que las personas que perdieron el litigio tengan una posibilidad de alegar la comisión de un error judicial y que aquel sea corregido. Esto es cierto incluso cuando los jueces inferiores no advirtieron o estaban imposibilitados para apreciar ciertas discusiones probatorias o normativas que incluía el caso. Estas revisiones además suelen estar diseñadas para asegurar la integridad del ordenamiento jurídico sea a nivel constitucional, normativo o jurisprudencial.

1156.   Adicionalmente, el hecho de que ciertos recursos o procesos deban ser resueltos exclusivamente por las altas cortes ofrece una protección reforzada a la resolución de los conflictos. Así, por ejemplo, en la sentencia SU-146 de 2020, la Corte explicó que el trámite del proceso penal de los aforados constitucionales ante la Corte Suprema de Justicia asegura la independencia y autonomía de los jueces que deben juzgar el comportamiento de los altos cargos de la Nación y protege la dignidad de esas posiciones. En ese orden, los procedimientos que se siguen ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional tienen unas particularidades específicas que son el reflejo de la función específica que cumplen estos órganos judiciales. De esa manera, los recursos, mecanismos y grados jurisdiccionales que se tramitan ante las altas cortes tienen efectos positivos en la integridad del ordenamiento jurídico, la garantía de los derechos de las partes y la protección de los principios de autonomía e independencia judicial.

1157.   Ahora, en lo que respecta a la posición que tienen estas tres corporaciones como órganos de cierre se encuentra que este rol específico trae consigo una protección reforzada de su autonomía e independencia. Cada uno de los jueces del país debe contar con las garantías suficientes para actuar de manera autónoma e independiente. No obstante, la posición en la estructura de la Rama Judicial y las competencias que desempeñan las altas cortes refuerzan la autonomía e independencia judicial y su fractura genera consecuencias directas para esas instituciones, que pueden extenderse sobre toda la jurisdicción correspondiente o la Rama Judicial en su conjunto. Esto se debe principalmente al rol de superior jerárquico que tiene cada alta corte respecto de todos los juzgados y tribunales de su jurisdicción. Esto significa que sus decisiones no suelen afectar a un solo tipo de sujetos o extenderse en una zona geográfica limitada, sino que pueden influenciar el juicio legal sobre múltiples casos.

1158.   En ese sentido, cabe destacar que el carácter reforzado de la autonomía e independencia judicial de las altas cortes, que se refleja en la facultad constitucional de dictar sus propios reglamentos, tiene una estrecha relación con la definición del precedente. Esto se debe a tres razones principales. Primero, las decisiones de las altas cortes tienen como propósito unificar la jurisprudencia. Los órganos judiciales de cierre se encuentran en una posición especial para determinar cuál de todos los criterios interpretativos dispares que existan entre los jueces del país debe prevalecer. En ese sentido, las altas cortes resuelven los desacuerdos entre las autoridades judiciales sobre cómo se aplica e interpreta el derecho con el propósito de materializar el principio de igualdad en las decisiones judiciales.

1159.   Segundo, la labor de unificación de la jurisprudencia trae consigo que el precedente de las altas cortes es vinculante para sí mismas y para los jueces inferiores en casos futuros. Al respecto, las sentencias C-836 de 2001 y C-621 de 2015 explicaron que el precedente de los órganos de cierre es de obligatorio cumplimiento para los jueces y juezas de su jurisdicción. A esto se suma que estas sentencias expusieron que la interpretación del precedente debe tener como referente principal el decidido por las altas cortes en atención a las competencias asignadas y a su posición jerárquica. Además, esta vinculatoriedad del precedente se deriva del principio de igualdad, buena fe y seguridad jurídica que guían la acción del Estado.

1160.   Tercero, la labor de unificación de jurisprudencia y la vinculatoriedad del precedente de las autoridades judiciales de cierre tiene consecuencias directas en la posibilidad de cuestionar sus decisiones a través de la jurisdicción constitucional. Así, por ejemplo, las sentencias SU-573 de 2017 y T-466 de 2022 explican que los órganos de cierre de cada jurisdicción deben respetar la Constitución y la ley a la hora de proferir sus decisiones por lo que es posible cuestionar vía tutela la violación de derechos que eventualmente se cometa en esas providencias. No obstante, la posibilidad que tienen las personas de cuestionar estas decisiones a través de la tutela es más limitada, pues la jurisprudencia constitucional[625] exige un estándar más alto para que esa acción proceda. Esto, debido a que hay un deber de respetar la interpretación y aplicación del derecho que hacen cada una de ellas en su rol de cierre de las jurisdicciones.

1161.   Como se mostró previamente, el rol de órgano de cierre de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, su posición jerárquica en la estructura de la Rama Judicial y el otorgamiento de competencias constitucionales específicas, como la expedición de sus reglamentos, justifican una protección reforzada de su autonomía e independencia, la cual se proyecta en materia reglamentaria, particularmente frente a la competencia de reglamentación general otorgada al CSJ. En ese sentido, la función constitucional de dictar los reglamentos para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia por parte del CSJ prevista en el artículo 257.3 superior no comprende las particularidades de las competencias ejercidas por las altas cortes o de lo contrario no garantizaría la autonomía e independencia judicial, que se refuerza en relación con dichas corporaciones.

1162.   En consecuencia, la facultad reglamentaria asignada a la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado constituye una competencia constitucional, directamente relacionada con la independencia y autonomía reforzada de las que fueron revestidas dichas corporaciones en atención a las funciones jurisdiccionales que ejercen, las diferencias entre el tipo de competencias que les fueron asignadas, y a su posición jerárquica como órganos de cierre de la jurisdicción constitucional, ordinaria y contencioso administrativa. De manera que, la competencia de dictarse sus propios reglamentos, en la medida en que se trata de una herramienta que les permite definir su organización interna, los aspectos operativos sobre los trámites judiciales a su cargo, los sistemas y mecanismos de información de sus decisiones, los sistemas de  interacción y comunicación con la ciudadanía, los mecanismos de elección y el período de sus presidentes, entre otros aspectos que no estén sujetos a reserva legal, termina por garantizar la autonomía e independencia de las corporaciones en mención.

1163.   Por lo expuesto, se declarará la constitucionalidad del numeral 1 en el entendido de  que  la  facultad  que  se  le  confiere  al  Consejo  Superior  de  la Judicatura de aprobar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento  de  la  administración  de  justicia  no  se  refiere  a  los asuntos  previstos  en  los  reglamentos  de  la  Corte  Constitucional,  el Consejo  de  Estado  y  la  Corte  Suprema  de  Justicia,  quienes  tienen  la competencia constitucional de expedir sus propios reglamentos.

1164.   El numeral 1, literal a, se refiere a la aprobación de los reglamentos de los trámites judiciales que se adelanten en los despachos judiciales. Para efectos de analizar la constitucionalidad de esta norma es preciso reiterar lo dicho por esta Corte en las sentencias C-037 de 1996 y C-654 de 2015 sobre la actividad reglamentaria del CSJ en relación con los trámites judiciales.

1165.   En efecto, el artículo 257.3 de la Carta Política prevé como una de las funciones del CSJ dictar reglamentos, entre otros fines, para: “la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador”. Sin embargo, en la sentencia C-654 de 2015 esta Corte fue clara en señalar al reconstruir el precedente definido en las sentencias C-037 de 1996 y C-507 de 2014 que la competencia establecida en el numeral 3 del artículo 257 superior no puede ser entendida como “una potestad para regular aspectos relativos a los trámites judiciales o las etapas del proceso, los cuales deben ser regulados exclusivamente por el legislador.” Sobre el punto, a partir de una interpretación sistemática de la Constitución, esta Corporación señaló que:

(ii) la potestad reglamentaria de una autoridad que ejerce funciones administrativas como el CSJ no puede abarcar la definición de los procedimientos judiciales, ya que el artículo 150.2 le asignó esa competencia al Congreso de la República;

(iii) la definición de los procesos judiciales tiene reserva de ley e incluye la previsión de las acciones judiciales y la definición de los procedimientos;

(iv) la regulación de los procesos judiciales está íntimamente relacionada con la garantía del debido proceso; y

(v) cuando se asigna una competencia de reglamentación de un trámite judicial al CSJ, el legislador debe definir de manera específica la competencia para que sólo abarque asuntos operativos.

1166.   En consecuencia, la competencia de reglamentación de trámites judiciales en cabeza del CSJ está circunscrita a asuntos operativos de esos procedimientos, pues de lo contrario se violaría el principio de reserva de ley en materia de procesos judiciales. Asimismo, la autonomía e independencia reforzada de las tres corporaciones a la que se les otorgó competencia constitucional reglamentaria, esto es, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia les permite regular autónomamente aquellos aspectos operativos asociados al desarrollo de los procedimientos, entre los que se incluyen los instrumentos y herramientas tecnológicas necesarias para el desempeño de sus funciones y el desarrollo de los trámites judiciales.

1167.   En ese sentido, también hay que señalar que si la facultad reglamentaria del CSJ se circunscribe a asuntos operativos dicha competencia no se agota con la expedición de las leyes que regulan los trámites y los procedimientos judiciales correspondientes. Por el contrario, la facultad reglamentaria, de acuerdo con la disposición examinada, recae sobre los aspectos no previstos por el legislador. De manera que, esta competencia permanece y se desarrolla respecto de las disposiciones con rango de ley frente a las cuales el CSJ emitirá las regulaciones sobre los asuntos administrativos y operativos.

1168.   Con fundamento en los elementos expuestos, la Sala, frente al numeral 1, literal a del artículo 35 del PLEAJ reiterará el condicionamiento proferido en la sentencia C-037 de 1996, en el sentido de precisar que la facultad de reglamentación de los trámites judiciales por parte del CSJ no puede ocuparse de regular aspectos relativos a las acciones judiciales o a las etapas del proceso, los cuales deben ser exclusivamente regulados por el legislador.

1169.   El literal b del numeral 1 del artículo 35 otorga como función del CSJ, el aprobar el reglamento del sistema de carrera judicial, hasta tanto se expida la ley correspondiente. Al igual que en el literal anterior, la Sala considera que esta norma debe declararse exequible de manera condicionada, por las siguientes razones:

1170.   En primer lugar, la definición de la carrera judicial tiene reserva de ley, según se concluye de una interpretación sistemática de la Carta Política. En efecto, dicha interpretación tiene como fundamento: (i) el artículo 125 superior, según el cual: “[e]l ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.”; (ii) el artículo 150.23 de la Carta Política que establece como una de las competencias del Congreso la de “[e]xpedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”; y (iii) las competencias asignadas al CSJ en los artículos 256 y 257 de la Constitución. En estas disposiciones constitucionales cuando se habla del CSJ y de la carrera judicial, únicamente se hace referencia a la función de administración. Asimismo, en dichas disposiciones, al referirse a la competencia reglamentaria del CSJ no se incluye su ejercicio frente a la carrera judicial.

1171.   En segundo lugar, la sentencia C-037 de 1996 examinó la facultad de reglamentación de la carrera judicial otorgada por el artículo 85.22 de la Ley 270 de 1996 a la entonces Sala Administrativa del CSJ. En dicha decisión, la Corte consideró que la mencionada facultad era constitucional, pero en tanto se limitara a la reglamentación de:

“algunos aspectos de dicho sistema de carrera, siempre y cuando no se trate de materias de competencia exclusiva del legislador. En consecuencia, esta facultad no puede implicar una suplantación de las competencias del legislador, en los términos previstos en los artículos 125 y 150-23 de la Constitución”.

1172.   Ahora bien, la Ley 270 de 1996 y sus reformas, incluido el PLEAJ bajo examen, se han ocupado de la definición de varios elementos de la carrera judicial, entre los que se encuentran los fundamentos que la rigen, los requisitos para el acceso a los cargos de carrera, la administración, las etapas del proceso de selección y las reglas del concurso, entre otros aspectos. En consecuencia, la facultad de reglamentación del CSJ en materia de carrera judicial debe recaer sobre los aspectos administrativos, técnicos y operativos, que desarrollen las normas sobre la carrera judicial definidas por el legislador y, en ese sentido, se condicionará la disposición.

1173.   Por último, la Sala encuentra que la facultad de reglamentación del sistema de carrera judicial prevista en el literal b del numeral 1 bajo examen está sujeta a condición, en la medida en que se agota con “la expedición de la Ley correspondiente”. Esta condición es inconstitucional, pues desconoce las facultades otorgadas al CSJ en los artículos 256 y 257 superiores tanto en la administración de la carrera judicial como en la reglamentación de los asuntos relacionados con la organización y funciones asignadas a los distintos cargos. En efecto, se trata de una competencia constitucional que no está limitada a la condición que prevé el literal b bajo examen y, por lo tanto, una disposición de rango legal no puede limitar el alcance de la competencia asignada directamente por la Constitución al CSJ.

1174.   Adicionalmente, si la competencia de reglamentación se limita a los asuntos administrativos, técnicos y operativos que desarrollen los elementos definidos por el legislador carece de sentido la extinción de la facultad reglamentaria examinada, en la medida en que complementa la regulación legal. Sobre este punto, la sentencia C-037 de 1996 explicó que la reserva de ley sobre el régimen de carrera y la facultad de reglamentación en esta materia del CSJ no son incompatibles porque justamente la acción de ese órgano de gobierno y administración no suplanta a la del legislador. En consecuencia, ambas son actividades normativas diferenciadas que, aunque relacionadas, tienen ámbitos de desarrollo distintos. Es por ello que se declarará la inconstitucionalidad de la expresión “hasta tanto se expida la Ley correspondiente”.

1175.   En síntesis, con respecto al literal b del numeral 1 del artículo 35 se declarará la constitucionalidad en el entendido que la facultad de reglamentación de la carrera judicial solo comprende los aspectos administrativos, técnicos y operativos que desarrollen las normas sobre la carrera judicial definidas por el legislador. Sin embargo, la expresión “hasta tanto se expida la ley correspondiente” se declarará inconstitucional.

1176.   El literal c del numeral 1º del artículo 35 del PLEAJ prevé la competencia del CSJ de expedir el reglamento de rendición de cuentas de las Cortes, Tribunales y Juzgados a la ciudadanía y difusión de resultados. Esta competencia, de acuerdo con el artículo 43 del PLEAJ está sometida al concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional. En consecuencia, su constitucionalidad se examinará cuando se adelante el examen del artículo 43.

1177.   Los literales d, e y g del numeral 1 del artículo 35 del PLEAJ se refieren a las facultades reglamentarias sobre el registro nacional de abogados y la expedición de tarjeta profesional, al régimen y remuneración de los auxiliares de justicia y al manual de funciones de la Rama Judicial. Dichas disposiciones corresponden, en lo sustancial, a las mismas funciones que fueron asignadas a la anterior Sala Administrativa del CSJ en los numerales 20, 21 y 12 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996 y que fueron declaradas constitucionales en la sentencia C-037 de 1996. En consecuencia, la Sala Plena sigue el precedente en mención y advierte que esas disposiciones se enmarcan en la competencia que el artículo 257.3 le asignó al CSJ de dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia. Por lo tanto, se declararán constitucionales los mencionados literales del artículo 35.

1178.   Por su parte, el artículo 35 del PLEAJ, numeral 1, literal f, establece la función del CSJ de aprobar el reglamento en relación con el estatuto sobre expensas y costos. Dicho literal reitera la competencia que el artículo 17 de la Ley 1285 de 2009 le asignó a la Sala Administrativa del CSJ. La Corte, en la sentencia C-713 de 2008, examinó esa competencia y la declaró exequible por considerar que hacía referencia a emolumentos que no corresponden a tributos y que, por lo tanto, pueden ser definidos por una autoridad administrativa. En consecuencia, la Sala Plena reitera el precedente en relación con la constitucionalidad de la función del CSJ de aprobar el reglamento en relación con el estatuto sobre expensas y costos, la cual se enmarca en la competencia reglamentaria que el artículo 257.1 superior le reconoce a dicha institución.

1179.   Finalmente, la Corte no encuentra problema alguno de constitucionalidad en relación con los literales h, i y j del numeral 1, y el numeral 27 del artículo 35 del PLEAJ que se refieren: (i) al reglamento de las oficinas de atención al usuario y de atención al servidor judicial; (ii) a la definición del reglamento interno del CSJ; y (iii) a la competencia de expedir los actos de carácter general que se encuentren vinculados con las facultades previstas en el artículo 256 de la Constitución, que no tengan reserva de ley y se dirijan a garantizar los fines del gobierno y administración de la Rama Judicial. A juicio de la Sala dichas facultades se enmarcan en las competencias que los artículos 256 y 257 la Carta Política le asignan al CSJ, al igual que respetan el principio de reserva de ley.

1180.   En síntesis, con respecto a las competencias reglamentarias otorgadas al CSJ se declarará la constitucionalidad simple de los literales d, e, f, g, h, i, j del numeral 1º. De otra parte, la Sala declarará la constitucionalidad condicionada del numeral 1 del artículo 35 (sin literales) en el entendido que la facultad del CSJ de aprobar los reglamentos para el correcto funcionamiento de la justicia no se refiere a los asuntos previstos en los reglamentos de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia. También se declarará la constitucionalidad condicionada del literal (a) del numeral 1 del artículo 35 del PLEAJ, bajo el entendido de que la facultad de reglamentación de los trámites judiciales por parte del CSJ no puede referirse a lo relativo a las acciones judiciales o a las etapas del proceso. Estos asuntos solo podrán ser regulados por el legislador.

1181.   Asimismo, declarará la constitucionalidad condicionada del literal (b) del numeral 1 del artículo 35 del PLEAJ, bajo el entendido de que la facultad de reglamentación de la carrera judicial solo comprende el desarrollo de los aspectos administrativos, técnicos y operativos que desarrollen las normas sobre la carrera judicial definidas por el legislador. De este numeral se exceptúa la expresión “hasta tanto se expida la ley correspondiente” que se declarará inconstitucional.

1182.   El numeral 2 del artículo 35 del PLEAJ, que prevé la competencia del CSJ de aprobar el Plan de Transformación Digital se sujeta al concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional en el artículo 43. En consecuencia, la constitucionalidad sobre dicho concepto se abordará más adelante cuando se examina de forma conjunta esta disposición con el artículo 43 y la decisión sobre dicho concepto se reflejará también en relación con este numeral.

