SENTENCIA C-134 de 2023

15.            Esta Corporación es competente para revisar en forma previa e integral el proyecto de ley, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación, en virtud del numeral 8 del artículo 241 de la Constitución Política.

16.            La Corte Constitucional ha revisado en cuatro ocasiones anteriores leyes estatutarias en materia de administración de justicia. En la sentencia C-037 de 1996 realizó el control previo y automático de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de Justicia”. Posteriormente, en la sentencia C-713 de 2008 la Corte examinó el proyecto que se convirtió en la Ley 1285 de 2009, la cual introdujo una primera reforma a la ley estatutaria. Luego, en la sentencia C-406 de 2013, esta Corporación examinó el proyecto de ley que reformaba una de las normas de dicha ley estatutaria. Finalmente, la Corte en la sentencia C-154 de 2016, estudió las modificaciones a los artículos 15 y 16 de la Ley 270 de 19996. El PLEAJ que hoy estudia la Corte es una nueva modificación a la Ley 270 de 1996, que en términos de extensión es la más comprensiva.

17.            A continuación, la Corte pasará a ocuparse entonces del análisis del trámite legislativo del PLEAJ en el Congreso así como de algunos aspectos adicionales, particularmente si en el presente asunto era necesario adelantar consulta previa, el examen de unidad de materia y el cumplimiento de la valoración del impacto fiscal. Luego, adelantará el examen de constitucionalidad material de cada uno de sus artículos. Para empezar, se harán unas breves consideraciones sobre el marco normativo y las reglas jurisprudenciales sobre el proceso de aprobación de las leyes estatutarias. Luego, se entrará a estudiar el trámite legislativo del PLEAJ. Después, se examinará lo relacionado con la consulta previa, la unidad de materia y el examen de impacto fiscal. Finalmente, se hará el análisis puntual del articulado. 

1.     Análisis de constitucionalidad del procedimiento legislativo

1.1. Breve marco normativo y reglas jurisprudenciales

18.            La Constitución de 1991 estableció un sistema con diversos tipos de leyes, algunas de las cuales se distinguen de las demás por las materias que regulan y el procedimiento que debe surtirse para su formación. La ley estatutaria es un tipo de ley que tiene reservadas ciertas materias y para su expedición es necesario agotar un procedimiento especial. Según el artículo 152 de la Carta Política, una materia reservada a la ley estatutaria es la regulación de la administración de justicia. El artículo 153 de la Constitución establece que para la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias se deben cumplir requisitos especiales. Por un lado, el trámite se tendrá que surtir en una sola legislatura. Por otro lado, para su aprobación, el proyecto deberá contar con una votación favorable de la mayoría absoluta de los miembros de las Cámaras y de las Comisiones Constitucionales del Congreso de la República. Una vez el Congreso apruebe el proyecto, este se deberá someter a la revisión previa e integral de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, en un proceso en el cual toda la ciudadanía está habilitada para intervenir con el fin de defender o impugnar su validez. En esa medida, las leyes estatutarias se encuentran supeditadas a un procedimiento legislativo más estricto y calificado que la generalidad de las demás leyes y, además, se sujetan a un escrutinio de constitucionalidad que es automático, integral, público y participativo.

19.            Además de estos requisitos, los proyectos de ley estatutaria deberán satisfacer unas exigencias que, en general, son comunes, a todas las leyes, como se pasa a explicar.

20.            En primer lugar, la iniciativa legislativa debe tener un origen reconocido como válido por la Constitución (CP arts 154 y 156). En segundo lugar, el proyecto de ley y el respectivo informe de ponencia deben ser publicados debidamente antes de darle curso a la iniciativa en la respectiva comisión constitucional permanente o plenaria (CP art 157 num 1; Ley 5/92 arts 157 y 185), En tercer lugar, cuando el proyecto haya sido aprobado en la correspondiente comisión, deberá ser tramitado en la plenaria de la misma cámara, y luego deberá observarse igual procedimiento en la otra cámara, para obtener por regla general aprobación en primer y segundo debate en la Cámara de Representantes y primer y segundo debate en el Senado (CP art 157). En cuarto lugar, entre el primero y el segundo debate en cada cámara debe mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación de la discusión en la otra deben transcurrir por lo menos quince días (CP art 160).

21.            Adicional a ello: (i) ningún proyecto de ley puede someterse a votación y discusión, si no ha sido anunciado en sesión previa y distinta a aquella en la que dicha votación y discusión tengan lugar, y el anuncio respectivo debe haber señalado una fecha cierta y determinada o determinable (CP art 160);  (ii) en la tramitación de la iniciativa deberán respetarse las reglas sobre quórums, mayorías y formas de votación (CP arts 133, 134, 142, 145 y 146); (iii) cuando en el desarrollo de los debates se presenten modificaciones al texto del proyecto de ley deben respetarse los principios de identidad flexible y consecutividad (CP art 160); (iv) el proyecto deberá respetar la unidad de materia (CP art 158); (v) cuando se trate de normas susceptibles de afectar directamente a comunidades étnicas –conforme a los criterios establecidos en la Constitución y la jurisprudencia– debe haber sido sometido a consulta previa (CP arts 93, 329 y 330); (vi) si las normas ordenan gasto u otorgan un beneficio tributario, en su procedimiento de formación debe comprobarse que se hubiera surtido un estudio de impacto fiscal (Ley 819 de 2003 art 7); y (vii) se deben respetar las reglas sobre formación de leyes previstas en la Constitución y la ley orgánica sobre la materia.

22.            Según los parámetros expuestos, y sin perjuicio de otras precisiones normativas que se harán en estas consideraciones, la Corte revisará la constitucionalidad del procedimiento legislativo de formación de este proyecto de ley.

1.2.  El procedimiento legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria

1.2.1.  Iniciativa legislativa y publicación inicial del proyecto

23.            La entonces presidenta del Consejo Superior de la Judicatura (en adelante CSJ) radicó la iniciativa del proyecto de ley estatutaria, junto a su exposición de motivos, ante el Secretario General de la Cámara de Representantes, el 29 de julio de 2020. Los artículos 156 y 257.4 de la Constitución le otorgan al CSJ la competencia para presentar iniciativas legislativas relacionadas con la administración de justicia y con los códigos sustantivos y procedimentales. De modo que este punto del procedimiento se ajusta a la Constitución. El PLEAJ se publicó inicialmente en la Gaceta del Congreso No. 713 del 13 de agosto de 2020 (en adelante, simplemente Gaceta), antes de darle curso en la comisión constitucional respectiva, lo cual está de acuerdo con los artículos 157.1 de la Carta Política y 144 de la Ley 5ª de 1992. El radicado asignado a este proyecto de ley fue el número 295 de 2020/Cámara – 475 de 2021/Senado.

24.            Posteriormente, se radicaron los proyectos de ley estatutaria número 430 de 2020 y 468 de 2020/Cámara –sobre el mismo asunto–. El primero lo formularon los representantes Diego Javier Osorio Jiménez, Edward David Rodríguez Rodríguez, Óscar Leonardo Villamizar Meneses, César Eugenio Martínez Restrepo, Julio César Triana Quintero y Esteban Quintero Cardona. El segundo lo radicó el Ministro de Justicia y del Derecho del momento, Wilson Ruiz Orejuela. El artículo 154 de la Constitución establece que cualquiera de los miembros del Congreso de la República y el Gobierno Nacional pueden presentar proyectos de ley, en una materia como esta. El Gobierno Nacional puede ejercer su facultad de presentar estos proyectos de ley a través de sus ministros (CP art 200 num 1). Por tanto, en este caso, las autoridades que formularon las iniciativas legislativas estaban autorizadas para hacerlo.

25.            Los proyectos de ley estatutaria 430 de 2020 y 468 de 2020/Cámara se publicaron, además, en las Gacetas 1004 del 28 de septiembre de 2020 y 1356 del 23 de noviembre del mismo año. La publicación de dichos proyectos se realizó antes de tramitar las iniciativas en la Comisión Primera Constitucional, de modo que se verifica el cumplimiento del requisito constitucional pertinente (CP art 157 num 1 y Ley 5 de 1992 art 144).

26.            Dado que se trataba de proyectos de ley relacionados entre sí, la Mesa Directiva de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes decidió acumularlos en uno solo, a través de las Actas No. 09 y 10.

1.2.2.  Primer debate ante la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes

27.            El proyecto de ley estatutaria se le repartió a la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, de conformidad con lo previsto en el artículo 2 de la Ley 3^a de 1992. Fueron designados como ponentes los representantes Harry Giovanny González, Jorge Enrique Burgos Lugo, Óscar Leonardo Villamizar Meneses, Buenaventura León León, Julio César Triana Quintero, Juanita Goebertus Estrada, Luis Alberto Albán Urbano, Carlos Germán Navas Talero y Ángela María Robledo Gómez. En virtud de la renuncia presentada por el representante Julio César Triana Quintero, se designó en su reemplazo al representante Jaime Rodríguez Contreras.

28.            La ponencia favorable para primer debate unificó e integró las tres propuestas de reforma a la Ley estatutaria 270 de 1996. Junto con el pliego de modificaciones propuesto, dicho informe se publicó en la Gaceta 1477 del 11 de diciembre de 2020. El primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se inició el 17 de marzo de 2021, por cual la publicación previa cumple las exigencias constitucionales y orgánicas pertinentes (CP art 157.1 y Ley 5 de 1992 art 157).

29.            El anuncio de la votación en primer debate se llevó a cabo en la sesión del 16 de marzo de 2021 de la Comisión. La Secretaría de la Comisión anunció el “Proyecto de Ley Estatutaria número 295 de 2020 Cámara, por la cual se modifica la Ley 270 de 1996 – Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”. Al clausurarse la sesión se determinó que la próxima sesión se realizaría el día siguiente.

30.            En efecto, la Corte constata que la Comisión Primera de la Cámara de Representantes discutió y votó una parte del proyecto de ley bajo examen el día siguiente a ese, es decir, el miércoles 17 de marzo de 2021, según el Acta 35 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta 332 de 2021. No obstante, allí no se agotó la votación, razón por la cual al final de la jornada se volvió a anunciar que se discutiría y votaría el proyecto de ley estatutaria de administración de justicia “en la próxima Sesión”, y allí mismo quedó consignado el momento en el cual la Secretaría declaró que la siguiente sesión se convocó para “el próximo martes”; es decir, para el 23 de marzo de 2021.

31.            En la sesión del 23 de marzo de 2021, efectivamente, se discutió y votó el proyecto de ley ahora revisado. Como tampoco fue posible agotar el primer debate de la iniciativa en esa oportunidad, al final de la sesión la Mesa directiva anunció los proyectos que se discutirían y votarían “el día de mañana”, 24 de marzo de 2021, entre los cuales se incluyó el proyecto de ley estatutaria bajo examen, como consta en el Acta 36 del 23 de marzo de 2021, publicada en la Gaceta 333 de 2021. El día 24 de marzo de 2021, la Comisión primera de la Cámara de Representantes aprobó en primer debate el proyecto de ley y dispuso su paso a la plenaria de ese organismo, como se advierte en el Acta 37 de 2021, que se publicó en la Gaceta 334 de 2021. En virtud de lo anterior, se dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 160.5 de la Constitución, adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, pues siempre se anunció previamente, con fecha determinada o determinable, la sesión en la cual se habría de votar el proyecto de ley estatutaria controlado.

32.            El proceso surtido en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se ajustó, en general, a la Constitución y al reglamento del Congreso de la República, en lo que se refiere a reglas de quórum y mayorías, con las particularidades que aquí se señalarán, pero se analizarán más adelante.

33.            Conforme a las pruebas obrantes en este proceso, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes estaba integrada por 38 miembros, cuando se aprobó el proyecto de ley sujeto a la revisión de la Corte. En esa medida, para la aprobación debida de este proyecto de ley estatutaria se requería un quórum deliberatorio de 10 representantes, uno decisorio de 20 representantes y una votación de mayoría absoluta de también 20 votos a favor de las propuestas o proposiciones (CP arts 145 y 153). En el Acta 35, publicada en la Gaceta 332 del 2021, correspondiente a la sesión del 17 de marzo de 2021, se acreditó un registro de asistencia inicial de 38 representantes, que varió a lo largo de la reunión, como luego se precisará en esta providencia. No obstante, en todas las votaciones ocurridas en esa sesión, respecto de la tramitación de este proyecto de ley, se registraron 20 votos o más. No existen elementos para concluir que se hubiera reducido esa concurrencia a menos de ese número, por lo cual es obligatorio concluir que se cumplieron los quórums deliberativo y decisorio requeridos.

34.            Según el acta de la sesión del 17 de marzo de 2021, de los 38 representantes que integraban la Comisión, 14 asistieron a la reunión a través de una Plataforma virtual, mientras que los 24 restantes asistieron de manera presencial.

35.            Al comienzo de esta sesión, los representantes Óscar Sánchez León, Hernán Gustavo Estupiñán, Álvaro Hernán Prada Artunduaga, Inti Raúl Asprilla Reyes, Erwin Arias Betancur, John Jairo Hoyos, Julián Peinado Ramírez, Adriana Magali Matiz Vargas, Jorge Méndez Hernández, David Ernesto Pulido Novoa, Nilton Córdoba Manyoma y Jorge Eliécer Tamayo Marulanda manifestaron impedimentos para participar en la tramitación del proyecto de ley examinado. La mesa directiva de la Comisión dispuso la votación de estos impedimentos en varios bloques. En el Acta respectiva hay constancia de que, durante la aprobación de este proyecto, se adoptó la decisión de que los congresistas que se declararan impedidos se retiraran de la sesión mientras los demás votaban los bloques en los que estaban sus impedimentos. Este acto de retiro tampoco afectó los quórums, pues la asistencia a esta reunión de la Comisión Primera de la Cámara –como se dijo—nunca fue inferior a 20 representantes.

36.            Los 12 impedimentos fueron resueltos así, en los siguientes cuatro bloques:

-         Primer bloque, con los impedimentos de los representantes Óscar Sánchez León, Hernán Gustavo Estupiñán y Álvaro Hernán Prada Artunduaga: 22 votos por el no, 9 votos por el sí.

-         Segundo bloque, contentivo de los impedimentos de los representantes Inti Raúl Asprilla Reyes y Erwin Arias Betancur: 21 votos por el no y 8 votos por el sí.

-         Tercer bloque, integrado por los impedimentos de los representantes John Jairo Hoyos, Julián Peinado Ramírez, Adriana Magali Matiz Vargas y Jorge Méndez Hernández: 18 votos por el no y 8 por el sí.

-         Cuarto bloque, conformado por los impedimentos de los representantes David Ernesto Pulido Novoa, Nilton Córdoba Manyoma y Jorge Eliécer Tamayo Marulanda: 17 votos por el no y 6 votos por el sí.

37.            En todos estos bloques, como se profundizará en el fundamento 1.3.2. de la presente providencia, se resolvió que los mencionados congresistas no estaban impedidos para participar en la discusión, toda vez que en ningún caso los votos a favor de su aceptación fueron superiores a la mitad de los asistentes (Ley 5 de 1992 art. 117).

38.            Finalmente, en la misma sesión del 17 de marzo de 2021, la Mesa directiva dispuso conformar una subcomisión para el estudio de al menos 80 proposiciones presentadas hasta ese momento. Finalizó la sesión y se anunció la continuación del trámite en la siguiente.

39.            La sesión siguiente se llevó a cabo el 23 de marzo de 2021 y el Acta 36, que consigna lo sucedido ese día, fue publicada en la Gaceta 333 de 2021. Esta sesión también fue mixta y contó con la presencia de 37 representantes, de los cuales 15 estuvieron en el Salón Boyacá del Capitolio Nacional y 22 sesionaron a través de la plataforma virtual. En esa medida se conformó el quórum deliberativo y durante la sesión se mantuvo, lo mismo que el quórum decisorio, pues en ningún momento se registró una presencia de menos de 20 integrantes.

40.            Durante la reunión, el representante Juan Fernando Reyes Kuri manifestó un impedimento. Este impedimento lo votaron 31 congresistas, de los cuales 17 votaron por negarlo y 14 por aceptarlo. De nuevo, en esta votación no se obtuvo la mayoría simple exigida para aceptar los impedimentos, conforme al artículo 117 de la Ley 5 de 1992. No obstante, como se mostrará después, el representante volvió a declararse impedido, con base en los mismos hechos, y se le negó el impedimento con las mayorías exigidas. En todo caso, en el acápite 1.3.2 se expondrán con mayor detalle los fundamentos de estas conclusiones.

41.            Una vez sometido a votación el proyecto de ley estatutaria, ocurrió lo siguiente. La proposición positiva con que terminó el informe de ponencia fue aprobada con una votación nominal y pública de 33 representantes por el sí, ninguno por el no[17]. En relación con el articulado, el Acta 36 hace constar que un conjunto de 35 artículos no tuvo ningún tipo de proposición, por lo cual se aprobaron tal y como se presentaron en el informe de ponencia. La votación de estas proposiciones fue nominal y pública de 32 votos a favor y ninguno en contra. Los artículos aprobados sin proposiciones fueron estos: 5, 10, 21, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 43, 44, 47, 52, 54, 55, 58, 59, 66, 67, 73, 76, 79, 85, 86, 87, 88, 89, 92, 93, 94, 96, 97 y 98. Dado que la mayoría absoluta, como se indicó, se lograba con 20 votos, puede concluirse que la votación en cada uno de estos casos cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.

42.            Conforme a la exposición del representante Harry Giovanny González, miembro de la subcomisión conformada para examinar las proposiciones, se leyeron los siguientes 22 artículos, que sí contaban con modificaciones: 3, 4, 6, 11, 14, 15, 18, 19, 42, 45, 46, 48, 50, 51, 53, 60, 65, 68, 70, 71, 78 y 95. Estos artículos fueron aprobados, con las modificaciones correspondientes, por votación nominal y pública de 31 representantes por el sí, y ninguno por el no. De nuevo, por haberse reunido más de 20 votos para aprobar esas proposiciones, se cumplió con la exigencia constitucional de mayoría absoluta.

43.            Después de estas votaciones se presentaron otras proposiciones. Por ello, la mesa directiva determinó que la subcomisión rindiera un segundo informe, que sería presentado en la siguiente sesión.

44.            La reunión siguiente a esa tuvo lugar el 24 de marzo de 2021. El Acta 37, publicada en la Gaceta 334 del 2021[20], consignó la sesión mixta del 24 de marzo de 2021. Se acreditó la asistencia de 37 representantes a esta sesión, de los cuales 21 asistieron al recinto del Capitolio Nacional y 16 sesionaron a través de la Plataforma virtual. Se configuró entonces el quórum deliberativo, y durante la reunión se mantuvo, igual que el decisorio, ya que en ningún momento se acreditó una concurrencia de menos de 20 integrantes de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.

45.            En esta oportunidad, se sometieron a consideración los siguientes artículos con proposiciones sustitutivas o modificativas: 2, 16, 23, 49, 57, 69, 72, 81 y 84. Así mismo, se propuso la eliminación de los artículos 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33, referentes a reglas sobre el precedente judicial. Estos dos bloques de proposiciones fueron votados nominal y públicamente, y aprobados con 34 representantes a favor, y ninguno en contra. Dado que se alcanzaron más de 20 votos para aprobar estas proposiciones, se logró la mayoría absoluta.

46.            Igualmente, se discutieron los artículos de la ponencia con proposiciones no avaladas, luego de lo cual dichas proposiciones fueron votadas nominal y públicamente con 35 votos a favor, y ninguno en contra. Estos artículos fueron los siguientes: 1, 7, 8, 9, 12, 13, 17, 20, 22, 56, 61, 62, 63, 64, 74, 75, 77, 80, 82, 83, 90 y 91. El título del Proyecto de Ley Estatutaria, así como la pregunta de aprobar que el mismo fuera ley de la República, se votaron nominal y públicamente con 34 representantes a favor y ninguno en contra. Se cumplió, en estas votaciones, la exigencia de mayoría absoluta.

47.            El texto aprobado en Comisión se publicó en la Gaceta 313 del 22 de abril de 2021.

48.            De conformidad con lo descrito, el trámite ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes cumplió los requisitos constitucionales sobre publicación, anuncios previos, quórums, mayorías y votaciones nominales y públicas. Como se expuso, existe necesidad de una fundamentación particular sobre la obtención de mayorías simples en las votaciones de impedimentos, cuestión que será analizada en el acápite 1.3.2. 

1.2.3.  Segundo debate ante la Plenaria de la Cámara de Representantes

49.            En la Gaceta 313 de 2021 se publicó el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, con el pliego de modificaciones correspondiente. Luego, en la Gaceta 324 del 26 de abril de 2021, se publicaron la enmienda al informe de ponencia para segundo debate, y el nuevo texto propuesto del proyecto de ley estatutaria. En vista de que el debate en plenaria inició el 29 de abril de 2021, como se muestra a continuación, se satisfizo el requisito de publicidad exigido para el procedimiento ante las plenarias (CP art 157 numeral 1; Ley 5 de 1992 artículos 156 y 185).

50.            El anuncio previo a la discusión y votación en segundo debate se llevó a cabo, inicialmente, en la sesión ordinaria del 27 de abril de 2021, según la Gaceta 268 del 6 abril de 2022. Allí, se anunció que el proyecto de ley estatutaria de administración de justicia se discutiría y votaría el “jueves 29 de abril de 2021”.

51.            En efecto, el 29 de abril 2021, en la Plenaria de la Cámara de Representantes se empezó a discutir y a votar lo concerniente al proyecto de ley bajo revisión. Así consta en el Acta 220 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 1109 del 27 de agosto de 2021. Como no se consumó la aprobación del proyecto en esa fecha, la Mesa directiva anunció la deliberación y votación de la iniciativa “para el próximo día, martes”, “cuatro de mayo”.[21]

52.            En sesión mixta del 4 de mayo de 2021, efectivamente, se dio continuidad a la discusión y se concluyó la aprobación en segundo debate del texto definitivo con modificaciones del proyecto de ley estatutaria. Esto consta en el Acta 221 de la misma fecha, publicada en la Gaceta 1125 del 30 de agosto de 2021.

53.            El proyecto de ley fue entonces debidamente discutido y votado en sesiones previamente anunciadas. Los anuncios se efectuaron mediante la identificación de una fecha fija, determinada o determinable. Por tanto, se cumplió con el requisito estatuido en el artículo 160 de la Constitución Política.

54.            Conforme a las pruebas aportadas a este proceso, la Plenaria de la Cámara de Representantes estaba integrada por 169 miembros cuando tramitó el PLEAJ (CP art 134). Para la aprobación del proyecto de ley estatutaria, se requería un quórum deliberativo de una cuarta parte de esa cifra (43 representantes), y un quórum decisorio y una votación de mayoría absoluta equivalente a más de la mitad de esa totalidad (85 representantes o más). En principio, todas las sesiones y votaciones en segundo debate superaron tales requisitos, con las precisiones que se enunciarán aquí.

55.            En la reunión plenaria del 29 de abril de 2021, cuya acta se encuentra en la Gaceta 1109 de 2021, inicialmente registraron su asistencia a la sesión 161 representantes a la Cámara. La reunión comenzó con la presentación y votación de impedimentos de 38 representantes. La Plenaria de la Cámara votó los impedimentos en los siguientes bloques, y de la manera que se expone a continuación:

-         Primer bloque: los impedimentos de los representantes a la Cámara Juan Fernando Reyes Kuri, Milton Angulo Viveros, Fabio Fernando Arroyave Rivas, César Ortiz Zorro y José Vicente Carreño Castro. Antes de votarlos, se dejó constancia de que el representante Gustavo Estupiñán se retiró de la sesión y decidió no participar en el proyecto. Estos impedimentos fueron negados con 84 votos por el no y 22 votos por el sí. El Secretario de la Cámara declaró: “han sido negados los impedimentos”.

-         Segundo bloque: los impedimentos de los representantes Mauricio Toro Orjuela, Carlos Ardila Espinosa, Andrés Calle, José Edilberto Caicedo Sastoque, Emeterio José Montes de Castro, María Cristina Soto de Gómez, Edwin Gilberto Ballesteros Archila, Ciro Antonio Rodríguez, Crisanto Pisso Mazabuel, Wílmer Ramiro Carrillo Mendoza, León Fredy Muñoz Lopera y Gustavo Londoño García. La Plenaria de la Cámara de Representantes negó el bloque con 78 votos por el no y 22 votos por el sí. El secretario de la Corporación declaró: “[h]an sido negados los impedimentos”.

-         Tercer bloque: los impedimentos de los representantes José Luis Pinedo, Adriana Gómez Millán, Eloy Chichí Quintero, Mónica Liliana Valencia Montaña y Juan Carlos Reinales. Antes de votar estos impedimentos, el representante León Fredy Muñoz manifestó que, aun cuando le habían negado el impedimento, él se consideraba impedido, por lo cual decidió no participar en la tramitación del proyecto, de lo cual dejó constancia. Acto seguido, la votación fue la siguiente: 72 votos por el no, 19 votos por el sí. El secretario de la Cámara declaró: “han sido negados los impedimentos”

-         Cuarto bloque: tres impedimentos, de los representantes Alexánder Bermúdez Lasso, Catalina Ortiz Lalinde y Christian Garcés Aljure. La votación sobre estos impedimentos fue así de 72 votos por el no y 21 por el sí. El secretario de la Cámara de Representantes declaró: “[h]an sido negados los impedimentos de los Representantes”.

-         Quinto bloque: se votaron los impedimentos de los representantes Milene Jarava, José Vicente Carreño, José Élver Hernández Casas, John Arley Murillo Benítez, Franklin Lozano de la Ossa, Óscar Darío Pérez Pineda, Ricardo Alfonso Ferro Lozano, Sara Elena Piedrahíta Lyons y Norma Hurtado. En medio de esta votación, el secretario dejó constancia de que la representante Adriana Gómez Millán, pese a que se le negó el impedimento, decidió no participar en el debate del proyecto. El resultado de la votación fue de 24 votos por el sí y 74 votos por el no. El Subsecretario de la Corporación declaró: “Señor presidente han sido negados los impedimentos”.

-         Sexto bloque. La Cámara votó, posteriormente, tres impedimentos más: los de los representantes Jhon Arley Murillo Benítez, Néstor Leonardo Rico Rico y Carlos Alberto Cuenca Chaux. Se registraron 23 votos por el sí y 77 votos por el no. El Subsecretario de la Cámara declaró: “Han sido negados los impedimentos señor presidente”.

-         Séptimo bloque. Finalmente, la Plenaria votó ese día el impedimento manifestado por el representante Edwin Alberto Valdés, y la Cámara lo negó con 84 votos por el no y 25 votos por el sí. El Subsecretario de la Cámara declaró: “[h]a sido negado el impedimento”.

56.            Efectivamente, el procedimiento continuó en la sesión plenaria del 4 de mayo de 2021, como reposa en el Acta 221, publicada en la Gaceta 1125 del 30 de agosto de 2021. En tal fecha, se constató la asistencia general de 166 representantes a la Cámara. Se retiraron del recinto, según las constancias inequívocas obrantes en el proceso judicial, los representantes León Fredy Muñoz, María José Pizarro Rodríguez, Inti Raúl Asprilla Reyes, Mónica Valencia y Adriana Gómez Millán, con la constancia pertinente.

57.            Ese día también se resolvieron los impedimentos manifestados por los siguientes 4 representantes: Anatolio Hernández Lozano, Abel David Jaramillo Largo, Martha Patricia Villalba Hodwalker y Diego Javier Osorio Jiménez. Los impedimentos fueron votados con 87 votos por el no y 19 votos por el sí, razón por la que tampoco fueron aceptados.

58.            En la tramitación y decisión sobre la ponencia y el articulado, la representante Juanita María Goebertus Estrada y el representante Buenaventura León León expusieron algunos aspectos importantes del informe de ponencia, para que la proposición con que este terminaba pudiera votarse. La votación obtuvo un total de 115 votos por el sí y ninguno por el no[23].

59.            Se dio paso a la votación del articulado, integrado por 98 artículos. Comenzaron por la votación en bloque de 48 artículos que no tenían proposición, a saber: los artículos 7, 15, 17, 20, 22, 24, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 40, 45, 46, 47, 48, 49, 51, 54, 55, 57, 59, 60, 61, 62, 63, 66, 69, 70, 72, 73, 74, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 85, 86, 87, 94, 95, 96 y 98. Inicialmente se certificó en el Acta, que la votación se produjo con 109 votos electrónicos y 20 manuales por el sí y ninguno por el no[24]. Sin embargo, en nota aclaratoria consignada en la Gaceta 1121 del 30 de agosto de 2021, la Secretaría de la Cámara de Representantes precisó que, por error involuntario, la votación no se declaró de forma correcta, ya que la votación en realidad fue de 127 votos por el sí y ningún voto por el no. Sea que se tome el resultado inicialmente declarado por el Secretario, o sea que se adopte lo certificado en la nota aclaratoria, la votación de este bloque de artículos alcanzó la mayoría absoluta exigida por la Constitución.

60.            Después se sometió a votación el bloque con los artículos que tenían proposición de eliminación avalada por los coordinadores ponentes, y que recaían sobre los artículos 89, 90, 91 y 92. En esta votación se registraron 116 votos a favor y ninguno en contra. Se cumplió la mayoría absoluta.

61.            En la misma sesión se procedió con la votación en bloque de los artículos siguientes, que contaban con proposiciones avaladas, tal y como venían en la ponencia para segundo debate: 3, 4, 5, 6, 12, 18, 21, 23, 41, 68, 75, 82, 83 y 84. Así mismo se consideraron los artículos 93 y 97 sin proposiciones, tal y como venían en la ponencia para segundo debate. Estas votaciones arrojaron 122 votos por el sí y ninguno por el no[25], por lo cual hubo mayoría absoluta para aprobarlas.

62.            Luego tuvo lugar la votación en bloque de los artículos con proposiciones mixtas –2, 11, 26, 32, 38, 50, 52, 56 y 58–. Esta votación alcanzó 123 votos por el sí y ningún voto en contra[26]. Las proposiciones se aprobaron con mayoría absoluta.

63.            El debate continuó con la votación de los artículos que, hasta ese punto, contaban con proposiciones no avaladas. En este instante, primero se consideraron 7 artículos con una sola proposición: artículos 9, 10, 13, 53, 64, 65 y 71[27]. Se brindó la oportunidad a cada uno de los representantes proponentes de sustentar sus proposiciones, quienes optaron por dejarlas como constancias. Los artículos se sometieron a votación en bloque tal como estaban plasmados en la ponencia, resultando 119 votos por el sí y ninguno por el no[28].