1183.   Además de las funciones reglamentarias, el artículo 35 también contempla funciones electorales y de designación de empleados y funcionarios judiciales. Dichas funciones comprenden las siguientes: (i) la conformación de las listas para proveer las vacantes de magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; (ii) la conformación de las ternas para la elección de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial; (iii) la designación de los empleados del CSJ cuya provisión no corresponda al Director Ejecutivo de la Administración Judicial; (iv) la elección del presidente del CSJ; y (v) la designación del director de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla (numerales 6, 7, 21, 25, y 32 del artículo 35 PLEAJ).

1184.   Las funciones de elaborar las listas de candidatos para proveer el cargo de magistrado o magistrada de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, así como de la conformación de las ternas para la elección de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y su remisión al Congreso de la República (numerales 6 y 7), son competencias que la misma Carta le otorga al CSJ, en los artículos 231 y 257A de la Constitución. En consecuencia, estas competencias se declararán constitucionales.

1185.   La facultad de designación de los empleados del CSJ cuya provisión no corresponda al director ejecutivo de administración judicial (numeral 21 del artículo 35 del PLEAJ) es una competencia que ya había sido asignada a la entonces Sala Administrativa del CSJ, en el numeral 8 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996. En relación con esa competencia, la sentencia C-037 de 1996 estableció que los nombramientos en mención debían hacerse de conformidad con las normas que regulan el sistema de carrera, con excepción de los funcionarios y empleados de dirección y confianza que, según el artículo 125 de la Carta Política y la jurisprudencia constitucional, son de libre nombramiento y remoción. En esta oportunidad la Corte reitera las condiciones a las que se sujetó la constitucionalidad de la competencia bajo examen.

1186.   Adicionalmente, el numeral 21 identifica al reglamento como uno de los referentes para tener en cuenta en el ejercicio de la competencia del CSJ de designar empleados del CSJ. En particular precisa que su competencia de nombramiento se extiende sobre los empleados que según la ley y el reglamento no correspondan al director ejecutivo de administración judicial. De manera que, la disposición prevé que por reglamento se puede definir al nominador de los cargos de la corporación en mención. Esta posibilidad es inconstitucional en la medida en que desconoce el principio de legalidad en relación con los empleos en los órganos y entidades del Estado, el cual se deriva del artículo 125 superior.

1187.   En efecto, el artículo 125 de la Constitución define el modo de acceso a la función pública y, en particular, prevé que el sistema de nombramiento, los requisitos, las condiciones de ingreso y ascenso, así como los motivos de retiro, deben ser definidos por la Constitución y la ley. Ese artículo, en concreto, establece: (i) el régimen de carrera como regla general de vinculación con el Estado; (ii) el concurso público como instrumento de clausura o cierre para acreditar el mérito cuando la Constitución o la ley no establezcan otro sistema de nombramiento; (iii) la obligación de satisfacer las condiciones y requisitos previstos en la ley como indicativos del mérito y las calidades personales para el ingreso y ascenso en el régimen de carrera; (iv) la garantía de que el retiro del servicio se produzca por calificación insatisfactoria, violación al régimen disciplinario y las demás causales constitucionales y legales; y (v) la prohibición de que la filiación política influya en el nombramiento, ascenso o remoción de un empleado de carrera[631].

1188.   Así, a partir de esa disposición normativa, la Constitución establece aspectos normativos precisos sobre las excepciones al régimen de carrera y los criterios relevantes para el ingreso, el ascenso y la desvinculación del servicio, de la misma forma que reservó otros al margen de configuración del legislador. Esa reserva de ley, en relación con los empleos en los órganos y entidades del Estado, debe comprenderse en armonía con el numeral 23 del artículo 150 de la Constitución. Al respecto, la Corte Constitucional reconoció en la sentencia C-172 de 2021 que existe una reserva legal en materia de empleo público, derivado del artículo 125 de la Constitución, y definió que:

“[e]ntre aquellos aspectos reservados a la configuración legislativa se destacan dos (…). De un lado, la estipulación de los requisitos y condiciones para determinar el mérito y las calidades de los aspirantes al acceso a cargos públicos de carrera (…). Y, del otro, la posibilidad de que se establezcan regímenes diferenciales de carrera administrativa, premisa que se ha deducido de lo dispuesto en el mencionado artículo 125 de la Constitución, concordante con lo estipulado en los artículos 130 y 150.23 de la Carta”[632].

1189.   Según precisó esta Corte en anteriores oportunidades[633], el objetivo del artículo 125 de la Constitución es crear un mecanismo objetivo de acceso a los cargos públicos. Para cumplir con ese fin, la Constitución estableció que las condiciones de ingreso, ascenso, permanencia y retiro deberían garantizar el mérito, conforme a criterios reglados, y no a la discrecionalidad del nominador. Con la intención de preservar ese objetivo, la Constitución creó una reserva de ley. Sobre esa figura, la Corte sostuvo en la sentencia C-507 de 2014 que:

“[l]a reserva de ley es una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley. Es una institución que impone un límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley”[634].

1190.   En ese orden, la referencia que hace el numeral 21 del artículo 35 sobre el reglamento como fuente para la definición de la autoridad competente en la provisión de los empleados del Consejos Superior de la Judicatura es inconstitucional.  Esa norma presupone que, a través de un reglamento, puede facultarse al director ejecutivo de administración judicial para que designe algunos cargos en provisionalidad. Esa expresión desconoce la existencia de una reserva legal, en materia de empleo público, que el constituyente fijó en artículo 125 de la Constitución. Por lo tanto, cuando la norma reconoce y permite esa posibilidad, transgrede los postulados constitucionales que facultan exclusivamente al legislador para que sea quien pueda reglamentar los regímenes, diferentes al de carrera administrativa, por medio del cual se puede efectuar la vinculación con el Estado.

1191.   De manera que, la referencia al reglamento como fuente para la definición de la autoridad competente en la provisión de los empleados del CSJ es contraria a la Constitución. Por lo tanto, se declarará constitucional el numeral 21 del artículo 35 salvo la expresión "y el reglamento," que se declara inconstitucional.

1192.   Los numerales 25 y 32 del artículo 35 del PLEAJ le asignan al CSJ la elección del presidente de esa corporación y del director la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla. Con anterioridad, la Ley 270 de 1996 le asignaba al Consejo en Pleno la elección del presidente del CSJ y a la Sala Administrativa la designación del director de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla. Estas competencias se declararon exequibles en la sentencia C-037 de 1996. Dado los cambios que introdujo el AL 02 de 2015 al CSJ la norma en cuestión no hace otra cosa que adaptar las competencias a la nueva integración del CSJ, por lo cual la Sala no encuentra problema alguno de constitucionalidad.

1193.   Mas aún, la Sala reitera el precedente de la sentencia C-037 de 1996 y advierte que la elección del presidente del CSJ es una competencia que materializa el principio de autonomía judicial.  Esta elección le permite al órgano de administración y gobierno de la Rama Judicial una figura de liderazgo que represente a esta institución en escenarios como la Comisión Interinstitucional, la dirección de asuntos administrativos internos, o foros públicos. Asimismo, la elección del director de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla es una competencia íntimamente relacionada con la administración de la Rama Judicial, en general, y con la carrera judicial, en particular. Dicha función, además, guarda coherencia con el diseño estatutario, ya que la escuela judicial hace parte del CSJ (artículo 177 de la Ley 270 de 1996). Por todo lo anterior, estas competencias se declararán constitucionales (numeral 25 y 32 del artículo 35 del PLEAJ).

1194.   En síntesis, con respecto a las funciones electorales y de designación de empleados y funcionarios judiciales otorgadas al CSJ se declarará la constitucionalidad simple de los numerales 6, 7, 25, y 32 del artículo 35 del PLEAJ. Igualmente, en relación con el numeral 21 del artículo 35 del PLEAJ, se reitera, como se dijo en la sentencia C-037 de 1996 de acuerdo con la cual la designación de los empleados del CSJ cuya provisión no corresponda al Director Ejecutivo de Administración Judicial debe hacerse de conformidad con las normas que regulan el sistema de carrera, salvo los funcionarios y empleados de libre nombramiento y remoción, y se declarará la inconstitucionalidad de la expresión  “reglamento” del numeral 21[635].

1195.   En tercer lugar, pasa la Corte a examinar los numerales 17,  23, 22 y 5 del artículo 35 PLEAJ, que consagran las funciones relacionadas con el control y seguimiento de la gestión judicial, esto es: (i) la definición de los indicadores de gestión judicial e índices de rendimiento de los despachos judiciales y los funcionarios y empleados judiciales; (ii) el control de rendimiento y gestión institucional de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial; (iii) el seguimiento de las decisiones del CSJ; y (iv) la obligación de que el CSJ efectúe rendición de cuentas.

1196.   En relación con la competencia de definición de los indicadores de gestión judicial e índices de rendimiento de los despachos judiciales, esto es, de los juzgados y tribunales, prevista en el numeral 17 del artículo 35 del PLEAJ debe precisarse, de forma inicial, que son funciones que la Ley 270 de 1996 le asignó a la Sala Administrativa del CSJ en su artículo 85.19 y que fueron declaradas exequibles en la sentencia C-037 de 1996. El numeral bajo examen actualiza esas competencias al diseño constitucional vigente, en el sentido de asignarlas al CSJ.

1197.   Los indicadores de gestión judicial e índices de rendimiento corresponden a unidades de medida que permiten identificar y evaluar diferentes aspectos relacionados con el rendimiento en el desarrollo de la gestión judicial, así como con el cumplimiento de los objetivos establecidos en un determinado tiempo. Esta evaluación puede comprender aspectos como la eficiencia, la calidad en la prestación del servicio de administración de justicia y la productividad, entre otros aspectos.

1198.   De acuerdo con el artículo 85 de la Ley 270 de 1996 el CSJ debe generar dos tipos de indicadores. Los primeros son los de gestión y corresponden a información a nivel de despacho judicial sobre su rendimiento y estado de procesos. Estos indicadores están regulados en el Acuerdo PCSJA19-11207 y en el anexo Cartilla Guía de ese acuerdo. Los segundos son los indicadores de desempeño que corresponden al análisis del trabajo de los funcionarios y empleados de los despachos y son elaborados por la Unidad Administrativa de Carrera del CSJ.

1199.   Actualmente los indicadores de gestión son principalmente cuantitativos y generan estadísticas con límites superiores e inferiores que activan el análisis de la situación de los despachos judiciales y un rango de datos con gestión estable. Los indicadores de gestión son los siguientes:

a) Acumulación de inventarios.

b) Carga Laboral.

c) Egreso efectivo despacho.

d) Ingreso efectivo despacho.

e) Índice de Evacuación Parcial Efectivo.

f) Índice de Evacuación Total.

g) Ingresos y egresos inequitativos.

1200.   Estos indicadores reflejan elementos como la cantidad de procesos que están pendiente por decidir, el número de procesos que salen del despacho, la relación entre procesos que ingresan y salen del despacho o la cantidad total de procesos que tiene a su cargo el despacho. Por su parte, el indicador de ingreso y egreso inequitativo que expone las diferencias significativas entre ingresos y egresos comparando entre despachos es un indicador que discrimina según la especialidad de la autoridad judicial.

1201.   En relación con los indicadores descritos es necesario efectuar varias precisiones desde la perspectiva constitucional en la medida en que trata de herramientas relevantes que permiten contribuir con la eficaz administración de justicia, pero que también pueden afectar la autonomía e independencia judicial.

1202.   En primer lugar, es necesario precisar que se trata de una competencia asignada al CSJ, que, bajo la definición constitucional de sus competencias, hoy solo tiene funciones de administración y de gobierno. Por lo tanto, la definición de los indicadores de gestión de los despachos judiciales e índices de rendimiento, así como los indicadores de desempeño para los funcionarios y empleados judiciales no pueden implicar el ejercicio de una competencia disciplinaria.

1203.   En segundo lugar, si bien los indicadores de gestión y los índices de rendimiento de los despachos judiciales constituyen una herramienta útil para el seguimiento de la prestación eficiente del servicio de administración de justicia, su definición debe garantizar y respetar la independencia judicial. Esa garantía, como se ha señalado a lo largo de esta providencia, es una de las principales garantías en materia de administración de justicia, pues resguarda al juez de injerencias internas y externas en el ejercicio de sus competencias.

1204.   La anterior precisión, va en línea con lo dicho por la Corte en las sentencias C-417 de 1993 y C-037 de 1996. En ese entonces, el CSJ contaba con la Sala Disciplinaria y, aun así, la Corte advirtió que los informes de gestión no podían acarrear un control disciplinario sobre los funcionarios que gozan de fuero constitucional especial, esto es, los magistrados de altas cortes y el fiscal general de Nación, pues el CSJ carecía de competencia disciplinaria sobre esos sujetos. Hoy, con más razón, en tanto la función disciplinaria ya no está radicada en el CSJ, sino en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y en la Comisión Legal de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes es necesario incluso ampliar el condicionamiento establecido previamente en la jurisprudencia de esta Corporación. En efecto, dicha condición se debe actualizar al diseño institucional vigente, en el sentido de precisar que la definición de los indicadores de gestión y el control de rendimiento y gestión institucional no genera, en ningún caso, una competencia disciplinaria en cabeza del CSJ.

1205.   En tercer lugar, es necesario que la metodología que se emplee para la fijación de los indicadores de gestión responda a las particularidades de funcionamiento de los despachos. Por ejemplo, el tipo de autoridad judicial debe ser considerado en el diseño los indicadores de desempeño porque esto determina aspectos como la carga, las funciones específicas, la relación con los usuarios, la complejidad de los casos, la jerarquía o las cargas de sustanciación, deliberación y decisión que surten los asuntos. En efecto, considerar las particularidades en el ejercicio de los diferentes tipos de competencias jurisdiccionales le permitirá al CSJ reflejar correctamente el funcionamiento de las autoridades y evaluar de manera precisa el trabajo de los despachos con base en los deberes de cada autoridad, sus capacidades y limitaciones.

1206.   En línea con lo anterior, hay que resaltar que la adecuada determinación del rendimiento de los despachos judiciales es útil a la garantía constitucional de acceso efectivo a la administración de justicia. Por lo tanto, la definición de los indicadores debe construirse a partir de criterios y consideraciones que permitan reflejar, con la mayor precisión, el rendimiento de los despachos judiciales y, de esta forma, servir como insumo para implementar medidas y acciones que resulten verdaderamente útiles para la prestación de un servicio de administración de justicia eficaz, oportuno y en el que se emitan decisiones que hagan realidad los derechos fundamentales y contribuyan con la pacificación social, fin último de la labor judicial en la resolución de los conflictos sociales.

1207.   En aras de lograr herramientas de medición que contribuyan con una adecuada y eficaz administración de justicia, el CSJ tiene el deber de definir indicadores de gestión judicial e índices de rendimiento que consideren las diferencias entre: (i) las jurisdicciones; (ii) las competencias asignadas a las diferentes autoridades judiciales en una misma jurisdicción, por ejemplo, los tribunales y los jueces; (iii) la diferencia entre el tipo de decisiones; la complejidad y extensión de los procedimientos; el tipo de acciones y los bienes jurídicos que involucran; la complejidad de los asuntos; la forma en la que se toma la decisión y opera la autoridad judicial correspondiente, entre otras particularidades que exigen un ejercicio acucioso de conocimiento de la labor judicial.

1208.   En ese sentido, resulta trascendental partir de un conocimiento profundo de cada jurisdicción, pues cada una de ellas cumple una labor de administración de justicia específica que condiciona sus capacidades, marca sus dinámicas de trabajo y enfrenta retos específicos. Adicionalmente, es importante tener en cuenta que no solo la carga laboral depende de cada jurisdicción, sino que los aspectos procedimentales, de sustanciación, deliberación, entre otros varían según el tipo de casos y las competencias asignadas a los jueces y los tribunales. Del mismo modo, los indicadores pueden ser afectados por coyunturas sociales, políticas y económicas que incrementen la demanda de justicia en relación con una jurisdicción o una corporación judicial en específico. De ahí, la relevancia de un órgano de administración y gobierno judicial que haga parte de la Rama Judicial, pues esta pertenencia debe traducirse en un conocimiento profundo de las diferentes autoridades judiciales, de sus competencias y de los retos que enfrentan en el desarrollo de sus funciones.

1209.   La necesidad de un análisis desagregado de la gestión en la justicia se documenta también en la literatura sobre administración judicial. De esa manera, esas investigaciones proponen que a la par que la justicia se acopla al funcionamiento socioeconómico de cada territorio también es necesario adaptar la manera como se mide el rendimiento de los despachos judiciales. Incluso, se encuentra que la falta de indicadores desagregados dificulta la comprensión de los retos que enfrentan las autoridades judiciales para atender las necesidades de justicia del territorio donde operan.

1210.   Esta necesidad de análisis particular se ha identificado, por ejemplo, entre la jurisdicción ordinaria y el resto de las jurisdicciones, pues existen disparidades en la gestión producto de la demanda de justicia que atiende cada una de ellas y de las medidas de descongestión que se han tomado en cada una de las jurisdicciones. Del mismo modo, los estudios muestran que una diversidad de aspectos singulares afecta la gestión, tal y como suceden con la provisión de servicios públicos, la ejecución presupuestal que hace cada circuito judicial o la densidad poblacional del territorio en el que funciona el despacho judicial. 

1211.   Finalmente, debe tenerse en cuenta que la necesidad de que las particularidades de diseño y de funcionamiento cotidiano de los despachos y jurisdicciones sean consideradas en la medición del rendimiento también obliga a que el proceso de diseño de los indicadores sea concertado con las corporaciones que encabezan cada jurisdicción. Esta condición obedece a que si bien el numeral 17 alude a los indicadores de gestión judicial de los juzgados y tribunales los órganos de cierre de las jurisdicciones conocen el funcionamiento de la jurisdicción y sus aportes permiten una visión más comprensiva sobre aquello que debe abarcar la evaluación del desempeño de los despachos judiciales. En efecto, los órganos de cierre cumplen la función de unificar la jurisprudencia y por ello reciben una muestra representativa de los conflictos y las dinámicas que se presentan en los diferentes niveles de la jurisdicción que encabezan. De esa manera, tienen una visión panorámica que les permite conocer el tipo de situaciones a las que se enfrentan los juzgados y tribunales del país, al tiempo que pueden balancear la comprensión sobre los conflictos funcionales o administrativos que enfrenta cada jurisdicción.

1212.   Así, a partir de lo expuesto, la competencia del CSJ prevista en el numeral 17 del artículo 35 del PLEAJ y que corresponde a establecer indicadores de gestión de los despachos judiciales e índices de rendimiento, así como los indicadores de desempeño para los funcionarios y empleados judiciales: (i) hace referencia al desarrollo de herramientas de control administrativo y de gestión, y no constituye el ejercicio de una competencia disciplinaria; (ii) no es aplicable a los funcionarios que gozan de fuero constitucional especial; (iii) debe respetar la autonomía judicial; (iv) los índices debe ser cualitativos y considerar las diferencias entre las jurisdicciones y el tipo de competencias ejercidas por las autoridades judiciales; y (v) deben ser concertados con los órganos de cierre de cada jurisdicción.

1213.   El numeral 23 del artículo 35 del PLEAJ establece la competencia del CSJ de llevar el control del rendimiento y gestión institucional de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de la Fiscalía General de la Nación. Para el ejercicio de esta competencia, la disposición precisa que el Consejo practicará visitas generales a estas corporaciones y dependencias, por lo menos una vez al año, con el fin de establecer el estado en que se encuentra el despacho de los asuntos a su cargo y procurar las soluciones a los casos de congestión que se presenten.

1214.   El control de rendimiento y gestión institucional de las altas cortes es una función que la Ley 270 de 1996 le asignó a la Sala Administrativa del CSJ en el artículo 85.28 y fue declarada exequible en la sentencia C-037 de 1996, bajo la precisión de que el control al que se refiere la norma no puede abarcar el ejercicio de la función disciplinaria. Por su parte, el numeral 23 del artículo 35 bajo examen actualiza esa competencia al diseño constitucional vigente, en el sentido de asignarla al CSJ e incluir dentro de las corporaciones objeto de control a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

1215.   En el examen de constitucionalidad de la función prevista en el numeral 23 debe considerarse, de un lado, que se trata de una competencia constitucional asignada al CSJ en el artículo 256.4 superior, el cual precisa que dicha autoridad tiene la atribución de “[L]levar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales.”. Igualmente, se debe considerar el precedente de la sentencia C-037 de 1996. Finalmente, su constitucionalidad debe ser examinada a la luz de la modificación constitucional de las competencias asignadas al CSJ con la reforma del AL 02 de 2015 y el reconocimiento del carácter reforzado de la autonomía e independencia de los órganos de cierre de cada jurisdicción.

1216.   A partir de los elementos anteriores, la Sala encuentra que el control de rendimiento y gestión institucional prevista en el numeral 23 por parte del CSJ corresponde al ejercicio de una competencia de naturaleza administrativa, y no disciplinaria, dirigida a contar con los insumos necesarios para definir las medidas administrativas que permitan mejorar el ejercicio efectivo de la administración de justicia a través del fortalecimiento de la gestión y el rendimiento. De manera que, en ningún caso, el ejercicio de esta competencia constituye un control disciplinario y así se declarará a través de un condicionamiento.

1217.   Adicionalmente, el ejercicio de esta competencia debe tener en el centro la definición de estrategias que mejoren el ejercicio de la función jurisdiccional, lo que incluye el respeto por la autonomía de las autoridades judiciales. En ese sentido, se reiteran las garantías de autonomía e independencia judicial como uno de los ejes de examen a la reforma estatutaria sobre la que recae el control de constitucionalidad. En consecuencia, como una medida de protección de la autonomía e independencia judicial, y en línea con las consideraciones expuestas previamente sobre las particularidades de las competencias ejercidas por los órganos de cierre, la Sala condicionará el numeral 23 del artículo 35 del PLEAJ en el sentido de que la metodología para efectuar el control de rendimiento y gestión institucional debe ser concertada con cada una de las autoridades judiciales allí establecidas, de manera que responda a sus especificidades[640].

1218.   Finalmente, la Sala encuentra que el mecanismo previsto en la disposición para adelantar el control de rendimiento y gestión institucional de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, esto es, la práctica de visitas generales a estas corporaciones y dependencias, por lo menos una vez al año, es inconstitucional porque constituye una injerencia desproporcionada por parte del CSJ que afecta la autonomía judicial.

1219.   En efecto, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación en diferentes oportunidades, en el ejercicio de la función jurisdiccional debe asegurarse la autonomía judicial, la cual incluye la independencia interna, esto es, evitar que el ejercicio de las competencias asignadas a los diferentes órganos judiciales genere una subordinación de los operadores de justicia que pueda afectar la independencia en el ejercicio de sus competencias. De ahí que la realización de visitas prevista en el numeral 23 constituya un mecanismo que amenace la independencia de las corporaciones a las que se refiere la norma, las cuales cuentan con una protección reforzada de su autonomía e independencia judicial, principalmente, como se explicó, aquellas que fungen como órganos de cierre de las jurisdicciones constitucionalmente reconocidas y a las que la Constitución les otorgó facultad reglamentaria.

1220.   En consecuencia, a partir de lo expuesto, la Sala decide declarar constitucional el numeral 23 del artículo 35 salvo la expresión: “Llevar el control del rendimiento y gestión institucional de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de la Fiscalía General de la Nación”, que se declara constitucional en el entendido de que  el  control  al  que  se  refiere  la  norma:  (i) no constituye un control disciplinario y solo  tiene como finalidad fortalecer la gestión y el rendimiento; y (ii) la metodología para dicho control debe ser concertada con cada una de las autoridades judiciales allí establecidas, de manera que responda a sus especificidades. También se excluye la expresión “Para tal efecto, practicará visitas generales a estas corporaciones y dependencias, por lo menos una vez al año, con el fin de establecer el estado en que se encuentra el despacho de los asuntos a su cargo y procurar las soluciones a los casos de congestión que se presenten” que se declara inconstitucional.

1221.   De otra parte, la Corte no encuentra ningún problema de constitucionalidad frente a la competencia asignada al CSJ para que, a través de sus magistrados, verifiquen que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las demás unidades misionales de apoyo judicial cumplan sus decisiones y directrices (artículo 35.22 del PLEAJ). La Sala observa que esta es una función que se enmarca dentro de la competencia constitucional del CSJ, que corresponde a la administración de la Rama Judicial. Adicionalmente, se trata de una facultad que responde a la estructura definida en relación con la administración de la Rama Judicial, ya que la Dirección Ejecutiva tiene a su cargo la ejecución de las actividades administrativas con sujeción a las políticas y decisiones definidas por el CSJ. En consecuencia, se declarará su constitucionalidad.

1222.   Sobre la competencia en mención el numeral 22 señala que para el seguimiento de la ejecución de las decisiones del CSJ por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las demás unidades misionales y de apoyo el Consejo fijará la división temática entre sus distintos despachos, de manera concomitante con la elaboración del Plan Sectorial de Desarrollo que ocurre cada 4 años. El ejercicio de esta función no implicará la asunción de funciones de ejecución. Este límite temporal fijado en la norma puede limitar la capacidad de gestión del órgano que debe poder actuar en atención a la adecuada satisfacción de sus funciones. Por lo tanto, la Sala entiende que la periodicidad de 4 años es constitucional sin perjuicio de que una valoración del CSJ, en ejercicio de sus competencias, lleve a la necesidad de hacerlo en un momento diferente.

1223.   Finalmente, frente al numeral 5 del artículo 35 del PLEAJ, que establece un deber de rendición de cuentas ante el Congreso, los funcionarios judiciales, los empleados de la Rama Judicial y la ciudadanía, al igual que define un contenido mínimo del informe que el CSJ deberá presentar al Congreso, la Corte encuentra que es constitucional, pues es expresión de varios de los principios constitucionales de la administración de justicia y de la función administrativa. Tal y como se ha señalado ampliamente, el CSJ ejerce funciones de administración y gobierno de la Rama Judicial, razón por la cual el desarrollo de sus competencias está sujeto a los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 superior.

1224.   Es por ello que la obligación de rendición de cuentas materializa los principios de publicidad y moralidad, como se desarrollará más adelante, constituye un importante mecanismo para lograr mayor transparencia en el ejercicio de la administración de justicia. No sobra precisar, que la rendición de cuentas no afecta la autonomía e independencia de la Rama Judicial, pues la publicación de informes sobre la gestión judicial no genera presiones e injerencias indebidas en el ejercicio la administración de justicia.  Por lo tanto, se declarará constitucional esta competencia.

1225.   En síntesis, con respecto a las funciones relacionadas con el control de la gestión judicial otorgadas al CSJ se declarará la constitucionalidad simple de los numerales 5, 17 y 22 del artículo 35 del PLEAJ. En relación con el numeral 23 se decide  declarar su constitucionalidad salvo la expresión “Llevar el control del rendimiento y gestión institucional de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de la Fiscalía General de la Nación”, que se declara constitucional en  el  entendido  de que el control  al que se refiere la norma:  (i) no constituye un control disciplinario y solo tiene como finalidad fortalecer  la gestión y el rendimiento; y (ii) la metodología para dicho control debe ser concertada con cada una de las autoridades judiciales allí establecidas, de manera que responda a sus especificidades. También se excluye la expresión “Para tal efecto, practicará visitas generales a estas corporaciones y dependencias, por lo menos una vez al año, con el fin de establecer el estado en que se encuentra el despacho de los asuntos a su cargo y procurar las soluciones a los casos de congestión que se presenten” que se declara inconstitucional.

1226.   En cuarto lugar, pasa la Corte a examinar las funciones relacionadas con la organización del servicio de administración de justicia, contempladas en los numerales 8, 9, 20 y 31 del artículo 35 del PLEAJ, esto es: (i) las divisiones territoriales para efectos judiciales y de gestión judicial; (ii) la determinación de la estructura y planta de personal del del CSJ y (iii) la definición de los servicios administrativos comunes a los diferentes despachos judiciales.

1227.   La aprobación de la división del territorio para efectos judiciales y de gestión judicial (artículo 35.8 y 35.9 del PLEAJ) es una competencia que se deriva directamente del numeral 1 del artículo 257 de la Constitución Política. Textualmente, dicha norma constitucional dispone que le compete al CSJ “[f]ijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales”. Lo que busca esa facultad es asegurar la adecuada prestación del servicio de administración de justicia. En la medida en que los numerales en cuestión reiteran una competencia definida directamente en la Carta Política en esta providencia serán declarados constitucionales.

1228.   Con respecto a la determinación de la estructura y la planta de personal del CSJ, que incluye la de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y de las demás unidades misionales (artículo 35.20 del PLEAJ), y la definición de los servicios administrativos comunes a los diferentes despachos judiciales (artículo 35.31 del PLEAJ), la Sala observa que se trata de competencias que se derivan, por un lado, de la facultad específica prevista en el artículo 257.2 de la Carta Política, relacionada con la creación, supresión, fusión y traslado de cargos en la administración de justicia y, por el otro, con la competencia general que la Constitución le reconoce al CSJ de administrar la Rama Judicial. Debe advertirse, además, que en esta materia hay un precedente jurisprudencial, pues la Corte en la sentencia C-037 de 1996 examinó unas competencias similares (las contempladas en los artículos 85.7 y 14 de la Ley 270 de 1996) y las declaró exequibles por corresponder a facultades constitucionales asignadas al CSJ.

1229.   No obstante, en esta oportunidad, estima la Corte necesario hacer dos precisiones en relación con la definición de la estructura y la planta de personal del CSJ, y una precisión en relación con la definición de los servicios administrativos comunes a los despachos judiciales. Primero, es necesario advertir que estas competencias asignadas al mismo CSJ no pueden alterar la estructura constitucional de ese órgano, que define el número de los magistrados que lo integran en el artículo 254 superior ni modificar la estructura dispuesta por el legislador estatutario. Así, la estructura orgánica del CSJ definida en normas de rango constitucional y legal no puede ser variada mediante actos administrativos proferidos con fundamento en las competencias asignadas en el artículo 35.20 del PLEAJ.

1230.   Segundo, la Sala precisa que el límite que agregó el artículo 35.20 del PLEAJ, según el cual la definición de la estructura y planta de personal no puede establecer con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el servicio de justicia en la ley de apropiaciones iniciales es un requisito adicional, que no se previó en la norma estatutaria anterior. Este límite está previsto en el artículo 257.2 de la Carta Política que dispone que, en ejercicio de la facultad de crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia, “el CSJ no podrá establecer a cargo del tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.” Así pues, en tanto que lo que establece el numeral 20 del artículo 35 es una reproducción de un límite constitucional de una de las competencias del CSJ, la disposición estatutaria será declarada constitucional. 

1231.   Tercero, en relación con la competencia asignada en el numeral 31 del artículo 35 al CSJ, que corresponde a la definición de los servicios administrativos comunes a los despachos judiciales la Sala precisa que esta competencia se debe ejercer por esa Corporación sin perjuicio de la atribución que les corresponde a las altas cortes en la materia a través de sus reglamentos. En efecto, como se explicó previamente la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado son titulares de una facultad constitucional de reglamentación, la cual obedece a las particularidades en el ejercicio de sus competencias y a su posición como órganos de cierre de las jurisdicciones constitucional, ordinaria y contencioso administrativo. Esta potestad incluye, entre otros, asuntos administrativos relacionados con el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, dentro de los cuales pueden estar comprendidos los servicios administrativos comunes a los despachos judiciales.

1232.   En síntesis, con respecto a las funciones relacionadas con la organización del servicio de administración de justicia otorgadas al CSJ se declarará la constitucionalidad simple de los numerales 8, 9, 20 y 31 del artículo 35 del PLEAJ.

1233.   En quinto lugar, se encuentran las competencias relacionadas con la aprobación e implementación de planes de administración y gestión judicial (numerales 3 y 24 del artículo 35 del PLEAJ). En este aparte, la Sala se pronunciará únicamente en relación con los planes que no exigen el concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional, pues en relación con las competencias que están supeditadas al concepto en mención (numerales 1c, 2, 12, 13, 14, 15 y 16 del artículo 35 del PLEAJ) se adelantará un examen particular más adelante cuando se examine el artículo 43 del PLEAJ.

1234.   El artículo 35.3 del PLEAJ prevé como una de las competencias del CSJ aprobar el Plan Anticorrupción, ejecutarlo a través de la unidad que determine, hacer seguimiento periódico a su implementación y publicar los resultados en un medio que garantice el conocimiento público.

1235.   La referencia al plan anticorrupción no estaba prevista en la Ley 270 de 1996 ni en las modificaciones previas a este PLEAJ. Este mecanismo fue incluido en el artículo 73 de la Ley 1474 de 2011, que estableció el deber de todas las entidades del orden nacional, departamental y municipal de crear un “Plan Anticorrupción y de atención al ciudadano”, como una estrategia anual. Ese documento debía contener como mínimo: (i) el mapa de riesgos de corrupción en la entidad, (ii) las medidas para mitigar esos riesgos, (iii) las estrategias anti-trámites y (iv) los mecanismos para mejorar la atención al ciudadano. Con posterioridad, el artículo 31 de la Ley 2195 de 2022 modificó dicha obligación y le otorgo el deber a las mismas entidades de crear “Programas de Transparencia y Ética Pública”, cuya finalidad sería la de promover la cultura de la legalidad e identificar y monitorear los riesgos de corrupción en la entidad correspondiente.

1236.   La aprobación del plan anticorrupción es una competencia nueva asignada al CSJ, la cual, hace referencia a instrumentos que deben ser adoptados por las entidades públicas y cuyo contenido se ha modificado como se explicó previamente. La asignación de esta función al CSJ no genera problemas de inconstitucionalidad, ya que se ajusta a la competencia de administración en cabeza de dicho órgano y guarda relación con otras funciones administrativas como las autorizaciones en materia de contratación y el manejo de los recursos. En consecuencia, se declarará constitucional.

1237.   Ahora bien, el artículo 35.24 del PLEAJ establece la competencia de aprobación del Plan de Formación de la Rama Judicial. Esta función se asignó inicialmente en el artículo 85.23 de la Ley 270 de 1996 a la Sala Administrativa del CSJ y se declaró exequible en la Sentencia C-037 de 1996. En esta oportunidad, la norma ajusta la competencia para asignarla al CSJ de acuerdo con las modificaciones que introdujo el Acto Legislativo 02 de 2015. En este contexto, la Sala reitera el precedente en mención, pues considera que la aprobación del plan de formación se ajusta a las competencias constitucionales del CSJ relacionadas con la administración de la Rama Judicial y de la carrera judicial. Adicionalmente, la formación de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial está relacionada con los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, la eficiencia de la Rama Judicial y la tutela judicial efectiva.

1238.   En síntesis, se declararán constitucionales las competencias relacionadas con la aprobación e implementación de planes de administración y gestión judicial otorgadas al CSJ. En particular, las previstas en los numerales 3 y 24 del artículo 35 del PLEAJ.

1239.   En sexto lugar, se encuentran las funciones relacionadas con la contratación, que abarcan: (i) la autorización para la celebración de los contratos y convenios cuando estos superen la suma 2.000 SMLMV; y (ii) la declaración de la urgencia manifiesta para la contratación, previstas en los numerales 10 y 11 del artículo 35 del PLEAJ.

1240.   Con respecto a la declaración de la urgencia manifiesta para la contratación (artículo 35.11 del PLEAJ) la Sala advierte que se trata de la reiteración de una competencia que la Ley 270 de 1996 le asignó a la anterior Sala Administrativa y que se declaró exequible en la sentencia C-037 de 1996. En la norma bajo examen se hacen ajustes al nuevo diseño constitucional, pues se asigna al CSJ (no a la Sala Administrativa) y se elimina la referencia al parámetro que definió la norma anterior: el estatuto de contratación estatal. Estos ajustes actualizan la norma a las reformas constitucionales generadas como consecuencia del AL 02 de 2015 y la sentencia C-285 de 2016.

1241.   Adicionalmente, la Sala advierte que esta facultad en cabeza del CSJ guarda coherencia con la competencia de administración de la Rama Judicial y debe ser ejercida conforme con los parámetros definidos en la legislación vigente sobre la urgencia manifiesta en materia de contratación. En ese sentido, la Sala reitera que se trata de una facultad verdaderamente excepcional y sometida a precisas restricciones del Estatuto General de Contratación Pública[642]. Por lo tanto, el ejercicio de esta atribución debe obedecer a estrictas condiciones de excepcionalidad, motivación suficiente, moralidad y transparencia.

1242.   Ahora bien, el artículo 35.10 del PLEAJ modificó el monto en materia de autorizaciones para la celebración de contratos y convenios. El artículo 99.3 de la Ley 270 de 1996 establecía que la celebración de los contratos en nombre de la Nación-CSJ se adelantaría por el director ejecutivo nacional. Adicionalmente, precisaba que dicha contratación requería de la autorización de la antigua Sala Administrativa cuando la cuantía del contrato superara los 100 SMLMV. El artículo 35.11 del PLEAJ bajo examen elevó el monto de los contratos que requieren la autorización del CSJ a 2000 SMLMV.