64.            Para finalizar la votación sobre el articulado, la plenaria de la Cámara de Representantes consideró el segmento restante de los artículos con proposiciones no avaladas: artículos 1, 8, 14, 16, 19, 25, 35, 37, 39, 42, 43, 44, 67 y 88[29]. Se abrió la discusión para permitir el uso de la palabra a todos los representantes. Los representantes Andrés David Calle Aguas y Wílmer Leal Pérez solicitaron excluir de dicho bloque los artículos 8 y 67. Al paso que la representante Juanita Goebertus Estrada intervino para manifestar su preocupación por el hecho de que no se avalaran las proposiciones efectuadas en relación con los artículos 19, 35 y 88. El representante Jorge Alberto Gómez Gallego expresó objeciones a los artículos 35, 43 y 44. El representante Gabriel Jaime Vallejo mencionó su proposición, pero la dejó como constancia. La representante Adriana Magali Matiz Vargas expuso argumentos que interpelaban la propuesta del interviniente anterior y solicitó la exclusión del artículo 19. Debido a estas intervenciones, se excluyeron de la votación en bloque los artículos 8, 19 y 67[30]. Por ende, se abrió registro para votar en bloque los artículos 1, 14, 16, 25, 35, 37, 38, 39, 42, 43, 44 y 88[31]. Cerradas las discusiones, el bloque obtuvo 110 votos por el sí y 4 por el no[32].

65.            En todas estas votaciones, las decisiones fueron respaldadas por 85 votos o más, de suerte que se obtuvo la mayoría absoluta prescrita por la Constitución. Quedaron pendientes de votación por la Plenaria de la Cámara, los artículos retirados del bloque –8, 19 y 67–. Cada uno de los representantes que solicitaron su exclusión tuvieron la posibilidad de exponer sus respectivas proposiciones y ponerlas a consideración de los presentes. El representante Andrés David Calle Aguas solicitó someter a votación su proposición no avalada sobre el artículo 8°. Con esta proposición se buscaba incluir en el proyecto regulaciones procesales para que la Comisión de investigaciones de la Cámara de Representantes pudiera suspender provisionalmente a sus procesados. Esta proposición fue negada con 98 votos por el no y 14 votos por el sí[33].

66.            El representante Wílmer Leal Pérez pidió someter a votación su proposición de eliminar el parágrafo 2° del artículo 67. El representante explicó que la experiencia que deben acreditar los funcionarios de la Rama Judicial debe ser en derecho, sin importar si las personas tienen otra profesión. Esta votación resultó 30 votos por el sí y 75 por el no[34]. Inicialmente, el secretario informó que la votación había arrojado 16 votos manuales por el no, sin embargo, en nota aclaratoria al Acta 221 se señaló que fueron 15 votos manuales y 60 electrónicos por el no, para un total de 75 votos.

67.            Así mismo, la representante Adriana Magali Matiz Vargas retomó la proposición no avalada respecto del artículo 19, que previamente había presentado y sustentado la representante Juanita Goebertus Estrada. Esta proposición buscaba poner de presente la necesidad de incluir criterios de paridad y equidad de género en el acceso a cargos de la administración de justicia. Esta proposición resultó con 32 votos por el sí y 66 por el no[35].

68.            De lo anterior se desprende que la primera proposición, del Representante Calle Aguas, fue improbada por mayoría absoluta, mientras que las restantes, del Representante Pérez Leal y de la Representante Matiz Vargas no alcanzaron la mayoría absoluta de 85 votos para ser aprobadas ni negadas. En consecuencia, los 3 artículos fueron sometidos a votación conforme quedaron consignados en la ponencia inicial[36]. Así, estos artículos se aprobaron con un total de 91 votos por el sí, y sin votos por el no[37]. La aprobación se logró por mayoría absoluta.

69.            Todas las votaciones antes descritas se realizaron de forma nominal y pública, de acuerdo con la Gaceta 1125 del 30 de agosto de 2021. Agotado así el debate y la votación en torno al articulado, el presidente de la Cámara les brindó a los representantes la oportunidad de intervenir en relación con proposiciones sobre artículos nuevos, según consta en las actas de la siguiente manera:

“a muy pocos minutos de las 12 de la noche, nos faltaría el título de la pregunta [sic], pregunto si algún Parlamentario que haya presentado una proposición de artículo nuevo, cree que se debe someter o cree que debe intervenir, la doctora Juanita la está dejando como constancia, ¿habrá alguna otra persona? Ninguno queda en el acta que se ha generado la posibilidad y la oportunidad de intervenir sobre proposición artículos nuevos”.

70.            No hubo pronunciamientos adicionales, por lo que se declaró terminado el debate. Se procedió, entonces, a someter a votación nominal y pública el título del PLEAJ y la pregunta de si deseaban que fuese ley de la República, votación que obtuvo 96 votos a favor sin que se registraran votos por el no. En esta última votación, así como en las anteriores, se alcanzó la mayoría absoluta. 

71.            El texto definitivo aprobado el 4 de mayo de 2021 en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes se publicó en la Gaceta 408 del 11 de mayo de 2021. El proyecto de ley estatutaria cumplió las exigencias de publicidad, anuncios, mayorías, formas de votación y quórum deliberativo y decisorio. De los datos expuestos también se infiere el cumplimiento del término de mínimo de ocho días que deben transcurrir entre los dos debates de Comisión y Plenaria, de conformidad con el artículo 160 de la Constitución, pues el primero de ellos tuvo lugar los días 17, 23 y 24 de marzo de 2021, y el segundo el 29 de abril de la misma anualidad. En el fundamento 1.3.2, la Corte luego expondrá por qué los impedimentos no fueron aceptados.

1.2.4.  Primer debate ante la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República

72.            En el Senado de la República, el senador Miguel Ángel Pinto Hernández resultó designado como ponente del proyecto de ley estatutaria. La ponencia favorable para primer debate, junto con el texto que incorporaba las modificaciones propuestas, se publicó en la Gaceta 466 del 21 de mayo de 2021[41]. Como la sesión en la que inició este debate tuvo lugar el 25 de mayo de 2021, se dio cumplimiento a la exigencia constitucional correspondiente (CP art 157 numeral 1, Ley 5 de 1992 artículo157).

73.             El anuncio previo a la discusión y votación se realizó en la sesión del 24 de mayo de 2021 de la Comisión Primera del Senado de la República, como consta en el Acta 45 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta 660 del 16 de junio de 2021[42]. En esa reunión, se anunció que la discusión y votación del PLEAJ se realizarían en “la próxima sesión”. Al final de esa sesión, según el acta, se indicó: “Siendo las 2:13 p. m., la Presidencia levanta la sesión y se convoca para el día martes 25 de mayo de 2021. Efectivamente, el debate en la Comisión Primera del Senado se realizó en sesión del 25 de mayo de 2021, tal como se recogió en el Acta 46 de la misma fecha, publicada en la Gaceta 778 del 14 de julio de 2021. Ese día se consumó el primer debate, en la Comisión Primera del Senado de la República.

74.            El Acta 46 refiere que 22 senadores registraron inicialmente su asistencia a la “sesión mixta” realizada el 25 de mayo de 2021, pero sin especificar cuántos lo hicieron de manera presencial y cuántos de forma virtual. La Comisión Primera del Senado de la República la conforman 22 senadores. Por tanto, el quórum deliberativo era de 6 senadores, mientras que el quórum decisorio y la mayoría absoluta se obtenían con 12 senadores. Las dos especies de quórum se mantuvieron a lo largo de la reunión, pues nunca se acreditó una concurrencia inferior a los 12 senadores.

75.            En la sesión intervinieron las presidentas del CSJ y del Consejo de Estado, el ministro y el Viceministro de Justicia y los Senadores Miguel Ángel Pinto Hernández –ponente–, Fabio Raúl Amín Saleme, Angélica Lozano Correa, Temístocles Ortega Narváez, Roosvelt Rodríguez Rengifo, Esperanza Andrade Serrano, Roy Leonardo Barreras Montealegre, Paloma Valencia Laserna, Iván Leónidas Name Vásquez y Eduardo Emilio Pacheco Cuello. Después de estas intervenciones se dio paso a la votación nominal y pública de varios bloques de artículos.

76.            Para iniciar la discusión de este proyecto de ley, se votó de manera nominal y pública la proposición sobre el informe de la ponencia para el primer debate en el Senado. Dado que 13 senadores votaron por el sí y ninguno por el no[44], puede concluirse que se cumplió la exigencia de mayoría absoluta.

77.            Luego, la Comisión procedió a votar el articulado. El primer bloque contenía los siguientes artículos sin proposición, los cuales se votaron tal como se encontraban en el informe de ponencia: 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 36, 37, 39, 40, 41, 42, 45, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 68, 70, 71, 72, 73, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95 y 96. El segundo bloque contenía los artículos 2, 12, 13, 22, 25, 55, 69, 74, 75 y 85, que tuvieron proposiciones modificatorias avaladas por los ponentes. Y el tercero correspondía a dos proposiciones aditivas para nuevos artículos. Estos bloques de artículos fueron aprobados con 17 votos a favor y 1 voto en contra. Tras lo anterior, se sometieron a votación el título y la pregunta, los cuales tuvieron 17 votos a favor y 2 en contra. En virtud de estas votaciones, los artículos como venían en el informe de ponencia, las proposiciones, el título y la pregunta final se aprobaron por mayoría absoluta.

78.            Después, el presidente de la Comisión Primera del Senado informó que, para el debate en Plenaria, se crearía un grupo de ponentes, integrado por un miembro de cada uno de los partidos presentes en la Comisión. Tras concedérsele el uso de la palabra al Contralor General de la República, a la presidenta del CSJ, al Ministro de Justicia y del Derecho, y a los senadores Luis Fernando Velasco Chaves y Alexánder López Maya, se leyeron las proposiciones que quedaron como constancias y se cerró la sesión.

79.            En sesión del 27 de mayo de 2021, tal como quedó registrado en el Acta 48, se designaron como ponentes para debate en Plenaria a las senadoras Angélica Lozano Correa, Paloma Valencia Laserna y Esperanza Andrade de Osso, y a los senadores Iván Name Vásquez, Santiago Valencia González, Juan Carlos García Gómez, Rodrigo Lara Restrepo, Germán Varón Cotrino, Fabio Raúl Amín Saleme, Miguel Ángel Pinto Hernández, Roosvelt Rodríguez Rengifo, Eduardo Emilio Pacheco Cuello, Carlos Guevara Villabón, Alexander López Maya, Gustavo Francisco Petro Urrego, Julián Gallo Cubillos, Roy Leonardo Barreras Montealegre y Armando Benedetti Villaneda.

80.            Además, ese mismo día, durante la sesión, se llevó a cabo una audiencia pública. En el evento, se escucharon las intervenciones de la presidenta del CSJ, del presidente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de un magistrado del Tribunal Superior de Cali, de la presidenta de la Federación Nacional de Jueces y Fiscales, y de representantes de la Coordinadora Sindical del Poder Judicial, de Asonal Judicial, de Asojusur, de Comuneros Sintranivelar, de Semju y de Asojudiciales.

81.            De conformidad con el proceso descrito, la Corte encuentra que se cumplieron los requisitos procedimentales durante el primer debate en Senado. Primero, se cumplió con el término de mínimo 15 días que debe transcurrir entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación de la discusión en la otra, conforme al artículo 160 Constitución. De acuerdo con el artículo 83 de la Ley 5 de 1992, “[t]odos los días de la semana, durante el período de sesiones, son hábiles para las reuniones de las Cámaras Legislativas y sus Comisiones, de acuerdo con el horario que señalen las respectivas Mesas Directivas”. Con fundamento en esta regla, se observa que, entre el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, que tuvo lugar el 4 de mayo de 2021, y el inicio de discusiones en primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República, que se dio el 25 de mayo siguiente, transcurrieron más de 15 días.

82.            Segundo, se verificaron las exigencias de publicidad y anuncios previos a los debates, de acuerdo con lo expuesto anteriormente. Tercero, en la sesión del 25 de mayo de 2021, en la cual se discutió y votó el proyecto de ley, concurrieron los quórums exigidos y las mayorías ordenadas por la Constitución. Cuarto, las votaciones fueron nominales y públicas. El texto aprobado en primer debate en el Senado, junto con la ponencia favorable para segundo debate, fue publicado en las Gacetas 582 y 583 de los días 4 y 5 de junio de 2021. En conclusión, el trámite que el PLEAJ surtió en la Comisión Primera del Senado de la República satisfizo tales condiciones constitucionales y legales. 

1.2.5.  Segundo debate ante la Plenaria del Senado de la República

83.            El informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado aparece firmado por la mayoría de los ponentes designados, y fue publicado en las Gacetas 582 y 583, del 4 y 5 de junio de 2021, respectivamente. Como quiera que dicho informe se empezó a discutir el 9 de junio de 2021, la Corte constata el cumplimiento de la regla de publicidad respectiva (CP art 157 num 1; Ley 5 de 1992 art 157).  

84.            El anuncio previo al debate en Plenaria del Senado se efectuó en la sesión plenaria del 8 de junio 2021. Así consta en el Acta 60 de la misma fecha, publicada en la Gaceta 1533 del 25 de octubre de 2021[51]. En esa oportunidad, se anunció que el PLEAJ podría ser votado en la “siguiente sesión plenaria”. Ese día, como se lee en la Gaceta 1533 de 2021, al levantarse la reunión se convocó a la Plenaria del Senado “para el miércoles 9 de junio de 2021”.

85.            Efectivamente, el 9 de junio de 2021 comenzaron la discusión y votación del proyecto en segundo debate en la Plenaria del Senado. Esta sesión mixta consta en el Acta 61 de la misma fecha, conforme a la publicación hecha en la Gaceta 1559 del 29 de octubre de 2021. En esta fecha no culminó la aprobación del proyecto, razón por la cual se anunció que continuaría el trámite “en la próxima sesión”. Al final de la reunión, se convocó a la Plenaria del Senado para “el martes 15 de junio de 2021”.

86.            El debate prosiguió, según lo anunciado, el 15 de junio de 2021, como consta en el Acta 62 que obra en la Gaceta 1560 del 29 de octubre de 2021. El 15 de junio de 2021 concluyó la votación en la Plenaria del Senado de la República. En consecuencia, el proyecto se discutió y aprobó en sesiones previamente anunciadas en forma debida, y cada anuncio identificó una fecha cierta, determinada o determinable para el debate y votación de la iniciativa. Por lo tanto, en este segmento del procedimiento se observó la exigencia de anuncios previos, contenida en el artículo 160 de la Carta Política.

87.            En la sesión del 9 de junio de 2021 participaron 103 senadores y en la reunión del 15 de junio de 2021 asistieron 105 senadores. En ambas ocasiones, las sesiones fueron mixtas. El Senado, por lo demás, estaba en principio integrado por 108 senadores. Pero como se habían declarado dos vacantes irremplazables, el número de miembros se redujo a 106.[53] Y como luego se verá, en el trascurso de las sesiones, se le aceptó el impedimento a un senador, razón por la cual el número total de integrantes disminuyó a 105 (CP art 134). Por lo tanto, el quórum deliberativo era de 27 senadores, y el quórum decisorio y la mayoría absoluta eran de 53 senadores y votos.

88.            A lo largo de las sesiones, se respetó el quórum deliberativo, ya que en ningún momento se acreditó que el número de asistentes se hubiera reducido por debajo de los 53 senadores. Pero, además, en las decisiones, se conformó el quórum decisorio y se respetó la exigencia de mayorías previstas en la Constitución, como pasa a exponerse a continuación.

89.            En la sesión mixta del 9 de junio de 2021, al abrirse el debate sobre el proyecto de ley estatutaria, el secretario de la Corporación informó sobre la existencia de varios impedimentos radicados[54]. La Mesa directiva tomó entonces la decisión de hacer la votación por bloques que reunieran impedimentos similares entre sí. Como se había dicho en etapas anteriores del proceso legislativo, se dejó además constancia del retiro de la sesión, de aquellos congresistas que se hubieran declarado impedidos, mientras sus impedimentos eran votados.

90.            El primer bloque estuvo integrado por los impedimentos manifestados por los siguientes 21 senadores: Carlos Abraham Jiménez López, Wilson Neber Arias Castillo, Laureano Augusto Acuña Díaz, John Harold Suárez Vargas, Ciro Alejandro Ramírez Pinzón, Édgar Jesús Díaz Contreras, Ernesto Macías Tovar, Juan Samy Merheg Marún, Richard Alfonso Aguilar Villa, Germán Darío Hoyos Giraldo, Jonatan Tamayo Pérez, Jaime Enrique Durán Barrera, Efraín José Cepeda Sarabia, María del Rosario Guerra de la Espriella, José David Name Cardozo, Miguel Amín Escaf, Julián Bedoya Pulgarín, Mario Alberto Castaño Pérez, Maritza Martínez Aristizábal, Rodrigo Villalba Mosquera y Feliciano Valencia Medina.[55]

91.            De inmediato se llevó a cabo la respectiva votación, nominal y pública, y los impedimentos no fueron aceptados por cuanto fueron votados con 50 votos por el no y 7 votos por el sí. En el segundo bloque se decidieron las manifestaciones de impedimento de los siguientes senadores: Iván Cepeda Castro, Antonio Eresmid Sanguino Páez, Juan Luis Castro Córdoba, Carlos Andrés Trujillo González, Luis Eduardo Díaz Granados Torres, Carlos Eduardo Guevara Villabón, David Alejandro Barguil Assís, Milla Patricia Romero Soto, Ana Paola Agudelo García, Aydeé Lizarazo Cubillos y Juan Felipe Lemos Uribe. Estos impedimentos tampoco fueron aceptados por cuanto en la votación nominal y pública se depositaron 62 votos por el no y 6 por el sí.

92.            En el tercer bloque se leyeron y votaron los impedimentos expresados por los siguientes 13 senadores: Fabio Raúl Amín Saleme, Alexander López Maya, John Moisés Besaile Fayad, Gustavo Bolívar Moreno, Daira de Jesús Galvis Méndez, Didier Lobo Chinchilla, Germán Varón Cotrino, Lidio Arturo García Turbay, Jesús Alberto Castilla Salazar, Mauricio Gómez Amín, Honorio Miguel Henríquez Pinedo, Iván Cepeda Castro y Miguel Ángel Barreto Castillo, y se dejó constancia de su retiro tanto del recinto como de la plataforma virtual. Sometidos a votación, dichos impedimentos no fueron aceptados pues se depositaron 62 votos por el no y 4 votos por el sí.

93.            En el último bloque, estaban 7 manifestaciones de impedimento, de senadores y senadoras con familiares que tenían algún proceso judicial en curso. De nuevo, el ponente Pinto Hernández solicitó negar este bloque, por cuanto el PLEAJ no modificaba las reglas de los procesos judiciales. En este bloque estaban los impedimentos de las senadoras y los senadores Nora María García Burgos, José Alfredo Gnecco Zuleta, Andrés Felipe García Zuccardi, Nadia Georgette Blel Scaff, John Moisés Besaile Fayad, Laura Esther Fortich Sánchez y Jorge Eliécer Guevara, quienes procedieron a ausentarse de la plenaria mientras se votaban sus impedimentos. En este bloque la decisión fue también la de no aceptarlos con 58 votos por el no y 6 por el sí.

94.            Finalmente, de manera individual se dio lectura a sendos impedimentos de los senadores Jorge Eduardo Londoño Ulloa y Gustavo Petro Urrego. El primero fue aceptado con 62 votos por el sí y 2 por el no. El segundo no fue aceptado al obtener 52 votos negativos y 17 positivos.

95.            Todas las votaciones de impedimentos en la Plenaria del Senado se verificaron con la mayoría simple que exige el artículo 291 del Reglamento del Congreso, como se expondrá en el fundamento 1.3.1 de esta sentencia. En el presente proceso se ha cuestionado la forma de agrupación en bloques y la resolución de los impedimentos en la Plenaria de Senado. La Corte Constitucional examinará estos reparos en el fundamento 1.3.1 de este fallo.

96.            Agotada la votación de impedimentos, se sometió a consideración la proposición de archivo del proyecto, formulada por la senadora Angélica Lozano Correa y los senadores Alexánder López Maya y Jorge Enrique Robledo Castillo. Tras varias intervenciones se votó desfavorablemente la proposición de archivo con 64 votos nominales por el no y 18 por el sí; es decir, se negó la proposición con mayoría absoluta. Acto seguido, la proposición favorable con que terminó el informe de ponencia fue aprobada con una votación nominal y pública de 66 senadores por el sí y 18 por el no. De esta manera se abrió materialmente el segundo debate en Plenaria del Senado, en virtud de una decisión de la mayoría absoluta, y se dio paso a la consideración del articulado.

97.            Inicialmente se votaron las proposiciones de eliminar los siguientes artículos: 2, 10, 12, 13, 14, 15, 25 y 67. Esta votación obtuvo 45 votos por el no y 29 por el sí, cantidad insuficiente para decidir en cualquier sentido, de acuerdo con las reglas de procedimiento aplicables. Por lo anterior, con el fin de contribuir al proceso de formación de la voluntad democrática, los senadores Paloma Susana Valencia Laserna, Iván Leonidas Name Vásquez, Aída Yolanda Avella Esquivel, Temístocles Ortega Narváez, Jorge Eliécer Guevara, Feliciano Valencia Medina, Esperanza Andrade Serrano, Fabio Raúl Amín Saleme y Miguel Ángel Pinto Hernández intervinieron para incluir argumentos al debate. Después de ello, se repitió la votación nominal y pública, que resultó esta vez con 54 votos por el no y 34 votos por el sí, con lo cual se cumplió con el quórum y con la mayoría absoluta, requeridos para la aprobación de este tipo de leyes. Por ende, el Senado negó las proposiciones eliminatorias. 

98.            Luego, se votaron en bloque las proposiciones no avaladas por los ponentes, respecto de los siguientes artículos: 1, 2, 14, 35, 39, 43, 44, 46, 67, 69, 73 y 87. Estas votaciones no alcanzaron las mayorías exigidas a favor ni en contra, ya que sólo obtuvieron 52 votos en su respaldo, cuando se requerían 53, situación que fue informada de inmediato al presidente del Senado. El secretario del Senado declaró que “[n]o hubo decisión en esto porque no alcanzaron los votos. No ha sido negada tampoco, no ha habido decisión”. La mesa suspendió el debate y anunció que el proyecto sería discutido en la próxima sesión, así: “[s]iendo las 5:51 p. m., la Presidencia levanta la Plenaria mixta y convoca la próxima sesión para el martes 15 de junio de 2021” .

99.            El debate continuó en la fecha señalada, según consta en el Acta 62 de 15 de junio de 2021, publicada en la Gaceta 1560 del 29 de octubre de 2021. En dicha sesión, registraron inicialmente asistencia 105 senadores. A continuación, se abrió de nuevo la consideración del conjunto de proposiciones no avaladas por los ponentes. Luego de hacer una depuración, se llegó a un grupo de proposiciones sin aval que recaían sobre los artículos 1°, 2°, 14, 35, 39, 43, 44, 46, 67, 68, 69 y 73. Esta vez, las proposiciones fueron negadas con una votación de 75 votos por el no y 6 votos por el sí. Es decir, se obtuvo la mayoría absoluta para negarlas.

100.       En este proceso, el CSJ señaló que la votación de las proposiciones no avaladas vició el procedimiento, toda vez que en ambas sesiones los senadores votaron sin que previamente se leyera cada una, con lo cual se vulneró el principio de publicidad. La Corte Constitucional examinará con profundidad este cuestionamiento en el fundamento 1.3.2.9.

101.       Posteriormente, se votó la proposición no avalada del artículo 87, presentada por el senador Carlos Abraham Jiménez López. Esta fue negada con 89 votos por el no y 5 votos por el sí. Después, se procedió a la votación nominal en bloque de los siguientes artículos, que fueron presentados en la ponencia y los que contaban con cambios avalados por los ponentes: 3, 6, 19, 22, 25, 39, 41, 42, 43, 67 y 68. Esta votación arrojó un resultado de 67 votos por el sí y 11 votos por el no. De nuevo, en esta votación se reunió la mayoría absoluta.

102.       Entonces, se sometió a votación otro bloque de artículos con proposiciones avaladas –2, 14 y 15– y con otras no avaladas –5, 10, 11, 12, 13, 35, 38, 44, 46, 69, 73 y 87–.  Este bloque obtuvo 68 votos por el sí y 13 por el no En ese punto, la mesa directiva certificó en los siguientes términos el cumplimiento de la exigencia de mayoría absoluta, así:

“[s]e aprueba con los requisitos del artículo 152 y concordantes de la Ley 5a, sobre votación calificada para Leyes Estatutarias, como las anteriores también se refrendan en esta constancia de secretaria, todas han tenido los votos suficientes y necesaria de acuerdo con el 117 el 152 Constitucional, y la normativa de las reglas de la Honorable Corte Constitucional en materia de votación calificada.”

103.       Cerrada la discusión y votación sobre el articulado, se sometieron a consideración del pleno de la Corporación el título y la pregunta final, que fueron aprobados con 68 votos por el sí y 15 votos por el no. Nuevamente, en estas dos votaciones, se logró la mayoría absoluta requerida. El texto definitivo aprobado en sesión Plenaria del Senado el 15 de junio de 2021 fue publicado en la Gaceta del Congreso 658 del 16 de junio de 2021.

104.       De los datos expuestos se infiere, en primer lugar, el cumplimiento del término de mínimo de ocho días entre los debates en Comisión Primera y en Plenaria de Senado. El primer debate tuvo lugar el 25 de mayo de 2021 y el segundo comenzó a darse el 9 de junio de 2021. En segundo lugar, se cumplieron los requisitos de publicidad y de anuncios, en la forma que exige el ordenamiento, con antelación a la discusión y votación del proyecto en la Plenaria. En tercer lugar, se cumplió el quórum deliberativo a lo largo de las sesiones del debate, en tanto no se acreditó que el Senado hubiera sesionado con menos de 27 senadores. En cuarto lugar, en cada decisión se pudieron verificar el quórum decisorio y el cumplimiento de las mayorías exigidas por la Constitución y la ley. Las votaciones fueron nominales y públicas.

1.2.6.  Trámite de conciliación

105.       Los textos aprobados en ambas cámaras contenían diferencias, por lo cual el proyecto se sometió a un trámite de conciliación. Para el efecto, se designó una comisión accidental integrada por los congresistas Miguel Ángel Pinto Hernández, Juan Samy Merheg Marún, Jorge Enrique Burgos Lugo y Buenaventura León León. La comisión rindió el respectivo informe de conciliación, el cual se publicó, junto con el texto conciliado, en las Gacetas 659[78] y 665[79] del 16 de junio de 2021, para Senado y Cámara, respectivamente.

106.       Dentro de dicho informe, se puede observar que los integrantes de la comisión se limitaron a ofrecer fórmulas de conciliación respecto de los textos en los cuales existían discrepancias. El representante ponente explicó, en la sesión del 17 de junio de 2021, que en 51 artículos no había discrepancias, pero en los 49 restantes sí. En aras de conciliar los textos aprobados en cada cámara, se acogieron 5 artículos de la Cámara de Representantes y 44 artículos del texto aprobado por el Senado de la República. Esto es parte de la labor de conciliación, así que no se encuentra en ello irregularidad o vicio alguno.

107.       En el Senado, el anuncio previo a la votación del informe de conciliación se surtió en sesión del 16 de junio de 2021, conforme al Acta 63, publicada en la Gaceta 1624 del 12 de noviembre de 2021. En ella, se anunció que la votación del informe de conciliación del PLEAJ se realizaría en la sesión siguiente a la del 16 de junio. En efecto, en la sesión del 17 de junio de 2021, tuvieron lugar la discusión y votación del texto conciliado en la Plenaria del Senado de la República. Esta actuación fue recogida en el Acta 64, visible en la Gaceta 1625 del 12 de noviembre de 2021. En la sesión registraron su asistencia 103 senadores, y no se encuentra acreditado que se hubiera desintegrado el quórum deliberativo o el decisorio. El senador Miguel Ángel Pinto expuso los puntos objeto de conciliación y dio lectura a la proposición final del correspondiente informe. Tal documento se sometió a consideración y votación nominal y pública, y la Plenaria lo aprobó con 66 votos a favor y 16 en contra, con lo cual se reunió la mayoría exigida por la Constitución (CP arts 153 y 161).

108.       A su vez, en la Cámara de Representantes se cumplió con el anuncio previo en la sesión del 16 de junio de 2021, según da cuenta el Acta 242 contenida en la Gaceta 1219 del 15 de septiembre de 2021. El anuncio se hizo para considerar y votar el proyecto conciliado el “17 de junio”. En atención a lo anunciado en su oportunidad, el debate sobre el informe de conciliación se llevó a cabo el 17 de junio de 2021. Así quedó consignado en el Acta de Plenaria 243 de la misma fecha, publicada en la Gaceta 1220 del 15 de septiembre de 2021. En cuanto a la asistencia, según lo certificó el subsecretario general, se registraron en el sistema electrónico y manual un total de 164 representantes, y en la reunión se acreditó la conformación del quórum deliberativo y del decisorio. Una vez leído el texto del informe de conciliación, intervinieron los dos conciliadores designados por la Cámara y varios representantes. Enseguida procedieron a la votación nominal y pública del informe, que fue aprobado con 111 votos por el sí y 22 votos por el no, de modo que se aprobó por mayoría absoluta.

109.       La Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que, en consecuencia, se cumplieron los requisitos establecidos en la Constitución durante el trámite de conciliación. Se creó la comisión conciliadora con igual número de miembros de cada cámara; si bien en la comisión no tuvieron representación todas las bancadas, esa situación no vicia el trámite, toda vez que no existió un reparo formal de alguna de las que no estuvo representada[83]; el texto conciliado fue publicado con anticipación para ser debatido en las plenarias de Cámara de Representantes y Senado de la República, y se votó de manera nominal y pública, conforme a las mayorías exigidas para este tipo de leyes.

110.       Finalmente, el proyecto de ley se aprobó en el Congreso dentro una sola legislatura. Todas las etapas del trámite se cumplieron en la legislatura que corrió entre el 20 de julio del año 2020 y el 20 de junio del año 2021, y dentro de sus respectivos periodos ordinarios (CP arts 138 y 153).

1.3. Examen de constitucionalidad sobre la votación de impedimentos en Senado y Cámara, la publicidad en la votación de proposiciones, y el carácter mixto o semi presencial de las sesiones

111.       En este proceso se presentaron algunos reparos de inconstitucionalidad en contra del desarrollo del trámite legislativo. Por una parte, en torno a la votación de los impedimentos, existen dos clases de problemas jurídicos, detectados por los cuestionamientos que formularon algunos intervinientes[84] y por las deliberaciones de la Corte Constitucional. Uno se refiere a la forma como se presentaron y resolvieron los impedimentos en el Senado de la República, y el otro tiene que ver con la forma de determinar si se cumplió la mayoría simple al resolver los impedimentos en la Cámara de Representantes. Por otra parte, se estudiará el reproche planteado por algunas intervenciones, sobre la forma en la que se debatieron e improbaron las proposiciones no avaladas en la Plenaria del Senado. Finalmente, (iii) ciertos intervinientes cuestionaron la forma mixta o semipresencial en la que sesionó el Congreso, durante el procedimiento de formación del PLEAJ, pese a tratarse de una ley estatutaria. A continuación, se examinarán estos puntos.