1243.   De acuerdo con el trámite legislativo, la modificación descrita pretende dar mayor celeridad a los procesos de contratación por parte de los órganos de administración de la Rama Judicial. Se trata de una medida que no presenta problemas de constitucionalidad, pues: (i) se inscribe en el amplio margen de configuración del legislador en relación con la definición de las medidas de contratación estatal; (ii) materializa la eficiencia en la administración pública;  y (iii) no compromete la responsabilidad en el manejo de los recursos públicos, ya que el Director Ejecutivo Nacional debe desarrollar la actividad contractual con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa en la celebración de los contratos, en los términos de la Constitución y la Ley.

1244.   En síntesis, con respecto a las funciones relacionadas con la contratación otorgadas al CSJ se declarará la constitucionalidad simple de los numerales 10 y 11 del artículo 35 del PLEAJ.

1245.   En séptimo lugar, se encuentran las competencias relacionadas con la carrera judicial, que incluyen (i) la calificación integral de servicios de los magistrados de Tribunal; (ii) la administración de la carrera judicial; y (iii) la formulación de las listas de candidatos del Registro Nacional de Elegibles que opten por las diferentes sedes de los tribunales, y que están contempladas en los numerales 18,19 y 30 del artículo 35 del PLEAJ.

1246.   El artículo 35.19 del PLEAJ que define la administración de la carrera judicial a cargo del CSJ es constitucional, pues se trata de una reiteración del artículo 256 superior que define como una de las competencias del CSJ la administración de la carrera judicial.

1247.   Sobre el desarrollo de la competencia descrita, el numeral 19 sostiene que el CSJ administra la carrera, pero puede delegar la función en otra unidad de la misma corporación. En relación con esta posibilidad la Sala no encuentra reparos de constitucionalidad en la medida en que: (i) el artículo 256 superior le asigna al CSJ la competencia para administrar la carrera judicial “de acuerdo a la ley”. Esta precisión evidencia un margen de configuración del legislador en la organización de las competencias de esa corporación y, por lo tanto, en la posibilidad de que la administración se efectúe a través de una unidad del CSJ; (ii) en el diseño estatutario del CSJ se reconoce que la organización de dicha entidad se puede efectuar por unidades; y (iii) la administración de la carrera mediante una unidad permite mayor eficiencia en el desarrollo de una función especializada. Por lo tanto, el diseño constitucional no impide la delegación y la forma en la que esta norma estatutaria pretende autorizarlo no desconoce el esquema del CSJ que establecen la Constitución y la ley.

1248.   El numeral 18 del artículo 35 hace referencia a dos tipos de competencias del CSJ. La primera, la calificación integral de servicios de los magistrados de Tribunal. La segunda, llevar el control de rendimiento y gestión institucional de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

1249.   En cuanto a la calificación integral de servicios de los magistrados de tribunal es necesario precisar que esta facultad se enmarca en la competencia general de administración de la carrera judicial que el artículo 256.1 superior le asignó al CSJ. Lo anterior, porque la calificación de servicios está regulada en las disposiciones de carrera judicial que define la Ley 270 de 1996 y tiene como objetivo “verificar que los servidores de la Rama Judicial mantengan en el desempeño de sus funciones los niveles de idoneidad, calidad y eficiencia que justifican la permanencia en el cargo”.

1250.   Por su parte, el artículo 172 de la Ley 270 de 1996 establece que la calificación integral de los servicios de los funcionarios judiciales está a cargo del CSJ, que define la metodología de evaluación y precisa que la calificación de los magistrados de tribunal se adelantará cada dos años. En consecuencia, la competencia de calificación integral de servicios de los magistrados de tribunal es una manifestación de la competencia de la administración de la carrera judicial asignada por la Carta Política al CSJ y, por lo tanto, es constitucional.

1251.   En lo que respecta a llevar el control de rendimiento y gestión institucional de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la Sala advierte que se trata de la reiteración de la competencia prevista en el numeral 23 del mismo artículo. En consecuencia, con respecto a esta competencia la Sala se remite a las consideraciones expuestas previamente y se reitera el condicionamiento en el entendido de que el control al que se refiere la norma: (i) no constituye un control disciplinario y solo tiene como finalidad fortalecer la gestión y el rendimiento; y (ii) la metodología para dicho control debe ser concertada con cada una de las autoridades judiciales allí establecidas, de manera que responda a sus especificidades.

1252.   Por su parte, el artículo 35.30 del PLEAJ, que le asigna al CSJ la competencia para formular las listas de candidatos del Registro Nacional de Elegibles que opten por las diferentes sedes de los tribunales superiores, contenciosos administrativos y comisiones seccionales de disciplina judicial, reitera la competencia asignada originalmente a dicha institución en el artículo 85.11 de la Ley 270 de 1996. La norma que aquí se examina adapta la norma estatuaria de acuerdo con lo establecido en el AL 02 de 2015, y es acorde con la función asignada en el artículo 256.1 de la Carta Política sobre la administración de la carrera judicial.

1253.   En síntesis, en lo que tiene que ver con las funciones relacionadas con la administración de la carrera judicial otorgadas al CSJ se declarará la constitucionalidad simple de los numerales 19, y 30 del artículo 35 del PLEAJ. Por su parte, el artículo 18 se declara constitucional salvo la expresión “así como llevar el control de rendimiento y gestión institucional de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.”  que se declara constitucional en el entendido de que el control al que se refiere la norma: (i) no constituye un control disciplinario y solo tiene como finalidad fortalecer la gestión y el rendimiento; y (ii) la metodología para
dicho control debe ser concertada con cada una de las autoridades judiciales allí establecidas, de manera que responda a sus especificidades.

1254.   En octavo lugar, se encuentran las funciones generales que abarcan las competencias relacionadas con: (i) la promoción de la buena imagen de la Rama Judicial (artículo 35.26 del PLEAJ); (ii) dictar el reglamento interno del CSJ (artículo 35.27 del PLEAJ); (iii) brindar las herramientas necesarias que permitan acceder al contenido de las decisiones y actuaciones judiciales (artículo 35.28 del PLEAJ); (iii) garantizar el principio de publicidad a través de los medios virtuales (artículo 35.29 del PLEAJ); (iv) la aprobación de reconocimientos para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (artículo 35.33 del PLEAJ); (v) coadyuvar para la protección y seguridad personal de los funcionarios y de la Rama Judicial (artículo 35.34 del PLEAJ); (vi) el diseño e implementación de mecanismos de interacción entre ese organismo y los despachos judiciales del país (parágrafo del artículo 35 del PLEAJ); y (vii) las demás funciones que determine la ley (numeral 35.35 del PLEAJ), las cuales se ajustan a las competencias constitucionales del CSJ y, por lo tanto, no presentan problemas de constitucionalidad. Sin embargo, estas competencias deben ser entendidas sin perjuicio de la competencia de reglamentación a cargo de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado como se explicó en el examen inicial del artículo 35.

1255.   Por su parte, el numeral 4 del artículo 35 del PLEAJ establece la facultad del CSJ de presentar los proyectos de ley relacionados con la administración de justicia, sin perjuicio de la competencia que en esta materia le corresponde a la Corte Constitucional, a la Corte Suprema de Justicia, al Consejo de Estado y a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

1256.   Sobre este numeral hay que señalar, de un lado, que en relación con la iniciativa legislativa que se reconoce en cabeza del CSJ la disposición estatutaria se limita a reiterar la competencia constitucional asignada a esa corporación en los artículos 156 y 257.4 superiores. Adicionalmente, la referencia a la iniciativa legislativa de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado reitera que el artículo 156 de la Carta Política les otorga a esas corporaciones la facultad de presentar proyectos de Ley en materias relacionadas con sus funciones. Sin embargo, no hay una disposición constitucional que le otorgue a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para presentar proyectos de ley y al ser esta una facultad íntimamente relacionada con la separación de poderes y que, por lo tanto, la Constitución se ocupó de definir directamente no puede ser otorgada mediante ley.

1257.   La sentencia C-031 de 2017 explicó que la iniciativa legislativa prevista en el artículo 156 superior tiene una relación con los principios de separación de poderes y colaboración armónica. Por una parte, las materias sobre las que trata la iniciativa se refieren a asuntos que son de exclusivo conocimiento de los órganos a los que se otorga la competencia. De esa manera, la Constitución les otorgó facultades a esas entidades para poder intervenir en el proceso legislativo de asuntos que les competen y que están estrechamente relacionados con los poderes autónomos e independientes que ejercen. Por otra parte, es un mecanismo mediante el que las ramas del poder público colaboran con el fin aprovechar el conocimiento experto de los órganos judiciales, electorales y de control a la hora de diseñar los aspectos de su propio funcionamiento. En ese sentido, esta es una posibilidad específica que la Constitución le otorgó a ciertos órganos para aportar en las medidas legislativas relacionadas con el ámbito de sus competencias.

1258.   Con base en lo anterior, la Carta Política define directamente la facultad de presentar proyectos de ley en cabeza de algunas autoridades, entre ellas, el CSJ, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Sin embargo, en el artículo 257A superior, que regula lo correspondiente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no le reconoció a esa corporación dicha facultad. Adicionalmente, el Acto Legislativo 02 de 2015, que creó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, pretendió modificar el artículo 156 de la Carta Política, que enlista las autoridades con competencias para presentar proyectos de ley, en el sentido de trasladar la competencia del CSJ al Consejo de Gobierno Judicial, pero no incluyó a la recién creada, Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Aunque la modificación del artículo 156 superior se declaró inexequible como consecuencia de la sentencia C-285 de 2016 resulta ilustrativa para evidenciar que el constituyente no le otorgó ni pretendió otorgarle a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la facultad de iniciativa legislativa. De manera que esta no puede ser otorgada mediante ley.

1259.   Así, en relación con el numeral 4 del artículo 35, se declarará constitucional la competencia atribuida al CSJ, pero se declarará la inconstitucionalidad de la expresión “y Comisión Nacional de Disciplina Judicial” contenida en la última parte de dicho numeral.

1260.   En síntesis, con respecto a las funciones generales de administración y gobierno otorgadas al CSJ se declarará la constitucionalidad simple de los numerales 26, 27, 28, 29, 33, 34, 35 y el parágrafo del artículo 35 del PLEAJ. Adicionalmente, en relación con el numeral 4 se declarará su constitucionalidad salvo la expresión “y Comisión Nacional de Disciplina Judicial” que se declara inconstitucional.

Concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional

1261.   Uno de los principales cambios que introduce el PLEAJ es condicionar el ejercicio de diferentes funciones del CSJ al concepto previo de la Comisión Interinstitucional. Esto sucede en los numerales 1c, 2, 12, 13, 14, 15 y 16 del artículo 35.  En concordancia con este cambio, el numeral 4 del artículo 43 establece como una de las funciones de la Comisión Interinstitucional la de: “[e]mitir concepto previo y vinculante para el ejercicio de las facultades previstas en los numerales 1c, 2, 12, 13, 14, 15 y 16 del artículo 85 de la presente ley, por parte del CSJ”.

1262.   Teniendo esto en cuenta, a continuación, la Sala examinará las competencias del CSJ que fueron supeditadas al concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional. Asimismo, y dada la intrínseca relación en la temática, también incluirá en su análisis el numeral 4 del artículo 43 del PLEAJ. De acuerdo con estas disposiciones, las competencias del CSJ que requieren el concepto vinculante de la Comisión Interinstitucional se consignan en la siguiente tabla:

Tabla 10 - Competencias del CSJ supeditadas al concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional

Fuente: elaboración propia despacho magistrada ponente.

1263.   Para analizar estas modificaciones, es importante entender la naturaleza de la Comisión Interinstitucional, y las discusiones que suscita el tema del concepto previo y vinculante.

1264.   Para empezar, cabe recordar que la Comisión Interinstitucional es un órgano de naturaleza legal, creado por la Ley 270 de 1996 como un mecanismo de información recíproca entre las corporaciones judiciales y un foro de discusión de los asuntos que interesan a la administración de justicia. Según lo expresado por la Corte en la sentencia C-037 de 1996, este organismo materializa los principios de colaboración y participación de los órganos que hacen parte de la administración de justicia.

1265.   La Ley 270 de 1996 le otorgó a la Comisión Interinstitucional la función de rendir concepto previo, no vinculante, en relación con el proyecto de presupuesto unificado y el proyecto del plan sectorial de desarrollo para la Rama Judicial (art. 97.4), al igual que para el ejercicio de las facultades del CSJ previstas en los numerales 5, 9, 16 y 23 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996.

1266.   En la sentencia C-037 de 1996 la Corte analizó el tema del concepto previo de la Comisión Interinstitucional previsto por la Ley 270 de 1996. En ese entonces, varios intervinientes en el proceso de constitucionalidad consideraron que la exigencia de un concepto previo de la Comisión Interinstitucional para el ejercicio algunas de las competencias del CSJ, así no fuera vinculante, atentaba contra la autonomía de dicha institución.  No obstante, la Corte consideró que dichas posturas eran erradas pues el concepto previo:

“se trata tan sólo de una opinión o de una recomendación que por ningún motivo obliga o condiciona las decisiones que sobre los aspectos enunciados en lo numerales que se analizan deba tomar la Sala Administrativa de la citada Corporación”.

1267.   En atención al carácter no vinculante, la Corte concluyó que el concepto previo constituía un “adecuado mecanismo de colaboración con el buen funcionamiento de la administración de justicia”, que además ayuda a que la Sala Administrativa del CSJ pueda “adoptar las decisiones más convenientes y acertadas sobre asuntos que interesan a toda la Rama Judicial”.

1268.   Con posterioridad, la sentencia C-285 de 2016, al describir el modelo de autogobierno de la Rama Judicial plasmado en la Constitución de 1991 también se pronunció sobre la Comisión Interinstitucional. En particular, señaló que:

“El modelo previsto en la Constitución de 1991 obedece a otra racionalidad, porque a partir de una visión sistémica, se creó una institucionalidad cohesionada que asume en su integridad los distintos procesos vinculados a la conducción de la Rama Judicial, y en la que únicamente se diferencia entre los distintos niveles de gestión: el nivel consultivo, el nivel de gobierno, y el nivel ejecutivo, asignados respectivamente a la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, a la Sala Administrativa del CSJ, y a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las unidades operativas del Consejo. Acorde con la naturaleza consultiva de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y con su objetivo de ilustrar a los órganos de gobierno sobre las necesidades, problemáticas y retos del sector justicia, ésta se encuentra integrada por los presidentes de las altas cortes (Consejo de Estado, Corte Suprema de Justicia, CSJ y Corte Constitucional), la Fiscalía General de la Nación y un representante de los funcionarios y empleados judiciales (art. 96 L. 270/96).”

1269.   Asimismo, precisó que el modelo de gobierno y administración judicial previsto en la Carta Política está integrado por funcionarios que no ejercen competencias jurisdiccionales. En cuanto a la Comisión Interinstitucional aclaró que:

“Únicamente la Comisión Interinstitucional se encuentra integrada por operadores de justicia, pero cuya labor no es la de gobernar ni la de administrar la Rama Judicial, sino la de servir de mecanismos de información recíproca entre las instancias judiciales, y la de servir como canal de comunicación entre el sector justicia y el gobierno y administración de la Rama Judicial (arts. 96 y 97 L. 270/96).”

1270.   La sentencia C-285 de 2016 explicó que el modelo de administración de la Rama Judicial en cabeza de la Sala Administrativa del CSJ y la función consultiva de la Comisión Interinstitucional se explica por la división entre la función jurisdiccional y administrativa:

“La Constitución de 1991 estableció una separación orgánica y funcional entre la actividad jurisdiccional propiamente dicha, y las actividades asociadas al gobierno y a la administración de la Rama Judicial, de modo que los funcionarios e instancias encargadas de la administración de justicia no intervienen en el gobierno del poder judicial, y tan solo intervienen de manera indirecta en la gestión de la Rama Judicial, ilustrando a los órganos de gobierno sobre las necesidades, retos y problemáticas del sector justicia a través de la Comisión Interinstitucional, y a través de los mecanismos de comunicación diseñados por la propia Sala Administrativa del CSJ.”

1271.   Ahora bien, como se señaló previamente el PLEAJ que hoy se estudia modificó la fuerza de los conceptos emitidos por la Comisión Interinstitucional en relación con las competencias del CSJ, identificadas en la tabla 8, pues estos se tornan en vinculantes.

1272.   Cabe recordar que este tema no fue pacífico en los debates que se surtieron durante el trámite legislativo del PLEAJ. Si bien el carácter vinculante de los conceptos de la Comisión Interinstitucional no hizo parte de los proyectos originales que fueron acumulados inicialmente y que se presentaron por la presidenta del CSJ y el Ministro de Justicia y del Derecho, este se incluyó en el texto del articulado a través de la proposición presentada por dos miembros de la Cámara de Representantes Harry Giovanny González García y Jorge Enrique Burgos Lugo. En concreto, según estos representantes el carácter vinculante de los conceptos de la Comisión Interinstitucional se justifica por la falta de ejecución del presupuesto de la Rama Judicial y el déficit de representación efectiva de las altas cortes en las decisiones de administración y gobierno de la Rama Judicial.

1273.   La proposición que planteó el carácter vinculante del concepto de la Comisión Interinstitucional identificó dos problemas concretos, primero, la falta de ejecución de los recursos destinados a la administración de justicia y, segundo, la ausencia de representación efectiva de las altas cortes en la administración judicial. Para los proponentes era importante “la incidencia de las altas cortes en el diagnóstico, planeación, elaboración del presupuesto y ejecución presupuestal”, así como en “los asuntos relacionados con la administración de la Rama Judicial”. Asimismo, defendieron la proposición con el argumento de que era necesario que se “remedie la debilidad de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y [se] otorgue relevancia a los conceptos de esta última.”

1274.   Por su parte, durante los debates en el Congreso, algunos congresistas plantearon la inconstitucionalidad del concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional en relación con las siete competencias descritas. Al respecto, los representantes Juan Carlos Lozada Vargas, Adriana Magali Matiz Vargas, Alejandro Vega Pérez, José Daniel López Jiménez y Ángela María Robledo señalaron que:

“La redacción del artículo desdibuja y desconoce pronunciamientos de fondo proferidos por la Corte Constitucional sobre la materia, la cual en la Sentencia C-285 de 2016 que resolvió la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2015 (…)

Pretender, a través de esta reforma, revivir por la puerta de atrás normas ya declaradas inconstitucionales no solo contraría la interpretación del máximo órgano constitucional, sino los cimientos mismos, fijados por el Constituyente de 1991, buscando con ello sustituir las bases de la Carta Política vigente”.

1275.   A su turno, la senadora Angélica Lozano señaló que:

“Queremos a una Corte Suprema y a un Consejo de Estado y a un Consejo Nacional de Disciplina Judicial fallando, actuando en derecho, no escogiendo al director administrativo de la Rama, no escogiendo, ni haciendo ni los concursos, ni las compras, ni los contratos y este proyecto está burlando el fallo de la Corte Constitucional, sobre esa reforma a la justicia del equilibrio de poderes.

Entonces, tiene visos graves, desconoce por completo las voces de los trabajadores de la Rama Judicial, los conceptos vinculantes que crean la comisión interinstitucional, son no solo contraproducentes, indeseables sino inconstitucionales y por aquí estará el próximo Congreso intentando enmendarlo; creemos que los centros de servicios y oficinas de apoyo han demostrado ser poco eficientes y que como está planeado, van a concentrar miles de procesos en un número de empleados insuficiente.”

1276.   Ahora bien, en este proceso de revisión de constitucionalidad del PLEAJ, como se ilustró en los antecedentes de esta sentencia, se recibieron diversos escritos que hacen referencia al concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional que este proyecto prevé. Así, las universidades Externado, Sergio Arboleda, Pontificia Bolivariana y Libre de Bogotá, al igual que  Dejusticia, el Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia y el CSJ, en su intervención sostuvieron que la exigencia de un concepto previo y vinculante por parte de la Comisión Interinstitucional para el ejercicio de las facultades otorgadas al CSJ en los numerales 1c, 2, 12, 13, 14, 15 y 16 del artículo 35 del PLEAJ es contraria a la Constitución por dos razones que se ilustran a continuación.

1277.   Primero, porque desconoce las competencias que la Carta le otorga al órgano de administración judicial y, segundo, porque genera una indeseable suerte de coadministración, que contraría la separación que establece la Carta de las funciones judiciales y de administración. Contrario a lo sostenido por los mencionados intervinientes, para la Procuraduría General de la Nación el concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional no atenta contra la Constitución, pues contribuye con la eficiencia de la administración de justicia y simplemente una manifestación de la colaboración armónica que debe existir entre las ramas y órganos del poder público.

1278.   Con base en estos antecedentes, pasa la Sala Plena a evaluar si la exigencia de un concepto previo vinculante de la Comisión Interinstitucional para el ejercicio de siete funciones asignadas al CSJ (ver tabla 10) desconoce disposiciones constitucionales. Para resolver este problema jurídico es necesario comenzar por una serie de precisiones:

1279.   Primero, las competencias enlistadas en la tabla 10 no comparten las mismas características, lo que hace que sea necesario un examen de constitucionalidad individual. Las diferencias están relacionadas, por un lado, con el origen, pues algunas de las competencias están asignadas al CSJ directamente por la Carta Política, mientras que otras provienen de normas de rango legal. Por otro lado, las competencias se diferencian por la naturaleza de la función, en tanto unas se refieren a la definición de una política y otras a la ejecución de una medida o a un asunto operativo. Finalmente, algunas competencias estaban previstas en la Ley 270 de 1996 y, por lo tanto, fueron objeto de examen de constitucionalidad por parte de esta Corte, mientras que otras son competencias nuevas, frente a las cuales no hay un precedente constitucional. 

1280.   Segundo, las normas examinadas prevén la concurrencia de dos autoridades para su ejercicio. De un lado, el CSJ, que es un órgano de gobierno y administración de la Rama Judicial de origen constitucional, integrado por seis magistrados que no ejercen funciones jurisdiccionales. De otro lado, la Comisión Interinstitucional que, como arriba se indicó, corresponde a un órgano consultivo, de creación legal, integrado por los presidentes del CSJ, el Consejo de Estado, la Comisión Interinstitucional, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el fiscal general de la nación, un representante de jueces y magistrados, y un representante de los empleados de la Rama Judicial, quienes, en su mayoría, ejercen funciones jurisdiccionales.

1281.   Tercero, por tratarse de un referente importante para el examen del presente asunto es necesario tener en cuenta la sentencia C-285 de 2016 que, en el marco de un juicio de sustitución de la Constitución, describió las competencias del modelo de autogobierno judicial plasmado en la Carta Política. Allí se señaló que la Sala Administrativa del CSJ es la encargada de la dirección de la Rama Judicial. En cuanto los niveles de gestión, indicó que la Sala Administrativa lidera el nivel de gobierno, la Comisión Interinstitucional el nivel consultivo y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el nivel de ejecución. Este precedente es relevante, pues identifica las funciones constitucionales del CSJ no solo como competencias administrativas, sino que también las califica como funciones de gobierno tal y como lo plantea el PLEAJ bajo examen.

1282.   Así las cosas, a partir de las precisiones descritas pasa la Sala a adelantar el examen de las competencias en mención. Para ello, como se anunció, evaluará las competencias de manera individual.

1283.   El numeral 1c del artículo 35 establece la competencia del CSJ para emitir el reglamento de rendición de cuentas de las Cortes, Tribunales y Juzgados a la ciudadanía y difusión de resultados. Por su parte, el artículo 43.4 del PLEAJ establece que esta competencia deberá ahora contar con un concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional. A continuación, la Sala examinará la constitucionalidad de la competencia asignada al CSJ y luego determinará la constitucionalidad del concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional en relación con esa competencia.

1284.   Tal y como se explicará cuando se adelante el examen del artículo 47 del PLEAJ, el mecanismo de rendición de cuentas ha sido estudiado por la Corte principalmente en relación con la Rama Ejecutiva. En ese contexto, la Corte ha señalado que se trata de una actividad íntimamente relacionada con la democracia participativa y que sus mecanismos materializan el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (art. 40 CN). Asimismo, la Corte ha indicado que la rendición de cuentas, entre otros beneficios, contribuye a la promoción y capacitación de organizaciones sociales con capacidad para intervenir en instancias de participación (art. 103 CN) y a la definición de las formas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública (art. 270 CN)^.

1285.   En el proyecto de ley estatutaria bajo examen el mecanismo de rendición de cuentas se implementa en relación con la Rama Judicial y en las normas que se examinan en esta sección la reglamentación de ese mecanismo se radica en cabeza del CSJ. Esta competencia es constitucional si se considera que de acuerdo con el artículo 257.3 de la Carta Política, le corresponde al CSJ “[d]ictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia (…)”.  Adicionalmente, el legislador cuenta con un margen de configuración en la definición de asuntos relacionados con este mecanismo, entre cuyos límites principales se encuentra el respeto por la autonomía e independencia judicial.

1286.   En línea con lo anterior, la facultad de reglamentación otorgada al CSJ es constitucional bajo algunas precisiones relevantes:

1287.   Primero, como se explicó la rendición de cuentas es un mecanismo de participación ciudadana y, por lo tanto, su regulación tiene reserva de ley estatutaria de acuerdo con lo previsto en el literal d del artículo 152 de la Carta Política. En consecuencia, el ejercicio de la función reglamentaria por parte del CSJ únicamente podrá concretar los elementos que sobre el mecanismo de rendición de cuentas definió el legislador estatutario, algunos de los cuales están definidos en el artículo 47 del PLEAJ.

1288.   Segundo, la reglamentación del mecanismo de rendición de cuentas puede afectar la autonomía y la independencia judicial. En consecuencia, la reglamentación deberá considerar las particularidades de las autoridades judiciales, en aras de evitar que la reglamentación del mecanismo y su desarrollo constituyan medidas que afecten la autonomía en el ejercicio de la función judicial.

1289.   Tercero, la Constitución Política les otorgó directamente a la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia una facultad reglamentaria, la cual obedece a la posición de esas corporaciones en el sistema de administración de justicia como órganos de cierre de la jurisdicción constitucional, contencioso administrativa y ordinaria, y principalmente a las particularidades de las competencias ejercidas por esas corporaciones. En consecuencia, la reglamentación del CSJ sobre el mecanismo de rendición de cuentas será subsidiaria a los reglamentos de las altas cortes y así se condicionará esta competencia.

1290.   Cuarto, en la medida en que se trata de un mecanismo de participación la rendición de cuentas no puede hacer referencia al estado y el desarrollo de procesos judiciales concretos y en curso, sino que comprende la gestión general de los órganos judiciales.

1291.   Por lo expuesto, la facultad de reglamentación del mecanismo de rendición de cuentas asignada al CSJ se condicionará bajo el entendido que el ejercicio de la función reglamentaria únicamente podrá concretar los elementos que sobre el mecanismo definió el legislador estatutario y debe respetar la independencia reconocida a las autoridades judiciales.

1292.   Ahora bien, en lo que respecta al concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional para el ejercicio de la competencia de reglamentación asignada al CSJ en el numeral 1-C del artículo 35 del PLEAJ, la Sala encuentra que el carácter vinculante del concepto es inconstitucional en la medida en que afecta el ejercicio de las competencias constitucionales asignadas al CSJ; traslada funciones administrativas a los miembros de la Comisión Interinstitucional; genera riesgos sobe la autonomía e independencia judicial; y desconoce los rasgos del sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial plasmados en la Carta Política y recogidos en la sentencia C-285 de 2016.

1293.   En primer lugar, el CSJ, de acuerdo con la Carta Política, es el órgano encargado de la administración y el gobierno de la Rama Judicial, lo que comporta la fijación y el desarrollo de medidas relacionadas con la organización y gestión, desde una perspectiva macro, de las funciones a cargo de la Rama Judicial. Por su parte, esta Corporación ha señalado que supeditar por ley la competencia constitucional de un órgano al aval de otra autoridad constituye un desconocimiento de la atribución constitucional concedida. De manera que, la exigencia del concepto vinculante de la Comisión Interinstitucional desconoce la competencia constitucional asignada al CSJ para dictar los reglamentos para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia.

1294.   En segundo lugar, modificar el carácter consultivo de la Comisión Interinstitucional y convertirla en un órgano de administración torna a los miembros de dicha comisión, quienes en su mayoría ejercen funciones jurisdiccionales, en administradores y, de esta forma, se desconoce el principio de separación funcional previsto en la Carta Política.

1295.   En tercer lugar, la definición de conceptos vinculantes por parte de la Comisión Interinstitucional genera riesgos de afectación de la autonomía e independencia judicial. En efecto, la emisión de un concepto vinculante por parte de la Comisión Interinstitucional en relación con la reglamentación del mecanismo de rendición de cuentas genera que los superiores jerárquicos de las diferentes jurisdicciones definan un mecanismo de participación para todas las autoridades judiciales y, de esta forma, se puede generar una intervención o presión administrativa que desconozca la autonomía e independencia judicial.

1296.   Finalmente, el concepto vinculante de la Comisión Interinstitucional sobre competencias propias del CSJ desconoce el modelo de gobierno y administración judicial desarrollado en la Carta Política y que fue descrito en la sentencia C-285 de 2016. Esto se debe a que la Constitución planteó una separación entre la función jurisdiccional y la función administrativa que se empezaría a desdibujar si miembros de los órganos de cierre empiezan a tener injerencia fuerte, dado su concepto vinculante, en las decisiones administrativas. 

1297.   Ahora bien, la inconstitucionalidad del carácter vinculante del concepto de la Comisión Interinstitucional no afecta la emisión del concepto mismo y su carácter previo, pues como lo reconoció previamente esta Corporación en las sentencias C-037 de 1996 y C-285 de 2016 la emisión de un concepto no vinculante se ajusta a la función consultiva de ese órgano y no afecta las competencias constitucionales del CSJ.  Adicionalmente, sobre este concepto debe tenerse en cuenta que una de las principales demandas sobre la administración y el gobierno judicial es la consideración de los diferentes estamentos de la Rama Judicial, los cuales tienen un espacio de representación en la Comisión Interinstitucional.

1298.   En ese sentido, la Sala aclara que la inconstitucionalidad del carácter vinculante de los conceptos emitidos por la Comisión Interinstitucional en relación con las competencias asignadas al CSJ no significa que la administración y gobierno de la Rama Judicial se adelante sin consultar, atender ni responder a las necesidades de las corporaciones, funcionarios, empleados judiciales y de la ciudadanía. En efecto, tal y como quedó consignado en algunos debates de la ley estatutaria, hay un reclamo según el cual el CSJ en ocasiones no atiende los conceptos de la Comisión Interinstitucional y muchas veces estos simplemente se quedan escritos. Dado que esas consultas son un instrumento que propende por la colaboración armónica -artículo 113 superior- y una administración de justicia efectiva -artículo 229 de la Carta Política- deben ser atendidos y considerados con el debido rigor por parte del CSJ.

1299.   Adicionalmente, la emisión de una respuesta por parte del CSJ en relación con los conceptos previos y no vinculantes emitidos por la Comisión Interinstitucional es una medida instrumental que contribuye en la materialización de la autonomía e independencia de las autoridades judiciales que integran la Rama Judicial. En efecto, la Comisión Interinstitucional está integrada por los presidentes del CSJ, el Consejo de Estado, la Comisión Interinstitucional, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el fiscal general de la nación, un representante de jueces y magistrados, y un representante de los empleados de la Rama Judicial, la cual tiene una función consultiva. Los conceptos que emita este órgano recogen las necesidades de las distintas autoridades judiciales, que corresponden principalmente a la identificación de necesidades relacionadas con el ejercicio efectivo e independiente de su función jurisdiccional. De manera que, la debida consideración de estos conceptos por parte del CSJ como titular de la competencia de gobierno y administración de la Rama Judicial asegura que, en la definición de políticas, la administración y el gobierno se aseguren medidas dirigidas al ejercicio efectivo de la administración de justicia, se asegure la autonomía e independencia de las autoridades que integran la Rama Judicial y se optimiza el ejercicio de las competencias constitucional del CSJ. 

1300.   Así las cosas, es necesario que el CSJ emita respuestas de fondo, suficientes y que cuenten con la debida justificación frente los conceptos previos que emite la Comisión Interinstitucional. En efecto, aunque el carácter vinculante de ese concepto se declare inconstitucional, esta decisión no exime al CSJ de atender de manera seria y razonada los conceptos emitidos por la Comisión Interinstitucional. Este condicionamiento también busca preservar las razones que justificaron la constitucionalidad de este concepto previo no vinculante en la sentencia C-037 de 1996 cuando la Corte señaló que la participación de la Comisión Interinstitucional aseguraba la colaboración al interior de la Rama Judicial y facilitaba la participación de todos los estamentos que la componen.

1301.   Por lo expuesto, se declarará constitucional el literal c del numeral 1 del artículo 35 del PLEAJ bajo las siguientes dos condiciones: (i) que el ejercicio de la función reglamentaria por parte del CSJ únicamente podrá concretar los elementos que sobre el mecanismo de rendición de cuentas definió el legislador estatutario y debe respetar la independencia reconocida a las autoridades judiciales; y (ii) respecto de los conceptos de la Comisión Interinstitucional sobre esta competencia el CSJ deberá emitir una respuesta en la que exponga de manera clara las razones por las cuales acoge o se aparta de las recomendaciones formuladas por la Comisión Interinstitucional.

1302.   En segundo lugar, en virtud del numeral 2 del artículo 35 y del 43.4 del PLEAJ la competencia de aprobar el Plan de Transformación Digital de la Rama Judicial y ejecutarlo a través de la unidad que determine deberá contar con un concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional.

1303.   Para el examen de la competencia descrita, es necesario señalar que el Plan de Transformación Digital, tal y como se explicará en el siguiente eje, se trata de una política dirigida a la Rama Judicial, en su conjunto, encaminada a facilitar el acceso a la administración de justicia y la prestación efectiva del servicio público. El diseño de este plan implica la definición de un asunto estructural, que impacta la forma de prestación del servicio, el desarrollo de los procesos judiciales y el acceso efectivo a la administración de justicia. En consecuencia, puede ser clasificada como una política de la Rama Judicial.

1304.   Si se considera que el Plan de Transformación Digital corresponde a una política, que atañe a la Rama Judicial en su conjunto y que prevé lineamientos generales con respecto a la transformación digital en el ejercicio y acceso a la administración de justicia, la emisión de un concepto previo y vinculante por parte de la Comisión Interinstitucional es inconstitucional, por las siguientes razones: (i) es una competencia que se enmarca dentro de la función de gobierno que la Carta Política le asignó al CSJ y, por lo tanto, supeditarla a un concepto vinculante de la Comisión Interinstitucional desconoce la competencia de gobierno asignada al CSJ; y (ii) genera un riesgo de afectación de la autonomía e independencia judicial.

1305.   Asimismo, la emisión de un concepto previo y vinculante por parte de la Comisión Interinstitucional para la ejecución del Plan de Transformación Digital es inconstitucional, pues corresponde a una de las funciones de dirección y gobierno en cabeza del CSJ y los demás órganos de ejecución, estos siempre bajo las directrices correspondientes del CSJ. Adicionalmente, la ejecución de medidas de administración concretas relacionadas con el plan de transformación digital generan un riesgo de afectación de la independencia judicial desde una perspectiva interna. Por ejemplo, si los superiores jerárquicos de cada jurisdicción definen la forma en la que se ejecutará el plan de transformación digital en relación con los juzgados y tribunales que hacen parte de la jurisdicción que encabezan, esto implicaría que definen elementos específicos de la organización interna de los despachos y del momento y la posibilidad efectiva de acceder a las herramientas correspondientes al Plan de Transformación Digital. Por lo tanto, el tipo de función es relevante para el examen de la afectación de la independencia judicial.

1306.   En consecuencia, respecto de la emisión del concepto de la Comisión Interinstitucional sobre la aprobación del Plan de Transformación Digital son aplicables las mismas consideraciones planteadas previamente en relación con el carácter previo del concepto y la necesidad de considerar y responder a las consideraciones expuestas por la Comisión Interinstitucional en el concepto no vinculante que emita ese órgano. Por lo tanto, se declarará constitucional el numeral 2 del artículo 35 bajo el entendido de que respecto de los conceptos de la Comisión Interinstitucional el CSJ deberá emitir una respuesta en la que exponga de manera clara las razones por las cuales acoge o se aparta de las recomendaciones formuladas por la Comisión Interinstitucional.

1307.   En tercer lugar, en virtud de los numerales 12 y 13 del artículo 35 y del 43.4 del PLEAJ las competencias del CSJ para crear, ubicar, redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y suprimir despachos judiciales; y determinar la estructura y planta de personal de las corporaciones judiciales y los juzgados deberán contar ahora con el concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional. Esa exigencia, estima la Sala, es inconstitucional, porque desconoce los numerales 1 y 2 del artículo 257 de la Carta Política. En efecto, dichas disposiciones constitucionales le asignan directamente al CSJ las competencias de “ubicar y redistribuir los despachos judiciales” y “[c]rear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia”.