1.3.1.  La ausencia de vicio de procedimiento en relación con la forma para resolver los impedimientos en la Plenaria del Senado de la República

112.       Algunas intervenciones adujeron que el procedimiento legislativo está viciado, por la forma como se tramitaron y votaron los impedimentos en el debate en la Plenaria de Senado.[85] En resumen, estiman que no hubo garantías de participación política en condiciones de igualdad, o se desconocieron las reglas de procedimiento, en tanto: (a) los impedimentos de los senadores Gustavo Bolívar, Jesús Alberto Castilla y Luis Díaz Granados no fueron agrupados en los bloques que contenían impedimentos iguales a los suyos, sino en otros que traían impedimentos diferentes, lo cual a su juicio es irregular; (b) el conteo de votos realizado por la Mesa directiva, en las votaciones de impedimentos, supuestamente presentó errores o inconsistencias en repetidas oportunidades, como se colige de una contrastación de las actas con las grabaciones de las sesiones, y (c) tras corroborar las grabaciones de la reunión, no es posible considerar acreditado que la Plenaria del día 9 de junio hubiera sesionado y adoptado las decisiones con el cumplimiento de las reglas de quórum aplicables.

113.       La Corte Constitucional considera que estas circunstancias no son irregularidades que lleguen a viciar el trámite legislativo, como pasa a exponerlo a continuación.

1.3.1.1.          La agrupación de los impedimentos en bloques, en la Plenaria del Senado de la República

114.       Los intervinientes resaltan, por una parte, que dos de los senadores que se declararon impedidos –Gustavo Bolívar y Jesús Alberto Castilla Salazar—fundaron su impedimento en el hecho de tener en curso procesos en la Corte Suprema de Justicia. Pese a ello, para evitar que se descompletara el quórum, los agruparon en un bloque de impedimentos que habían presentado otros senadores por tener procesos ante el Consejo de Estado. Por otra parte, las intervenciones señalan que otro de los senadores –Luis Díaz Granados—también se declaró impedido por tener un proceso en la Corte Suprema de Justicia, pero su impedimento no se incluyó en el bloque de impedimentos por tener procesos en la Corte Suprema de Justicia. Según algunas intervenciones[86], si bien las mesas directivas tienen la potestad de agrupar los impedimentos, en este caso la agrupación se hizo sin considerar las semejanzas y las diferencias que existían entre ellos, y eso generó incertidumbre en los votantes, que no pudieron resolver si votaban en un sentido un impedimento y en otro sentido los demás, y afectó la igualdad de los senadores que se declararon impedidos.

115.       La Sala describirá en seguida lo sucedido en la votación de los impedimentos en la Plenaria del Senado, y luego evaluará si existió en su proceso de agrupación y votación una irregularidad susceptible de viciar el procedimiento.  Nótese que durante la reunión Plenaria del Senado, que tuvo lugar el 9 de junio de 2021, varios senadores se declararon impedidos para participar en la discusión y votación del PLEAJ o de unos de sus artículos. Algunos de esos impedimentos se fundaron en que el senador o la senadora, o alguno de sus parientes, tenía un proceso en curso en la Rama Judicial; otros adujeron específicamente que eran investigados por la Corte Suprema de Justicia o que tenían un proceso ante esta; otros se basaron en que la persona era parte en algún proceso abierto ante el Consejo de Estado o la justicia contencioso administrativa, y dentro de ellos unos pocos precisaron el tipo de proceso judicial; unos más manifestaron que tenían parientes con algún tipo de vínculo laboral con la Rama Judicial o relacionado con la administración de justicia. En vista de la cantidad de impedimentos, y en consideración a los fundamentos que se invocaban en cada uno, la Mesa directiva del Senado decidió someterlos a votación por bloques salvo aquéllos manifestados por los senadores Jorge Eduardo Londoño Ulloa y Gustavo Petro Urrego, que se votaron de manera individual. A continuación se sintetizan las votaciones sobre los impedimentos manifestados en la plenaria del Senado:

Tabla 5 - Votaciones de impedimentos en la Plenaria del Senado

Fuente: elaboración propia despacho magistrada ponente.

116.       Pasa, entonces, la Corte a examinar la validez de este procedimiento. Para tal efecto, primero expondrá la normatividad aplicable a la resolución de impedimentos de los congresistas, y luego mostrará por qué, en este caso, el proceso legislativo en este punto se ajustó a las normas correspondientes.

117.       En primer lugar, la Ley 5 de 1992 prevé distintas normas encaminadas a regular la presentación y resolución de impedimentos. Por una parte, la ley orgánica contempla el deber de los congresistas de comunicarle por escrito al presidente de la respectiva comisión o plenaria la existencia de un posible impedimento para participar en un asunto a su cargo (art 292).

118.       Cuando se presenta más de un impedimento, el Reglamento del Congreso dispone que “[p]ara agilizar la votación el presidente de la comisión o la plenaria podrá agrupar los impedimentos según las causales y las circunstancias de configuración, y proceder a decidirlos en grupo respetando la mayoría requerida para la decisión de los impedimentos” (art 291). De esta disposición se derivan, al menos, dos autorizaciones, cada una de las cuales tiene condiciones o límites. Por una parte, en aras de imprimirle celeridad a la votación de los impedimentos, la mesa directiva de la comisión o la plenaria puede “agrupar los impedimentos”, pero debe hacerlo “según las causales y las circunstancias de configuración”. Por otra parte, la comisión o la plenaria podrán decidir esos impedimentos en los grupos así configurados, con la condición de que en cada votación se respete la mayoría simple, que es la requerida para decidir los impedimentos (Ley 5 de 1992 art 291).

119.       Como puede apreciarse, entonces, para agrupar los impedimentos, el legislador exige que la agrupación se efectúe “según las causales y circunstancias de configuración”. En virtud de esta facultad, y sin desconocer la naturaleza personalísima de los impedimentos, los grupos pueden formarse, de un lado, en función de la similitud fáctica que exista entre ellos. Sin embargo, la norma no puede interpretarse de una manera en exceso estricta, al margen de su finalidad de “agilizar la votación” (art 291), para aducir que solo es posible asociar dentro de un mismo conjunto los impedimentos que tengan circunstancias fácticas idénticas y no similares.

120.       El Reglamento del Congreso establece, también con fines de dinamismo y eficacia, que el autor del proyecto y el congresista ponente podrán describir “las circunstancias o eventos que podrían generar un conflicto de interés para la discusión y votación del proyecto”, y que los elementos que ofrezcan servirán como “criterios guías” para la actuación de los otros congresistas (art 291). El ponente puede, entonces, con base en esta autorización, sugerirle a la mesa directiva que agrupe impedimentos infundados, para que sean votados de manera conjunta. Naturalmente, si uno o más congresistas discrepan de esta orientación, pueden presentar una moción de orden, con el fin de dividir la votación de algunos de esos impedimentos o, en general, de sugerir otra forma de votarlos (Ley 5 de 1992 art 106). Eso puede ocurrir, si el Congreso así lo decide autónomamente, pero no es una obligación constitucional ni reglamentaria. No puede perderse de vista que uno de los principios de interpretación del Reglamento del Congreso es el de “celeridad de los procedimientos” (art 2).

121.       En segundo lugar, en el procedimiento bajo examen, la Corte constata que ocurrió lo siguiente. Con fundamento en las normas orgánicas expuestas, la mesa directiva, por sugerencia del senador ponente, agrupó en bloques todos los impedimentos del Senado, y lo hizo según unos criterios de clasificación. En el primer bloque se incluyeron los impedimentos basados en el hecho de que los senadores contaban con procesos en su contra ante la Corte Suprema de Justicia y, en ciertos casos, además con otras circunstancias (parientes con procesos, o proceso en otras corporaciones). En el segundo bloque se incorporaron los impedimentos de congresistas que declararon tener procesos en el Consejo de Estado, y en algunos casos también en la Corte Suprema de Justicia, pero se trataba de manifestaciones que no precisaban el tipo de asunto contencioso administrativo en curso, o si lo hacían era para precisar que se refería a un procedimiento distinto a la pérdida de investidura (p.ej., los senadores Lemos Uribe y Trujillo González aseveraron tener abiertos procesos electorales). En el tercero, quedaron incorporados ante todo impedimentos de senadores y senadoras con procesos ante la Corte Suprema de Justicia, pero también unos pocos con asuntos ante el Consejo de Estado. En el cuarto bloque, los impedimentos se basaron en que los congresistas tenían familiares, bien fuera con procesos judiciales abiertos, o bien con cargos o relaciones con la Rama Judicial o con las instituciones reguladas por el PLEAJ. Los últimos dos impedimentos no se agruparon en bloques, sino que se votaron individualmente.

122.       Si bien la acumulación de impedimentos es un asunto que se debe analizar en cada caso para determinar si se configura o no un vicio de procedimiento, lo que se observa en este caso es que los agrupamientos y criterios empleados no generaron una irregularidad sustancial que afecte los principios del proceso legislativo, porque la mayoría del Senado coincidió en que la condición de sujeto procesal en una actuación ante una alta corte -particularmente, el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia- no era constitutivo de un impedimento que privara a la persona de participar en el trámite. En efecto, el primer bloque fue preeminentemente homogéneo, y agrupó impedimentos fácticamente similares entre sí, pues todos los incluidos en él provenían de congresistas que tenían en su contra procesos ante la Corte Suprema de Justicia, mientras que el segundo bloque se conformó con los impedimentos de senadores que tenían procesos ante la Rama Judicial, bien fuera ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado u otras autoridades, en los cuales sin embargo no se precisaba la clase de proceso en curso, o se indicaba que era un proceso electoral. La agrupación se basó, como se ve, en un criterio razonable.

123.       El tercer bloque estaba compuesto predominantemente por impedimentos de senadores y senadoras con procesos ante la Corte Suprema de Justicia, y algunos con asuntos ante la justicia contencioso administrativa y la constitucional. Estos impedimentos, de nuevo, se podían clasificar en un mismo grupo, dado que el ponente explicó las razones por las cuales resultaban infundados. Carecían de fundamento –según dijo—bien porque el PLEAJ no regulaba los procedimientos judiciales, o bien debido a que los congresistas no precisaban si eran parte en un proceso de pérdida de investidura, que sí pretendía regularse con ese proyecto de ley. El cuarto bloque, finalmente, se encontraba integrado por los impedimentos de senadores que tenían familiares procesados o vinculados con instituciones aparentemente sujetas a la reforma en consideración. Si bien algunos de estos impedimentos se diferenciaban entre sí, lo cierto es que tenían en común el hecho de versar sobre parientes de los congresistas.

124.       La Corte Constitucional no aprecia que en este proceso general de agrupación de impedimentos se haya incurrido en irregularidad capaz de viciar el trámite, ya que, en todo caso, en cada bloque quedaron impedimentos que se podían votar en conjunto, debido a que presentaban similares circunstancias que permitían su agrupación a fin de darle celeridad a la votación.

125.       En tercer lugar, tampoco hay irregularidad sustancial en la agrupación particular de los impedimentos de los senadores Gustavo Bolívar, Jesús Alberto Castilla y Luis Díaz Granados. Los senadores Bolívar, Castillo y Díaz manifestaron impedimentos por tener procesos en la Corte Suprema de Justicia, y el senador Díaz indicó que en su contra se seguía además un proceso ante el Consejo de Estado. Los impedimentos de los senadores Bolívar y Castillo se incluyeron en el bloque tres, que tenía en su mayoría impedimentos similares a los de ellos, pues se trataba de manifestaciones de impedimento de congresistas vinculados a procesos en la Corte Suprema de Justicia. En cambio, el impedimento del senador Díaz quedó clasificado en el segundo bloque, dentro del cual se encontraban los impedimentos de los senadores que tenían procesos ante la justicia contencioso-administrativa, pero no identificaban de qué tipo, o lo hacían para precisar que era un proceso distinto al de pérdida de investidura.  Así, el hecho de que los impedimentos de estos tres senadores no se hayan incluido en el primer bloque no afecta la razonabilidad de la categorización que se hizo de tales impedimentos. Por lo tanto, no resultó irregular que estos se clasificaran en el segundo y el tercer bloque, pues en cualquier caso cumplían con los criterios empleados por la Mesa Directiva para la caracterización de cada bloque.

126.       Por lo demás, la Corte no encuentra ninguna evidencia que sugiera que la forma en que fueron clasificados los impedimentos de los senadores Bolívar, Castilla y Díaz haya sido la causa determinante para que la Plenaria del Senado los negara, ni que en esta determinación haya mediado consideración distinta a que la condición de sujeto procesal en una actuación judicial en la Corte Suprema de Justicia o en el Consejo de Estado no era constitutiva de impedimento general para participar en el trámite legislativo, como lo planteó el ponente en su intervención. De manera que el haber introducido en otro bloque los impedimentos de los mencionados senadores no tuvo un efecto distorsionador decisivo, pues, como se ilustró, las mayorías de forma consistente negaron impedimentos semejantes.

127.       En cuarto lugar, no existe ningún obstáculo en el ordenamiento para que un congresista pueda votar impedimentos de sus pares que se asemejen al suyo propio, a menos que se le haya previamente aceptado el impedimento. Esto es así por las siguientes razones: uno, por la naturaleza personalísima de los impedimentos; dos, por la obligación de votar que detentan los congresistas, la cual no desaparece ante otros impedimentos que estime semejantes al propio; tres, por la capacidad que debe detentar el Congreso para adecuar la actuación colectiva de tal suerte que no se desintegre innecesariamente el quórum; y cuatro, por la práctica parlamentaria reiterada en esta materia[99]. Por tanto, no se incurrió en irregularidad por este hecho.

128.       En quinto lugar, no hay ningún elemento de juicio que haga pensar que, al haber agrupado sus declaraciones de impedimento tal como ocurrió, el fin buscado hubiera sido excluir a las minorías políticas del debate.

129.       Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, la Corte en todo caso nota que algunos impedimentos se formularon de manera general y debieron gozar de un mayor grado de especificidad, en el sentido de precisar el tipo de proceso judicial en el que el congresista era sujeto procesal, y que daba lugar a la manifestación de impedimento -por ejemplo, por hallarse incurso en un proceso de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado-. La Corte debe insistir en que la debida formulación de impedimentos, exige que en su manifestación se ofrezca el nivel de detalle que resulte necesario y suficiente para definir si el congresista se encuentra impedido para participar en la discusión y votación de un proyecto de ley.

130.       La debida formulación de los impedimentos, con indicación de la causal y los supuestos fácticos en los que se funda, reviste especial trascendencia para el adecuado desarrollo de un debate democrático, transparente e imparcial, en el que las discusiones giren en torno al interés general. Por consiguiente, su indebida formulación puede eventualmente llegar a tener la entidad suficiente para configurar un vicio de procedimiento[100], lo que habrá de examinarse caso a caso, y sin perjuicio de la eventual responsabilidad individual que le quepa al congresista si llegare a actuar violando el régimen de impedimentos y conflictos de interés. Por ende, lo que corresponde determinar a la Corte en esta ocasión es si la irregularidad descrita es capaz de viciar el proceso de aprobación de toda la PLEAJ. Y lo que observa la Corte en el presente caso, es que, aunque la forma como se plantearon los impedimentos se distanció de la forma cómo estos deben ser formulados, en este caso no puede concluirse que se tratara de una circunstancia capaz de viciar el procedimiento de la expedición de todo el proyecto.

131.       Al respecto, la Sala reitera que la manera en que transcurrió la discusión y votación de los impedimentos da cuenta de que para la plenaria del Senado era claro que el hecho de ser parte de un proceso judicial, cualquiera que éste fuera, no constituía razón que impidiera a los congresistas participar en la deliberación y votación del PLEAJ. Este razonamiento habría cobijado también eventuales impedimentos por la existencia de procesos de pérdida de investidura. De todas maneras, y aunque es objeto de un análisis posterior, no sobra indicar desde aquí, que en esta providencia el artículo 15 del PLEAJ, que pretendía introducir la doble conformidad al proceso de pérdida de investidura de congresistas, será declarado inconstitucional por violación del principio de consecutividad.

132.       Para terminar, la Corte Constitucional observa que algunos de los impedimentos invocados en el Senado especificaban que los senadores tenían procesos por pérdida de investidura, bien como demandados o bien como demandantes. Los senadores Miguel Ángel Barreto Castillo y Gustavo Petro Urrego expresaron con claridad que había procesos de esta índole en su contra, al paso que el senador Iván Cepeda Castro señaló que él era accionante en procesos de pérdida de investidura. La plenaria, basada en el criterio orientador del senador ponente, no aceptó los impedimentos manifestados por los referidos congresistas, sin que se advierta una actuación irregular o arbitraria en la adopción detal decisión.

133.       Según se advierte del acta de la sesión plenaria[101], el senador Pinto Hernández, ponente del proyecto de ley, sostuvo ante la Plenaria que quienes tuvieran en curso procesos por pérdida de investidura podrían estar impedidos, pero solo para participar en la aprobación del artículo 15, por ser el que regulaba la doble conformidad en dicho tipo de procesos, mas no representaba un impedimento para discutir y votar el resto del articulado. De modo que, si un congresista presentaba un impedimento indiscriminado, para no participar en absoluto en el procedimiento, solo con base en que tenía abierto un proceso por pérdida de investidura, el ponente le sugería a la Plenaria negarlo. Eso fue lo que sucedió con la votación de los impedimentos de los senadores Barreto, Petro y Cepeda Castro. La Corte no observa que tal modo de proceder configure una irregularidad o arbitrariedad capaz de invalidar el proceso legislativo de formación de todo el PLEAJ.

134.       En síntesis, la opción de agrupar los impedimentos según las causales y circunstancias de configuración como lo prevé el artículo 291 de la Ley 5ª de 1992, es una aplicación de los principios del trámite legislativo. La norma en la cual se funda la competencia para agrupar los impedimentos por bloques estatuye que su objetivo es “agilizar la votación” (Ley 5 de 1992 art 291). Y la ley orgánica prescribe, además, que “las normas del Reglamento deben servir para impulsar eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden del Congreso” y procurar la “celeridad” de los procedimientos. En este caso, la clasificación de todos los impedimentos en cuatro bloques contribuyó al dinamismo de la Plenaria del Senado, y si bien la Mesa Directiva pudo haberlos agrupado de una manera más estructurada, la forma en la que lo hizo no incidió en el sentido de la decisión de los congresistas, ni afectó la formación de la voluntad democrática ni otros principios del proceso legislativo. En consecuencia, como quiera que las irregularidades planteadas por los intervinientes no resultaron en una afectación sustancial de los principios que rigen el trámite legislativo, la Corte desestima este cuestionamiento.

1.3.1.2.     Sobre el conteo de votos en las sesiones plenarias del Senado

135.       Algunas intervenciones aducen, además, que en las votaciones de impedimentos hubo inconsistencias, advertidas por ellas al contrastar las actas con las grabaciones[102]. Mencionan, por ejemplo, que, en la sesión del 9 de junio, en la votación del segundo bloque de impedimentos, el secretario anunció una votación con 6 votos por el sí y 62 por el no, y otra con 6 votos por el sí y 52 votos por el no. Sin embargo, después de contrastar con las grabaciones, los intervinientes constataron que las votaciones fueron de 6 votos por el sí y 58 por el no en la primera; y de 6 votos por el sí y 58 por el no en la segunda. Al registrar la votación de la proposición para eliminar los artículos 12, 13, 14, 15, 25 y 67 del PLEAJ, el secretario del Senado decretó un receso y luego afirmó que se negó con 54 votos. Pero el contraste que hicieron los intervinientes los lleva a decir que el resultado fue de 47 votos en contra, y que no se registran en la grabación los 7 votos adicionales que fueron computados. Algo similar dicen sobre la sesión del 15 de junio: en la votación de artículos con proposiciones no avaladas se declararon 75 votos negativos y 6 positivos, pero en la grabación los votos negativos audibles son 72; en la votación de artículos con proposiciones avaladas, de3 nuevos artículos y de 72 artículos que no tenían proposiciones, se declaró un resultado de 64 votos a favor y 10 en contra, aunque el conteo de la grabación –según las intervenciones—es de 64 votos a favor y 10 en contra; en la votación del título del proyecto se anunciaron 15 votos en contra y 68 a favor, pero en la grabación constatan los intervinientes que se obtuvieron en realidad 64 votos a favor y 15 en contra.

136.       Contrario a lo expuesto en las mencionadas intervenciones, sin embargo, la Sala Plena de esta Corporación no encuentra un fundamento para concluir que el debate ante la Plenaria del Senado hubiera sido irregular o inválido como un todo, solo por las aparentes inconsistencias entre las actas y las grabaciones audiovisuales de las sesiones.

137.       Las actas aprobadas por las comisiones o plenarias de cada cámara constituyen una prueba en principio suficiente de lo ocurrido en el proceso legislativo. Según el artículo 35 de la Ley 5 de 1992, las actas de cada sesión deben ser sometidas a discusión en sesión posterior a su pre elaboración, para que sean aprobadas por el cuerpo colegiado. En ese ejercicio de pre elaboración, las secretarías pueden reconstruir lo sucedido a partir de diversas fuentes, dentro de las cuales están las grabaciones institucionales, las notas que hayan tomado durante el trámite, y otros registros de audio o video que resulten disponibles y fiables. En el acto de aprobación de los anteproyectos de acta, los congresistas podrán además reclamar las omisiones o inexactitudes que hallen en ellas. La Ley 5 de 1992 prevé que los proyectos de acta de sesión deben poner en conocimiento de los miembros del cuerpo colegiado respectivo y someterse a su consideración. Puesto en consideración el proyecto de acta, los congresistas podrán intervenir “para reclamar acerca de las omisiones o inexactitudes en que se hubiere incurrido al redactarla, sin perjuicio del derecho de hablar sobre las reclamaciones que hagan otros Congresistas. Quien tenga observaciones las presentará por escrito a la secretaría a fin de que se inserten en el acta siguiente” (Ley 5/92 art 35). De modo que otra fuente de formación de esas actas es el testimonio de los protagonistas.

138.       El mismo artículo mencionado establece que los secretarios de cada cámara deberán firmar las actas, informar sobre los resultados de todas las votaciones, coordinar la grabación de las plenarias, vigilar por la seguridad de las grabaciones, disponer la publicación de las actas en la Gaceta del Congreso y expedir las certificaciones e informes que soliciten las autoridades.

139.       Esta Corporación ha entendido que, por esta configuración, la Gaceta del Congreso es el medio oficial de publicidad y acreditación de los trámites llevados a cabo al interior de los procesos legislativos.[103] Si bien existen elementos alternativos o complementarios de juicio, como grabaciones, informes o constancias, en el auto 118 de 2013, la Corte Constitucional sostuvo que “la utilización de los diferentes medios de prueba está unívocamente dirigida a acreditar asuntos confusos o ambivalentes de la información contenida en el acta, más a no [sic] permitir su irregular complementación o adición” (auto 118 de 2013).[104] Por eso, más recientemente, en el auto 338 de 2022, la Sala Plena precisó que “en virtud de los principios de impulso y celeridad procesal, podrá excepcionalmente hacer uso o valerse de [estas grabaciones o informes] como medios útiles y adecuados que deben ser apreciados en conjunto para lograr la formación del convencimiento del juez constitucional”.

140.       Para conocer lo acaecido en el proceso legislativo, los demás medios de prueba son entonces recursos excepcionales, que resultan admisibles cuando las actas y las Gacetas del Congreso en general sean ininteligibles, ofrezcan algún motivo de duda o resulten en general insuficientes en sí mismas. Si el acta ofrece verdaderos motivos de duda, el juez puede naturalmente –y así lo ha hecho la Corte—recurrir a otros medios de prueba.[105] Lo que no puede considerarse apropiado, desde el punto de vista probatorio, es tomar las actas oficiales y las Gacetas del Congreso y, sin evidenciar las bases internas de la incertidumbre, enturbiar su apreciación mediante el procedimiento de comunicarles los problemas de indeterminación que tiene otro medio de prueba.

141.       En relación con lo alegado en el presente proceso, puede aducirse que hay aparentes inconsistencias entre las actas de las sesiones del 9 y 15 de junio de 2021, por una parte, y el registro audiovisual que está en la plataforma YouTube, Canal del Congreso, por otra.[106] Sin embargo, en este caso es el archivo audiovisual el que ofrece dudas, no las actas. Primero, al momento de capturar las imágenes y el sonido, puede haber fallas tecnológicas, dificultades en el ambiente o errores de los congresistas en el uso de los dispositivos, que impidan registrar con fidelidad lo que ocurre. De las sesiones mixtas en las que se llevaron a cabo las plenarias del 9 y 15 de junio se dejó un registro audiovisual. Pero un video no garantiza que todos los audios queden registrados. Segundo, la Gaceta es el medio oficialmente certificado de lo que ocurre en las sesiones del Congreso. Por su proceso de formación y las responsabilidades que acarrea su elaboración, la Gaceta del Congreso es en principio un instrumento apto y suficiente para conocer lo que sucedió en un procedimiento legislativo, salvo dudas o indeterminaciones razonablemente probadas en su configuración interna. En esta ocasión, sin embargo, lo consignado en las Gacetas 1559 y 1560 de 2021 cuenta con claridad, suficiencia y coherencia internas, y las actas que contienen –según las pruebas—no fueron impugnadas ni controvertidas por ningún senador, conforme al artículo 35 de la Ley 5 de 1992[107]. Por tanto, la Corte Constitucional considera que las Gacetas contienen la reconstrucción fidedigna de las sesiones plenarias indicadas. 

142.       En suma, más allá del registro audiovisual del conteo de votos, lo que verifica esta Corte es que la certificación de ese conteo declarada por el secretario del Senado y aprobada por la mayoría de esa plenaria es creíble.

1.3.1.3.     La objeción sobre una presunta imposibilidad de acreditar los quórums en la Plenaria del Senado

143.       Por último, no puede decirse que durante las sesiones de plenaria del 9 y el 15 de junio de 2021 del Senado se hubieran desintegrado los quórums deliberativo o decisorio. Como se mostrará en el acápite siguiente, el quórum en el Congreso se determina no solo en función del registro de asistencia, sino además con fundamento en otros hitos del procedimiento, dentro de los cuales ocupan un lugar fundamental las votaciones, y en principio todo ello se acredita conforme a las actas. De acuerdo con las pruebas obrantes, en la reunión plenaria del 9 de junio de 2021 se registraron 103 senadores de manera presencial o virtual. En la sesión del 15 de junio registraron asistencia 105 senadores. No existen constancias de un retiro masivo de senadores, capaz de desintegrar el quórum deliberativo –que se logra con la presencia de una cuarta parte de los miembros— o inclusive el decisorio, en el lapso que cubrió el procedimiento de aprobación de este proyecto de ley. Además, como se mostró en la descripción del procedimiento, en las distintas votaciones se corrobora que en cada decisión finalmente adoptada existía quórum para deliberar y decidir. Es decir, que incluso si en determinado momento no se encontró quórum decisorio, cada decisión contó con él. Y mientras hubiera quórum deliberativo, la plenaria podía seguir sesionando, en aras de lograr la presencia necesaria para decidir. Por ende, la Corte no encuentra en estos reparos ninguna base sólida para declarar la inconstitucionalidad de artículos o del proyecto de ley.

1.3.2.  En la votación de los impedimentos en la Cámara de Representantes no hubo vicio: precisiones sobre la mayoría simple y ausencia de vicio por discrepancia entre los votos y los congresistas presentes

144.       Los impedimentos presentados por varios representantes a la Cámara, tanto en la Comisión Primera como en la Plenaria de esa Corporación, fueron negados por mayoría simple, según se anticipó al describir el procedimiento legislativo. Sin embargo, al revisar esas votaciones, la Corte Constitucional deliberó en torno a si la decisión sobre los impedimentos formulados en la Comisión Primera y la Plenaria de la Cámara de Representantes se llevó a cabo con base en la regla de la mayoría simple, exigida por la Constitución y la ley. En ese proceso, constató que la jurisprudencia constitucional no ha precisado suficientemente cómo se determina el número de asistentes a una reunión del Congreso en el momento de una votación, aunque este es un componente fundamental para revisar distintos aspectos del proceso legislativo, entre ellos si se cumplió la mayoría simple. Por en esta sentencia se precisará la cuestión.

1.3.2.1.          Los impedimentos se deben resolver con la mayoría simple, incluso en la aprobación de proyectos de ley estatutaria

145.       En aras de ofrecer un entendimiento más claro de esta materia, a continuación, la Corte Constitucional mostrará, en primer lugar, por qué para aceptar los impedimentos de los congresistas en un proceso legislativo se necesita mayoría simple, lo cual es un presupuesto para aclarar la jurisprudencia relativa a esta especie de mayoría. En segundo lugar, esta Corporación expondrá en qué consiste la exigencia de mayoría simple, y cómo dentro de ella se necesita determinar el número de asistentes a una reunión del Congreso en el momento de una votación, pero que también se requiere comprobar este punto para verificar otros aspectos del procedimiento legislativo. En tercer lugar, la Sala identificará los problemas de imprecisión que tiene la jurisprudencia constitucional, en torno a la forma de determinar el número de asistentes a una sesión del Congreso para el momento de una votación. En cuarto lugar, la Corte Constitucional precisará la jurisprudencia sobre esta materia. En quinto lugar, expondrá por qué, en la Cámara de Representantes, todos los impedimentos se negaron con la mayoría simple requerida por la Constitución y la ley.  Finalmente, expresará por qué no existe un vicio por discrepancia entre el número de votos y el de congresistas presentes en las votaciones.

146.       La Constitución establece que la “aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso” (art 153). Como se observa, la mayoría absoluta se exige para aprobar, modificar o derogar las leyes estatutarias, pero no para resolver los impedimentos que se presenten al tramitarlas. No existe, por otra parte, norma constitucional expresa que exija una mayoría especial para decidir impedimentos en los procesos de formación de leyes estatutarias. Debido a ello, se aplica entonces la regla constitucional general, conforme a la cual “[…] en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial” (CP art. 146). Eso quiere decir que para que un impedimento sea aceptado se requiere de una votación que congregue la mayoría de los votos de los asistentes. En desarrollo de esta regulación, el Congreso dictó la Ley 2003 de 2019, por medio de la cual modificó la Ley 5 de 1992, para disponer que, en el procedimiento legislativo, los impedimentos se deciden por “mayoría simple” (Ley 5 de 1992 art 291).

147.       En consecuencia, según la Constitución y la Ley 5 de 1992, los impedimentos se deben aceptar por mayoría simple. Esta mayoría se requiere, según el Reglamento del Congreso, no solo para aceptar los impedimentos, sino también para negarlos. Por ello, la norma legal dispone en términos comprensivos que cada impedimento requiere de mayoría simple para ser aceptado (Ley 5 de 1992 art 291). Ahora bien, ¿en qué consiste la exigencia de mayoría simple? En la siguiente sección, la Corte Constitucional expondrá sus elementos básicos.

148.       La Carta Política –como antes se dijo—dispone que “en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial” (CP art 146). Esta norma constitucional prevé una regla general y unas excepciones. La regla general es que las decisiones se toman por la mayoría de los votos de los asistentes. Esta mayoría se denomina simple. Las excepciones a esta regla se activan cuando la Constitución expresamente prescribe mayorías especiales. Dentro de las excepciones a la regla de mayoría simple se encuentran la mayoría absoluta, conformada por la mayoría de los integrantes de la Comisión o la Plenaria; la mayoría calificada, constituida por dos tercios de los integrantes de la Comisión o la Plenaria, o de los asistentes a una reunión del Congreso; y la mayoría especial, compuesta por tres cuartas partes de los integrantes de la respectiva corporación (Ley 5 de 1992 arts 117, 199 y ss).

1.3.2.2.          ¿En qué consiste el requisito de mayoría simple?

149.       En consecuencia, de acuerdo con la Constitución, la mayoría simple se reúne cuando concurra “la mayoría de los votos de los asistentes” (CP art 146). Aunque los términos de esta definición pueden parecer claros, se necesita precisarlos para ofrecer mayor certidumbre acerca de sus implicaciones. La mayoría simple no se puede definir como la mitad más uno de los votos de los congresistas asistentes –aunque esta fórmula funcione cuando el número de parlamentarios presentes sea par—sino como el número entero de votos superior a la mitad de los asistentes, o como más de la mitad de estos. 

150.       Ahora bien, ¿qué debe entenderse por “asistentes”? Es claro que la categoría de “asistentes”, en primer lugar, no designa a todos los congresistas que integran la comisión o la plenaria respectiva, sino solo a aquellos integrantes de la célula o corporación que efectivamente asistan a la sesión. Pero, en segundo lugar, como se mostrará después, no basta con que un senador o un representante a la Cámara asista a cualquier instante de la reunión del Congreso, y luego se salga de ella, para que su presencia solo en ese lapso luego incida en el número de asistentes que se registran en los restantes momentos de la sesión. Los asistentes son los que están efectivamente presentes en cada momento de la reunión.

151.       La Constitución y la Ley 5 de 1992 exigen verificar el número de asistentes en el momento de una votación, al menos para tres fines. Por una parte, se necesita establecer la cantidad de asistentes para comprobar si existía quórum decisorio. Efectivamente, la Carta Política dispone que, en el Congreso, “[l]as decisiones solo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quorum diferente” (CP art 145). Por otra parte, el artículo 123 numeral 4 de la Ley 5 de 1992 prevé que “[e]l número de votos, en toda votación, debe ser igual al número de Congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, con derecho a votar. Si el resultado no coincide, la elección se anula por el presidente y se ordena su repetición”. Por ende, hace falta examinar el número de asistentes para resolver si ha debido anularse la decisión, por discrepancia entre el número de votos y el de congresistas presentes. Finalmente, es indispensable probar el número de asistentes, para ver si se cumplió la mayoría simple (CP art 146).

152.       Dado que estas tres exigencias del procedimiento legislativo presuponen conocer el número de congresistas presentes al momento de realizarse una votación, la jurisprudencia constitucional ha señalado que cuando no es factible establecer la cantidad de asistentes, se torna imposible revisar estos tres aspectos del trámite. Por ejemplo, en la sentencia C-337 de 2015, la Corte Constitucional concluyó que las pruebas sobre el proceso legislativo no identificaban la cantidad de asistentes que hubo en la aprobación de un proyecto de ley –sometido a votación ordinaria—por lo cual resultaba imposible corroborar el cumplimiento de las tres citadas reglas de formación de las leyes:

“[…] de la información que reposa en el acta de sesión Plenaria No. 036 del 4 de diciembre de 2013 (GC 070/14) y de la certificación remitida por el Secretario General del Senado de la República, la Corte advierte la imposibilidad de establecer la existencia del quórum decisorio (art. 145 de la C.P.), la aprobación por la mayoría requerida (art. 146 ibídem) y la coincidencia entre el número de votos emitidos y el número de parlamentarios presentes en el recinto al momento de la votación del proyecto de ley 086 de 2013 Senado (art. 123-4 de la Ley 5ª de 1992)”.[108]

153.       Como se aprecia, entonces, en estas tres exigencias hay que confirmar el número de asistentes al momento de una votación. Pese a ello, como se mostrará en el siguiente segmento, la jurisprudencia constitucional no ha precisado la manera de determinar la cantidad de congresistas presentes en una decisión.

1.3.2.3.          La falta de precisión en la jurisprudencia, acerca de la forma de determinar el número de asistentes al momento de una votación

154.       Cuando existe una verificación del quórum decisorio justo antes de la decisión, el número que se constate debe tenerse como la base para definir cuántos congresistas estaban presentes al momento de la decisión (Ley 5 de 1992 art 109). Sin embargo, en los eventos en los cuales no se verifica el quórum inmediatamente antes de la votación, la jurisprudencia constitucional ha postulado distintas formas de probar cuántos congresistas están presentes en el momento de tomarse la decisión. En la sentencia C-029 de 2018, la Corte Constitucional señaló que, a falta de medios que permitan la verificación en tiempo real del número de asistentes, se debe tomar como base para el cálculo el registro de asistencia correspondiente a la última verificación de presencia en el recinto. En otras decisiones, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la cantidad de asistentes en cada momento decisorio del trámite legislativo no necesariamente se define solo con la última verificación de asistencia, pues esta puede ser muy lejana y es factible que el quórum haya variado entre tanto. De ahí que la Corte haya considerado también que los presentes se pueden determinar a partir del número total de votos alcanzado en la votación nominal y pública respectiva, y si la votación fue ordinaria, se puede inferir de las votaciones nominales y públicas más próximas. Por otra parte, este Tribunal también ha señalado que cuando las actas de los debates no sean lo suficientemente claras para verificar el número de congresistas presentes al momento de una votación ordinaria, es posible acudir a los resultados de las votaciones nominales y públicas que tuvieron lugar en la misma sesión para tal efecto.

155.       Como se verá a continuación, no existe como tal una regla probatoria que obligue a aplicar irreflexivamente en todos los casos el mismo método para verificar el quórum decisorio de una votación en el marco de un trámite legislativo. Para empezar, en la sentencia C-029 de 2018, esta Corporación debía resolver el cargo instaurado contra una reforma constitucional, porque supuestamente al votarse en el Senado el informe de conciliación rendido en la primera vuelta, el número de votos depositado fue distinto al de senadores presentes en la Plenaria. Según los actores, por ese motivo, la votación debía anularse, conforme al artículo 123 de la Ley 5 de 1992.

156.       Para resolver esa acusación, a la Corte Constitucional le correspondía examinar cuántos congresistas se encontraban presentes a la hora de la votación del informe y si, como decían los accionantes, esa cantidad no coincidía con el número de votos. La Sala Plena constató que, en esa sesión, “se verificó el ingreso de noventa y nueve (99) Senadores”, y 5 de ellos dejaron constancia de retiro de la sesión, pero en la votación nominal y pública del informe se consignó un total de 57 votos. La Corte afirmó que existía una “discrepancia entre el número de Senadores que ingresaron a la Sesión Plenaria y aquel que finalmente votó el Informe de Conciliación”, pues no consideró que el número de votos reflejara la cantidad de asistentes. Entonces aseveró también que no era posible “conocer con exactitud” cuántos senadores se encontraban presentes al votarse el informe, ya que a su parecer la cantidad de votos nominales no lo revelaba. Es decir, la Corporación descartó que la cantidad de asistentes pudiera determinarse con la cifra de votos obtenida en la votación nominal y pública.

157.       El criterio central para identificar la cantidad de congresistas presentes, según la sentencia C-029 de 2018, era el último registro de asistencia, aunque este no ofrecía exactitud en ese caso:

“[…] no hay una manera de contar con un monitoreo en tiempo real de la identidad exacta de los congresistas presentes en una sesión. En tanto no se verifique la asistencia al momento de hacer una votación, existe la posibilidad de que un congresista se registre como presente en el debate en un momento particular y luego salga del recinto, sin hacerse de nuevo presente al momento de la votación. En esas circunstancias, el congresista es registrado como presente a pesar de no encontrarse para votar en uno u otro sentido. Por esa razón, hasta tanto no se implemente por el Congreso de la República un sistema que permita hacer el monitoreo de asistencia en tiempo real, el criterio del vicio de constitucionalidad por no anulación de la votación debe hacerse tomando como base del cálculo el registro de asistencia correspondiente a la última verificación de presencia en el recinto”. (énfasis añadido)[109].

158.       De acuerdo con esta decisión, mientras no exista un sistema que defina “en tiempo real” cuántos congresistas están presentes en cada instante de una sesión, si se quiere determinar la cantidad de asistentes en un momento dado debe tomarse “como base del cálculo el registro de asistencia correspondiente a la última verificación de presencia en el recinto”, no el número de votantes debidamente acreditado en una votación nominal y pública. Cuando ha habido una verificación del quórum justo antes de una votación, este criterio implica que dicha comprobación define el número de asistentes. Sin embargo, en el evento de que en la reunión no se constate el quórum inmediatamente antes de tomar la decisión, debe recurrirse a la última verificación en ese sentido, que puede ser la realizada con el llamado a lista al comienzo de la sesión, y de ese total se descuenta el número de congresistas que hayan dejado constancias de retiro. 

159.       En la sentencia C-029 de 2018, pese a que la asistencia –según la última verificación de quórum—era superior al número de votos con el cual se aprobó el informe de conciliación, la Corte sostuvo que el procedimiento no se encontraba viciado, por varias razones. Primera, porque no se podía saber “con exactitud” cuál era la diferencia entre el número de votos y de asistentes en ese momento, y ante la falta de certeza –según el precedente constitucional—se imponía resolver la duda a favor del legislador (in dubio pro legislatoris). Segundo, por cuanto la votación no fue objeto de reparo por los demás congresistas, durante el desarrollo de la sesión, ya que no solicitaron verificar el quórum ni pidieron anular la votación por vulneración del artículo 123 de la Ley 5 de 1992. Tercero, debido a que la aprobación contó con el voto afirmativo de la mayoría de los congresistas presentes según el último registro de asistencia disponible.

160.       En otras ocasiones la Corte Constitucional ha sostenido que, si no existe verificación del quórum justo antes de una decisión congresional, no basta con determinar la cantidad de asistentes a partir del número de parlamentarios presentes en el momento inicial de la sesión. Por ejemplo, en el auto 118 de 2013, esta Corporación encontró un vicio subsanable en el proceso de formación de un proyecto de ley estatutaria, ya que en su trámite ante el Senado de la República la iniciativa no se votó de forma nominal y pública, sino ordinaria, pero no era posible saber con cuántos votos se aprobó y, por tanto, no se podía verificar si la votación fue unánime y cumplió el requisito constitucional de mayoría absoluta.  El secretario del Senado informó, en ese proceso, que el quórum fue de 86 congresistas y que la votación fue unánime, de lo cual parecía inferirse que los 86 congresistas presentes votaron afirmativamente el proyecto. Sin embargo, la Corte precisó que 86 era el número de quienes respondieron afirmativamente al llamado a lista al inicio de la reunión, pero que esta cantidad cambia por la práctica parlamentaria de variación del quórum, de modo que la cifra de asistentes no podía definirse solo con base en ese llamado inicial. Al respecto, en dicho auto se indicó:

“en certificación suscrita por el Secretario General del Senado de la República, de fecha 13 de septiembre de 2012, se indica que el proyecto fue aprobado en segundo debate con un quórum de 86 de 100 senadores. A su vez, en certificación de fecha 12 de junio de 2013 señala que “[n]o se presentó ningún voto en contra”.

Al respecto la Corte entiende que el secretario tomó como base el número de parlamentarios con el que se efectuó el registro inicial de la sesión. Sin embargo, insiste la Corte, esta circunstancia no permite acreditar si el proyecto de ley estatutaria bajo examen fue efectivamente aprobado con la mayoría absoluta que ordena el artículo 153 de la Constitución; bien pudo ocurrir, como lo indica la práctica parlamentaria, que algunos congresistas se ausentaran transitoriamente o simplemente que no votaron.

El Acta de la sesión solo da constancia de la aprobación que se hizo del proyecto, en tanto que la certificación recoge el registro de asistencia, pero no indica –como no podía hacerse a menos que existieran otros soportes probatorios- si la aprobación impartida al proyecto fue en realidad unánime.

En esa medida, evaluado el contexto en el cual se desarrolló la votación y valoradas en su conjunto las pruebas que […] como no puede tenerse por satisfecho el requisito concerniente a la votación nominal y pública, y como tampoco existe claridad ni certeza acerca de si el proyecto fue en realidad aprobado por unanimidad, con la consecuente mayoría absoluta exigida en el caso de las leyes estatutarias, se configura un vicio en el proceso de formación de la ley (art. 133 CP y 129 del Reglamento del Congreso).” (énfasis añadido).[110]

161.       En un sentido similar, en el auto 175 de 2015, esta Corporación constató que, en diversas fases del trámite de un proyecto de ley aprobatoria de un tratado, la votación fue ordinaria. Por esta razón, se debía comprobar que hubiera sido unánime y que satisficiera la exigencia de mayoría simple. En consecuencia, la Corte les solicitó a los secretarios de cada cámara que certificaran el quórum de cada votación. En la aprobación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes, tanto el acta como la certificación secretarial indicaban que se hicieron presentes 131 representantes a la Cámara, pero el quórum –según el secretario de esa Corporación— era de 88 representantes. Este número lo extrajo, no de una constatación del momento de la votación del informe de conciliación, sino de una votación nominal y pública anterior. La Corte Constitucional subrayó entonces que esta certificación reforzaba la idea de que no es admisible determinar el número de asistentes en una votación con base en el registro inicial de asistencia a la sesión:

“[…] se confirma que el número de parlamentarios que asisten a una sesión no se mantiene invariable en el curso de la misma, con lo cual la verificación del quórum no puede reemplazarse, sin más, por la certificación formal del número de asistentes a la correspondiente sesión”.

162.       Esta misma postura se ha observado en otras ocasiones, como por ejemplo en las sentencias C-337 de 2015[111], C-047 de 2017 y C-214 de 2014. En todas estas decisiones, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el registro de asistencia con el cual se inicia una sesión congresional no es un referente fiable para determinar el número de congresistas asistentes en votaciones posteriores. Eso se debe a que la Corte Constitucional es consciente de una práctica parlamentaria, conforme a la cual el número de integrantes del Congreso que registran su asistencia al comienzo de una reunión no permanece invariable a todo lo largo de ella.

163.       La Sala Plena del Consejo de Estado, por su parte, ha llegado a una conclusión similar en su jurisprudencia. Esa Corporación ha concluido que la causal de pérdida de investidura “[p]or la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura” (CP art 183 num 2), se puede configurar no solo cuando el congresista nunca se hace presente a las reuniones a las cuales alude la norma y en el número que allí se indica. También puede incurrir en dicha causal el parlamentario que solo contesta al llamado inicial a lista y luego se ausenta (lo cual se puede probar con la omisión de votar). Registrar la asistencia al comienzo de una sesión, mediante una respuesta al llamado a lista, no implica entonces asistir al resto de la sesión donde se votan proyectos de acto legislativo, de ley o de mociones de censura.

164.       En la sentencia del 13 de junio de 2018, específicamente, el Consejo de Estado debía establecer si una congresista incurrió en el supuesto de “inasistencia” a sesiones del Congreso, al que se refiere el artículo 183 numeral 2 de la Constitución. En tal contexto, la Sala Plena de esa Corporación decretó la pérdida de investidura de la congresista, tras constatar que en varias sesiones contestó el llamado a lista inicial, pero luego se retiró de la sesión, lo cual se probó pues se abstuvo completamente de votar. En ese contexto, el Consejo de Estado precisó que registrar la asistencia al comienzo de una reunión del Congreso no implica estar presente en todas las votaciones. Por ende, para desvirtuar la concurrencia de la causal de desinvestidura no basta con responder el llamado a lista, pues es factible hacerlo y luego ausentarse[112]:

165.         Dicha regla, claro está, no aplica cuando el congresista contesta el llamado a lista, participa de algún debate o votación, y se ausenta como forma de protesta o de oposición política. En este último supuesto, aunque tampoco asiste a las votaciones de proyectos de acto legislativo o de ley, por tratarse de un ejercicio de protesta o de oposición política, que son manifestaciones legítimas conforme a la Constitución, el parlamentario no comete la infracción prevista en el artículo 183 numeral 2 de la Carta, que da lugar a la pérdida de su investidura.[113] Pese a que no puede decretarse la desinvestidura, el retiro de la sesión de los congresistas naturalmente incide en el quórum, de modo que el número de asistentes varía y no es igual al obtenido con el registro de asistencia.

166.       En síntesis, la comprobación del número de congresistas presentes en una determinada votación de un proyecto de ley no puede hacerse con fundamento exclusivo o esencial en el registro de asistencia que se hace al comienzo de una sesión del Congreso, ya que en la práctica el quórum es variable, y quienes se retiran de la reunión no siempre dejan una constancia objetiva de ello.

167.       En este punto surge el segundo parámetro empleado por la jurisprudencia constitucional para identificar la cantidad de asistentes en una votación. En ausencia de una verificación del quórum justo antes de la decisión, la cifra de congresistas presentes en una determinada votación debe basarse en general en un análisis de toda la sesión y, específicamente, de la fase específica en la cual se realizó la votación. Cuando la votación es ordinaria, la jurisprudencia ha recurrido a las votaciones nominales y públicas efectuadas durante la misma reunión (antes y después), aunque en ciertas ocasiones este método no conduce a resultados claros. En la misma línea, cuando la votación es nominal y pública, esta Corporación ha considerado que el total de votos, en principio, demuestra también el número de integrantes presente, en ese momento de la sesión.

168.       Así, en los eventos en los cuales la votación es ordinaria, y no existe un registro exacto del número de congresistas asistentes al momento de votar, la jurisprudencia ha previsto la necesidad de analizar la totalidad de la sesión, en aras de decidir si se cumplió con el quórum decisorio, la mayoría simple (cuando sea el caso) y la prohibición orgánica de discrepancia entre el número de votos y el de congresistas presentes.

169.       En la sentencia C-337 de 2015, la Corte revisó la ley aprobatoria de un tratado, en cuyo segundo debate se votó de forma ordinaria. La Corporación debía entonces definir si en la aprobación hubo quórum decisorio y se alcanzó la mayoría simple exigida por la Constitución. La Sala encontró que no había claridad sobre ese punto en el acta de la sesión, en el segmento que registraba esa votación, y tampoco en la certificación del secretario del Senado. Por ende, declaró que resultaba necesario “analizar el transcurrir del debate”. En el análisis del trascurso de la sesión, la Sala corroboró una “variación del quórum decisorio con tendencia a la baja”, pues primero se registró una asistencia de 96 senadores; después, se dio una votación nominal sobre un proyecto distinto al controlado, en la que se registraron 66 votos; luego hubo una segunda votación nominal, en torno a un segundo proyecto diferente al revisado, y el total de votos fue de 58; posteriormente vinieron el proyecto de ley bajo examen, y otros dos proyectos distintos más, que se votaron de forma ordinaria; y entonces se intentó una votación nominal, en la cual quedó claro que no había quórum decisorio.  

170.       En ese caso, hubo un progresivo decrecimiento del quórum, hasta su desintegración, el cual fue detectado esencialmente a partir del estudio de las votaciones nominales y públicas. En medio de ese proceso de descenso del número de congresistas presentes en la sesión, se votó el proyecto de ley entonces revisado por la Corte. En vista del contexto en el cual se aprobó la iniciativa, la Corporación concluyó que no era posible establecer si en la formación del proyecto de ley se cumplieron las reglas sobre quórum y mayorías, y si se respetó la prohibición de discrepancia entre el número de votos y la cantidad de congresistas presentes. Por tanto, la Sala consideró que había un vicio de inconstitucionalidad, el cual era además insubsanable:

la Sala confirma que el número de parlamentarios que asiste a una sesión no se mantiene invariable en el curso de la misma, con lo cual la verificación del quórum se torna difícil de acreditar. Justamente, en el presente caso, el registro inicial de asistencia da cuenta de la presencia en el recinto de 96 senadores, pero el registro de votación previo más cercano al proyecto de ley bajo control da cuenta de la votación efectiva de 58 senadores, y el posterior registró 26 votos, lo que representa una variación sensible.

Así mismo, evidencia que en el caso bajo estudio la forma como se llevó a cabo la votación y como fue registrada en el acta de sesión correspondiente, impiden establecer con precisión el quórum decisorio y el número de votos con el que se aprobó por unanimidad el proyecto de ley 086 de 2013 Senado, al punto que ni siquiera la Secretaría del Senado de la República pudo acreditar de manera fidedigna la información exigida. Es más, el desarrollo del debate da cuenta de la variación del quórum decisorio con tendencia a la baja desde que se surtió la aprobación del informe de conciliación de un proyecto de Acto Legislativo. Igualmente, los registros de votaciones previo (58 votos) y siguiente (26 votos) al proyecto 086 de 2013 Senado, no otorgan a la Sala elementos de los cuales pueda inferir que al momento de votarse la iniciativa que se controla, se dio cumplimiento a las exigencias que consagran los artículos 145 y 146 Superiores. Por el contrario, dada la agilidad con que se dio la votación ordinaria posterior de dos proyectos de ley y la siguiente constatación de la desintegración del quórum decisorio con 26 votos registrados, ponen en duda justamente que durante la votación del proyecto de ley 086 de 2013 Senada el quórum decisorio estuviera conformado[114] y, por ende, el que la aprobación por unanimidad hubiese cumplido con la regla de mayoría simple.

Por consiguiente, ante la inexistencia de datos en el acta de sesión Plenaria del 4 diciembre de 2013 y la imprecisión en la certificación que fue remitida por el Secretario del Senado de la República, la Corte no cuenta con elementos que le permitan establecer la existencia del quórum decisorio (art. 145 de la C.P.), la aprobación por la mayoría requerida (art. 146 ibídem) y la coincidencia entre el número de votos emitidos y el número de parlamentarios presentes en el recinto al momento de la votación del proyecto de ley 086 de 2013 Senado (art. 123-4 de la Ley 5ª de 1992)”. 

171.       En la sentencia C-337 de 2015, por consiguiente, la Corte Constitucional asumió que cuando una votación es ordinaria, para saber cuántos congresistas estaban presentes al momento de la decisión, si la certificación secretarial y la descripción del acta no son claras, lo procedente es tomar como punto de apoyo las votaciones nominales y públicas anteriores y posteriores ocurridas en la misma sesión. Estas votaciones ofrecen una representación del contexto en el cual se produjo la votación ordinaria, y contribuyen entonces a inferir lo ocurrido con el número de congresistas presentes, en orden a aplicar las normas constitucionales que regulan el procedimiento legislativo. Esta misma postura se reiteró en un caso muy similar, en la sentencia C-047 de 2017.[115]

172.       Por otro lado, en la sentencia C-106 de 2016, se realzó todavía más la importancia de las votaciones nominales y públicas para definir la cantidad de parlamentarios presentes en una determinada votación. En esa oportunidad, una ley aprobatoria de tratado se votó en segundo debate de manera ordinaria. Para controlar que se hubieran cumplido las reglas sobre quórum, mayoría simple y prohibición de discrepancia entre el número de votos y el de congresistas presentes, la Corte Constitucional examinó lo ocurrido durante esa votación y se percató de que el acta “no contiene información acerca del quórum y de las mayorías con que fue aprobado el proyecto de ley examinado”. Por ende, la Corte analizó el desarrollo de toda la sesión, como lo hizo en la sentencia C-337 de 2015. No obstante, la Sala no encontró ninguna votación nominal y pública a lo largo de la sesión, de modo que concluyó que no existía punto de apoyo alguno para inferir la cantidad de asistentes en el momento de la votación del proyecto de ley, por lo cual la ley adolecía de un vicio de inconstitucionalidad:

“De lo anterior resulta que a falta de votaciones nominales no hay manera de inferir si en el momento en que fue votado y aprobado mediante votación ordinaria el proyecto de ley aprobatoria del Acuerdo de Cooperación de la Alianza del Pacífico estaban presentes los congresistas en el número necesario para constituir el quorum decisorio e integrar la mayoría exigida, a causa de todo lo cual se impone la inconstitucionalidad de la ley examinada, habida cuenta de que tampoco la certificación enviada por el secretario General del Senado de la República da cuenta de la información requerida, pues se remite al acta de la sesión que ha sido examinada, con las consecuencias anotadas”.

173.       En una votación ordinaria, entonces, cuando no existe una claridad en las actas en torno a la cantidad de congresistas asistentes en el momento específico de tomarse la decisión, si tampoco se logra esclarecer ese punto con las certificaciones de las secretarías del Congreso, para determinar el número de asistentes en el instante de la decisión es necesario consultar las votaciones nominales y públicas que se desarrollaron en la misma sesión.

174.       En la misma línea, en los casos en los cuales la votación del acto sujeto a control se efectuó de manera nominal y pública, el número de votantes adquiere mayor trascendencia para detectar la cantidad de asistentes. La Corte Constitucional en principio ha equiparado el total de votantes con la cantidad de parlamentarios presentes en la sesión al momento de adoptarse una decisión. En la sentencia C-214 de 2017, al revisar la ley aprobatoria de un tratado, el procurador general de la Nación señaló la existencia de un presunto vicio de procedimiento, por violación del artículo 123 numeral 4 de la Ley 5 de 1992, por cuanto a su juicio la cantidad de votos certificada en cada votación no coincidía con el número de congresistas que registraron asistencia a la reunión.

175.       Esta Corporación descartó la concurrencia de un vicio, por dos razones. Por una parte, porque el número de congresistas presentes en una determinada votación no se define a partir del número de parlamentarios que hubieran registrado su asistencia al inicio de la sesión, ya que la jurisprudencia constitucional ha documentado que en el Congreso opera una “práctica legislativa de quórum variable”, conforme a la cual la cifra de asistentes puede cambiar en el trascurso de la reunión. Por otra parte, la votación de esa Ley se efectuó de manera nominal y pública, y a partir de ella se podía establecer cuáles parlamentarios estaban presentes en la sesión en cada votación. Entonces, al resolver el reparo del Concepto Fiscal, la Corte Constitucional señaló:

“no se encuentra acreditado el vicio en el procedimiento legislativo alegado por la Procuraduría General de la Nación. En efecto, las pruebas demuestran que en esta oportunidad se desarrolló la práctica legislativa de quorum variable, en la medida en que los congresistas que se registraron al inicio de las sesiones no eran los mismos que estaban presentes al momento en el que se votó la propuesta en cada uno de los debates. Adicionalmente, la votación en todas las sesiones fue nominal y pública, por lo que es posible identificar los parlamentarios que estaban presentes al momento de la votación y si efectivamente votaron o no” (énfasis añadido).

176.       En consecuencia, según la jurisprudencia constitucional, cuando la votación de un proyecto de ley se desarrolla de una forma nominal y pública, en principio el total de votos evidencia el número de integrantes presente al momento de la decisión. Esta postura coincide, de nuevo, con la que ha prohijado la Sala Plena del Consejo de Estado al interpretar la causal de pérdida de investidura por inasistencia, en un mismo período de sesiones, a determinado número y tipo de sesiones congresionales (CP art 183 num 2). Como se mencionó, en la sentencia del 13 de junio de 2018, esa Corporación sostuvo que la acusación de “inasistencia” a sesiones del Congreso se podía desvirtuar mediante la prueba de que el congresista votó de forma nominal y pública las iniciativas presentadas en la sesión, pues es evidente que votar es un hecho indicador de la presencia en el recinto, mientras que no hacerlo, junto con otras omisiones, puede constituir prueba de inasistencia. En lo pertinente, el Consejo de Estado dispuso:

“Ahora bien, como el deber de presencia del congresista se mantiene a lo largo de toda la sesión (arts. 126 y 127 L.O.C), su asistencia al momento de votar, que se puede probar con los registros de voto (electrónico o manual) -el artículo 133 de la CN establece que salvo las excepciones legales la votación es nominal y pública-, constituye un hecho indicador de su presencia (arts. 240 y 242 del CGP) que, junto con otras pruebas, permite establecer su asistencia o, en su defecto, su inasistencia, si una vez atendió el llamado a lista se retiró del recinto, sin cumplir el deber de asistir a la votación de los asuntos del orden del día”. (énfasis añadido)[116]  

177.       En suma, como puede apreciarse, la jurisprudencia constitucional no ha precisado una única manera de cómo se determina el número de asistentes a una reunión del Congreso en el momento de una votación. De un lado, en la sentencia C-029 de 2018, la Sala Plena señaló que el criterio para aplicar la prohibición orgánica de discrepancias entre el número de votos y la cantidad de congresistas presentes en una votación es el último registro de asistencia, así sea el que se realiza al inicio, y en cambio le restó valor al total de votos nominales y públicos depositados en la decisión y en otras votaciones efectuadas a lo largo de la sesión. En contraste, en un cuerpo consistente de decisiones –autos 118 de 2013 y 175 de 2015, sentencias C-337 de 2015, C-106 de 2016, C-047 de 2017 y C-214 de 2017—la Corte Constitucional ha concluido que el registro inicial de asistencia no determina de manera fiable la presencia de congresistas en una determinada votación, mientras que el total de votos obtenido en una o más votaciones nominales y públicas sí define en principio el número de parlamentarios presentes en un lapso específico de la sesión. 

178.       Por consiguiente, la Corte Constitucional debe precisar cuál es el criterio prevaleciente para determinar la cantidad de asistentes en una votación.

1.3.2.4.          Precisión de la jurisprudencia constitucional

179.       Para verificar el quórum decisorio, la mayoría simple y el respeto de la prohibición de discrepancia entre el número de votos y la cantidad de asistentes, es necesario comprobar cuántos eran los congresistas presentes en el momento de cada votación. Con miras a efectuar esta comprobación, deben tenerse en cuenta los siguientes parámetros:

180.       Primero, cuando se verifica el quórum justo antes de la votación, con base en lo previsto en el artículo 109 de la Ley 5 de 1992, el resultado de ese escrutinio revela en principio el total de parlamentarios asistentes en la decisión.

181.       Segundo, cuando no tiene lugar este procedimiento de verificación del quórum, no es posible inferir la cifra de congresistas asistentes en una determinada votación únicamente con fundamento en el registro inicial de asistencia a la sesión. Está suficientemente documentado en los casos examinados por la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa, que el registro de asistencia inicial a una sesión no expresa de manera fiel la cantidad de asistentes en las votaciones que se realizan sucesivamente a lo largo de ella. En el auto 175 de 2015, en las sentencias C-337 de 2015 y C-047 de 2017, y en la jurisprudencia del Consejo de Estado, se evidencia que existe una práctica parlamentaria, en virtud de la cual los congresistas entran y salen de la reunión, y a veces asisten a ella un momento y luego se retiran definitivamente.

182.       En algunas ocasiones, los congresistas dejan constancias objetivas de retiro de la sesión, para que obren expresamente en el acta. Pero la práctica parlamentaria de atender el llamado a lista o registrar su asistencia, y luego ausentarse por momentos o de manera definitiva de la reunión, no se manifiesta siempre –ni por regla general—en actos formalizados, en los cuales se deje ese tipo de pruebas de retiro del recinto o de la sesión. Por el contrario, se trata a menudo de actos informales, en algunas ocasiones inclusive ilegales, como lo acredita la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre pérdida de investidura. De modo que no siempre queda un registro o una muestra expresa de que el congresista que en algún momento asistió, después abandonó la reunión.