1308.   Sobre este punto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que si la Carta Política le otorga directamente una competencia a una entidad u órgano específico la ley no puede supeditar el ejercicio de esa función a la concurrencia, aval o autorización de otra autoridad. Así, por ejemplo, la sentencia C-037 de 1996, al examinar el artículo 205 (transitorio) del proyecto de LEAJ que estipulaba que la Fiscalía General de la Nación debía solicitar concepto al Ministerio Público para decretar la reserva de identidad de testigos, consideró que esta era una exigencia no prevista en la Constitución para el ejercicio de la competencia que el artículo 25.4 superior le confirió a la Fiscalía. A renglón seguido, la Corte advirtió que supeditar esta competencia a la autorización del Ministerio Público desconocía una competencia constitucional expresa.

1309.   En relación con las competencias asignadas al CSJ directamente por la Carta Política, la Corte en la sentencia C-037 de 1996 expresamente señaló que su ejercicio no podía supeditarse al aval de otras autoridades o trasladarse a otros órganos. En ese sentido, la Corte, en la mencionada sentencia, declaró inexequible el numeral 6º del artículo 97 de la Ley 270 de 1996, que le asignó a la Comisión Interinstitucional la evaluación de los diferentes organismos administrativos de la Rama Judicial y la promoción de las acciones disciplinarias correspondientes, al considerar que:

“se trata de una atribución que la Carta Política le ha conferido en forma privativa al CSJ (Art. 256, numerales 3 y 4) y que jurídicamente es inaceptable confiarla a un órgano de creación legal”.

1310.   De lo expuesto se advierte que no es posible supeditar al aval de una entidad el ejercicio de una competencia que la Constitución le otorgó a otra entidad directamente. Así, en el caso que se analiza, es claro para la Corte que el carácter vinculante del concepto de la Comisión Interinstitucional con respecto a dos competencias que el artículo 257 superior le asignó directamente al CSJ es inconstitucional.

1311.   De otra parte, es necesario señalar que las competencias bajo examen corresponden a típicas funciones de dirección y administración de la Rama Judicial que a partir del principio constitucional de diferenciación entre las funciones administrativas y jurisdiccionales no se pueden radicar en autoridades dedicadas, principalmente, al ejercicio de la administración de justicia. Asimismo, la definición de estos asuntos por parte de la Comisión Interinstitucional puede generar la afectación de la independencia judicial, desde una perspectiva interna, pues los superiores jerárquicos (presidentes de los órganos de cierre de cuatro jurisdicciones) tendrían la competencia para crear, modificar, redistribuir o suprimir despachos judiciales, o las plantas de personal correspondientes. Esta posibilidad podría afectar la independencia de los jueces y tribunales, cuya planta de personal o la existencia misma del despacho judicial dependería de las decisiones administrativas de sus superiores jerárquicos o incluso de una autoridad que actúa como parte en los procesos penales bajo su conocimiento.

1312.   Sobre este aspecto es preciso reiterar que, como lo señaló la sentencia C-037 de 1996, las funciones del CSJ para crear, ubicar, redistribuir, fusionar, trasladar y suprimir despachos judiciales no la habilitan para crear o suprimir categorías de despachos judiciales que han sido definidas por la Ley, pues esto desbordaría las competencias atribuidas por el artículo 257 superior a dicha corporación judicial.

1313.   Por último, cabe destacar que la creación y modificación de los despachos judiciales, así como los cambios en las estructuras de las plantas de personal pueden tener incidencia en los derechos de carrera. En consecuencia, la definición de estas medidas también guarda relación con la administración de la carrera judicial que, de acuerdo con el artículo 256.1 de la Constitución Política, es una competencia asignada directamente al CSJ.

1314.   En síntesis, la exigencia de un concepto vinculante por parte de la Comisión Interinstitucional para el ejercicio de las competencias del CSJ de crear, ubicar, redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y suprimir despachos judiciales, así como la de determinar la estructura y planta de personal de las corporaciones judiciales y los juzgados desconoce competencias constitucionales definidas directamente en los numerales 1 y 2 del artículo 257 de la Carta Política. Sin embargo, en la misma línea de las consideraciones expuestas previamente en relación con el literal c del numeral 1 del artículo 35 sobre la colaboración armónica que se genera en el marco de los conceptos emitidos por la Comisión Interinstitucional se condicionará la disposición en el sentido de que sobre ese concepto se deberá emitir una respuesta por parte del CSJ en la que exponga de manera clara las razones por las cuales acoge o se aparta de las recomendaciones formuladas por la Comisión Interinstitucional.

1315.   En consecuencia, se declararán: (i) constitucionales los numerales 12 y 13 del artículo 35 del PLEAJ bajo el entendido de que respecto de los conceptos de la Comisión Interinstitucional el CSJ deberá emitir una respuesta en la que exponga de manera clara las razones por las cuales acoge o se aparta de las recomendaciones formuladas por la Comisión Interinstitucional; e (ii) inconstitucional la expresión “vinculante” prevista en el numeral 13 del artículo 35 del PLEAJ y en el numeral 4 del artículo 43 del PLEAJ.

1316.   En cuarto lugar, el artículo 35 del PLEAJ establece como competencias del CSJ: (i) aprobar el Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial (numeral 14); y (ii) aprobar el Plan de Inversiones, previo concepto vinculante de la Comisión Interinstitucional (numeral 16). Por su parte, el artículo 43.4 del PLEAJ establece como una de las funciones de la Comisión Interinstitucional emitir concepto previo y vinculante en relación con las competencias en mención. Por lo tanto, la aprobación del Plan Sectorial de Desarrollo como el Plan de Inversiones por parte del CSJ están supeditados al concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional.

1317.   Sobre las competencias descritas, es necesario establecer el alcance de los planes a los que aluden las disposiciones bajo examen. Así, el Plan Sectorial de Desarrollo constituye una herramienta de planeación estratégica y financiera en la que se definen lineamientos y objetivos generales de la Rama Judicial, pero también se concretan programas de acción e inversión, los cuales se remiten a las instancias de planeación nacional para la inclusión en el Plan Nacional de Desarrollo. Esta herramienta constituye la hoja de ruta para el cuatrienio correspondiente a cada Plan Nacional de Desarrollo, se elabora según la metodología definida por el CSJ y debe ser entregado al Gobierno Nacional antes de la sesión del CONPES prevista en el artículo 17 de la Ley 152 de 1994.

1318.   De acuerdo con el artículo 37 del PLEAJ el Plan Sectorial de Desarrollo debe incluir: (i) transformación digital y tecnológica; (ii) infraestructura física; (iii) carrera judicial; (iv) formación judicial; (v) servicio al juez; (vi) servicio al ciudadano; y (vii) una propuesta de incremento anual adicional del presupuesto de la Rama Judicial para aprobación del Congreso, el cual deberá ser consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Asimismo, para su elaboración el CSJ consultará las necesidades y propuestas que tengan las corporaciones judiciales, los juzgados y los escenarios territoriales.

1319.   Por su parte, los planes de inversión plurianuales de acuerdo con el artículo 6º de la Ley 152 de 1994 deben incluir: (i) la proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; (ii) la descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; y (iii) los presupuestos plurianuales.

1320.   Así, definidos los contenidos generales del Plan Sectorial de Desarrollo y el Plan de Inversiones, la Sala considera pertinente recordar que en relación con las competencias de elaboración y aprobación de esos instrumentos esta Corporación se pronunció previamente. En efecto, la Sentencia C-037 de 1996 examinó la competencia que el artículo 97.4 de la Ley 270 de 1996 le asignó a la Comisión Interinstitucional de emitir concepto previo en relación con el proyecto de Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial con su correspondiente plan de inversiones. En esa oportunidad, la Sala Plena consideró que dicho concepto no afectaba las funciones constitucionales de la Sala Administrativa, debido a que se trataba de un mecanismo de colaboración con el buen funcionamiento de la administración de justicia y:

“(…) se trata tan sólo de una opinión o de una recomendación que por ningún motivo obliga o condiciona las decisiones que sobre los aspectos enunciados en los numerales que se analizan deba tomar la Sala Administrativa de la citada Corporación”.

1321.   Ahora bien, establecido el alcance de las competencias bajo examen y el precedente constitucional, la Sala advierte que el concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional en relación con el Plan Sectorial de Desarrollo y los planes de inversión plurianuales genera por lo menos cuatro consecuencias inconstitucionales:

1322.   La primera consiste en el desconocimiento de las competencias de administración y gobierno del CSJ. En efecto, el plan sectorial de desarrollo y el plan de inversiones como herramientas de planeación estratégica, económica y financiera son instrumentos para la administración y gobierno de la Rama Judicial y, por lo tanto, hacen parte de las competencias generales de administración que la Carta Política le confió al CSJ (artículos 256 y 257 superiores). Adicionalmente, el concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional sobre estas herramientas desconoce que la Constitución le otorgó un rol directo al CSJ en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, pues el artículo 341 de la Constitución Política establece que “[e]l gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del CSJ (…)”.

1323.   La segunda corresponde a la transgresión de la especialidad en el ejercicio de la función jurisdiccional, así como a la pretensión del constituyente de mantener la administración y el gobierno de la Rama Judicial en un órgano endógeno, pero que no llegara a transformar a los jueces en administradores. En ese sentido, el diseño constitucional de la Sala Administrativa del CSJ, las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente y las sentencias descritas en la introducción de este eje plantearon la necesidad de separar la función judicial de la administrativa, razón por la que los integrantes del CSJ, aunque son magistrados y hacen parte de la Rama Judicial no ejercen funciones jurisdiccionales. Por su parte, el concepto previo y vinculante examinado les asigna a los integrantes de la Comisión Interinstitucional, quienes en su mayoría ejercen competencias jurisdiccionales, el desarrollo de funciones que el constituyente quiso separar, es decir judiciales y de administración.

1324.   La tercera consecuencia consiste en la afectación de la independencia judicial, porque los instrumentos de planeación bajo examen deben estructurarse en función de las necesidades e intereses del sistema de justicia en conjunto. Por lo tanto, la aprobación de esos instrumentos en cabeza únicamente de algunos magistrados puede generar parcialidad en las políticas y afectar la administración de justicia, ya que la definición de esos asuntos administrativos dependería de algunos de los destinatarios de esas medidas. En ese sentido, la Sentencia C-285 de 2016 al describir el modelo de autogobierno judicial plasmado en la Carta Política señaló que:

“(…) la imparcialidad exige que las decisiones se adopten en función exclusiva de los intereses abstractos de la administración de justicia, y para ello, los gobernantes y administradores del poder judicial deben ser ajenos, tanto personal como institucionalmente, a los destinatarios de dicha gestión. Si las decisiones en el gobierno y la administración del poder judicial son adoptadas por los mismos destinatarios de dicha labor, se pierden las condiciones para que ésta responda a los intereses abstractos de la administración de justicia, y por el contrario, la conducción de la Rama Judicial se estructuraría en función de las necesidades y expectativas de los mismos operadores de justicia que la manejan y conducen, o de las colectividades a los que éstos representan.”

1325.   Asimismo, si la Comisión Interinstitucional, integrada mayoritariamente por los presidentes de los órganos de cierre de cuatro jurisdicciones y el fiscal general de la nación, define los principales programas y subprogramas a los que se destinará la inversión en la Rama Judicial se genera una presión interna frente a los jueces y magistrados de los tribunales que integran la estructura de la Rama Judicial. En ese sentido, la Sala reitera que, si bien el ejercicio de la administración de justicia se estructura mediante un diseño jerárquico, esta jerarquía es principalmente funcional y, por lo tanto, los jueces en todos los niveles de decisión están amparados por las garantías de autonomía e independencia judicial. En relación con la preservación de la independencia interna la Sentencia C-285 de 2016 señaló que:

“(…) la diferenciación entre la actividad jurisdiccional y el gobierno y administración de la Rama Judicial se deriva del principio de independencia interna, para evitar que la jerarquía funcional en la labor jurisdiccional se traslade o desplace al ámbito operativo, y para evitar, por consiguiente, que se configure una subordinación de los operadores de justicia frente a sus superiores funcionales”.

1326.   Finalmente, el concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional puede afectar la eficacia en el desarrollo y la aprobación de dos instrumentos claves de planeación financiera y estratégica de la Rama Judicial, por cuanto: (i) se trata de un órgano que no se dedica, de manera permanente, al ejercicio de la funciones en mención, ya que sesiona una vez al mes; (ii) algunos de los integrantes de la Comisión Interinstitucional tienen una rotación anual, que corresponde al período de la presidencia de cada corporación según los reglamentos de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, el CSJ y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, circunstancia que afecta la continuidad en el desarrollo de las funciones. Adicionalmente, la entrega del Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial y el plan de inversiones debe efectuarse en un término preciso, definido en la ley, para la debida integración con el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo.

1327.   Por lo expuesto, y con fundamento en las razones que se expusieron en relación con el literal c del numeral 1 del artículo 35, se condicionarán los numerales 14 y 16 bajo el entendido de que respecto de los conceptos de la Comisión Interinstitucional el CSJ deberá emitir una respuesta en la que exponga de manera clara las razones por las cuales acoge o se aparta de las recomendaciones formuladas por la Comisión Interinstitucional. Asimismo, se declara inconstitucional la expresión “vinculante”. Por su parte, el artículo 43.4 del PLEAJ se declarará constitucional, excepto la expresión “y vinculante” que, como se indicó, se declarará inconstitucional.

1328.   Por último, en virtud del numeral 15 del artículo 35 y del artículo 43.4 del PLEAJ la competencia del CSJ de aprobar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial deberá contar ahora con el concepto previo y vinculante de la Comisión Interinstitucional.

1329.   Para el examen de la competencia descrita, es necesario partir de la naturaleza y la finalidad del presupuesto de la Rama Judicial, que constituye uno de los insumos dirigidos al gobierno nacional para la elaboración del proyecto de presupuesto general de la nación. Este proyecto se aprueba anualmente mediante la Ley Anual de Presupuesto y es uno de los principales instrumentos de planeación económica del Estado, en el que se adelanta una estimación anticipada de ingresos y se autorizan los gastos públicos del período fiscal de acuerdo con varios principios presupuestales, entre los que se destaca, el de legalidad del gasto.

1330.   En cuanto a las disposiciones sobre la elaboración del presupuesto, el artículo 356 de la Constitución Política le asigna al CSJ la función de: “elaborar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso.” Por su parte, la Ley 270 de 1996 reiteró esa competencia de la entonces Sala Administrativa del CSJ y estableció el concepto previo, no vinculante, de la Comisión Interinstitucional sobre el proyecto de presupuesto. En relación con este concepto, la sentencia C-037 de 1996 señaló que:

“El concepto previo que debe emitir la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, como su nombre lo indica, es tan sólo una opinión, que en momento condiciona y mucho menos obliga a la Sala Administrativa. Se trata simplemente de una nueva oportunidad para que la referida Sala cuente con los distintos aportes provenientes de una célula integrada por los más altos representantes de la rama, y que contribuirá a que el proyecto de presupuesto tenga bases jurídicas y económicas más sólidas. Ello en nada desconoce los principios constitucionales que deben informar a la administración de justicia; por el contrario, los interpreta adecuadamente.”

1331.   Adicionalmente, es necesario destacar que la elaboración y ejecución del presupuesto de la Rama Judicial son competencias que están relacionadas con la autonomía judicial. En efecto, el constituyente identificó como uno de los asuntos relevantes para garantizar la independencia de la Rama Judicial que la definición y ejecución presupuestal no dependiera de otras ramas del poder público. En ese sentido, la sentencia C-652 de 2015 explicó que la autonomía otorgada en la Carta Política a la Rama Judicial en materia presupuestal se concreta mediante: (i) la elaboración y preparación del proyecto de presupuesto; (ii) la remisión al gobierno nacional del proyecto de presupuesto para su incorporación al proyecto de presupuesto general; y (iii) la ejecución presupuestal, que corresponde a:

“(…) la potestad para el manejo, administración y disposición de las partidas que hayan sido incluidas por el Congreso en la ley anual de presupuesto, lo que significa que tiene capacidad para contratar y comprometer a nombre de la Rama Judicial, así como también, de ordenar el gasto en plena correspondencia con las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto[680].”

1332.   De manera que, por disposición constitucional, la elaboración del proyecto de presupuesto de la Rama Judicial está a cargo del CSJ, quien remite el proyecto al gobierno nacional para que integre el proyecto de presupuesto general de la nación, el cual debe aprobarse anualmente por el Congreso mediante ley. En cuanto a la forma de elaboración del proyecto de presupuesto, la Ley 270 de 1996 establecía que la competencia de elaboración y aprobación estaba en cabeza del CSJ, previo concepto de la Comisión Interinstitucional. La reforma bajo examen transfiere la competencia de aprobación del proyecto a la Comisión Interinstitucional al establecer que este órgano emitirá un concepto previo y vinculante. Esta modificación es inconstitucional por las siguientes razones:

1333.   En primer lugar, porque la Constitución Política le asignó una competencia expresa al CSJ en relación con el presupuesto de la Rama Judicial, la cual no puede ser leída como la simple confección del proyecto. En efecto, el artículo 256.5 superior precisa que las competencias de dicha autoridad en relación con el presupuesto de la Rama Judicial corresponden a: (i) la elaboración; (ii) la remisión al gobierno nacional y (iii) la ejecución de acuerdo con la “aprobación del Congreso”. Es decir, que la Carta Política separó las actividades de elaboración y aprobación de presupuesto distinguiendo el tipo de instancia, pues el órgano de administración de la Rama Judicial elabora el proyecto y el Congreso de la República, de acuerdo con el principio de legalidad en materia presupuestal, es el competente para aprobarlo. En consecuencia, la interpretación gramatical de la competencia constitucional asignada al CSJ no es suficiente porque la denominación de la función como “elaboración” se utilizó para distinguirla de la competencia constitucional de aprobación del presupuesto en cabeza del Congreso.

1334.   Por el contrario, en una lectura sistemática de la competencia de elaboración del presupuesto prevista en el artículo 256.5 superior ilustra que tanto la elaboración del presupuesto como su aprobación interna en la Rama Judicial para adoptarlo como el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial fue una competencia directamente asignada por la Constitución al CSJ.

1335.   Sobre el punto recuérdese, además, que en la sentencia C-037 de 1996 la Corte analizó el concepto previo la Comisión Interinstitucional, pero bajo un carácter no vinculante. Allí la Corte reconoció que dicho concepto generaba un insumo para reforzar el proyecto de presupuesto pero que, en tanto no era vinculante, no afectaba las competencias de la Sala Administrativa del CSJ. 

1336.   En segundo lugar, tanto la Ley 270 de 1996 como la reforma bajo examen le asignan al CSJ el rol de dirección en todo el proceso de elaboración, consulta, definición, aprobación interna y remisión del proyecto de presupuesto. En ese sentido, tal y como se explicará en el examen del artículo 38 del PLEAJ, la elaboración del presupuesto de la Rama Judicial con destino al gobierno nacional está integrada por varias etapas, que incluyen instancias de participación de las corporaciones judiciales, tribunales y juzgados, quienes plantearán sus necesidades y propuestas. Sin embargo, la instancia de elaboración y consolidación están bajo la dirección del CSJ.

1337.   En tercer lugar, en la Sentencia C-265 de 1993 se declaró la inexequibilidad de una norma que le trasladaba a la Sala Plena del CSJ la aprobación del anteproyecto de presupuesto de la Rama Judicial. En esa oportunidad, la Corte consideró que:

En lo que se refiere a la función de aprobar el anteproyecto de presupuesto de la Rama Judicial, presentado por la Sala Administrativa, conjuntamente con el de la Fiscalía General de la Nación, para efectos de enviarlo al Gobierno para su incorporación en el proyecto de Presupuesto Nacional, prevista en el numeral 3o.,  se advierte que ella tiene un carácter indudablemente administrativo por su propia naturaleza jurídica, y por tanto corresponde constitucionalmente a la competencia de la Sala Administrativa.

1338.   Por último, con respecto a la aprobación del proyecto de presupuesto de la Rama Judicial por parte de la Comisión Interinstitucional también se configuran las consecuencias inconstitucionales identificadas en relación con las otras competencias sometidas al concepto vinculante de la Comisión Interinstitucional. En particular, se desconocen: (i) las competencias de administración y gobierno que los artículos 256 y 257 de la Carta Política le asignaron al CSJ; (ii) el diseño constitucional que separó las competencias jurisdiccionales y administrativas; (iii) la independencia judicial interna por la posibilidad de que los presidentes de los órganos de cierre de cuatro jurisdicciones y el fiscal general de la nación definan el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial; y (iv) la eficiencia en el desarrollo de la competencias de administración por las características de la Comisión Interinstitucional.

1339.   Por lo expuesto, en concordancia con el examen del concepto emitido por la Comisión Interinstitucional efectuado en esta sección se declarará constitucional el numeral 15 bajo el entendido de que respecto de los conceptos de la Comisión Interinstitucional el CSJ deberá emitir una respuesta en la que exponga de manera clara las razones por las cuales acoge o se aparta de las recomendaciones formuladas por la Comisión Interinstitucional. Asimismo, se declara inconstitucional la expresión “vinculante” prevista en el numeral 15 del artículo 35 y 43.4. Igualmente, la Sala precisa que los argumentos expuestos previamente en los que se sustenta la inconstitucionalidad del carácter vinculante del concepto previo de la Comisión Interinstitucional se retomarán en el examen de las demás competencias en relación con las que el PLEAJ definió el concepto previo vinculante.

Artículo 36

ARTÍCULO 36. Modifíquese el artículo 86 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 86. COORDINACIÓN. Sin perjuicio de la autonomía que para el ejercicio de la función administrativa le confiere la Constitución, y en desarrollo del principio de colaboración armónica de qué trata el artículo 113 de la Constitución, el CSJ actuará en coordinación con los órganos de las otras Ramas del Poder Público, los organismos de control y organizaciones vinculadas al sector justicia. Los diferentes actores que participan en el funcionamiento de la administración de justicia a nivel territorial, con el concurso de las administraciones de los entes territoriales y representantes de la sociedad civil integrarán escenarios o instancias permanentes de coordinación con el propósito de deliberar acerca de la situación de la justicia en el territorio correspondiente, tomando en consideración las particularidades del territorio, proponiendo y ejecutando planes de acción para la solución de las problemáticas que se definan y se prioricen, propendiendo por la articulación de la justicia desde lo local. De conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, los departamentos y las autoridades que participan en el funcionamiento de la administración de justicia a nivel departamental, propenderán por la articulación entre la Nación y los municipios dentro de su competencia territorial, en torno a las necesidades administrativas, técnicas y financieras de las autoridades que participan en el funcionamiento de la administración de justicia.

1340.   El artículo 36 del PLEAJ modificó el artículo 86 de la Ley 270 de 1996 en el sentido de ampliar el mandato de coordinación al CSJ con las otras ramas del poder público, organizaciones vinculadas a la justicia y los organismos de control. Asimismo, previó escenarios o instancias de coordinación territorial, integradas por los actores de la administración de justicia en los territorios y con el concurso de las administraciones de los entes territoriales y de representantes de la sociedad civil. Estos escenarios buscan generar un espacio propicio para proponer y ejecutar planes de acción con un enfoque de articulación local.

1341.   Asimismo, el artículo bajo examen precisa que los departamentos y las autoridades que participan en el funcionamiento de la administración de justicia a nivel departamental propenderán por la articulación entre la Nación y los municipios dentro de su competencia territorial, en torno a las necesidades administrativas, técnicas y financieras de las autoridades de la administración de justicia. Lo anterior, de conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

1342.   La Sala considera que el artículo 36 del PLEAJ es constitucional porque desarrolla el principio de colaboración armónica previsto en el artículo 113 superior y el deber de desconcentración de la administración de justicia definido en el artículo 228 de la Carta Política. Asimismo, preserva la autonomía de las entidades territoriales, la autonomía de las ramas del poder público y de las corporaciones judiciales, y la autonomía e independencia de la Rama Judicial.

1343.   El primer inciso reitera el contenido de la disposición original de la Ley 270 de 1996, la cual se declaró exequible en la sentencia C-037 de 1996 al considerar que la coordinación con los órganos de las otras ramas del poder público y organizaciones vinculadas al sector justicia estaba en sintonía con el artículo 113 de la Constitución Política. En esa oportunidad, se indicó que el deber de coordinación en cabeza de la entonces Sala Administrativa del CSJ buscaba que dicha corporación contara: “con el concurso de otras entidades para alcanzar los objetivos que constitucional y legalmente le han sido asignados a la administración de justicia”. De igual modo, se consideró que aquella instancia debía sustentar “su responsabilidad en la participación tanto del Gobierno como del Congreso, quienes, al contar con la información suficiente, deben comprometerse en conocer y procurar satisfacer las necesidades económicas del sector”.

1344.   La modificación de la norma bajo examen amplió el mandato de coordinación para incluir a los organismos de control. Esta inclusión desarrolla el artículo 113 superior, pues esta norma establece la colaboración armónica, que constituye un principio constitucional complementario a la separación de poderes, que se materializa a través de diferentes medidas en el diseño constitucional. La colaboración armónica parte de la separación de poderes, la cual se logra a través de la identificación de las ramas del poder público y de los órganos del Estado, la asignación precisa de competencias y el reconocimiento de la autonomía e independencia, en términos generales, pero no absolutos, para el ejercicio de esas funciones. Esta separación funcional se equilibra con la colaboración armónica, prevista directamente en la Constitución Política, la cual obedece a los fines esenciales del Estado, a la institución de las autoridades para la protección de las personas y a los límites del poder estatal.

1345.    Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la colaboración armónica se predica no solo entre las ramas del poder público sino entre todas las autoridades estatales. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el ejercicio de las competencias asignadas a los órganos de control se adelanta bajo el principio de separación de poderes y colaboración armónica. Por un lado, en cuanto a la Contraloría General de la Nación, esta Corporación ha señalado que se trata de un órgano:

“que acompaña horizontal, colaborativa y armónicamente a las ramas tradicionales del poder público, a través de una función especializada y autónoma mediante la cual inspecciona la actividad fiscal externa de todas las instituciones del Estado desde el punto de vista financiero, de gestión y de resultados”.

1346.   Con fundamento en lo anterior, el control fiscal y la coordinación de la Rama Judicial con la Contraloría General de la Nación constituye un importante mecanismo de colaboración armónica, que tiene como límite la coadministración o “(…) la injerencia indebida en el ejercicio de las funciones de las demás autoridades”. Adicionalmente, este mandato de coordinación del CSJ con los órganos de control, que incluye a la Contraloría General de la República no alude al desarrollo de competencias que confronten las específicas funciones constitucionales asignadas a ese órgano y, por el contrario, el numeral 18 del artículo 268 superior establece que el Contralor General de la República desarrollará las competencias constitucionales asignadas y las demás que le asigne la ley.

1347.   Por otro lado, respecto de la coordinación con la Procuraduría General de la Nación también se trata de una manifestación del principio de colaboración armónica, el cual abarca, entre otras, la función prevista en el artículo 277.5 superior, que le asigna a esa entidad el deber de velar por el ejercicio diligente y eficiente de la función administrativa.

1348.   Ahora bien, además de que el deber de coordinación del CSJ se enmarca dentro de la colaboración armónica, la Corte resalta que la misma norma examinada precisa que la coordinación con otras ramas y órganos del poder público no puede afectar la autonomía en el ejercicio de la función administrativa que ejerce el CSJ. Esta autonomía es un presupuesto esencial de la división de poderes y no es incompatible con “la implementación de mecanismos que permitan controles recíprocos ni con la cooperación armónica interinstitucional”. De esta manera, se impide la configuración de poderes omnímodos que pongan en riesgo los derechos y libertades de los ciudadanos.

1349.   En efecto, en la coordinación con los órganos de control debe tenerse en cuenta que el deber general previsto en la disposición que se revisa no afecta la autonomía de la Rama Judicial ni las competencias constitucionales del CSJ y de los órganos de control. Por lo demás, la disposición examinada hace una alusión a un deber general de coordinación, de donde no se deriva que esa actuación conlleve a que la definición de políticas, el gobierno o la administración de la Rama Judicial estén supeditadas a conceptos o actuaciones específicas de los órganos de control que puedan afectar el ejercicio de sus competencias constitucionales, menos aún si se tiene en cuenta que a estos últimos no les corresponde el diseño y ejecución de políticas públicas en materia de administración de justicia.  Por el contrario, se trata de un mandato general que debe acatarse desde las competencias de cada órgano y preservando la independencia y especialidad en el ejercicio de sus funciones, el cual puede abarcar, a modo de ejemplo,  la comunicación e intercambio de información sobre aspectos relacionados con las necesidades en materia de administración de justicia, la interlocución con respecto a buenas prácticas y estrategias de optimización de la actuación administrativa, entre otras medidas de coordinación que propendan por cumplimiento de las competencias constitucionales asignadas al CSJ como órgano de administración y gobierno de la Rama Judicial y sin afectar la autonomía e independencia de cada una de los órganos en el ejercicio de sus competencias.

1350.   Adicionalmente, en este deber general de coordinación no se transgreden los límites constitucionales definidos por la jurisprudencia constitucional en relación con la colaboración armónica entre las diferentes ramas del poder público y órganos del Estado[689]. Así, la disposición examinada: (i) no implica la fusión de competencias y responsabilidades de cada uno de los órganos ni desconoce aspectos que fueron claramente diferenciados en la Carta Política; (ii) no supedita el ejercicio de competencias que fueron asignadas, sin limitación, por la Constitución al CSJ a la concurrencia de autorizaciones o avales de los órganos de control; (iii) no desconoce la autonomía del CSJ en el ejercicio de sus competencia ni de las garantías de autonomía e independencia de la Rama Judicial; y (iv) no altera procedimientos constitucionales relacionados con el ejercicio de las competencias de las  autoridades en relación con las que se predica la coordinación.

1351.    En consecuencia, el deber de coordinación entre el CSJ y los órganos de control es constitucional.

1352.   Por otro lado, respecto del segundo inciso en el cual se prevén escenarios o instancias de coordinación a nivel territorial, la norma bajo examen también está en sintonía con los principios constitucionales de la autonomía de las entidades territoriales y el deber de desconcentración de la administración de justicia previstos en los artículos 1 y 228 de la Constitución. En efecto, la disposición busca que los actores de la administración de justicia a nivel territorial con el concurso de las administraciones de los entes territoriales y los representantes de la sociedad civil integren dichos espacios regionales o locales de deliberación y articulación. De igual modo, sucede respecto del inciso tercero, pues este hace referencia a la articulación entre la Nación y los municipios que están llamados a hacer los departamentos y las autoridades que participan en el funcionamiento de la administración de justicia a nivel departamental.

1353.   Lo anterior cobra relevancia en la medida en que lleva la coordinación y, por ende, la colaboración armónica entre distintos órganos del Estado, a nivel nacional, departamental y municipal. En particular, la norma bajo examen establece un deber de colaboración en perspectiva de desconcentración de la administración de justicia y con fundamento en las necesidades administrativas, técnicas y financieras de su funcionamiento en esos niveles territoriales. Este enfoque desconcentrado permite que se definan soluciones con base en las particularidades de las regiones del país y, a partir de un análisis de sus realidades.

1354.   Asimismo, es necesario señalar que la coordinación territorial es una herramienta transcendental para efectos de mejorar la administración de justicia en los territorios, pues la información brindada por las autoridades de los diferentes órdenes territoriales y su participación permite que las instancias de administración y gobierno de la Rama Judicial cuenten con los insumos necesarios para que las políticas y estrategias destinadas a asegurar el acceso efectivo a la administración de justicia resulten efectivas en el mejoramiento del servicio en los municipios. En ese sentido, la literatura reconoce que la justicia es y puede convertirse en una bisagra entre el movimiento social local y la acción estatal, de ahí la relevancia de que cuente con una perspectiva territorial. En el mismo orden, dentro de los estudios de posconflicto se resalta que la pacificación de la sociedad requiere de una justicia con alcance territorial.

1355.   Sobre las medidas específicas dirigidas a materializar el mandato de coordinación el artículo 36 precisa que los diferentes actores que participan en el funcionamiento de la administración de justicia a nivel territorial integrarán escenarios o instancias permanentes de coordinación con el propósito de (i) deliberar acerca de la situación de la justicia en el territorio, y (ii) proponer y ejecutar planes de acción para la solución de las problemáticas. Sobre los espacios de deliberación, como se anotó, se trata de instancias trascendentales para la debida identificación de las necesidades territoriales en materia de administración de justicia y de los mejores cursos de acción para responder a esas necesidades, de manera que sobre esa instancia no procede ninguna precisión desde la perspectiva constitucional. Sin embargo, en lo que respecta a la elaboración y ejecución de los planes de acción, que comprenden la definición de acciones y medidas concretas, al involucrar materias de gobierno y administración de la Rama Judicial están sujetas a la competencia de formulación, implementación y ejecución del CSJ por ser la autoridad que tiene a su cargo las atribuciones constitucionales de administración y gobierno de la Rama Judicial.

1356.   De otra parte, en relación con el mandato de coordinación la Sala llama la atención sobre el deber definido en el artículo 246 superior, que reconoce la jurisdicción de los pueblos étnicos y de acuerdo con el cual “[L]a ley establecerá las formas de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional”. Como se indicó en los párrafos 665 a 666 de esta sentencia, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el mandato de coordinación constituye uno de los elementos de la jurisdicción especial indígena, el cual permite la integración con el ordenamiento jurídico mayoritario.

1357.   Así las cosas, aunque resulta claro que la omisión del legislador en la definición de los mecanismos de coordinación con la jurisdicción especial indígena no niega la existencia de esa justicia, lo cierto es que se trata de un elemento trascendental para lograr una integración adecuada, eficiente y respetuosa de la jurisdicción de los pueblos étnicos y de su autonomía. Por lo tanto, en esta oportunidad, se reitera el mandato previsto en el artículo 246 superior, el cual está dirigido al legislador y se precisa que en el ejercicio del mandato de coordinación el CSJ también deberá considerar las necesidades de coordinación con los pueblos étnicos, a través de mecanismos que garanticen la participación efectiva de las comunidades, y tengan en cuenta las particularidades de las justicias propias de los pueblos indígenas. Esa coordinación, además, debe respetar el principio de maximización de la autonomía indígena que exige que el Estado imponga las restricciones menos gravosas para las comunidades. 

1358.   Por último, cabe señalar que la jurisprudencia ha precisado que los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad buscan responder a los retos que genera la coexistencia del Estado unitario y el reconocimiento de la autonomía territorial. De esta manera, la norma bajo examen recoge los mencionados principios, establecidos en el artículo 288 superior, para contribuir a un trabajo coordinado y articulado entre las autoridades administrativas y judiciales del nivel nacional y territorial. Sobre los principios de subsidiariedad, coordinación y concurrencia, la Corte ha señalado que:

“conllevan el principio de colaboración armónica entre las entidades del orden nacional y las del orden territorial, que como lo dispuso esta Corte en la Sentencia C-035 de 2016, debe entenderse: ‘como pilar fundamental para que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines del Estado. Ello presupone que la acción de estas autoridades debe estar encaminada a lograr una serie de objetivos comunes, complementarios, o que al menos no resulten incompatibles’”.

1359.   Por lo tanto, se declarará la constitucionalidad del artículo 36 del PLEAJ.

Artículo 37

ARTÍCULO 37. Modifíquese el artículo 87 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 87. PLAN SECTORIAL DE DESARROLLO DE LA RAMA JUDICIAL. El Plan Sectorial de Desarrollo para la Rama Judicial debe comprender, como mínimo, los siguientes aspectos:

1. Transformación Digital y Tecnológica 2. Infraestructura física.

3. Carrera judicial.

4. Formación judicial.

5. Servicio al juez.

6. Servicio al ciudadano.

El Plan Sectorial de Desarrollo incluirá la propuesta de incremento anual adicional del presupuesto de la Rama Judicial para aprobación del Congreso, el cual deberá ser consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

El CSJ definirá la metodología para la elaboración del plan sectorial de desarrollo para la Rama Judicial y de los proyectos que deban ser sometidos a consideración del Gobierno con el objeto de que sean incluidos en los proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Nacional de Inversión.

Para tal efecto el CSJ consultará las necesidades y propuestas que tengan las corporaciones judiciales, los juzgados y los escenarios territoriales de que trata el artículo 86 de la presente ley.

El Plan Sectorial de Desarrollo que adopte el CSJ se entregará al Gobierno Nacional, por conducto de su presidente, antes de la sesión del Conpes de que trata el artículo 17 de la ley 152 de 1994.

El CSJ, por conducto del Director Ejecutivo de Administración Judicial, solicitará del Departamento Nacional de Planeación el registro de los proyectos de inversión que hagan parte del Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional.