183.       Por tanto, para definir cuántos parlamentarios se encuentran presentes en una decisión el criterio no puede basarse única o predominantemente en el registro inicial de asistencia o en un llamado a lista ocurrido con mucha anterioridad a la votación que se examina. Proceder de esa manera en cada caso implicaría no solo postular una hipótesis sobre la cantidad de congresistas presentes en una sesión que tiende a contrariar la realidad de las reuniones, sino además vulnerar una pauta de interpretación del Reglamento del Congreso.

184.       De acuerdo con el artículo 2 numeral 3 de la Ley 5 de 1992, el Reglamento del Congreso “debe aplicarse en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común” (énfasis añadido). Si se asume que están presentes en cada votación, todos los congresistas que registraron su asistencia al comienzo de la reunión, pese a que la práctica parlamentaria indica que usualmente se retiran de ella durante su desarrollo, entonces “la voluntad de las mayorías presentes” pierde o disminuye su capacidad de toma de decisiones. Mientras el número de asistentes sea más grande, más votos se requieren para conseguir la mayoría simple. Por ello, un quórum inflado artificialmente, a partir de una presunción de permanencia de los congresistas que contestaron el llamado a lista al comienzo de la sesión, les dificulta a quienes en verdad están presentes tomar decisiones con la mayoría simple que exige el ordenamiento. Así, una indebida determinación del número de parlamentarios presentes afecta la pauta orgánica de interpretar el Reglamento del Congreso de manera que “refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión” (art 2 num 3).

185.       Tercero, para determinar la cantidad de asistentes en una votación nominal y pública, en principio basta con contar el número de votos escrutados. Para los congresistas que están presentes en la sesión, votar los proyectos de ley que se les someten es un deber constitucional y reglamentario. El artículo 127 del Reglamento del Congreso prevé que “[t]odo Congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido”. El artículo 124 de ese mismo Reglamento dispone, por su parte, que solo es posible excusarse del acto de votar, con autorización del presidente, “cuando al verificarse una votación no haya estado presente en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de intereses con el asunto que se debate”. En la sentencia C-1040 de 2005, la Corte ratificó el carácter de deber que tiene el acto de votar para los congresistas que se encuentran en el recinto, pero además indicó que este se fundamenta en la Constitución. En ese caso, al señalar que quienes se declaren impedidos deben votar los impedimentos de los demás parlamentarios, esta Corporación estableció lo siguiente sobre el deber de votar que tienen los congresistas presentes en una sesión:

“los congresistas tienen el deber de asistir a las sesiones del Congreso y votar en las decisiones que adopten las Cámaras (Ley 5ª de 1992. art. 127); el Reglamento del Congreso no efectúa distinción alguna en cuanto al alcance de este deber de votar, es decir, no lo restringe exclusivamente a los proyectos de ley o acto legislativo que se encuentren a consideración de las Cámaras, se extiende, por lo tanto, a todos los asuntos cuya decisión se plantee a los congresistas, incluyendo la definición de los impedimentos por conflictos de interés. Los congresistas sólo pueden ser excusados de este deber de decidir efectivamente después de que les haya sido aceptado el impedimento, como lo disponen expresamente los artículos 124 y 293 de la Ley 5ª de 1992. Esto es entendible, dado que los congresistas representan a sus electores y no pueden eludir su función de representación política para la cual fueron elegidos sin que previamente se les haya aceptado el impedimento por la plenaria o la comisión constitucional permanente de cada cámara. De lo contrario, sería fácil evadir el cumplimiento de sus responsabilidades y también se abrirá la puerta para paralizar la actividad del Congreso. Así lo ha dicho también el Consejo de Estado […].”[117]

186.       En vista de ello, si el principio de buena fe es relevante en la interpretación de las prácticas parlamentarias, entonces es razonable sostener que por regla general los congresistas presentes en una sesión tienden a votar los proyectos que se debaten, para cumplir con sus deberes reglamentarios. De manera correlativa, puede asumirse que quienes no votan no se encuentran en la reunión, al margen de si estuvieron en ella antes o si ingresan o regresan después. Por tanto, en principio, es válido sostener que el total de votos obtenido en una votación nominal y pública evidencia también el número de asistentes en esa decisión. El resultado de la votación nominal y pública constituye, pues, la base fáctica fundamental para definir si en ella se cumplió con el quórum decisorio, con la mayoría simple y si se respetó la prohibición orgánica de discrepancia entre el total de votos y el de congresistas presentes en la sesión.[118] 

187.       Cuarto, la jurisprudencia constitucional también ha comprobado que a veces un congresista puede estar presente en la sesión y, pese a ello, no votar o no encontrar su voto computado dentro de una votación nominal y pública, pero esta es una circunstancia excepcional que debe probarse con base en el acta. En efecto, durante el proceso judicial que condujo a la expedición de la sentencia C-029 de 2018, un integrante del servicio técnico del Congreso de la República declaró ante la Corte Constitucional que, en algunos eventos, puede que un congresista se encuentre en el recinto del Congreso y, sin embargo, no participe en una votación nominal y pública. Según ese concepto técnico, algo así podría suceder, en síntesis, porque el congresista no habilita la opción de votar en el computador disponible para ello, o porque la activa y luego no vota, y esto último puede deberse o bien a que se le cierra esa posibilidad antes de ejercer su voto, o bien porque piensa que ya votó aun cuando no lo ha hecho.

188.       Sin embargo, la eventualidad de que sobrevengan circunstancias como estas no puede conllevar a sostener que, entonces, basta con tener encendido el computador o el sistema idóneo para votar, con miras a deducir a partir de ello que el congresista estaba presente en la votación. No podría postularse una regla así, ya que también puede acontecer que el parlamentario active la posibilidad de votar y, acto seguido, se ausente del recinto sin ejercer el voto. En la sentencia C-029 de 2018, la Corte Constitucional fue consciente de ello, cuando puso de manifiesto que el sistema del Congreso “monitorea el momento de la puesta en funcionamiento del computador del congresista, pero no tiene capacidad de reportar en tiempo real que éste ha dejado de estar presente en el recinto” (énfasis añadido). En consecuencia, no basta simplemente con la puesta en funcionamiento del sistema de votación, para determinar si está presente, sino que en principio su asistencia se prueba mediante el ejercicio de su voto.

189.       Esta premisa resulta igualmente relevante para el control de los procedimientos legislativos surtidos en sesiones virtuales o semipresenciales efectuadas durante la pandemia del Covid-19, toda vez que en ellos tampoco resultaría suficiente con verificar que el congresista estaba conectado a la plataforma virtual para asumir que se encontraba presente en la sesión. Como ocurre con las sesiones presenciales, en las virtuales o semipresenciales el parlamentario puede conectarse a la sesión, dejar encendido su computador o el dispositivo mediante el cual se vincula a la reunión virtual, y luego abandonarla realmente, de forma definitiva o por intervalos. No podría considerarse que esa simple conexión pasiva, desprovista de actuación en el momento de la votación, incida entonces necesariamente en el total de congresistas presentes en la sesión, por cuanto esto afectaría –como se dijo—la capacidad de las mayorías verdaderamente presentes de tomar decisiones. Se tendría que probar que, además de la conexión virtual, hubo actos demostrativos de su asistencia efectiva a la reunión.

190.       Quinto, solo si en el acta de la sesión existen evidencias o indicios de que el número de asistentes era distinto al de votos nominales y públicos registrados, pero existe una duda acerca del quórum real al momento de la votación, será viable recurrir a otros medios de prueba, como grabaciones de audio o video, para dilucidar lo sucedido. En caso contrario, debe considerarse que el total de votos nominales y públicos revela, asimismo, la cifra de congresistas presentes en la decisión, con los ajustes que se tengan que hacer a esta cantidad a partir del acta. No es entonces admisible emplear, de entrada, otros medios de convicción, tales como grabaciones de audio o video, para sembrar dudas sobre un acta que no las ofrece, porque –como se indicó anteriormente—la jurisprudencia constitucional ha señalado que “la utilización de los diferentes medios de prueba está unívocamente dirigida a acreditar asuntos confusos o ambivalentes de la información contenida en el acta, más a no [sic] permitir su irregular complementación o adición” (auto 118 de 2013).[119]

191.       Con fundamento en estas pautas, la Corte pasará a mostrar por qué los impedimentos en Comisión y Plenaria de la Cámara de Representantes se negaron con la mayoría simple exigida por la Constitución y la Ley 5 de 1992.

1.3.2.5.          Los impedimentos en la Cámara de Representantes se negaron, en todos los casos, por mayoría simple

192.       En la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, durante las sesiones del 17 y el 23 de marzo de 2021, celebradas para dar primer debate al proyecto de ley, se declararon impedidos 13 representantes a la Cámara.

193.        Según el acta de la sesión del 17 de marzo de 2021, publicada en la Gaceta 332 de 2021, ese día doce representantes presentaron manifestaciones de impedimento. La Mesa Directiva decidió agrupar en 4 bloques estos impedimentos, para ponerlos en consideración de la Comisión. Antes de votarse el primer bloque hizo uso de la palabra el representante Harry Giovanny González García, quien afirmó que el proyecto no se refería a las reglas sobre procesos penales aplicables a congresistas o sobre pérdida de investidura, razón por la cual en su opinión los impedimentos presentados por tener la condición de partes en procesos ante la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado no debían ser aceptados. Tras esta intervención se sometieron a votación los bloques, así:

194.       El primer bloque contenía los impedimentos de los representantes Óscar Sánchez León, Hernán Gustavo Estupiñán y Álvaro Hernán Prada Artunduaga. La secretaria de la Comisión Primera de la Cámara declaró: “presidente han votado Treinta y un (31) honorables Representantes, por el SÍ nueve (9) por el NO veintidós (22), así que han sido NEGADOS los Impedimentos de los Representantes Hernán Gustavo Estupiñán, Álvaro Hernán Prada y Óscar Sánchez.” Dado que el total de votos fue 31, en principio este era también el número de asistentes en ese momento. La mayoría simple se obtenía con 16 votos, y los impedimentos se negaron con 22 votos. Por ende, no se obtuvo la mayoría siempre requerida para aceptar estos impedimentos.

195.       El segundo bloque estaba integrado por los impedimentos de los representantes Inti Raúl Asprilla Reyes y Erwin Arias Betancur. La secretaria de la Comisión manifestó: “[s]eñor presidente han votado Veintinueve (29) honorables Representantes, por el SÍ ocho (8) y por el NO veintiuno (21), así que han sido NEGADOS los Impedimentos del doctor Inti Asprilla y el doctor Erwin Arias”. En vista de que hubo un total de 29 votos, era esa también, en principio, la cantidad de congresistas presentes en ese instante. La mayoría simple se alcanzaba con 15 votos. Se depositaron 21 votos en contra, es decir, no se alcanzó la mayoría simple requerida por el ordenamiento para aceptar el impedimento.

196.       El tercer bloque se encontraba conformado por los impedimentos de los representantes John Jairo Hoyos, Julián Peinado Ramírez, Adriana Magali Matiz Vargas y Jorge Méndez Hernández. La secretaria de la Comisión declaró: “[s]eñor presidente, han votado Veintiséis (26) honorables Representantes, ocho (8) por el SÍ y dieciocho (18) por el NO, en consecuencia, han sido NEGADOS los Impedimentos”. Como quiera que fueron 26 los votos, puede considerarse que esa era también la cifra de parlamentarios que asistían a la sesión en ese momento.  La mayoría simple se lograba, por tanto, con 14 votos. Dado que hubo 18 votos por el no, no se alcanzó la mayoría simple para aceptar los impedimentos. 

197.       El cuarto y último bloque de impedimentos votado en esa sesión estuvo compuesto por los de los representantes David Ernesto Pulido Novoa, Nilton Córdoba Manyoma y Jorge Eliécer Tamayo Marulanda. La secretaria de la Comisión Primera certificó: “presidente han votado Veintitrés (23) honorables Representantes, por el Sí seis (6) y por el NO diecisiete (17), así que han sido NEGADOS los Impedimentos”. Debido a que hubo 23 votos en total, puede inferirse que ese era también el número de asistentes en esa votación. La mayoría simple se conseguía con 12 votos. Los impedimentos obtuvieron 17 votos por el no, de manera que no fueron aceptados.

198.       La sesión siguiente, llevada a cabo el 23 de marzo de 2021, consta en el acta 36, publicada en la Gaceta 333 de 2021. En ella, se declaró impedido el representante Juan Fernando Reyes Kuri. Sometido a consideración, la secretaria de la Comisión Primera manifestó: “presidente, han votado Treinta y un (31) honorables Representantes, por el SÍ catorce (14), por el NO diecisiete (17)”. Al haberse conseguido 31 votos, debe considerarse que este era el número de congresistas presentes en ese intervalo de la sesión. La mayoría simple se conformaba por 16 votos. Dado que se registraron 17 votos negativos, puede concluirse que este no fue aprobado.

199.       En las actas de las sesiones del 17 y el 23 de marzo de 2021 no obra ningún elemento capaz de desvirtuar o de poner apropiadamente en duda que el número de asistentes fuera diferente al del total de votos alcanzado en cada votación nominal y pública. No hubo una verificación del quórum inmediatamente después de alguna de estas votaciones, que demostrara la presencia de más o menos congresistas que el número de votos registrados; tampoco se presentó alguna interacción entre la mesa directiva, el secretario o el ponente con un congresista que se hubiera abstenido de votar; no se formularon objeciones de la mesa directiva, del ponente o de otros congresistas, en torno a la votación. Este es el fundamento principal para concluir que en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes no se alcanzó la mayoría simple requerida para aceptar los impedimentos. 

200.       En las tablas de las votaciones, en algunas casillas aparecen los nombres de algunos representantes, seguidos de las palabras “Fuera del recinto” o “Fuera de la Plataforma”, mientras en otros casos, después de los nombres de los parlamentarios están los vocablos “No votó”. Esto no se debe a que estuvieran presentes, pero no hubieran votado. Se explica porque las planchas de votación de los impedimentos contienen los nombres de todos los integrantes de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Si el representante se encontraba en el recinto, en la plancha aparece el sentido de su voto; si dejó constancia objetiva de su retiro del recinto o de la plataforma, en la tabla de votación se lee “Fuera del recinto” o “Fuera de la Plataforma”; en los demás casos, el acta simplemente dice “No votó”.

201.       El que aparezcan en el acta con la anotación “No votó” se debe entonces a que para el momento de la votación se habían retirado del recinto o ausentado de la reunión virtual sin dejar constancia de ello. No de otra forma podría interpretarse el acta, conforme a la buena fe, pues los congresistas presentes están obligados a votar (Ley 5 de 1992 arts 124 y ss). En principio, si no votaron, era debido a que no estaban presentes. Si bien esta asunción puede desvirtuarse con otros elementos del acta, en este caso las actas no proporcionan evidencia alguna de que los congresistas incluidos en esas casillas, en las que se escribió la fórmula “No votó”, estuvieran efectivamente presentes en la sesión, pero no hubieran votado. Por ende, debe asumirse que se hallaban en ese instante por fuera del recinto o de la reunión virtual, sin dejar constancia de ello.

202.       Prueba adicional de que no estaban en el recinto o en la sesión virtual es que después de que la secretaria de la Comisión Primera declaró, en cada caso, que se habían negado los impedimentos, no se produjo observación o reparo alguno, por parte de la mesa directiva o de los demás congresistas, capaz de poner en duda la validez del resultado. Para la jurisprudencia, estas circunstancias confirman la validez de la votación. En efecto, en la sentencia C-032 de 2021, la Corte revisó los siguientes hechos de un procedimiento. Durante una sesión del trámite legislativo, el secretario de una de las corporaciones declaró que en una votación se obtuvo la mayoría requerida. En ese momento no se registró reparo alguno en contra de dicha certificación. Luego de la sesión, sin embargo, el secretario expidió una nota aclaratoria, de acuerdo con la cual no se habría obtenido un voto esencial para alcanzar la mayoría. La Corte consideró, no obstante, que el procedimiento no estaba viciado, para lo cual invocó, entre otros fundamentos, el hecho de que, durante la reunión del Congreso, el secretario manifestó que se había aprobado la iniciativa con la mayoría requerida, y ni la mesa directiva ni los demás parlamentarios objetaron el resultado o la declaración secretarial:  

“Es evidente que el resultado de la votación que los secretarios expresan durante la sesión es una información crucial para la verificación de la regla de mayoría. En otras palabras, el insumo exclusivo que tienen los congresistas para conocer, en el marco de la actividad legislativa, si una iniciativa contó con el apoyo mayoritario es lo expresado por el secretario, quien, a su vez, se insiste, está investido de esa competencia específica en virtud de una norma orgánica. Además, habida cuenta de ese carácter esencial de la función ejercida por los secretarios generales, la Sala insiste en el deber cualificado que tienen en su ejercicio. Esto implica, como es apenas obvio, que los resultados de las votaciones que se expresen en la sesión correspondan estrictamente con la realidad, sin que resulte admisible, bajo ninguna circunstancia, que puedan ser ajustados por fuera del debate.

En el caso bajo estudio, tanto oralmente como en el acta de la sesión quedó claro que se había obtenido la mayoría requerida, siendo esta la información a la que tuvieron acceso los representantes a la Cámara durante la sesión, que es precisamente el escenario donde se expresa y consolida la voluntad democrática del Legislativo. Además, esa misma información fue incorporada en el acta, como tuvo oportunidad de explicarse.

43.3. En segundo lugar, comprender que en este caso se consolidó la voluntad mayoritaria es consecuencia de la necesidad de otorgar efecto útil a disposiciones del Reglamento del Congreso que ofrecen instrumentos para oponerse a las votaciones que la mesa directiva considere que no cumplen con los requisitos constitucionales y legales. Sobre el particular, dentro de las reglas para las votaciones de que trata el artículo 123 de la Ley 5ª de 1992, se establece que “el número de votos, en toda votación, debe ser igual al número de congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, con derecho a votar. Si el resultado no coincide, la elección se anula por el presidente y se ordena su repetición.”

Respecto del caso examinado, la Sala advierte que la presunta duplicidad en uno de los votos era un asunto que debió haberse verificado por el presidente de la Cámara en ejercicio de la facultad transcrita. Por ende, resulta válido concluir que el efecto útil de esta norma implica que ante la inacción de la mesa directiva era evidente, en el marco de la sesión, que no existía disconformidad alguna sobre la suficiencia de la votación frente al artículo 6º. A esto se suma el hecho de que durante la plenaria ningún congresista haya manifestado desacuerdo sobre el particular lo que, a juicio de la Corte, demuestra la conciencia de la Cámara de que se estaba ante una genuina expresión de la voluntad democrática mediante la conformación de las mayorías exigidas.”[120]   

203.       En este caso tampoco hubo objeciones a la declaración de la secretaria de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, de acuerdo con la cual los impedimentos no fueron aceptados.

204.       En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 29 de abril 2021, empezó la consideración en segundo debate del proyecto de ley revisado (Gaceta 1109 de 2021). En esa reunión, 38 representantes manifestaron impedimentos para participar en el trámite de la iniciativa. Tras algunas intervenciones, por disposición del presidente de la Cámara, se ordenaron los impedimentos por bloques.

205.       En el primer bloque se incluyeron los impedimentos de los representantes a la Cámara Juan Fernando Reyes Kuri,[121] Milton Angulo Viveros, Fabio Fernando Arroyave Rivas, César Ortiz Zorro y José Vicente Carreño Castro. El secretario de la Cámara expresó: “Se cierra el registro y la votación es como sigue; […] un total por el SÍ de 22 votos. […] Para un total por el NO de 84 votos. Señor presidente, han sido negados los impedimentos”.[122] Es decir, se registró un total de 106 votos, lo cual significa que en principio había 106 congresistas presentes en ese momento. No obstante, en este caso, en medio de la votación, se produjo una interacción entre el representante Jorge Eliécer Salazar López y el secretario de la Cámara, en el siguiente sentido:

“Intervención, Honorable Representante, José Eliécer Salazar López:

Secretario, el voto mío quedó, perdone, pues solo para saber.

Intervención, Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:

[…]

Salazar no quedó en ninguna parte, qué pena doctor.”

206.       Luego, en el listado con los nombres de los votantes, no aparece el voto de José Eliécer Salazar López, pese a que estaba presente, como lo demuestra la interacción con el secretario de la Corporación. Por tanto, en esta votación, el total de representantes presentes en la sesión no era equivalente al de votos, pues quedó constancia de que había un representante cuyo voto no se contó –el de José Eliécer Salazar López. El número de asistentes era entonces de 107. En cualquier caso, la mayoría simple era de 54 votos. Se registraron más de 54 votos negativos, de manera que no se alcanzó la mayoría simple exigida para aceptar los impedimentos.

207.       En el segundo bloque se agruparon los impedimentos de los representantes Mauricio Toro Orjuela, Carlos Ardila Espinosa, Andrés Calle, José Edilberto Caicedo Sastoque, Emeterio José Montes de Castro, María Cristina Soto de Gómez, Edwin Gilberto Ballesteros Archila, Ciro Antonio Rodríguez, Crisanto Pisso Mazabuel, Wílmer Ramiro Carrillo Mendoza, León Fredy Muñoz Lopera y Gustavo Londoño García. El secretario de la Corporación declaró: “la votación es como sigue; […] un total por el SÍ de 22. […] un total por el NO, de 78 votos. Han sido negados los impedimentos”. Habida cuenta de que la votación total fue de 100 votos, el número de asistentes en ese momento de la reunión era en principio de 100 representantes. En el acta, no hay evidencias de que los congresistas presentes superaran el total de votos. Por consiguiente, la mayoría simple se obtenía con 51 votos, con lo cual queda claro que los impedimentos no fueron aceptados.

208.       Al tercer bloque pertenecían los impedimentos de los representantes José Luis Pinedo, Adriana Gómez Millán, Eloy Chichí Quintero, Mónica Liliana Valencia Montaña y Juan Carlos Reinales. El secretario de la Cámara certificó: “la votación es como sigue; […] Para un total por el SÍ de 18. […] un total por el NO de 72 votos. Señor presidente, han sido negados los impedimentos”. Como quiera que fueron 90 los votos contabilizados en la votación, la cantidad de asistentes era también, en principio, de 90 representantes. En el acta no existen fundamentos que desvirtúen esta conclusión. La mayoría simple se alcanzaba, pues, con 46 votos. Los votos negativos fueron más de 46, lo que implica que los impedimentos no fueron aceptados.

209.       Dentro del cuarto bloque se encontraban los impedimentos de los representantes Alexander Bermúdez Lasso, Catalina Ortiz Lalinde y Christian Garcés Aljure. El secretario de la Cámara de Representantes declaró: “la votación es la siguiente: […] un total de 21 votos por el SÍ. […] un total de 72 votos por el NO. Han sido negados los impedimentos”. El registro de votación arrojó, como se ve, 93 votos en total. Por tanto, en principio, esa era también la cifra de congresistas presentes en dicha votación. No obra en el acta ninguna base para concluir que el número de representantes asistentes fuera superior al total de votos. En consecuencia, la mayoría simple se conseguía con 47 votos. Se depositaron más de 47 votos negativos, por lo cual los impedimentos no fueron aceptados.

210.       En el quinto bloque se votaron los impedimentos de los representantes Milene Jarava, José Vicente Carreño, José Élver Hernández Casas, John Arley Murillo Benítez, Franklin Lozano de la Ossa, Óscar Darío Pérez Pineda, Ricardo Alfonso Ferro Lozano, Sara Elena Piedrahíta Lyons y Norma Hurtado. El Subsecretario de la Corporación señaló: “la votación es la siguiente; […] un total por el SÍ de 24 votos. […] un total de 74 votos manual, perdón 74 votos totales por el NO”. En esta votación, el resultado final fue de 98 votos. En principio, entonces, también eran 98 los congresistas presentes al momento de la decisión. Ningún segmento del acta lleva a concluir que el total de asistentes fuera diferente al de votos. En consecuencia, la mayoría simple se alcanzaba con 50 votos. Se registraron más de 50 votos negativos, así que tampoco acá se aceptaron los impedimentos.

211.       El sexto bloque se conformó con los impedimentos de los representantes Jhon Arley Murillo Benítez,[123] Néstor Leonardo Rico Rico y Carlos Alberto Cuenca Chaux. Se registraron 23 votos por el sí y 77 votos por el no. El Subsecretario de la Cámara declaró: “[e]l resultado de la votación es el siguiente: […] un total por el SÍ de 23 votos. […] un total de 77 votos por el NO. Han sido negados los impedimentos señor presidente”. Debido a que hubo un total de 100 votos, en principio podría considerarse que eran también 100 los congresistas asistentes en esa votación. Sin embargo, durante esta votación también se produjo una interacción entre el representante Atilano Alonso Giraldo Arboleda y el Subsecretario de la Cámara de Representantes, así:

“Intervención Honorable Representante Atilano Alonso Giraldo Arboleda:

Atilano vota NO.

Intervención Subsecretario General Raúl Enrique Ávila Hernández:

Doctor Atilano qué pena ya cerré el registro”.

212.       En el listado de votantes, no aparece el nombre del representante Atilano Alonso Giraldo Arboleda. Este representante estaba entonces presente en la sesión durante la votación del sexto bloque de impedimentos, pero no votó, de modo que en este caso el número de votos no coincide exactamente con el de asistentes. Los votos eran 100, pero los congresistas presentes –según el acta—eran 101. La mayoría simple se lograba, en todo caso, con 51 votos o más. En vista de que se obtuvieron 77 votos por el no, debe concluirse que no se alcanzó la mayoría simple requerida para aceptar los impedimentos.

213.       En el séptimo bloque se votó solo el impedimento manifestado por el representante Edwin Alberto Valdés. El Subsecretario de la Cámara declaró: “Se cierra el registro por orden de la presidencia. La votación es la siguiente: Por el SÍ: […] un total de 25 votos. […] Para un total de 84 votos por el NO. Ha sido negado el impedimento”. La votación arrojó, entonces, un total de 109 votos, de modo que en principio los representantes presentes en la votación eran también 109. No hay ningún elemento en el acta que lleve a considerar que el número de asistentes fue distinto al total de votos. La mayoría simple se conseguía, por tanto, con 55 votos, cifra que no fue alcanzada por los votos afirmativos.

214.       De acuerdo con el acta, en la sesión del 29 de abril 2021, excepto por lo que ocurrió con la votación de los bloques de impedimentos primero y sexto, no se presentó ningún hecho que hiciera dudar de que el total de votos era igual al de congresistas presentes en la reunión. En consecuencia, no hay ninguna base para poner en cuestión el cumplimiento de la exigencia de mayoría simple en la votación de los impedimentos en la Plenaria de la Cámara de Representantes.

215.       Por consiguiente, en la Comisión Primera y en la Plenaria de la Cámara de Representantes no se configuró irregularidad ni mucho menos vicio alguno de inconstitucionalidad durante la votación de los impedimentos.

1.3.2.6.          Ausencia de un vicio por discrepancia entre el número total de votos y el de congresistas presentes en la sesión

216.       Conforme a lo anterior, en la Plenaria de la Cámara, en la votación de los bloques de impedimentos primero y sexto, el número de votos no fue igual al de congresistas presentes en la sesión. Por ello cabe preguntarse si existió un vicio, derivado de la vulneración de la regla del artículo 123 numeral 4 de la Ley 5 de 1992, según la cual: “[e]l número de votos, en toda votación, debe ser igual al número de Congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, con derecho a votar. Si el resultado no coincide, la elección se anula por el presidente y se ordena su repetición.” La respuesta debe ser negativa, pues no hubo vicio alguno, con fundamento en las siguientes razones.

217.       Primero, la jurisprudencia constitucional ha señalado de manera consistente que “no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley”.[124] No constituye un vicio de procedimiento la irregularidad “que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta”.[125] Es decir, como lo ha precisado esta Corte en suficientes ocasiones, una infracción de las normas orgánicas del Congreso, referidas a cómo se surte el proceso legislativo, solo vicia el procedimiento si (i) vulnera principios constitucionales relevantes para la formación de las leyes, en especial los principios de mayorías, de respeto a las minorías (participación) o de publicidad,[126] (ii) afecta el proceso de formación de la voluntad democrática, o (iii) desconoce el contenido básico del diseño constitucional.[127] Como se muestra a continuación, nada de esto ocurrió en el presente caso.

218.       En esta ocasión, la diferencia entre el número de votos y el total de representantes presentes en la votación no desconoce ninguno de estos límites. Primero, no vulneró ninguno de los principios constitucionales relevantes para la formación de las leyes, pues –como se dijo—respetó el principio de mayorías. Aparte, no desconoció el derecho de las minorías a participar. Las minorías pudieron intervenir para referirse a los impedimentos y contaron con la facultad de votar. También estaban habilitadas para solicitar la verificación del quórum y pedir la anulación de la votación, con fundamento en la regla contemplada en el artículo 123 numeral 4 de la Ley 5 de 1992, pero se abstuvieron de hacerlo, lo cual ha conducido a la jurisprudencia constitucional a convalidar esta clase de situaciones.[128] Tampoco existe base alguna para concluir que se infringió el principio de publicidad, ya que los impedimentos se expusieron debidamente, se anunció de forma apropiada la votación, y en el acta quedó consignada la interacción entre los congresistas que no votaron y el Secretario.

219.       Segundo, lo ocurrido en la votación no afectó el proceso de formación de la voluntad democrática de las cámaras. El resultado de las votaciones de ambos bloques ofrece una evidencia rotunda de que la Plenaria ya tenía formada la voluntad acerca de la decisión sobre los impedimentos. En efecto, el primer bloque recibió una votación de 22 votos por el sí y de 84 votos por el no, y el sexto bloque obtuvo 23 votos por el sí y 77 votos por el no.

220.       Finalmente, la manera en que se surtió la votación de estos dos bloques de impedimentos tampoco desconoció el contenido básico del diseño constitucional. Los congresistas de todas las bancadas en todo caso contaron con la posibilidad de pedir una verificación del quórum y de objetar la votación de cada uno de esos bloques, así como la de requerir que se anulara, sin que hayan formulado solicitud en tales sentidos. 

221.       En suma, la votación de los impedimentos en la Comisión y la Plenaria de la Cámara de Representantes no adoleció de vicio alguno.

1.4.Votación de las proposiciones no avaladas en la Plenaria del Senado de la República sobre los artículos 1, 2, 14, 35, 39, 43, 44, 46, 67, 68, 69 y 73

222.       El CSJ sostuvo en este proceso que el procedimiento de formación de los artículos 1, 2, 14, 35, 39, 43, 44, 46, 67, 68, 69 y 73 estuvo viciado y, por ende, deben declararse inconstitucionales. Esa Corporación señala que, en la sesión Plenaria del 9 de junio de 2021, el Senado de la República empezó a votar un bloque con las proposiciones “no avaladas” por el ponente. Pero como en la votación no se obtuvo mayoría absoluta en ningún sentido, la reunión se levantó y continuó el 15 de junio de 2021. Ese día 15 de junio de 2021, la sesión empezó con la votación del bloque de proposiciones no avaladas. Cuando la Presidencia del Senado le ordenó al Secretario General leer las proposiciones, este declaró que era una cantidad importante, y en vez de darles lectura dijo: “entonces voy a mencionarlas y el respectivo autor y el tema”, pero solo se limitó a decir quién las propuso y qué artículo buscaban modificar, sin precisar en qué sentido iba la modificación. Entre tales proposiciones había unas, precisamente, del CSJ, en cuyo trámite –según la intervención—no se respetó el principio de publicidad.

223.       Para resolver este cuestionamiento, la Corte Constitucional (a) describirá a continuación lo sucedido con las proposiciones no avaladas en las sesiones del 9 y 15 de junio de 2021, en el Senado de la República, luego (b) expondrá los parámetros constitucionales que deben regir la publicidad de las proposiciones, y finalmente (c) evaluará si existió, en la formación del PLEAJ, una irregularidad que viciara el procedimiento.

1.4.1.1.          Descripción de lo sucedido en la Plenaria del Senado los días 9 y 15 de junio de 2021, con las proposiciones no avaladas

224.       El proyecto de ley estatutaria examinado surtió su debate en la Plenaria del Senado los días 9 y 15 de junio de 2021 (GC 1559 y 1560 de 2021, respectivamente). Hasta la votación de las proposiciones no avaladas, a las que se refiere la intervención, el proyecto se empezó a votar en la sesión del 9 de junio de 2021 de la manera que se describe a continuación. Primero, el Senado negó una proposición de archivo de toda la iniciativa; segundo, aprobó la proposición positiva del informe de ponencia mayoritario; tercero, denegó las proposiciones eliminatorias de los artículos 2, 10, 12, 13, 14, 15, 25 y 67, tal como aparecían en el informe de ponencia; cuarto, la Plenaria procedió a votar lo que el ponente, senador Miguel Ángel Pinto Hernández, denominó “un bloque de proposiciones y de artículos nuevos que no han sido avalad[o]s”.

225.       Una vez el senador ponente anunció que procederían a votar estas proposiciones no avaladas, afirmó que estas recaían sobre los artículos 2, 12, 13, 19, 35, 38, 39, 44, 46, 67, 68, 69, 73 y 87, y que había proposiciones tampoco avaladas de incluir tres artículos nuevos a la iniciativa. Cuando ofreció esta información, el senador ponente enunció el nombre del respectivo senador o senadora proponente.[129] Luego de ello, el senador Pinto Hernández manifestó que si los proponentes dejaban estas proposiciones como constancias, entonces era posible pasar a decidir sobre otros bloques de proposiciones y artículos. En ese punto, algunas senadoras y senadores proponentes intervinieron e interactuaron con el ponente para definir cuáles proposiciones convertían en constancia y cuáles no. En ese segmento de la sesión, intervino la senadora Paloma Valencia Laserna para manifestar que se estaba hablando “tan rápido de los números” que no resultaba posible saber cuáles proposiciones no tenían aval, entre las cuales ella creía que había algunas suyas. Así que solicitó que le expusieran cuáles eran las proposiciones no avaladas “para poderlas defender”, en caso de que ella hubiera sido la proponente.

226.       En dicho contexto también intervinieron los autores de proposiciones que –en su opinión—no tenían aval. Primero lo hizo el senador John Milton Rodríguez González, quien se refirió a una proposición que había hecho sobre el artículo 2, para contemplar el amparo de pobreza respecto de personas jurídicas en situación de insolvencia. Pero tras su intervención le dio a entender al ponente que dejaba esa proposición como constancia. Después habló la senadora Milla Patricia Romero Soto, para pedir que su proposición sobre el artículo 68, encaminada a establecer que los cargos enunciados en esa disposición fueran proveídos por mérito, se votara por separado y no en bloque. Asimismo, la senadora Maritza Martínez Aristizábal entendió que una de sus proposiciones, referida al artículo 39, carecía de aval. Por lo cual explicó que se trataba de una propuesta de enmienda del artículo 91 de la Ley estatutaria de administración de justicia, y que la proposición estaba orientada a introducir un criterio adicional para la creación, fusión y supresión de despachos judiciales, consistente en el crecimiento intercensal de las entidades territoriales. 

227.       Luego de estas intervenciones, se le cedió el uso de la palabra a la Presidenta del CSJ, Gloria Stella López Jaramillo. En su intervención, la Presidenta del CSJ expresó que iban a votarse artículos que el Consejo consideraba importante analizar, por cuanto se referían a propuestas “[q]ue se presentaron durante el debate tanto en Cámara como en Senado”. A continuación, no leyó ni explicó una por una las proposiciones que había presentado la Corporación que ella presidía, sino que se refirió de manera abierta a ciertos temas y artículos, sin explicar con especificidad, en cada caso, cuáles eran los artículos sobre los cuales recaían las proposiciones y cuáles eran las proposiciones formuladas por la entidad.

228.       Así, la presidenta del CSJ comenzó con una alusión al propósito de la iniciativa original que había radicado la Corporación presidida por ella. Después, declaró que el expediente electrónico –a diferencia de lo que a su parecer sostuvo el senador ponente—no es una figura novedosa en la Rama Judicial. Posteriormente reivindicó la necesidad de respetar la sentencia C-258 de 2016 en cuanto a las funciones que pueden otorgársele a la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, y a la presunta imposibilidad de que los funcionarios que administran justicia se dediquen a labores simultáneas de administración. Manifestó, asimismo, que de los “5 billones 200” que se le asignan presupuestalmente a la Rama Judicial, “4 billones 700” se destinan exclusivamente a planta de personal, por lo cual solo los 480 mil millones restantes se dedican a programas de inversión, que ahora incluyen proyectos de incorporación y transformación tecnológica y digital. También señaló que el CSJ apoyaba agregar a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial en la Comisión Interinstitucional.

229.       Tras ello, la presidenta del CSJ indicó que debe existir una funcionalidad entre el director ejecutivo de administración judicial y el CSJ. También refirió que, frente a la modificación de los requisitos para magistrados de altas Cortes, era necesario respetar el artículo 232 de la Constitución. Luego declaró que, en los debates, el Consejo de Estado había manifestado no tener ningún inconveniente con que el director ejecutivo de la Rama Judicial fuera elegido por el CSJ, de terna remitida por la Comisión Interinstitucional. Posteriormente, señaló que el presidente de la Corte Suprema de Justicia expresó su preocupación por que la Comisión Interinstitucional pudiera elegir a los directores seccionales de administración judicial. Frente a los conceptos vinculantes que podría proferir la Comisión Interinstitucional, señaló que no se podía desvirtuar el diseño del organismo de administración y gobierno de la Rama Judicial, sin precisar cuáles de dichos conceptos tenían ese efecto.

230.       Asimismo, aseveró que los sindicatos han manifestado las dificultades que se pueden presentar cuando un magistrado de carrera ocupa una magistratura en una alta Corte. Luego se refirió a una proposición que formularon el CSJ y la Corte Suprema de Justicia frente al artículo 69, para que la provisión de cargos fuera exclusivamente de la lista de elegibles, que en los cargos temporales, si no había lista de elegibles, se pudiera designar a un profesional o empleado de carrera del propio distrito o despacho. Finalmente, dijo que esta no era una cuestión de disputa por recursos o poder burocrático, pues la gran mayoría de cargos pertenecen a la parte jurisdiccional de la Rama Judicial, o a las direcciones seccionales de administración judicial, y muy pocos al CSJ.

231.       Luego se aprobó la declaratoria de sesión informal, para oír a un magistrado de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, al presidente de la Corte Suprema de Justicia y a la presidenta del Consejo de Estado. Entonces hizo uso de la palabra la senadora Angélica Lozano Correa, para precisar que ella presentó “21 proposiciones”, algunas de ellas a título individual y otras en conjunto con otros senadores, y que unas recibieron el aval, pero otras no, y señaló que dejaría como constancia las proposiciones no avaladas.

232.       El ponente luego tomó la palabra, para explicar que algunas de las proposiciones que antes había enlistado como no avaladas, finalmente recibieron el aval. El senador ponente, Pinto Hernández, También indicó que algunas de las proposiciones fueron dejadas como constancia por los proponentes.[130]  Acto seguido, el vicepresidente del Senado, quien presidía la sesión, le solicitó al ponente informar las proposiciones no avaladas que serían votadas, y el senador Pinto Hernández informó lo siguiente:

“El primer vicepresidente de la Corporación, honorable Senador Jaime Enrique Durán Barrera, manifiesta:

Perdón, perdón señor coordinador ponente vamos a votar las no avaladas.

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Miguel Ángel Pinto Hernández:

El bloque de proposiciones no avaladas.

El primer vicepresidente de la Corporación, honorable Senador Jaime Enrique Durán Barrera, manifiesta:

Hágame el favor y las informa cuáles

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Miguel Ángel Pinto Hernández:

Que sería la del artículo primero, del Senador Jorge Guevara. La del artículo 2° de la Senadora Milla Romero, Milla Romero. Porque quedan como constancia la de la Senadora Angélica y la del Senador John Milton. Y votaríamos aquí el artículo 14 de la proposición de la Senadora Andrade. El artículo 35 que era una proposición que ven[í]a del CSJ. El artículo 39 del Senador Ernesto Macías. El artículo 43, también del Senador Macías y del Consejo. El artículo 44, del Consejo. 46 del Consejo. El 67 de los Senadores Macías, del Consejo y de la Senadora Angélica Lozano que la mantiene. El 69, el 73 vienen con proposición del Consejo. Y el 87 que hay proposiciones de la Senadora Angélica, el Senador Milton, John Milton, del Senador David Barguil, Motoa y el Senador Carlos Abraham. Ese sería el bloque de artículos, entonces votaríamos el 1, las proposiciones que están no avaladas del 1, del 2, del 14, del 35, del 39, el 43, del 44, del 46, del 67, del 69, del 73 y del 87, ese sería el bloque señor Presidente, de proposiciones no avaladas que le pediría yo a la plenaria que se votaran”.

233.       Sin embargo, a continuación de ese listado, el senador Ernesto Macías le manifestó al ponente que las proposiciones que él presentó quedarían como constancias.

234.       El primer vicepresidente del Senado, senador Jaime Enrique Durán Barrera, instruyó al Secretario General del Senado para que leyera las proposiciones:

El primer vicepresidente de la Corporación, honorable Senador Jaime Enrique Durán Barrera, manifiesta:

Señor secretario, si quiere hágame el favor y le los artículos, las proposiciones no avaladas a cuáles artículos y procedemos a votar.

235.       Y el secretario del Senado contestó:

Se va a votar el bloque de proposiciones como lo explicó el señor ponente, el doctor honorable Senador Miguel Ángel Pinto.

236.       Después, el senador Pinto Hernández pidió negar las proposiciones de este bloque, y la senadora Lozano Correa advirtió que en su criterio la proposición sustitutiva del artículo 67 se debía votar por separado.

237.       Entonces la Presidencia sometió a votación “las proposiciones no avaladas a los artículos 1°, 2°, 14, 35, 39, 43, 44, 46, 67, 69, 73 y 87”. Cerrada la votación, este bloque recibió 52 votos por el sí y 23 votos por el no.

238.       El secretario general del Senado declaró que no se había alcanzado una decisión, porque al ser ley estatutaria la mayoría requerida era calificada. Acto seguido, el primer vicepresidente del Senado resolvió “suspender el trámite del proyecto” y levantar la sesión. El secretario del Senado entonces declaró, para terminar, que “[n]o hubo decisión en esto porque no alcanzaron los votos. No ha sido negada tampoco, no ha habido decisión”.

239.       En la sesión del 15 de junio de 2021, como se había anunciado debidamente, la Plenaria de Senado retomó el debate del proyecto de ley revisado (GC1560 de 2021). Al inicio de la reunión, de nuevo el senador ponente Miguel Ángel Pinto Hernández recapituló cuáles eran los artículos con proposiciones no avaladas. Precisó que las proposiciones sin aval recaían sobre los artículos 1, 2, 14, 35, 43, 44, 46, 67, 69, 73 y 87. En ese contexto, el presidente del Senado le dio al Secretario General del Senado la instrucción de leer las proposiciones: “Señor secretario, lea las proposiciones”, a lo que este respondió: “Presidente, son una cantidad importante, entonces voy a mencionarlas y el respectivo autor y el tema”. A continuación, el secretario citó los artículos sobre los que recaían las proposiciones, enunció a quienes las suscribieron, y empezó una serie de interacciones entre él, el senador ponente y diversos congresistas, a fin de depurar el listado de proposiciones no avaladas.

240.       Dentro de esa parte de la sesión, el secretario del Senado señaló, entre otras cosas, que había distintas proposiciones supresivas del artículo 46, dentro de ellas una del CSJ. En ese espacio intervino asimismo el senador Jorge Eliécer Guevara, para explicar su proposición sobre el artículo 1°. El senador Guevara precisó que su proposición consistía en suprimir el segmento de la norma que calificaba a la administración de justicia como servicio público esencial, pues a su juicio ello tenía implicaciones en el plano sindical que no debían ser abordadas en un proyecto de reforma a la administración de justicia.

241.       Aclaradas cuáles proposiciones no avaladas se mantenían, el secretario del Senado declaró que se votarían dentro del bloque de proposiciones no avaladas las referidas por él “a los artículos 1°, 2°, 14, 35, 39, 43, 44, 46, 67, 68, 69 y 73”. Como se observa, en comparación con las que se habían votado en la sesión del 9 de junio de 2021, en la sesión del 15 de junio se incluyó en este bloque una proposición sobre el artículo 68 y, además, se excluyó de ese grupo la proposición sobre el artículo 87 pues se convirtió en constancia. El Senado negó este bloque de proposiciones con 75 votos por el no y 6 por el sí. El Secretario General del Senado anunció así la votación y sus resultados:

El secretario de la Corporación, doctor Gregorio Eljach Pacheco, informa:

Se va a votar un bloque de proposiciones que ya expliqué en detalle, incluyendo el autor y el tema. Se excluyeron las que fueron retiradas y quedan como ponencia y las que se van a votar son proposiciones en el sentido de la Ley 5ª. El señor ponente ha solicitado que se vote negativamente, él va a votar negativamente ese grupo de proposiciones porque no tienen el aval de la ponencia.

La Presidencia somete a consideración de la plenaria las proposiciones no avaladas a los artículos 1°, 2°, 14, 35, 39, 43, 44, 46, 67, 68, 69 y 73 y los artículos nuevos leídas por Secretaría al Proyecto de Ley Estatutaria número 475 de 2021 Senado, 295 de 2020 Cámara, acumulado con el Proyecto de Ley Estatutaria número 430 de 2020 Cámara, Proyecto de Ley Estatutaria número 468 de 2020 Cámara y, cerrada su discusión, abre la votación e indica a la Secretaría llamar a lista para proceder en forma nominal.

Realizado el llamado a lista, la Presidencia cierra la votación e indica a la Secretaría informar el resultado.

Por Secretaría se informa el siguiente resultado:

Por el Sí: 06

Por el No: 75

TOTAL: 81 Votos[131].

242.       En la Gaceta del Congreso 1560 de 2021, donde consta el Acta correspondiente a esta sesión, se publicaron fotografías de las proposiciones no avaladas a las cuales hacía referencia esta votación. Todas las proposiciones que contienen fecha de radicado en la esquina inferior derecha cuentan con un sello en el que se lee “09 JUN 2021”. Solo una proposición, que está al final de todas ellas, contiene una inscripción hecha a mano en la misma esquina inferior derecha que dice: “15-06-21”.[132] En algunas proposiciones, suscritas únicamente por el CSJ, por un problema de fidelidad de la imagen en la Gaceta no se alcanza a ver una fecha de radicación. 

1.4.1.2.          Los parámetros constitucionales sobre la publicidad de las proposiciones

243.       La Ley 5 de 1992 establece que debe darse doble lectura a las proposiciones: antes de abrirse el debate sobre ellas y, luego, “nuevamente” cuando hayan de votarse (Ley 5 de 1992 arts 115 y 125). Es, además, un deber del Secretario General de cada Cámara “[d]ar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y mensajes que deban ser leídos en sesión plenaria” (Ley 5/92 art 47 num 3). En tanto esta es una regla para la formación de las leyes, su desconocimiento constituye una irregularidad en el procedimiento, incluso si se trata de proposiciones que no han sido avaladas por los congresistas ponentes.[133]

244.       No obstante, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que “no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley”.[134] Las reglas procedimentales sobre la formación de las leyes son en general instrumentos para la realización de ciertos principios constitucionales. Lo relevante no es, pues, que se haya desconocido la parte instrumental de las normas sobre procedimiento, sino los fines constitucionales que estas persiguen. No apareja entonces un vicio de inconstitucionalidad aquella infracción de las reglas procedimentales “que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta”.[135]  

245.       En consecuencia, si la secretaría de una comisión o una plenaria del Congreso de la República incumple el deber de leer las proposiciones, como lo establecen los artículos 47, 115 y 125 de la Ley 5 de 1992, entonces incurre en una irregularidad, pero esta no necesariamente vicia el procedimiento. Para que una infracción de estas normas de procedimiento legislativo se pueda tipificar como un vicio de inconstitucionalidad, es necesario determinar: (i) si se vulneraron principios constitucionales relevantes para la formación de las leyes, en especial los principios de mayorías, de respeto al pluralismo (derecho a la participación de las mayorías y las minorías) o de publicidad;[136] (ii) si se afectó el proceso de formación de la voluntad democrática; o (iii) si se desconoció el contenido básico del diseño constitucional (por ejemplo, la soberanía popular, la separación de poderes, el sistema presidencial, el bicameralismo, la supremacía constitucional, entre otros).[137]

246.       En particular, la jurisprudencia constitucional ha identificado que no existe vicio de procedimiento cuando se omite la lectura de proposiciones, pero se logra la publicidad por algún otro medio equivalente. En la sentencia C-481 de 2019, la Corte Constitucional declaró inexequible un conjunto de disposiciones legales, tras comprobar que eran resultado de proposiciones que no solo no fueron leídas, sino que tampoco obtuvieron algún mecanismo equivalente de publicidad. En ese contexto, esta Corporación precisó que las proposiciones se pueden publicar por distintos medios, tales como la Gaceta del Congreso, la distribución de copias a los congresistas, la lectura oral o la explicación apropiada de su contenido. Expresamente, la Sala Plena señaló:

“[…] se admiten varias modalidades de comunicación de las proposiciones, bajo un criterio de flexibilidad sobre el debate parlamentario.

[…] la Corte ha estimado que son válidos los siguientes mecanismos de publicidad: (i) publicación en la Gaceta del Congreso (aunque ello no sea exigido por la Constitución o la ley). Con todo, la manera cómo funciona el Congreso y la forma como se surten los debates vinculados al ejercicio de la actividad legislativa, suponen la imposibilidad práctica que toda información relacionada con el proceso de adopción de una ley, sea objeto de publicación en el medio oficial dispuesto para el efecto, este es el caso de las proposiciones. En este sentido, una proposición debe presentarse y ser puesta a consideración a la apertura de la discusión (art. 115 del Reglamento del Congreso). Por lo cual, la jurisprudencia ha admitido que (ii) se debe dar lectura oral antes de su debate y votación (art. 125 del mencionado Reglamento). Sin embargo, nada impide que las proposiciones puedan ser objeto de: (iii) distribución de copias a cada parlamentario con antelación a la discusión y votación, con el fin de que puedan ser leídas y conocidas por los congresistas. Incluso, dando aplicación al principio de instrumentalidad de las formas, se ha permitido que se dé (iv) explicación oral del contenido particular y concreto, con tal “grado de especificidad que permita a los congresistas conocer adecuada, previa y suficientemente la proposición normativa objeto de discusión y aprobación”. Por otra parte, la expresión de opiniones sobre las modificaciones propuestas puede derivar en la inferencia de que hubo información suficiente”[138].

247.       A estos medios de publicidad puede adicionarse, circunstancialmente, la publicación de las proposiciones en otros medios o plataformas aptas para ese fin, como por ejemplo la página web de la Cámara respectiva. No obstante, para que cumpla el fin de publicidad no basta con que la información relativa a las proposiciones esté simplemente “disponible” para consulta en dicho portal. En la sentencia C-481 de 2019, antes referida, el contenido de las proposiciones aprobadas se encontraba publicado en una página web del Congreso de la República, pero la Corte indicó que este no era un instrumento suficiente de publicidad, pues no se había anunciado o referenciado con claridad que tal iba a ser la forma de publicidad en ese proceso.

248.       En consecuencia, para utilizar medios de publicidad legislativa distintos a la Gaceta del Congreso, a la distribución de copias entre todos los congresistas, a la lectura oral y a la explicación de las proposiciones, debe asegurarse que se trate de mecanismos “distribuidos, anunciados o referenciados” debidamente; vale decir, se debe demostrar que existía “claridad respecto de cuál es la fuente de la información y en qué condiciones se podría acceder a la misma”, lo cual no ocurría en el caso examinado en la sentencia C-481 de 2019.[139]

249.       Cuando las proposiciones son aprobadas, y se convierten en ley de la República, el escrutinio constitucional consiste en verificar si se ha empleado apropiadamente algún mecanismo de publicidad con las características antes indicadas. En los casos en los cuales ninguno de estos medios de publicidad de las proposiciones se ha utilizado, su aprobación queda viciada de inconstitucionalidad, como lo ha declarado la Corte Constitucional por ejemplo en las sentencias C-760 de 2001, C-370 de 2004 y C-481 de 2019.[140]

250.       Ahora bien, cuando las proposiciones no forman parte del informe de ponencia y no se aprueban, sino que se dejan de tramitar o son derrotadas, la jurisprudencia ha establecido que, además de verificar la publicidad en los términos antes expuestos, es necesario comprobar otros factores para decidir si existió un vicio o no.

251.       En efecto, a lo largo del procedimiento legislativo, pueden existir situaciones en virtud de las cuales se convaliden las irregularidades o los vicios ocurridos durante el trámite. De acuerdo con la Ley 5 de 1992, dentro de los principios de interpretación del Reglamento del Congreso está el de “[c]orrección formal de los procedimientos”. En virtud de este principio, se pueden “subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones” (art 2 num 2). Esta previsión tiene diversas implicaciones, pero esencialmente significa que puede haber irregularidades en el trámite de formación de una ley, que podrían viciarlo en ciertas circunstancias, pero que se subsanan en la fuente, al interior del Congreso, en virtud de un acto de convalidación que respeta los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones.[141]

252.       En desarrollo de este principio, la Corte Constitucional ha considerado que en algunas ocasiones, ciertas infracciones a las normas de procedimiento, que podrían desencadenar un vicio de inconstitucionalidad, se pueden entender subsanadas en el seno del Congreso a causa de la convalidación que se origina en la parquedad o la reticencia de aquellos a quienes las normas infringidas protegían. Por ejemplo, la Ley 5 de 1992 –tal como fue reformada por la Ley 974 de 2005, conocida como Ley de bancadas[142]—establece que en la conformación de las comisiones de conciliación o mediación “las Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas” (art 187). Obsérvese que esta norma protege la participación de las distintas bancadas del Congreso –en especial de las minoritarias o de oposición—en las comisiones de mediación. Si no se integra debidamente la respectiva comisión de mediación, podría haber una irregularidad que vicie el trámite. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la conformación indebida de estas comisiones puede considerarse subsanada, si en el procedimiento legislativo no se presentó una objeción formal de al menos una bancada excluida.[143] Asimismo, cuando se trata de proposiciones que no estaban incluidas en el informe de ponencia, y además fueron derrotadas durante el procedimiento, las irregularidades en que se haya podido incurrir en su trámite solo representan vicios de inconstitucionalidad si –además de todo lo antes visto—los proponentes o aquellos afectados por la irregularidad observan una conducta diligente encaminada a objetar el incumplimiento de la normatividad o a ajustar el procedimiento a ella, mediante mociones o actitudes acuciosas. En la sentencia C-1040 de 2005, la Corte Constitucional descartó los cargos dirigidos contra un acto reformatorio de la Constitución, fundados en que el Senado presuntamente se abstuvo de tramitar unas proposiciones presentadas por dos senadores de la oposición. Tras constatar que algunas de esas proposiciones sí se tramitaron efectivamente, mientras que otras simplemente se radicaron, la Corporación señaló que la omisión en el trámite de una proposición que no integra el informe de ponencia no representa un vicio de procedimiento, si su proponente aceptó con pasividad la situación, sin efectuar actuación alguna encaminada a promover la acción del Congreso sobre lo propuesto:

“si bien el Reglamento del Congreso reconoce el derecho de los congresistas a formular proposiciones y a que las mismas se sometan a consideración de la Comisión o Plenaria respectiva, ello no significa -como previamente se dijo- que su sola radicación exima al parlamentario de su deber de diligencia inherente al trámite de la proposición, en especial, cuando se trata de propuestas de artículos que no fueron incluidos en el texto publicado y del cual se rindió ponencia. En este sentido, el citado deber de diligencia se manifiesta no sólo en la obligación de radicar la proposición y explicar su contenido, sino también en solicitar, antes de la culminación y votación del proyecto, su sometimiento a discusión y decisión mediante una moción de orden; guardar silencio sobre la existencia de una proposición, para sólo manifestarse sobre ésta una vez culminado el trámite del proyecto, no tiene relevancia para afectar la validez del procedimiento legislativo, porque ello supondría premiar una conducta omisiva, y por lo mismo, contraria a los deberes que regulan el comportamiento de los congresistas.

Esta Corporación ha insistido en diversas oportunidades que es deber de los parlamentarios actuar con diligencia durante todo el proceso de formación de la ley o del acto legislativo, lo que no sólo les impide realizar comportamientos que puedan obstruir el trabajo legislativo sino que también les impone la exigencia de actuar activamente, y de adoptar las conductas idóneas para asegurar la optimización del debate lo que es consubstancial al carácter racional y dialéctico del procedimiento legislativo. Las actitudes parcas o reticentes de los congresistas durante el curso del debate y las constancias posteriores a la conclusión del mismo y a la votación del proyecto, constituyen comportamientos contrarios al citado deber de diligencia, que no pueden invalidar la expresión legítima de la voluntad democrática.

En el caso objeto de examen, ambos senadores a pesar de haber tenido una participación activa en el debate del Acto Legislativo, como previamente se demostró, en ningún momento plantearon una moción de orden para someter a discusión y votación sus proposiciones, optando por guardar silencio en contravención al deber que les incumbía de acudir a los diversos mecanismos legales para hacer valer sus derechos parlamentarios ante la Comisión respectiva”.[144]

253.       Posteriormente, en la sentencia C-044 de 2017, la Corte Constitucional corroboró que, en la formación de una ley, no se tramitó una proposición formulada por un congresista. Dijo la Sala, expresamente: “la Proposición sustitutiva 148, presentada por el Senador Senén Niño en el trámite del proyecto que dio lugar al Plan Nacional de Desarrollo no fue leída, ni discutida en ningún momento del trámite legislativo”, y por tanto no se aprobó. No obstante, esta Corporación consideró que esa circunstancia no vició el procedimiento, por cuanto el proponente contó con la oportunidad de intervenir para leer o explicar su proposición, o para solicitar su lectura, y no lo hizo. En palabras de la Corte:

“los hechos descritos en la Gaceta 1022 de 2015 acerca de lo ocurrido en la Plenaria del Senado, evidencian que en el marco de la discusión la Senadora Rosmary Martínez intervino con el fin de defender una proposición presentada por ella acerca del artículo 96 del proyecto de ley, relativo al Fodesep y el financiamiento de las IES. Acreditan, así mismo, que durante la discusión se hallaba presente el Senador Senén Niño y que este último intervino con el fin de solicitar una explicación más profunda y detallada de los motivos que suscitaron cada una de las proposiciones leídas por el Senador Ponente Luis Fernando Duque, y con el fin de manifestar que, en su criterio, sólo se estaban aprobando las proposiciones avaladas por el Gobierno Nacional.

Después de su intervención, el Senador Senén Niño también participó de la votación destinada a la aprobación o rechazo de las proposiciones presentadas contra un número amplio de artículos, incluido el 96 del Proyecto de Ley, hoy 95 del PND 2014-2018.

En ese orden de ideas, es claro, de acuerdo con las subreglas sentadas por la jurisprudencia constitucional, que el Congresista no desplegó un mínimo de diligencia, y no intervino, ni presentó una moción específicamente destinada a exigir la discusión de la Proposición 148, situación en la que, de acuerdo con las subreglas establecidas por la jurisprudencia constitucional y reiteradas en los fundamentos normativos de esta providencia, debe concluirse que la irregularidad no tiene la fuerza necesaria para provocar la invalidación de la norma.”

254.       En consecuencia, cuando se trata de proposiciones que no integran el informe de ponencia, y no fueron a la postre aprobadas como parte de la ley, no solo debe verificarse si la mesa directiva cumplió las reglas sobre publicidad, sino además si al proponente y a los interesados en la proposición se les garantizó la posibilidad efectiva de hacer públicas sus proposiciones, mediante su lectura oral, su explicación apropiada o la solicitud al secretario de que las leyera. 

255.       El artículo 2 de la Ley 5 de 1992 prescribe que las normas sobre procedimiento legislativo deben interpretarse en el sentido de que garanticen la eficacia de las actuaciones y labores del Congreso, y además el sentido que se les atribuya debe facilitar la corrección formal de los procedimientos. En este caso, entonces, dado el número de proposiciones, y debido a la complejidad y extensión del proyecto de ley, los congresistas proponentes y los pares de sus bancadas detentaban también la carga de buscar la eficacia al procedimiento y de corregirlo formalmente si encontraban irregularidades en su desarrollo, para lo cual podían leer o explicar sus proposiciones, o solicitarle a la mesa directiva que las leyera.

256.       No es admisible, por lo tanto, para quienes intervienen en un procedimiento legislativo como este, presentar proposiciones y observar pasivamente cómo estas se dejan de tramitar o se imprueban sin darles previa lectura, para así pre constituir un vicio o permitir que este se configure, y luego oponerlo en la justicia constitucional. Como señaló la Corte en la sentencia C-786 de 2012:

“no es de recibo la actitud deliberadamente pasiva orientada a pre-constituir un vicio, como tampoco es admisible la omisión negligente de quien, por cualquier razón no justificada, se margina del debate y solo cuando éste ha concluido, después de la votación, presenta objeciones que, oportunamente puestas a consideración de la corporación, a través de los mecanismos procedimentales específicamente previstos para el efecto, habrían permitido evitar o subsanar determinadas irregularidades de trámite. Quien debiendo actuar y teniendo la posibilidad de hacerlo se abstiene, no puede pretender luego suplir su omisión trasladando la controversia, que debió surtirse en el curso del debate legislativo, a la instancia del control de constitucionalidad. En esa línea, por ejemplo, la Corte ha señalado que no existe vicio de procedimiento con aptitud para provocar la declaratoria de inexequibilidad de una norma, cuando no se tramita una proposición, si quien la presentó no puso la diligencia necesaria para impulsar su consideración y la decisión en torno a la misma. Por consiguiente, la Corte ha considerado que las actitudes reticentes de los congresistas en el curso de los debates y las constancias posteriores a la conclusión del mismo y a la votación del proyecto, constituyen comportamientos contrarios al citado deber de diligencia, que no pueden invalidar la expresión legítima de la voluntad democrática.”[145]

257.       Con fundamento en estos parámetros, la Corte Constitucional evaluará lo sucedido con las proposiciones no avaladas por los ponentes, en la Plenaria del Senado de la República.