El proyecto de Plan Sectorial deberá estar articulado con el proyecto de Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Decenal del Sistema de Justicia. Además, deberá tener en cuenta el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el principio de planificación del sistema presupuestal.

1360.   El artículo 37 del PLEAJ regula el plan sectorial de desarrollo de la Rama Judicial que constituye una herramienta de planeación estratégica y financiera en la que se definen lineamientos y objetivos generales de la Rama Judicial, y se concretan programas de inversión con destino al Plan Nacional de Desarrollo. La definición del plan sectorial de desarrollo y de las reglas para su elaboración examinadas en esta oportunidad, desarrollan el artículo 339 de la Carta Política, atienden al criterio orientador de rango constitucional de sostenibilidad fiscal previsto en el artículo 334 superior y respetan el mandato constitucional sobre la participación del CSJ en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo definido en el artículo 341 de la Carta Política.

1361.   El inciso primero del artículo 37 del PLEAJ modificó el contenido mínimo que debe tener el Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial, en el sentido de incluir la transformación digital y tecnológica, así como la carrera judicial. La modificación también consiste en incluir de forma expresa los aspectos relacionados con: (i) el servicio al juez y al ciudadano, y (ii) la formación judicial, los cuales en el artículo 87 de la Ley 270 de 1996 estaban incluidos en el aspecto general denominado: “[e]l eficaz y equitativo funcionamiento del aparato estatal con el objeto de permitir el acceso real a la administración de justicia”.

1362.   Los contenidos que, a juicio del legislador, son indispensables para el plan sectorial resultan constitucionales, debido a que: (i) están dirigidos a materializar la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia prevista en el artículo 229 de la Constitución Política; (ii) se enmarcan en los objetivos, metas, prioridades y orientaciones a largo, mediano y corto plazo del sector justicia, en relación con la finalidad del Plan Nacional de Desarrollo prevista en el artículo 339 superior; (iii) están en consonancia con el artículo 334 sobre el criterio de sostenibilidad fiscal, pues el inciso segundo prevé que el plan incluirá la propuesta de incremento anual adicional del presupuesto de la Rama Judicial, para aprobación del Congreso, de manera consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP).

1363.   Sobre el MFMP, la jurisprudencia constitucional ha determinado que es un instrumento trascendental para el equilibrio de las finanzas públicas y “juega un papel determinante dentro del régimen de hacienda pública, específicamente en lo que al aseguramiento de la sostenibilidad fiscal respecta” . En ese sentido, esta Corporación ha precisado que:

“El MFMP recoge la medición de las variables macroeconómicas de la vigencia anterior, genera proyecciones sobre su comportamiento futuro y, con ello, establece los niveles máximos de gastos para el Gobierno nacional. De ahí, su importancia para el análisis y discusión del proyecto de Presupuesto General de la Nación ante el Congreso de la República, y de cualquier otro proyecto de ley que ordene un gasto o conceda un beneficio tributario”.

1364.   Así, se reitera, el límite que prevé la norma en el sentido de que el plan sectorial incluya una propuesta de incremento adicional del presupuesto que no supere el MFMP, tiene sustento constitucional en el criterio de la sostenibilidad fiscal, que introdujo el Acto Legislativo 3 de 2011, con el fin de asegurar la disciplina, estabilidad y responsabilidad fiscal. Sobre la sostenibilidad fiscal, la Corte ha señalado que:

“(i) sirve como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho y (ii) orienta a las ramas y órganos del poder público, en un escenario de colaboración armónica”; y de otro, ordena “que (iii) el Plan de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo debe especificar los recursos requeridos para su ejecución y la de los presupuestos plurianuales en un marco de sostenibilidad fiscal (…)”.

1365.   En la jurisprudencia es claro, en todo caso, que el criterio de sostenibilidad fiscal es orientador, de carácter instrumental, vinculante para la actuación de las ramas del poder, y busca a futuro la reducción del déficit fiscal “a través de la limitación de la diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos públicos”.

1366.   Por todo lo anterior, el límite definido en el inciso 2º del artículo 37 que limita la propuesta de incremento del presupuesto de la Rama Judicial al MFMP es constitucional.

1367.   Por otro lado, el inciso tercero establece la competencia del CSJ para definir la metodología de la elaboración del plan sectorial de desarrollo y de los proyectos que deben ser sometidos a consideración del Gobierno, con el fin de que sean incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Nacional de Inversión. Esta competencia reitera la función asignada originalmente a la Sala Administrativa del CSJ, la cual se declaró exequible en la Sentencia C-037 de 1996. En consecuencia, la modificación bajo examen consiste simplemente en la actualización de la competencia para asignarla al CSJ de acuerdo con el AL 02 de 2015.

1368.   Asimismo, esa función se ajusta a las competencias de administración y gobierno asignadas al CSJ en la Constitución, particularmente la competencia reglamentaria definida en el artículo 256.3 superior. De igual manera, esta competencia respeta la autonomía reconocida a la Rama Judicial, pues asegura que un órgano endógeno defina la forma de elaboración del plan sectorial de desarrollo que, como se explicó, es una importante herramienta para la definición de lineamientos estratégicos y planeación financiera a mediano plazo. Por esta vía, se respeta la autonomía de la Rama Judicial del poder público.

1369.   El inciso cuarto del artículo 37 del PLEAJ prevé la consulta de las necesidades y la participación de las diferentes autoridades judiciales y los escenarios territoriales en la elaboración del plan sectorial. Esta obligación es constitucional porque (i) materializa la garantía de autonomía judicial, la cual es predicable de la Rama Judicial en su conjunto y de cada autoridad judicial; (ii) contribuye a la efectividad de la administración de justicia; y (iii) desarrolla, en cuanto a los escenarios territoriales, el principio de colaboración armónica, la autonomía de las entidades territoriales y el deber de desconcentración de la administración de justicia previstos en los artículos 1, 113 y 228 de la Carta Política.

1370.   Sobre la consulta de las necesidades y la participación de las autoridades judiciales en la elaboración del plan sectorial de desarrollo, la Sala reitera que si bien se reconocen las competencias constitucionales del CSJ en materia de administración y gobierno, el ejercicio de estas funciones debe adelantarse con un conocimiento profundo de la Rama Judicial desde una perspectiva orgánica y funcional, lo que supone la comprensión tanto de las diferencias entre las competencias judiciales como de las necesidades particulares de las autoridades judiciales, juzgado, tribunales y las altas cortes. Lo anterior, en aras de que el desarrollo de las políticas y medidas de administración y gobierno contribuyan a una verdadera mejoría en la prestación del servicio de justicia y el acceso efectivo a la administración de justicia para la ciudadanía. En atención a esta necesidad, el CSJ tiene el deber de consultar y de considerar de forma seria y ponderada las necesidades de toda la Rama Judicial para elaborar el Plan Sectorial de Desarrollo. 

1371.   Por su parte, los incisos quinto y sexto son constitucionales porque, de conformidad con el artículo 341 de la Carta Política, desarrollan la participación del CSJ en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo.

1372.   En efecto, el inciso quinto de la norma examinada establece que la entrega del plan sectorial al gobierno nacional se adelantará por conducto del presidente del CSJ, antes de la sesión del Conpes de que trata el artículo 17 de la Ley 152 de 1994. Esta última norma hace referencia a la sesión en la que el director del DNP presenta al Consejo Nacional de Política Económica y Social el proyecto del plan nacional de desarrollo, el cual integra el plan sectorial de la Rama Judicial. En consecuencia, la regla sobre presentación del plan sectorial reitera y se articula con las reglas orgánicas para la elaboración del plan nacional de desarrollo y, por lo tanto, no presenta problemas de constitucionalidad.

1373.   El inciso sexto de la disposición estudiada establece que el CSJ, a través del Director Ejecutivo de la Administración Judicial, solicitará al DNP el registro de proyectos de inversión que hacen parte del plan sectorial en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional. Esta competencia es constitucional, pues se enmarca en las funciones de administración y gobierno de la Rama Judicial asignadas al CSJ y desarrolla disposiciones orgánicas sobre la ejecución del plan nacional de desarrollo.

1374.   Finalmente, el inciso séptimo establece que el plan sectorial deberá articularse con el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Decenal del Sistema de Justicia. Este último establece la hoja de ruta durante 10 años para la implementación de planes, programas, proyectos y acciones del sector, cuya elaboración, entre otras entidades, está a cargo del Ministerio de Justicia, el CSJ, el DNP, la Fiscalía General y la Procuraduría General.

1375.   Sobre la orden de articulación bajo examen la Sala encuentra que se trata de un mandato que busca lograr coordinación y coherencia de las políticas en materia de justicia y, por lo tanto, es constitucional, pues desarrolla el artículo 341 de la Carta Política y el principio de colaboración armónica previsto en el artículo 113 superior. Adicionalmente, el mandato de coordinación exige que la elaboración del plan sectorial de desarrollo esté alineada con los mandatos de la ley orgánica de plan de desarrollo, en aras de lograr que la integración del Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial con el Plan Nacional de Desarrollo se logre de manera efectiva.

1376.   Finalmente, para la Corte este mandato de coordinación debe ser leído de forma armónica con la autonomía e independencia de la Rama Judicial, que tiene un carácter cualificado en la Constitución, y cuya garantía exige asegurar las condiciones materiales que permitan el ejercicio efectivo de la administración de justicia. De ahí que, el Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial tenga una fuerza vinculante especial en relación con Plan Nacional de Desarrollo, con el objetivo de que se recojan efectivamente las necesidades del sector justicia dentro de los instrumentos de planeación estatal.

1377.   Esta vinculatoriedad del Plan Sectorial se deriva de la sentencia C-037 de 1996 por dos razones. En primer lugar, en esa oportunidad se explicó que el Plan Sectorial y el Plan Nacional de Desarrollo deben reflejar los propósitos y objetivos de la Rama Judicial. En ese sentido, entre estos dos documentos de planeación no puede existir una divergencia, puesto que ambos deben tener la misma perspectiva de futuro. En segundo lugar, en la sentencia mencionada se explicó que en desarrollo de la autonomía e independencia judicial el Gobierno tiene el deber de incluir lo estipulado en el Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial. Por lo tanto, la coherencia que deben tener ambos documentos está medida porque la Rama Judicial tiene una autonomía reforzada para realizar la planeación de su propia gestión.

1378.   Asimismo, el inciso final del artículo 37 del PLEAJ encuentra su fundamento constitucional en el principio de sostenibilidad fiscal, pues reitera que el plan sectorial deberá tener en cuenta el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el principio de planificación del sistema presupuestal, herramientas que racionalizan la actividad estatal para el desarrollo adecuado de la política económica y social.

1379.   Por lo expuesto, el artículo 37 del PLEAJ se declarará constitucional.

Artículo 39

ARTÍCULO 39. Modifíquese el artículo 91 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 91. CREACIÓN, FUSIÓN Y SUPRESÍÓN DE DESPACHOS JUDICIALES. La creación de Tribunales o de sus Salas y de los Juzgados, se debe realizar en función de áreas de geografía uniforme, los volúmenes demográficos rural y urbano, el crecimiento porcentual intercensal de las Entidades Territoriales, la demanda existente y/o potencial de justicia en las diferentes ramas del derecho, la atención de las dinámicas socioeconómicas de las regiones funcionales en aquellos territorios donde éstas se hubieren establecido, la articulación con autoridades administrativas y actores que participan en la solución de conflictos y la existencia de vías de comunicación y medios de transporte que garanticen a la población respectiva un fácil acceso al órgano jurisdiccional, sin perjuicio de la implementación de esquemas de itinerancia en los despachos judiciales.

La fusión se hará conforme a las siguientes reglas:

1. Sólo podrán fusionarse Tribunales, Salas o Juzgados de una misma Jurisdicción.

2. Los despachos que se fusionen deben pertenecer a una misma categoría.

3. Pueden fusionarse tribunales, Salas y Juzgados de la misma o de distinta especialidad.

De la facultad de supresión se hará uso cuando disminuya la demanda existente y potencial de justicia en una determinada especialidad o comprensión territorial.

La supresión de despachos judiciales implica la supresión de los cargos de los funcionarios y empleados vinculados a ellos.

PARÁGRAFO. Para la determinación sobre la creación, fusión y supresión de despachos judiciales, el CSJ, además de los criterios previstos en esta Ley, tendrá en cuenta los diagnósticos, modelos y estrategias en materia de acceso a la justicia que se elaboren desde el Gobierno Nacional, los informes elaborados por la Defensoría del Pueblo, así como las acciones relacionadas con la materia, que se planteen en los escenarios interinstitucionales de coordinación a nivel territorial, conforme a lo establecido en el artículo 86 de esta Ley, y en todo caso, previo concepto favorable y vinculante de la Comisión Interinstitucional.

1380.   El artículo 39 del PLEAJ regula las funciones de creación, modificación y supresión de despachos judiciales que ejercerá el CSJ. En relación con esta norma es necesario precisar que el artículo 91 de la Ley 270 de 1996 reguló inicialmente estas competencias y en la sentencia C-037 de 1996 se declararon constitucionales bajo algunas precisiones expuestas en la parte motiva de esa decisión. La sentencia en mención constituye un precedente relevante, aunque no opera la cosa juzgada, pues la disposición examinada en este PLEAJ no es la misma que se examinó en esa oportunidad. En efecto, el artículo 39 bajo examen amplía los criterios para el ejercicio de las competencias en mención y sobre estas modificaciones recae el examen de constitucionalidad.

1381.   Ahora bien, teniendo en cuenta que la sentencia C-037 de 1996 constituye un precedente relevante para el presente asunto, es necesario recordar que en el examen del artículo 91 de la Ley 270 de 1996 que se adelantó en esa oportunidad se hicieron tres precisiones:

1382.   En primer lugar, esta corporación indicó que el ejercicio de las competencias de creación, fusión y supresión de despachos judiciales por parte del CSJ debe adelantarse en el marco definido por la Constitución Política y la ley, razón por la cual no puede “suprimir por completo una categoría de corporaciones o despachos judiciales que el Congreso haya creado”.

1383.   En segundo lugar, la Corte precisó que en la supresión de despachos judiciales el CSJ puede tener en cuenta criterios adicionales sobre la necesidad del servicio, que no se limiten a la disminución de la demanda de justicia.

1384.   Finalmente, la Corte señaló que la supresión y fusión de despachos judiciales que impliquen la supresión de los cargos debe respetar el régimen de carrera. En este sentido, la sentencia C-037 de 1996 señaló que si se suprimen cargos de carrera es necesario asegurar el traslado del empleado o funcionario correspondiente dentro de los seis meses siguientes a la supresión del cargo al primer cargo vacante de la misma denominación, categoría y especialidad del cargo suprimido que exista en el distrito. Si superado este período no es posible la incorporación por no existir la vacante, procederá el pago de una indemnización. En efecto, en esa oportunidad la Corte luego de hacer referencia a dos pronunciamientos relacionados con la supresión de cargos en carrera precisó:

“Finalmente, debe señalarse que el último inciso del artículo [artículo 91] de la Ley [Ley 270 de 1996] es exequible, siempre y cuando la supresión del cargo se ajuste a los requisitos del sistema de carrera e implique el traslado o, en su defecto, el pago de una indemnización a los empleados que hacen parte de dicho régimen, tal como lo prevé el artículo 92 del presente proyecto de ley.”

1385.   Las mencionadas precisiones, efectuadas en la sentencia C-037 de 1996 sobre la creación, modificación y supresión de despachos judiciales, responden a los principios de acceso efectivo a la administración de justicia, a la definición de la competencia del legislador en el diseño de la estructura de la administración pública y al principio de carrera previstos en los artículos 125, 150 y 229 superiores, razón por la que esos condicionamientos se reiteran en esta oportunidad y reflejarán en la parte resolutiva.

1386.   Ahora bien, el artículo 39 del PLEAJ amplió los criterios para la creación de despachos judiciales. En efecto, la norma reiteró los criterios originales de la Ley 270 de 1996, declarados constitucionales en la sentencia C-037 de 1996, y agregó dos criterios adicionales que corresponden a: (i) las dinámicas socioeconómicas de las regiones funcionales; y (ii) la articulación con autoridades administrativas y otros actores que participan en la resolución de conflictos.

1387.   En cuanto a las dinámicas de las regiones funcionales se trata de un criterio que responde a un concepto integral y material de administración de justicia, en el que la definición de las necesidades en relación con la existencia, organización y supresión de los despachos judiciales no se limita a criterios formales de división territorial o política, sino que responde a las necesidades de la justicia en los territorios según las dinámicas sociales y económicas correspondientes. De manera que, se trata de un criterio que pretende lograr mayor efectividad en la administración de justicia y, por lo tanto, se ajusta a la Carta Política.

1388.   Adicionalmente sobre las dinámicas de las regiones funcionales el CSJ deberá tener en cuenta para efectos de la creación de los despachos aquellas zonas en las que habitan comunidades étnicamente diferenciadas, en aras de que las medidas administrativas que adopte en ejercicio de esta competencia no interfieran en el ejercicio de la jurisdicción especial indígena. Adicionalmente, para lograr una actuación administrativa adecuada en la materia la Sala reitera, como lo señaló previamente en el examen del artículo 36 del PLEAJ, la necesidad de que se expida la ley de coordinación entre la jurisdicción especial indígena y el sistema judicial nacional en cumplimiento del artículo 246 superior.

1389.   En cuanto a la articulación con otros actores administrativos y que participen en la administración de justicia se trata de un criterio compatible con el artículo 116 de la Carta Política, que asigna la función jurisdiccional a diversas autoridades que no se limitan a las pertenecientes a la Rama Judicial, y con el principio de colaboración armónica que se deriva del artículo 113 superior. En consecuencia, la definición de las necesidades de creación, modificación y supresión de despachos con fundamento en la oferta de justicia correspondiente y no sólo desde la perspectiva de integración formal de la Rama Judicial constituye un criterio constitucional, pues está encaminado a materializar el artículo 229 superior.

1390.   En línea con lo anterior, la Sala precisa que si bien los criterios definidos por el legislador estatutario para la creación de despachos judiciales son constitucionales estos criterios no deben interpretarse de forma restrictiva, pues el CSJ en el marco de sus funciones de gobierno y administración debe enfilar sus esfuerzos a lograr un servicio de justicia eficiente que responda a las necesidades de la ciudadana y de las autoridades judiciales. De manera que, los criterios e insumos a tener en cuenta para la creación de despachos no deben ser taxativos y debe quedar un margen de autonomía discrecional frente a circunstancias especiales.