1.4.1.3.          La evaluación de lo sucedido con las proposiciones no avaladas en la Plenaria del Senado de la República

258.       Después de valorar los hechos, con arreglo a las premisas normativas antes expuestas, la Corte concluye que existió una infracción de las normas orgánicas que regulan la formación de las leyes, pero no un vicio de procedimiento.

259.       Para empezar, salvo por la proposición no avalada sobre el artículo 1, la publicidad de las proposiciones no avaladas que se presentaron respecto de los artículos 2°, 14, 35, 39, 43, 44, 46, 67, 68, 69 y 73, las cuales votó y negó la Plenaria del Senado, no se logró mediante los instrumentos típicos para ello. La proposición no avalada sobre el artículo 1 fue explicada por el senador Jorge Eliécer Guevara de una forma completa, específica, precisa y suficiente, pues pidió eliminar el segmento de la disposición que clasificaba a la administración de justicia como un servicio público esencial. De ese modo, se garantizó su publicidad.

260.       Respecto de las proposiciones no avaladas sobre los artículos 2°, 14, 35, 39, 43, 44, 46, 67, 68, 69 y 73, la Sala observa que el secretario general del Senado de la República mencionó en voz alta los artículos respecto de los cuales se formularon estas proposiciones y a los autores de cada una. Sin embargo, de acuerdo con el acta, no leyó ni expuso el contenido de estas proposiciones.

261.       Por otra parte, en la sesión del 9 de junio de 2021, se le concedió la palabra a la entonces presidenta del CSJ. Si bien, en su intervención, tocó temas relacionados con las proposiciones que presentó la Corporación que presidía, su explicación no alcanzó a ser completa, específica, precisa y suficiente, según lo exige la jurisprudencia constitucional, como presupuesto para convertirse en un mecanismo de publicidad (sentencia C-481 de 2019).[146]

262.       Finalmente, en la sesión del 15 de junio de 2021, el secretario del Senado afirmó que obraban distintas proposiciones supresivas del artículo 46. Sin embargo, esta norma se refería a las distintas categorías de cargos de dirección seccional de la administración de justicia, a su remuneración, a sus facultades, a sus condiciones y títulos de idoneidad, y a su elección. Por su complejidad, resultaba insuficiente con simplemente señalar que iba a ser suprimida. En este caso no se leyó ni indicó el contenido del artículo 46, por lo cual manifestar que sería eliminado no puede tenerse como un mecanismo de publicidad suficiente.

263.       En consecuencia, en lo que se refiere a las proposiciones no avaladas sobre los artículos 2°, 14, 35, 39, 43, 44, 46, 67, 68, 69 y 73, no se observó ninguno de los mecanismos típicos de publicidad de las proposiciones. No obstante lo anterior, en concepto de la Corte Constitucional, no hubo un vicio en su trámite, por las razones que se exponen a continuación.

264.       En primer lugar, como se explicó en la descripción del procedimiento surtido por las proposiciones no avaladas, en la Gaceta del Congreso 1560 de 2021 están publicadas las fotografías de dichas proposiciones. En ellas se advierten firmas y sellos de fechador que dan cuenta de que fueron radicadas el 9 de junio de 2021, salvo: (i) dos proposiciones del CSJ para modificar o suprimir el artículo 46 del proyecto de Ley, en las que no figura firma ni sello de recibido; (ii) una proposición de esa misma corporación judicial para modificar el artículo 67 del proyecto, en las que aparece una firma y una fecha pero ilegibles; y (iii) una proposición del senador Temístocles Ortega Narváez para adicionar un artículo, que registra un sello de recibido del 15 de junio de 2021[147]. A continuación, la Sala se referirá a estas tres situaciones.

265.       El hecho de que en las proposiciones del CSJ para modificar o suprimir el artículo 46 del proyecto de ley y para suprimir el artículo 67 ibidem no haya sello de recibido, o que sí lo haya pero que éste sea ilegible, no impide concluir que tales proposiciones efectivamente fueron radicadas el 9 de junio de 2021. Esto se debe, primero, a que constan otras proposiciones presentadas por la Presidenta del CSJ, que sí son legibles, en las cuales se puede advertir con claridad que se radicaron el 9 de junio de 2021; segundo, a que se trata de proposiciones sobre aspectos que el CSJ consideraba valiosos; tercero, a que la Presidenta del CSJ, durante su intervención, manifestó que se trataba de propuestas “[q]ue se presentaron durante el debate tanto en Cámara como en Senado”; y cuarto, a que en la sesión plenaria del 9 de junio de 2021, el senador ponente hizo expresa mención de la existencia de tales proposiciones, lo que permite inferir de manera inequívoca que fueron sido radicadas en esa fecha:

“Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Miguel Ángel Pinto Hernández:

El bloque de proposiciones no avaladas.

El primer vicepresidente de la Corporación, honorable Senador Jaime Enrique Durán Barrera, manifiesta:

Hágame el favor y las informa cu[á]les.

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Miguel Ángel Pinto Hernández:

Que sería la del artículo primero, del Senador Jorge Guevara.

La del artículo 2° de la Senadora Milla Romero, Milla Romero.

Porque quedan como constancia la de la Senadora Angélica y la del Senador John Milton.

Y votaríamos aquí el artículo 14 de la proposición de la Senadora Andrade.

El artículo 35 que era una proposición que ven[í]a del CSJ.

El artículo 39 del Senador Ernesto Macías.

El artículo 43, también del Senador Macías y del Consejo.

El artículo 44, del Consejo.

46 del Consejo.

El 67 de los Senadores Macías, del Consejo y de la Senadora Angélica Lozano que la mantiene.

El 69, el 73 vienen con proposición del Consejo.

Y el 87 que hay proposiciones de la Senadora Angélica, el Senador Milton, John Milton, del Senador David Barguil, Motoa y el Senador Carlos Abraham.

Ese sería el bloque de artículos, entonces votaríamos el 1, las proposiciones que están no avaladas del 1, del 2, del 14, del 35, del 39, el 43, del 44, del 46, del 67, del 69, del 73 y del 87, ese sería el bloque señor presidente, de proposiciones no avaladas que le pediría yo a la plenaria que se votara.”[148]

266.       Esto significa que la gran mayoría de proposiciones no avaladas se radicaron el 9 de junio de 2021. Además, en la sesión de ese día, el Secretario General del Senado las enunció, con lo cual quedó claro que las tenía en su poder. Esto era además notorio para todos los congresistas pues la Secretaría General tiene a su cargo la custodia de esas proposiciones, con el fin de cumplir la función reglamentaria de elaboración de las actas (Ley 5 de 1992 art 11, 35 y 47). En consecuencia, a partir del momento en el cual se levantó la sesión del 9 de junio de 2021, ya los senadores sabían entonces, objetivamente, dónde consultar las proposiciones no avaladas hasta ese momento, pues era claro que se habían radicado en la Secretaría de esa cámara y constaban allí. Además, los congresistas contaron con suficiente tiempo para conocer las proposiciones, puesto que la sesión próxima a esa ocurrió el 15 de junio de 2021. El medio de consulta de las proposiciones no solo estaba disponible, sino que estaba anunciado o indicado con suficiente claridad.

267.       Este no es, ordinariamente, un mecanismo de publicidad suficiente de las proposiciones que se presentan en el proceso de formación de una ley. La publicidad de las proposiciones no consiste exclusivamente en que los congresistas puedan consultarlas en un archivo interno del Congreso, sino en que su contenido se proyecte hacia ellos mediante su publicación, bien sea en la Gaceta del Congreso, en copias que se distribuyan con antelación a todos los parlamentarios, en su lectura o en su explicación apropiadas, o en algún mecanismo equivalente a estos que cuente con las características identificadas en la jurisprudencia constitucional. Sin embargo, esta Corte ha señalado que sí existe un grado de publicidad de las proposiciones cuando, pese a no haberlas leído, se constata que por lo menos existió la posibilidad de leerlas.[149] En este caso, la certeza de la radicación de una o más proposiciones en la secretaría de la plenaria del Senado, la indicación pública e inequívoca de que la secretaría tiene las proposiciones en su poder (y por ello las identificó y mencionó a los proponentes), y la existencia de un plazo para consultar las proposiciones antes del debate y la votación sobre ellas son manifestaciones innegables de que la publicidad no fue tampoco anulada.

268.       Con respecto a la proposición presentada por el senador Temístocles Ortega Narváez en el sentido de adicionar un artículo nuevo condicionando la creación de nuevos cargos en la Rama Judicial y en la Defensoría del Pueblo a las restricciones presupuestales y fiscales determinadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Sala observa que, aunque dicha proposición está fechada el 9 de junio de 2021, lleva una firma y fecha de recibido del día 15 del mismo mes y año. Es cierto que en ese mismo día se votó negativamente la proposición, pero esto no implica que los senadores no tuvieron la oportunidad de conocerla, toda vez que en la sesión plenaria del 9 de junio de 2021 el senador proponente, en uso de la palabra, manifestó que radicaría una proposición en ese sentido:

“Con la venia de la Presidencia, interviene el honorable Senador, Temístocles Ortega Narváez:

Muchas gracias señor presidente, muchas gracias. Para llamar la atención también en el mismo sentido en el que hemos oído aquí a la Senadora Paloma Valencia y algunos otros Senadores. En el sentido que es conveniente y necesario que este Senado de la República envíe de manera clara y categórica un mensaje a la ciudadanía colombiana en el sentido de que no estamos dispuestos a dejar pasar la creación de nuevos cargos o incremento de la nómina actual existen, tanto en la Justicia colombiana, Consejos de la Judicatura como en las Defensorías del Pueblo. El argumento es el mismo por supuesto, y es muy simple y muy categórico, nadie, nadie podría entender eso, sería una bofetada, una bofetada en el alma, el sentimiento, los anhelos, los sueños de los colombianos. Un motivo más para la indignación en el país, es colocarse de espaldas completamente a lo que hoy está reclamando el pueblo colombiano y lo que necesita el país.

De manera que voy a permitirme seguidamente presentar un artículo nuevo en el sentido de que cualquier modificación de la planta de personal de la Rama Judicial y de la Defensoría esté sometida a las restricciones fiscales que establezca el Ministerio de Hacienda.

[…]”[150]

269.       En consecuencia, es claro que desde el 9 de junio de 2021 la plenaria del Senado tenía pleno conocimiento del contenido de la proposición aditiva anunciada por el senador Temístocles Ortega Narváez, lo que permite afirmar los congresistas contaron con un plazo razonable para evaluarla, ya que fue votada el 15 de junio siguiente, junto con las demás proposiciones no avaladas.

270.       Por lo demás, existe suficiente evidencia de que la mesa directiva del Senado de la República les garantizó a todos los senadores y senadoras, y en general a todos los proponentes, la posibilidad efectiva de que leyeran o explicaran las proposiciones no avaladas. En la sesión del 9 de junio de 2021, cuando el senador Pinto Hernández declaró que pasarían a votar un bloque de proposiciones no avaladas por los ponentes, de inmediato pidieron la palabra varios congresistas que creían que sus proposiciones se encontraban en ese grupo. Primero habló el senador John Milton Rodríguez, y luego lo hicieron las senadoras Paloma Valencia Laserna, Milla Patricia Romero Soto, Maritza Martínez Aristizábal y Angélica Lozano Correa. Después, en la sesión del 15 de junio de 2021, una vez la mesa directiva y el senador ponente anunciaron que continuaría el trámite de las proposiciones no avaladas, intervinieron el senador Luis Fernando Velasco Chaves para hacer una solicitud, el senador Jorge Eliécer Guevara para explicar con suficiencia su proposición sobre el artículo 1°, y la senadora Paloma Valencia Laserna para hacer una precisión y también una solicitud de votación separada de dos artículos nuevos.

271.       Esto quiere decir que la mesa directiva del Senado les garantizó efectivamente, a todos los congresistas, la posibilidad de ejercer su derecho a hacer uso de la palabra para leer o explicar, por iniciativa propia, sus respectivas proposiciones o las de sus compañeros. Prueba de ello es que en las dos sesiones, varios congresistas que creían tener o tenían efectivamente proposiciones no avaladas, intervinieron para explicarlas. Pese a que todos los congresistas proponentes contaron, según esto, con la posibilidad efectiva de leer o explicar apropiadamente sus proposiciones o las de sus colegas, solo uno de ellos usó esta opción: el senador Jorge Eliécer Guevara, en la sesión del 15 de junio de 2021, explicó la proposición que formuló sobre el artículo 1°.

272.       Más aún, los senadores y las senadoras no solo contaron la posibilidad de leer o explicar las proposiciones no avaladas, sino que además tuvieron la opción de presentar mociones de orden o de proponer la votación separada de alguna proposición o artículo nuevo. Cuando alguno de los congresistas proponentes, o de sus compañeros de bancada, estaba en desacuerdo con el modo como se les estaba dando trámite a las proposiciones, pudo en primer lugar proponer una moción de orden, conforme a lo previsto en el artículo 106 de la Ley 5 de 1992. No solo eso, sino que, además, en segundo lugar, los senadores pudieron solicitar la votación separada de algunas proposiciones no avaladas, y existió apertura, por parte del ponente y de la mesa directiva del Senado, para aceptar esta clase de solicitudes, como se aprecia en las siguientes interacciones del senador Luis Fernando Velasco Chaves y de la senadora Paloma Valencia Laserna con el senador ponente y el Presidente del Senado de la República:

“Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Luis Fernando Velasco Chaves:

Señor presidente, es una solicitud muy respetuosa. El artículo 67 genera un fuerte debate. La solicitud es, por favor, retiren ese artículo 67 de ese bloque, para que podamos darle un debate específico a ese artículo 67, a las proposiciones que hay. Entiendo que hay una proposición de la Senadora Angélica. Y los demás los votamos. Pero el 67 no nos obliguen a votar todo el bloque con el artículo 67 porque es que no lo queremos votar.

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Miguel Ángel Pinto Hernández:

Senador Luis Fernando, se va a separar precisamente de este bloque. Van a quedar separados los artículos 2, 14, 15, 67, y el 87 para una discusión separada. Pero como esos mismos artículos tienen unas proposiciones, digamos que no están siendo avaladas para poder entrar a discutirlo.

[…]

Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela la honorable Senadora Paloma Susana Valencia Laserna:

[…] hemos radicado algunas modificaciones, algunos artículos, precisamente con miras a buscar que no se creen más cargos, porque nos parece que es necesario que en este momento la señal sea de total austeridad. Le quiero pedir, señor presidente, a usted y al Senador Pinto, que los dos artículos nuevos de mi autoría sean retirados del bloque para poderlos discutir y votar de manera independiente, porque son las propuestas…

El presidente de la Corporación, honorable Senador Arturo Char Chaljub, manifiesta:

Bien. Muy bien Senadora Paloma Valencia”.

273.       Estas mismas posibilidades, de leer o explicar sus proposiciones, o de hacer solicitudes sobre el orden y la forma en que estas se tramitaron, se le ofrecieron y garantizaron al CSJ. El artículo 96 de la Ley 5 de 1992 prevé, al respecto, que “[l]a Corte Constitucional, el CSJ, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación y el Defensor del Pueblo, al tener la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones, pueden de igual manera estar presentes e intervenir para referirse a tales asuntos”. En virtud de esta norma, en su calidad de autor de una de las iniciativas que activó el procedimiento legislativo, el CSJ tenía la facultad de estar presente e intervenir para referirse a los asuntos del proyecto de ley. La Corte Constitucional observa que, en aplicación de este precepto, la presidenta del CSJ, Gloria Stella López Jaramillo, asistió e intervino en las sesiones del 9 y 15 de junio de 2021, para presentar puntos de vista de la Corporación que presidía, en torno a las cuestiones debatidas.

274.       La mesa directiva no solo le brindó al CSJ garantías generales de intervenir en el proceso, sino que además le aseguró un espacio para referirse a todas las proposiciones no avaladas por los ponentes, bien fuera que se tratara de proposiciones propias o de los congresistas. En la sesión del 9 de junio de 2021, de acuerdo con el acta publicada en la Gaceta 1559 de 2021, puede constatarse que un poco después de que la mesa directiva y el senador ponente anunciaran que se procedería a considerar un bloque de proposiciones no avaladas, la presidenta del CSJ contó con la oportunidad de intervenir. Sin apremios de la mesa directiva, la presidenta del CSJ pudo leer integralmente las proposiciones que había presentado, o de omitir su lectura, pero explicarlas de manera completa, específica, precisa y suficiente. Sin embargo, como antes se mostró, en su intervención la presidenta del CSJ se abstuvo de hacer una explicación precisa y completa de sus propuestas.

275.       Si el CSJ tuvo reparos acerca de la forma como se tramitaron el 9 de junio sus propias proposiciones, o las de los congresistas, pudo subsanar ese problema mediante una lectura oral o una explicación de ellas, o incluso pudo solicitarle a la mesa directiva del Senado que leyera o explicara las proposiciones. Incluso si el CSJ pasó por alto la irregularidad ocurrida el 9 de junio, derivada de la falta de lectura oral de las proposiciones, en todo caso contó con la posibilidad de subsanar este problema en la sesión posterior, ocurrida el 15 de junio. En esta segunda sesión, la presidenta del CSJ tuvo la oportunidad de darles publicidad a las proposiciones no avaladas que respaldaba, o de pedir una ordenación diferente del debate y solicitar la lectura oral de las propuestas radicadas. Sin embargo, esta Corporación no observa que en las sesiones del 9 y el 15 de junio, el CSJ hubiera actuado para remediar los déficit de publicidad que ahora invoca en el proceso ante la Corte.

276.       De todo lo anterior se infiere, primero, que las proposiciones no avaladas no hacían parte del informe de ponencia y resultaron finalmente derrotadas; segundo, que no se observó ningún mecanismo típico de publicidad de las proposiciones, pero la publicidad tampoco fue nula, pues todas se radicaron en la Secretaría del Senado con antelación a la decisión, y quedó claro que así era desde el 9 de junio de 2021, de modo que los congresistas tuvieron la posibilidad efectiva de leerlas y conocerlas; tercero, que la Mesa directiva les garantizó a todos los senadores y senadoras, y en general a todos los proponentes, incluido el CSJ, la posibilidad de leer o explicar las proposiciones, o de solicitar una ordenación distinta del debate, para que el Secretario las leyera o el ponente las explicara. En un contexto con estas características, según la jurisprudencia constitucional, originada en la sentencia C-1040 de 2005, para concluir que existió un vicio de procedimiento no subsanado por el Congreso, resultaba indispensable acreditar que los problemas de publicidad alegados dentro de este proceso se intentaron remediar o impugnar con diligencia durante los debates parlamentarios.

277.       En este caso, sin embargo, salvo por lo ocurrido con la proposición que se presentó sobre el artículo 1°, no se aprecia una actuación diligente encaminada a remediar los problemas de publicidad de las proposiciones no avaladas. A pesar de que tanto los senadores como el CSJ contaron con las garantías suficientes, de parte de la mesa directiva del Senado, para remediar debidamente o impugnar el déficit de publicidad de las proposiciones no avaladas, se abstuvieron de ejercerlas. Por lo cual esta Corte, en aplicación de los principios orgánicos de celeridad, eficacia y corrección formal de los procedimientos, no advierte que se haya incurrido en un vicio de procedimiento, capaz de invalidar el trámite de formación del PLEAJ.

278.       Además, las proposiciones se votaron con mayoría absoluta, así que se honró el principio de mayorías, y no hay elementos para asumir que en el procedimiento se irrespetaran los derechos de las minorías o se desconociera el contenido básico institucional diseñado en la Carta. De manera que la irregularidad no acarrea un vicio que invalide el proceso legislativo.

279.       Por consiguiente, se reitera la postura jurisprudencial de la sentencia C-1040 de 2005, luego reiterada en las sentencias C-786 de 2012 y C-032 de 2021, anteriormente referenciadas en este fallo. De acuerdo con esa doctrina, tal como la expresó la sentencia C-786 de 2012, “no es […] admisible la omisión negligente de quien, por cualquier razón no justificada, se margina del debate y solo cuando éste ha concluido, después de la votación, presenta objeciones que, oportunamente puestas a consideración de la corporación, a través de los mecanismos procedimentales específicamente previstos para el efecto, habrían permitido evitar o subsanar determinadas irregularidades de trámite”.

1.5. Sesiones virtuales o mixtas para la discusión del PLEAJ

280.       Algunos intervinientes alegaron, también, que el trámite se encuentra viciado por haberse surtido de forma mixta, con unos congresistas que asistían de manera virtual y otros de modo presencial[151]. Señalaron que el procedimiento legislativo desatendió así el marco constitucional, tal como lo interpretó la Corte Constitucional en la Sentencia C-242 de 2020 al examinar un decreto dictado al amparo del estado de emergencia que generó la pandemia por la propagación del Covid-19[152]. En proyectos especiales como este, dijeron, dado que se requieren mayorías absolutas y se exige el agotamiento de un trámite agravado, en lo posible las sesiones debían ser presenciales[153]. El CSJ, específicamente, adujo en este proceso que en la tramitación del proyecto revisado sí era posible la reunión presencial, sin virtualidad, pues antes y alrededor de las fechas de aprobación de la iniciativa bajo examen, el Congreso se reunió varias veces en físico para plenarias. El 28 de agosto de 2020, lo hizo para elegir en Senado a la actual procuradora general de la Nación; el 10 de diciembre de 2020, para elegir magistrada de la Corte Constitucional; y el 27 de mayo de 2021, hubo presencialidad para debate de control político respecto del ministro de defensa nacional.

281.       Para resolver esta acusación, la Corte Constitucional expondrá su jurisprudencia sobre la facultad excepcional que detenta el Congreso de la República para sesionar de forma virtual o semi presencial (en parte virtual y en parte presencial). Con fundamento en esta presentación, la Sala extraerá las principales pautas aplicables a la revisión del PLEAJ.

1.5.1.1.          La jurisprudencia sobre la facultad excepcional de realizar sesiones virtuales o semipresenciales

282.       En la sentencia C-242 del 2020, la Sala Plena de esta Corporación revisó la constitucionalidad de un decreto legislativo, dictado en el marco de una emergencia económica, social y ecológica. Dentro de las normas del decreto legislativo existía una, mediante la cual el Gobierno Nacional pretendía autorizar a otras ramas del poder público –dentro de ellas a la legislativa—a sesionar virtualmente y, para ello, fijaba algunas reglas en la materia. La Corte Constitucional concluyó que la norma contrariaba la separación de poderes y, por ende, la autonomía de la Rama Legislativa y de las demás ramas y órganos autónomos del poder público. De acuerdo con la sentencia C-242 de 2020, el principio de separación de poderes y la independencia y autonomía constitucional de la Rama Legislativa impedían que otra rama del poder público –en ese caso, la Rama Ejecutiva—determinara la forma de sesionar del Congreso. En ese contexto, la Corte Constitucional señaló que “la manera de sesionar del Congreso es un asunto que únicamente le incumbe a la Rama Legislativa y con arreglo a lo que permite su propio reglamento”.[154]

283.       No obstante, en la sentencia C-242 de 2020, esta Corporación también expresó que la Constitución le fija determinados límites a la Rama Legislativa para sesionar virtualmente o de manera semipresencial.

284.       En primer lugar, la Corte Constitucional precisó que la virtualidad se ajusta a la Carta Política solo “en circunstancias excepcionales como la presente” –una pandemia derivada del COVID 19— de modo que la regla general de funcionamiento del Congreso de la República debe ser la presencialidad. Pero, además, en segundo lugar, incluso cuando concurre una situación excepcional, la virtualidad o semi presencialidad debe ser la ultima ratio:

“la posibilidad de sesionar virtualmente no es contraria a la Constitución en circunstancias excepcionales como la presente, aunque sigue vigente la regla general de que el funcionamiento del Congreso y de las demás corporaciones públicas de elección popular se rige por la presencialidad. Ello por cuanto esta regla es el mecanismo más adecuado para dar cabida a una democracia vigorosa mediante la posibilidad de un debate intenso, de una participación activa y libre y de la expresión de todas las corrientes de opinión en circunstancias de mayor facilidad. […] Así las cosas se impone decir que la virtualidad es ultima ratio, esto es, una forma de deliberación subsidiaria y excepcional.”

285.       Como consecuencia de la naturaleza excepcional de las sesiones virtuales o semi presenciales, cuando resulte admisible realizarlas, el Congreso debe garantizar que “en la medida de lo razonable y gradualmente, pero a la mayor brevedad posible, se retorne a la presencialidad total”. Dentro de este gradual retorno a la presencialidad, en la medida en que resulte posible, la Rama Legislativa debe ejercer de forma presencial la función de reforma constitucional; la función legislativa respecto de leyes que tienen prevista una mayoría especial o un procedimiento de aprobación específico; la función electoral; la función de control político (en especial la moción de censura) y las funciones que deba realizar en sesión reservada. La Corte señaló, sobre esto:

“En lo posible, la función constituyente del Congreso debería hacerse de manera presencial.

6.324. En este orden de ideas, las reuniones no presenciales no deberían afectar ni impedir el derecho al voto presencial y secreto en los casos que la Constitución –artículo 133- y la Ley – artículo 136 de la Ley 5ª de 1992- así lo determinan. Y en cuanto a la función legislativa del Congreso, esta virtualidad debería respetar especialmente las leyes que de conformidad con el artículo 146 de la Constitución Política tienen prevista una mayoría especial y, en el mismo sentido, aquellas leyes que de acuerdo con la Constitución tienen previsto un procedimiento de aprobación con requisitos específicos como las leyes estatutarias –artículo 153-, la Ley de Presupuesto- artículos 346 y siguientes, la Ley del Plan Nacional de Desarrollo –artículo 339-, las leyes aprobatorias de tratados y convenios internacionales –artículo 150, ordinal 16-, leyes que aprueben amnistías- artículo 150, ordinal 17-, entre otras. Las votaciones de dichas normas deberían ser, en lo posible, presenciales.

6.325. La función legislativa cuando se trate de leyes ordinarias y algunas funciones administrativas podrían llevarse a cabo en la sede virtual del Congreso de la República. Pero como se expresó arriba (supra numeral 6.303. y siguientes), la importante función de control político del Congreso, especialmente el debate de moción de censura de conformidad con el artículo 135-9 de la Constitución Política, en la medida de lo posible, si las condiciones de salubridad lo permiten, debería ejercerse de manera presencial. Además de la función constituyente y la función legislativa cuando se trata de leyes con mayoría especial, la función de control político y las funciones judiciales, la función electoral, así como las funciones que se deben adelantar a través de sesiones reservadas, en la medida de lo posible, si las condiciones de salubridad lo permiten, deberían llevarse a cabo también en la sede física del Congreso de la República”.

286.       En tercer lugar, cuando la Rama Legislativa resuelva sesionar de forma virtual, en situaciones realmente excepcionales, no es legítimo impedir las reuniones presenciales ni la asistencia física de los congresistas al Congreso:

“incluso en condiciones de excepcionalidad sanitaria como la originada por el COVID-19, implica que es inconstitucional una disposición que impida la asistencia física a las sesiones de los órganos colegiados del Estado. Por supuesto, es razonable que excepcionalmente se acuda a la virtualidad para asegurar el permanente funcionamiento de la democracia, aun con el déficit que estas tecnologías muestran frente al mejor camino de la presencialidad para una corporación tan numerosa y diversa como lo es el Congreso de la República; sin embargo, en tal caso es necesario que se garantice que aquellos miembros que así lo consideren, bajo medidas de seguridad sanitarias, puedan asistir a los sitios de deliberación ordinarios para el ejercicio de sus funciones.”

287.       En cuarto y último lugar, cualquiera que sea la forma de sesionar, deben respetarse los principios fundamentales de un procedimiento legislativo democrático. Eso implica que debe garantizarse la participación libre y plural de los congresistas, sin interferencias que puedan afectar la posibilidad de exponer sus puntos de vista, de ser visibles ante la colectividad, y de votar: 

“En todo caso, las sesiones no presenciales o mixtas deben permitir la expresión libre de los congresistas que acuden virtualmente-. Quienes conducen estas reuniones deberán hacer un uso apropiado de la tecnología, absteniéndose de usarla para bloquear la posibilidad de intervenir oralmente, para restringir la posibilidad de ser visto virtualmente, para dificultar el voto, o para cualquier otra actuación que dificulte la participación, la expresión, el debate y la votación”. 

288.       Este es, en esencia, el marco constitucional dentro del cual puede ejercerse la facultad excepcional de la Rama Legislativa para sesionar de forma virtual o semi presencial. En la jurisprudencia posterior a la expedición de la sentencia C-242 de 2020, la Corte Constitucional tuvo la oportunidad de interpretar y aplicar estos límites a proyectos de ley como el que ahora se examina, al estudiar la constitucionalidad de otros proyectos de ley estatutaria tramitados en sesiones virtuales o semi presenciales. En la sentencia C-282 de 2021, esta Corte declaró constitucional un proyecto de ley estatutaria formado en sesiones virtuales, mientras que en la sentencia C-133 de 2022 consideró inconstitucional otro proyecto de ley estatutaria tramitado en reuniones semi presenciales. Pese a que en estas providencias el resultado de la revisión judicial fue distinto, existe en ambas una doctrina constitucional coherente, que al aplicarla a este caso conduce a concluir que la forma semi presencial de sesionar, en el procedimiento de formación del PLEAJ, se ajustó a la Constitución.

289.       Primero, en la sentencia C-282 de 2021, esta Corporación controló la constitucionalidad de un proyecto de ley estatutaria sobre habeas data en materia financiera, crediticia, comercial de servicios y la proveniente de terceros países. La iniciativa se tramitó en la legislatura que tuvo lugar entre los meses de julio de 2019 y junio de 2020. Inicialmente, el proyecto de ley fue tramitado en el Senado de la República, en el periodo constitucional ocurrido durante 2019. En ese periodo, el Congreso de la República sesionó de manera presencial. Sin embargo, en el mes de mayo de 2020 comenzó a tramitarse el proyecto en la Cámara de Representantes, cuando había comenzado la pandemia derivada del COVID 19 y estaba en una etapa crítica. Entonces, el Congreso sesionó de forma virtual. La Corte Constitucional no encontró transgresión alguna de los límites constitucionales previstos para esta clase de sesiones, de modo que declaró que, en ese punto, el proyecto de ley resultaba ajustado a la Carta Política:

“[…] observa la Sala que en el período de tiempo en mención -mayo a junio de 2020- se encontraba en vigencia la segunda declaratoria del estado de emergencia mediante Decreto 637 de 2020, junto con la emergencia sanitaria declarada y prorrogada mediante resoluciones 385 y 844 de 2020, motivo por el cual, al tratarse de uno de los períodos con mayores restricciones de movilidad a efectos de mitigar el avance de la pandemia, considera la Sala que la modalidad en que se tramitaron los últimos debates y etapa de conciliación del PLE bajo revisión, obedece a un criterio de razonabilidad y satisface el estándar jurisprudencial al que se ha hecho alusión”.  

290.       Posteriormente, en la sentencia C-133 de 2022, la Corte Constitucional revisó el proyecto de ley estatutaria por medio del cual pretendía expedirse un nuevo Código Electoral, y lo declaró inconstitucional. Tras examinar el proceso de formación del proyecto de ley, esta Corporación concluyó que se encontraba viciado de manera insubsanable, por cuanto el Congreso eludió debatir la iniciativa, pese a que era objetivamente crucial para una democracia constitucional, por tratarse de una ley que, al ser un código, buscaba regular integralmente la materia electoral. La elusión del debate fue el resultado de todo un haz de medidas procedimentales que tuvieron como propósito o como efecto acelerar el trámite de un modo considerable, comprimir o eliminar las oportunidades de deliberación congresional, y evitar periodos de pausa para el debate y el control ciudadanos. En conjunto, la configuración específica de ese procedimiento indujo al Congreso a aprobar el proyecto de ley –esencial para la democracia—con un trascendental y ostensible déficit de deliberación.

291.       En efecto, el proyecto de Código electoral, que contaba con más de 250 artículos desde su primera versión, se tramitó de la siguiente manera. El presidente de la República emitió un mensaje de urgencia; el proyecto se aprobó con tres debates, pues el primer debate se surtió en sesiones conjuntas de las comisiones primeras de Senado y Cámara; al final del periodo ordinario, aún faltaba aprobar el informe de conciliación, y en lugar de esperar al periodo ordinario siguiente de la misma legislatura,  se convocó al Congreso a sesiones extraordinarias de diciembre de 2020; todas las sesiones de los tres debates se realizaron o bien de forma totalmente virtual, o bien de manera semi presencial; se omitió considerar, a lo largo del trámite, la necesidad de hacer consulta previa a los pueblos étnicamente diferenciados, respecto de un grupo de normas y; finalmente no se estudió el impacto fiscal de diversos preceptos fundamentales dentro del cuerpo normativo, que ordenaban gastos u otorgaban beneficios tributarios. Estas fueron las principales medidas, que se combinaron con otras para agilizar el proceso legislativo, como la votación en bloque de gran parte del articulado y la creación de subcomisiones para estudiar proposiciones que recaían sobre un porcentaje amplio de artículos. 

292.       Algunos de los rasgos del procedimiento de aprobación del proyecto de Código Electoral no eran en sí mismos irregularidades o vicios de procedimiento, mientras que otros sí tenían alguna de esas dos entidades. Por ejemplo, no constituía irregularidad o vicio alguno, la decisión del presidente de la República emitir un mensaje de urgencia para el proyecto de ley estatutaria, pues esta facultad se encuentra prevista en la Constitución y el Reglamento del Congreso (CP arts 163; Ley 5 de 1992 arts 191 y concordantes). Tampoco resultaba irregular o inválido, por sí mismo, haber tramitado el primer debate mediante sesiones conjuntas de las comisiones permanentes de Senado y Cámara de Representantes, ya que esta es una posibilidad derivada del mensaje de urgencia (CP arts 157 y 163; Ley 5 de 1992 arts 169 y 192).[155] Por lo demás, la Ley 5 de 1992 admite que la votación de los artículos se produzca por grupos o bloques (arts 131 y 159) y que se empleen sub comisiones para estudiar conjuntos de proposiciones sobre un articulado extenso y complejo (arts 1 y 66). Ninguna de estas medidas eran irregularidades, y mucho menos vicios.

293.       En contraste, la tramitación del informe de conciliación durante las sesiones extraordinarias sí vició por sí sola el procedimiento, toda vez que desconoció el artículo 153 de la Constitución, conforme al cual la aprobación de los proyectos de leyes estatutarias debe efectuarse en una sola legislatura. Una legislatura, de acuerdo con la Carta Política, se compone de dos periodos ordinarios, que trascurrían para ese momento entre el 20 de julio y el 16 de diciembre de 2020 (primer periodo), y entre el 16 de marzo y el 20 de junio de 2021 (segundo periodo). Los periodos extraordinarios se ubican por fuera de la legislatura así entendida. De manera que no es factible aprobar proyectos de ley estatutaria en periodos extraordinarios (CP art 148). Como se ve, este era en sí mismo un vicio de procedimiento, que perturbó el proceso de formación de la voluntad democrática de las cámaras. El llamado a sesiones extraordinarias evitó que se activara el plazo de pausa legislativa que ocurre entre los periodos ordinarios (entre el 16 de diciembre de 2020 y el 16 de marzo de 2021), el cual sirve como espacio de reflexión de los congresistas y de control ciudadano. Ese intervalo era esencial, en el proyecto de ley estatutaria de Código electoral, para que la voluntad democrática de las cámaras acabara de formarse.

294.       También eran vicios de procedimiento autónomamente considerados la omisión de consulta previa de algunos artículos, pues vulneraba el derecho a la participación de las minorías, y la falta de estudio del impacto fiscal de un grupo importante de normas estructurales del proyecto de ley. Este último vicio de inconstitucionalidad recaía sobre artículos de significativa relevancia dentro del proyecto de Código Electoral, tales como la implementación del voto electrónico mixto, el uso de sistemas biométricos para identificación y autenticación, la garantía de sistemas de asistencia tecnológica para la votación de personas con discapacidades funcionales, y la utilización de plataformas tecnológicas para el escrutinio. La ausencia de consulta previa y de consideración de los efectos fiscales de estos preceptos no solo tuvo repercusiones sobre las normas respectivas, sino que también dejó en evidencia el efecto de todas las medidas procedimentales adoptadas para acelerar la aprobación del proyecto, para comprimir o suprimir espacios de deliberación, y para evitar oportunidades de enfriamiento y deliberación ciudadana. El procedimiento se adelantó de tal manera que, en realidad, el legislador evitó el debate necesario para la aprobación de un nuevo Código Electoral. 

295.       Como consecuencia de todos los mecanismos procedimentales que se adoptaron para aprobar el proyecto de Código Electoral, una iniciativa legislativa que al final tuvo 276 artículos, mediante los cuales se buscaba regular de forma integral la materia electoral, logró aprobarse en tiempos extremadamente estrechos, lo cual ponía de manifiesto que en realidad se eludió el debate. La iniciativa se radicó el 24 de agosto de 2020, se repartió a la Comisión Primera de Senado el 8 de septiembre de 2020, el 23 de septiembre de 2020 se celebró una única audiencia pública con 36 intervenciones, el primer informe de ponencia se publicó los días 26 y 28 de octubre de 2020, el primer debate en sesiones conjuntas comenzó el 3 de noviembre de 2020 y el proyecto se terminó de aprobar el 18 de diciembre de 2020. Es decir, un proyecto integral sobre la materia electoral, con instituciones novedosas y desafíos institucionales, con 276 artículos, agotó los tres debates en tan solo un mes y quince días; pasados menos de dos meses desde la publicación del primer informe de ponencia; luego de poco más de tres meses de la remisión del proyecto a la Comisión Primera del Senado; y cuatro meses después de radicarse la iniciativa.

296.       La sentencia C-133 de 2022 se fundó, entonces, en la concurrencia de todos estos factores para declarar inconstitucional el proyecto de Código Electoral, pues fue su agregación la que condujo a un déficit de deliberación, en virtud del cual el Congreso eludió realmente el debate de la iniciativa. La ratio decidendi de esa providencia resulta entonces, en principio, irreductible a uno solo de los vicios, o a algunos pocos de ellos, o a una o algunas de las irregularidades, sumadas a otras características procedimentales no irregulares. La declaratoria de inconstitucionalidad del proyecto de Código Electoral puede explicarse por la suma total de los vicios, las irregularidades y los demás rasgos no irregulares que se detectaron en el trámite de aprobación de esa iniciativa, ya que todos ellos fueron necesarios para eludir el debate. Es en ese contexto que debe interpretarse lo que sostuvo la Corte, en dicha decisión, acerca de la forma virtual o semi presencial en la cual sesionó el Congreso de la República.

297.       Para la Corte Constitucional, resultó irregular que el Congreso aprobara el proyecto de Código Electoral mediante sesiones virtuales o semi presenciales. Si bien tales reuniones tuvieron lugar en condiciones de salud pública excepcionales –ya que aún había una pandemia con restricciones de movilidad y exigencias de aislamiento físico—la Rama Legislativa solo podía sesionar de esa manera como la ultima ratio, cuando no existieran otras alternativas seguras de actuación institucional presencial. Sin duda, entonces, la Corporación concluyó que, si no se recurre a las reuniones virtuales o semi presenciales como la ultima ratio, el Congreso infringe la Constitución, y ese procedimiento deviene irregular. Sin embargo, sería equivocado asumir que la decisión de inconstitucionalidad, en la sentencia C-133 de 2022, se fundó en que esta circunstancia, por sí sola, pudiera constituir también un vicio de procedimiento durante la emergencia sanitaria, pues no fue así.

298.       La forma de sesionar fue irregular, pero solo vició el trámite en la medida en que coadyuvó –en conjunto con otras medidas—a generar el déficit de deliberación y la elusión real del debate de la iniciativa. Fue el todo el que vició integralmente el procedimiento. Según la sentencia C-133 de 2022, para que una irregularidad constituya un vicio de procedimiento es imprescindible –como ha indicado la jurisprudencia constitucional—verificar asimismo si (i) se vulneraron principios constitucionales relevantes para la formación de las leyes, en especial los principios de mayorías, de respeto a las minorías (participación), de pluralismo o de publicidad, (ii) se afectó el proceso de formación de la voluntad democrática, o (iii) se desconoció el contenido básico del diseño constitucional.[156] En la sentencia C-133 de 2022, entonces, la irregular forma de sesionar vició el procedimiento, porque –en concurso con otras circunstancias—afectó principios constitucionales como la participación y, además, interfirió en el proceso de formación de la voluntad democrática de las Cámaras. La forma no presencial de sesionar, en ese caso en específico, contribuyó a reducir las posibilidades efectivas de debate, y a generar un trascendental y ostensible déficit de deliberación, pese a que se trataba de una iniciativa legislativa vital para la democracia constitucional.

299.       Por tanto, pese a que las circunstancias de salud pública aún eran excepcionales, el Congreso solo podía recurrir a las sesiones no presenciales como la ultima ratio, o de lo contrario sus actuaciones resultaban irregulares. Sin embargo, lo que desencadenó el vicio no fue esa irregularidad en sí misma considerada, sino el hecho de que se produjo en un contexto en el cual se adoptaron otras medidas procedimentales, algunas de ellas inconstitucionales, que redujeron la deliberación hasta un nivel inconstitucional, pues el Congreso en realidad eludió el debate de un proyecto de ley estatutaria de suma importancia para la democracia. Esto implica que, además de no haberse respetado la exigencia de que las reuniones virtuales o semi presenciales fueran la ultima ratio, la Rama Legislativa vulneró principios constitucionales y afectó el proceso de formación de la voluntad democrática de las cámaras. Por esta vía se desconoció, a su turno, la otra regla declarada en la sentencia C-242 de 2020, de acuerdo con la cual esta clase de reuniones no puede emplearse para dificultar “la participación, la expresión, el debate y la votación”.[157] 

300.       En síntesis, la jurisprudencia constitucional establecida en las sentencias C-242 de 2020, C-282 de 2021 y C-133 de 2022 indica que las sesiones virtuales o semi presenciales se pueden realizar bajo los siguientes parámetros. Primero, solo pueden ocurrir “en circunstancias excepcionales”, como la derivada de la pandemia por el COVID 19. Segundo, incluso en una situación extraordinaria, las reuniones no presenciales del Congreso deben ser la ultima ratio, de suerte que aun en esas condiciones debe procurarse que la presencialidad sea la regla general, y en lo posible debe ser presencial el ejercicio de diversas funciones, entre ellas la de votar las leyes estatutarias. Sin embargo, cuando concurran circunstancias excepcionales, la inobservancia del principio de ultima ratio solo vicia el procedimiento legislativo si se vulneran principios constitucionales relevantes para la tramitación de las leyes, o se afecta el proceso de formación de la voluntad democrática, o se desconoce el contenido básico del diseño constitucional. Tercero, cuando la Rama Legislativa sesione de forma virtual o semi presencial, no se pueden impedir las reuniones presenciales ni la asistencia física de los congresistas al Congreso. Cuarto, deben respetarse los principios fundamentales de un procedimiento legislativo democrático.

301.       Con base en estos parámetros, la Corte procederá a evaluar si el proceso de formación del PLEAJ se ajustó al ordenamiento constitucional.

1.5.1.2.          Evaluación del modo de sesionar, durante la formación legislativa del Proyecto de Ley bajo examen

302.       De acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente judicial, la Corte Constitucional observa que todas las sesiones del trámite del PLEAJ fueron mixtas o semi presenciales; es decir, con unos congresistas en el recinto del Congreso y otros conectados a una plataforma virtual. Pese a ello, el procedimiento de aprobación del PLEAJ no se vio viciado por la forma de sesionar, de acuerdo con la jurisprudencia precedente. En efecto, como se mostrará a continuación, el proyecto de ley, en primer lugar, se aprobó en circunstancias de salud pública excepcionales. En segundo lugar, el hecho de que el Congreso no haya empleado las reuniones no presenciales como ultima ratio, en este caso no configuró un vicio de procedimiento, pues no se vulneraron los principios constitucionales, no se afectó el proceso de formación de la voluntad democrática y no se desconoció el diseño constitucional básico. En tercer lugar, en el proceso legislativo no consta que se les haya impedido a los congresistas el acceso físico al recinto del Congreso.

303.       En seguida se desarrolla cada uno de estos puntos. Primero, el proyecto de ley se tramitó mientras existían circunstancias realmente excepcionales de salud pública. Para el primer semestre del año 2021, cuando empezó el primer debate de este proyecto de ley, estaba en curso un proceso de estabilización y reducción de los contagios y las muertes como consecuencia del COVID-19. Según se reporta en las fuentes abiertas de información del Ministerio de Salud[158], en el año 2021 hubo en Colombia dos picos de fallecimientos y contagios que hicieron inviable levantar totalmente la emergencia sanitaria durante el primer semestre: el 17 de enero de 2021 se registraron 17,379 casos nuevos de contagio y el 28 de junio se llegó a 28,478 casos nuevos de contagio. Los puntos más altos de fallecimientos por el coronavirus, por su parte, se presentaron el 21 de enero de 2021 con 422 muertes y el 6 de junio con 626 fallecidos. El proceso de formación de este proyecto de ley se surtió en un punto intermedio entre esos picos, pero ello no significa que la situación de salud pública fuera menos excepcional, pues precisamente se justificaban el distanciamiento físico y las restricciones de movilidad, en esa época, para reducir los picos, controlar y evitar los contagios y las muertes.

304.       En el momento en el cual el Congreso sesionó para aprobar el proyecto de ley bajo examen, estaban además en vigor las Resoluciones 777 del 6 de abril de 2020[159], de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, y 001 del 24 de julio de 2020[160], de la mesa directiva del Senado de la República. Ambas se expidieron con el propósito de respetar las garantías del debate en las circunstancias de excepcionalidad en que se encontraba el mundo desde el 2020. En la parte motiva de la Resolución 001 del 24 de julio de 2020, las justificaciones para regular las sesiones no presenciales se relacionaron con:

“[…] limitar las posibilidades de propagación del COVID 19 y en aras de proteger la salud y la vida de los honorables Senadores de la República, de los funcionarios, contratistas y público en general, en la prestación de los servicios y en desarrollo de la labor legislativa, se hace necesario de manera temporal, el desarrollo de sesiones plenaria y comisiones, a través de sesiones no presenciales”[161].

305.       Por su parte, la Resolución 777 del 6 de abril de 2020 citó como fuentes de justificación de las sesiones virtuales o mixtas, las resoluciones y decretos que expidió el Gobierno Nacional, mediante los cuales declaró el estado de emergencia sanitaria y adoptó diversas medidas, tales como las de aislamiento preventivo obligatorio y la restricción de la locomoción a nivel nacional.En consecuencia, en concepto de la Corte Constitucional, se cumple de manera clara el primer requisito para sesionar virtualmente, ya que las circunstancias de salud pública resultaban verdaderamente excepcionales.

306.       Segundo, pese a lo anterior, es difícil sostener que, en ese momento, se hayan empleado las sesiones semi presenciales como la ultima ratio. Pese a que para la legislatura que trascurrió entre julio de 2021 y junio de 2022, cuando todavía se encontraba en vigor la emergencia sanitaria[162], no existen evidencias en este proceso de que el Congreso hubiera intentado sesionar de manera presencial con la adopción de ciertos protocolos para evitar contagios. Además, en la sentencia C-133 de 2022, la Corte Constitucional consideró que a partir del segundo semestre del año 2020, ausente una coyuntura de agravación suficiente de las condiciones epidemiológicas, ya resultaba improbable aceptar que las reuniones totalmente virtuales o semi presenciales fueran la ultima ratio, en el trámite de proyectos de ley estatutaria. Con fundamento en ese mismo criterio, en esta ocasión debe entonces concluirse que, en principio, las reuniones mixtas no fueron la ultima ratio, por lo cual este requisito resulta insatisfecho.

307.       Sin embargo, a diferencia de lo que ocurrió en la sentencia C-133 de 2022, en esta oportunidad la forma de sesionar es una irregularidad que no constituye un vicio de procedimiento, ya que no se vulneraron los principios constitucionales aplicables al procedimiento legislativo (principio de mayorías, respeto por la participación de las minorías, o publicidad), tampoco se afectó el proceso de formación de la voluntad democrática y, finalmente, no se desconoció el contenido básico del diseño constitucional. En los siguientes párrafos, la Corte Constitucional señalará, por una parte, las diferencias relevantes que existen entre este caso y el resuelto en la sentencia C-133 de 2022, lo cual dejará en evidencia que los procedimientos legislativos fueron suficientemente distintos. Luego, por otra parte, la Sala Plena expondrá las razones adicionales necesarias para mostrar por qué la manera semi presencial de sesionar, en el trámite del PLEAJ, no vició su procedimiento de formación.

308.       Por una parte, el trámite legislativo en el cual se aprobó el PLEAJ se diferencia en diversos aspectos relevantes, del proceso legislativo que precedió a la expedición del proyecto de Código Electoral.

309.       Primero, cada proyecto de ley se aprobó en periodos constitucionales de diferente naturaleza. El proyecto de Código electoral se terminó de tramitar cuando ya había concluido el periodo ordinario de sesiones, luego de que el presidente de la República convocara a sesiones extraordinarias. Fue durante sesiones extraordinarias que se aprobó el informe de conciliación. Con lo cual, se vulneró lo previsto en el artículo 153 de la Constitución, que exige aprobar los proyectos de ley estatutaria en una sola legislatura; es decir, en dos periodos ordinarios. Las sesiones extraordinarias se convocaron, además, entre el primero y el segundo periodos ordinarios de la misma legislatura, cuando aún quedaba a disposición del Congreso un periodo ordinario para someter a consideración el informe de conciliación. La convocatoria a sesiones extraordinarias tuvo entonces el efecto de despojar a los congresistas de una oportunidad de enfriar el debate y a la ciudadanía de un plazo para conocer la iniciativa y deliberar sobre ella. Por el contrario, el proyecto de ley estatutaria de administración de justicia –sujeto a control—solo se tramitó en periodos ordinarios. Esta diferencia es crucial, pues significa que en el PLEAJ no concurre uno de los vicios que invalidó el proyecto de Código Electoral.

310.       Segundo, los proyectos de ley tramitados en uno y otro procedimiento son distintos en su complejidad y extensión, lo cual es relevante para evaluar un eventual déficit de deliberación o una elusión de debate. El proyecto de Código Electoral, en su condición de código, pretendía regular integralmente la materia electoral, y remplazar de ese modo el Código Electoral actualmente vigente. En contraste, el proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, ahora bajo examen, no busca sustituir completamente la Ley estatutaria en vigor –Ley 270 de 1996—, sino introducirle algunas reformas. Es decir que el proyecto de ley revisado en esta oportunidad no tiene por objeto establecer una nueva regulación integral y comprensiva de la estructura, principios y funciones fundamentales de la administración de justicia, sino enmendar algunos componentes de la Ley que ya existe. Además, mientras el proyecto de Código Electoral contaba con 276 artículos al final del trámite, el PLEAJ tiene 100 artículos. Todo lo cual indica que el proyecto de Código electoral presentaba una complejidad institucional y una extensión superiores al PLEAJ, de modo que en la revisión de este último, la prohibición de incurrir en un déficit de deliberación y de eludir el debate debe examinarse bajo estándar sustancialmente menos estricto que el empleado en la sentencia C-133 de 2022.

311.       Tercero, a pesar de lo anterior, el proyecto de Código Electoral, por una parte, estuvo precedido de menores audiencias públicas que el PLEAJ y no tuvo consulta previa para los artículos que la requerían. En el proyecto de Código Electoral existió una sola audiencia pública, en la cual se registraron 36 intervenciones. No se efectuaron mesas de trabajo, pero fue una iniciativa conjunta del Gobierno, el Consejo Nacional Electoral y varios congresistas. Aunque algunos de sus artículos afectaban directamente a los pueblos étnicos, no hubo consulta previa. En cambio, el PLEAJ no requería consulta previa, pero hubo 5 audiencias públicas: (i) una nacional, el 2 de octubre de 2020, (ii) una en la Región Caribe el 18 de febrero de 2021, (iii) una en la Región Amazónica el 19 de febrero de 2021, (iv) otra en la Región Andina el 25 de febrero de 2021, y (v) otra más en la Región Pacífica el 26 de febrero de 2021. En estas audiencias se recibió un total de 43 intervenciones.[163] Además, se hicieron 5 mesas de trabajo con los siguientes entes: la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, las organizaciones y asociaciones de abogados litigantes, el CSJ y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.[164]

312.       Cuarto y último, quizá lo más importante, el proyecto de Código Electoral se sujetó a un trámite deliberadamente abreviado, con menos etapas y oportunidades de debate, y concluyó en menor tiempo que el empleado para aprobar el PLEAJ. Efectivamente, de un lado, en el proyecto de Código Electoral, el presidente de la República emitió un mensaje de urgencia, mientras que en el PLEAJ no ocurrió así. El mensaje de urgencia implica imprimirle celeridad al procedimiento, pues la Constitución prevé unos tiempos precisos, mas no preclusivos, para la actuación del Congreso (CP art 163). En el proyecto de Código Electoral, además, solo hubo tres debates, más el debate de aprobación del informe de conciliación, pues el primer debate se cumplió en sesiones conjuntas de las Comisiones primeras de Senado y Cámara de Representantes. Eso no sucedió en el PLEAJ, que contó con todos los debates, más las sesiones para aprobar el informe de conciliación.

313.       El proyecto de Código Electoral tenía, de otro lado, 276 artículos y pretendía agotar la regulación de la materia electoral, con innovaciones institucionales, pero como se dijo se aprobó con solo un mes y medio de debate congresional, pasados solo menos de dos meses desde la publicación del primer informe de ponencia, y apenas cuatro meses después de la radicación de la iniciativa, todo en la segunda mitad del año 2020. En contraste, el PLEAJ, con 100 artículos (poco más de la tercera parte que el Código Electoral), que buscaba reformar solo parte de la Ley estatutaria de administración de justicia, y no sustituirla integralmente, se aprobó cerca de un año después de la radicación de la primera iniciativa, cuando habían trascurrido seis meses del primer informe de ponencia, con tres meses de debate, y con un periodo de pausa entre diciembre de 2021 y marzo de 2022. En la formación del PLEAJ, el Congreso contó no solo con más etapas de debate, sino también con mayores oportunidades de deliberación y pausa, y la ciudadanía tuvo asimismo un intervalo superior para conocer la iniciativa y ejercer control político.[165]

314.       En síntesis, excepto por las sesiones semi presenciales, no concurre ninguno de los otros factores que condujeron a la declaratoria de inconstitucionalidad del proyecto de Código Electoral. En la tramitación del PLEAJ no hubo sesiones extraordinarias, existió un periodo de pausa entre la radicación de la iniciativa y la conclusión del trámite, no se emitió mensaje de urgencia, las comisiones constitucionales permanentes sesionaron de manera separada, los tiempos de aprobación fueron superiores, y existieron entonces más oportunidades de debate y de reflexión congresional y ciudadana. Este es el primer argumento para concluir que la irregular forma de sesionar no vició el procedimiento.

315.       Por otra parte, de acuerdo con lo que se anunció anteriormente, con las sesiones semi presenciales no se infringieron los principios constitucionales relevantes del procedimiento legislativo, tampoco se interfirió en el proceso de formación de la voluntad democrática y, para terminar, no se desconoció el contenido básico del diseño constitucional.

316.       Para empezar, el principio de mayorías se observó a lo largo del procedimiento, según se deduce del recuento del trámite que se hizo en esta providencia. Los impedimentos, los informes de ponencia, las proposiciones, el título y las preguntas finales de cada debate obtuvieron las mayorías requeridas por la Constitución y la Ley 5 de 1992.

317.       Asimismo, no existen evidencias de que se hubiera desconocido el derecho de las minorías a participar en el proceso de formación del PLEAJ. Por el contrario, el tiempo que se tomó el Congreso para tramitar el proyecto de ley, las etapas que este surtió, y el número de audiencias públicas regionales que se realizaron, demuestran que –a pesar de las sesiones semi presenciales—se garantizó la posibilidad de que todas las voces, incluidas las minoritarias, participaran en el debate con sus posiciones y sus votos.

318.       Finalmente, se respetó el principio de publicidad en todos los actos del trámite, pues es posible constatar que hubo publicidad de la iniciativa, de los informes de ponencia, del informe de conciliación, de las diferentes sesiones y de los textos aprobados, y no se configuró un vicio de inconstitucionalidad en la publicidad de las proposiciones. Por ende, los principios constitucionales del procedimiento se respetaron.

319.       La manera semi presencial de sesionar en la expedición del PLEAJ tampoco afectó el proceso de formación de la voluntad democrática del Congreso, pues no se combinó con otros mecanismos de supresión de etapas, abreviación de términos y aceleración de actuaciones, como sí ocurrió con el proyecto de Código Electoral. De un lado, en el trámite del proyecto de ley bajo revisión –como se dijo—no se emitió un mensaje de urgencia ni el primer debate se agotó en sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales permanentes de Senado y Cámara. De otro lado, en el proceso no se pretendió evitar el advenimiento del plazo de pausa que ocurre entre el final de un periodo ordinario y el comienzo del siguiente, o el que se presenta entre una legislatura y la siguiente, para sustraer una etapa de enfriamiento y reflexión congresional, y de conocimiento, deliberación y control ciudadano. Al contrario, se respetó la pausa que hubo entre el 16 de diciembre de 2021 y el 16 de marzo de 2022. Los tiempos de aprobación del proyecto de ley fueron suficientemente amplios, para un cuerpo normativo con 100 artículos que no intentaba regular integralmente la materia de la administración de justicia, pues se tramitó en dos periodos ordinarios completos de una misma legislatura. En las actas, por último, no hay registro alguno que inequívocamente ponga en evidencia una práctica orientada a dificultar el proceso de formación de la voluntad democrática de las cámaras.

320.       Para terminar, en la expedición del PLEAJ, el Congreso no infringió el contenido básico del diseño institucional contemplado en la Constitución. La forma semi presencial o mixta de sesionar no quebrantó el sistema presidencial, el bicameralismo, el modelo republicano de gobierno, la separación de poderes, el estado social de derecho ni el pluralismo. En ninguna de las gacetas que contienen las actuaciones del Congreso se aprecian siquiera vestigios de actuaciones que hubieran ido en contravía de estas bases del orden constitucional. La Rama Legislativa recurrió a las reuniones mixtas de un modo irregular, pues no las utilizó como la ultima ratio, pero en su desarrollo no se desconoció ninguno de estos contenidos básicos del diseño constitucional.

321.       Por todo lo anterior, aunque el Congreso sesionó de manera irregular, al realizar reuniones semi presenciales no vició el procedimiento.

1.6.Verificación del cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite del PLEAJ

322.       En el proceso, algunos intervinientes plantearon cuestionamientos contra todo el proyecto de ley o contra unos de sus artículos, por supuestamente vulnerar los principios de consecutividad e identidad flexible. Dentro de esas acusaciones, la que se dirige contra todo el proyecto está fundada en una presunta elusión del debate, originada en las irregularidades ocurridas en las votaciones de impedimentos en Plenaria del Senado, y en que no se cumplieron las mayorías para aprobar el proyecto, en tanto todas las sesiones fueron virtuales o mixtas.[166] No obstante, la Corte ya mostró por qué en el Senado no existieron irregularidades o vicios en la votación de los impedimentos, y por qué la manera de sesionar no tiene efecto invalidante sobre el procedimiento. Por tanto, a juicio de la Sala, esto no constituye una violación de los principios de consecutividad e identidad. Otro interviniente adujo que en los artículos 63 y 64 del PLEAJ, los segmentos sobre reglas de presencialidad para las audiencias y diligencias destinadas a la práctica de pruebas no cumplen los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible.

323.       La Sala Plena estudiará estos reproches y, además, examinará la constitucionalidad –a la luz de este parámetro—de todo el proyecto de ley. 

324.       La Constitución estatuye que ningún proyecto será ley sin haberse debatido en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara, y en segundo debate en la plenaria de cada cámara (CP arts 157, nums 2 y 3, 159 y 160). En consecuencia, todo proyecto de ley debe ser debatido y aprobado en sus respectivos debates, primero en las comisiones permanentes y luego en las plenarias.[167] Pero esto no significa que a lo largo del procedimiento el proyecto tenga que permanecer inmodificable, ya que puede experimentar cambios. La Carta reconoce expresamente que “[d]urante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias” (CP art 160), e incluso la comisión que conozca del proyecto luego de haber sido aprobado por la plenaria de la otra cámara puede hacerle cambios a lo que recibe, pues forma parte del bicameralismo y de su función de tramitar en primer debate los proyectos de ley (CP art 142).[168] En esencia, esto es sintéticamente lo que se designa con el principio de consecutividad.

325.       Sin embargo, la consecutividad, así entendida, está condicionada por el principio de identidad flexible, el cual prescribe que, a lo largo del procedimiento, el proyecto de ley que se tramita ante el Congreso sea el mismo durante los debates en comisiones y plenarias de ambas cámaras[169].

326.       Si al proyecto se le pueden hacer modificaciones sucesivamente durante su procedimiento de formación, pero debe ser “el mismo” en todos los debates, ¿cuáles cambios se le pueden introducir? La Ley 5 de 1992 precisa que las alteraciones en plenaria a lo aprobado en comisiones, o las variaciones que introduzca una cámara a lo tramitado en la otra, “no deberán corresponder a asuntos nuevos, o no aprobados” (art 177). Lo que proscriben la Constitución y el Reglamento del Congreso no es, pues, cualquier reforma a lo previamente decidido por las comisiones o plenarias, sino la inserción de “asuntos” nuevos o no aprobados. La Corte Constitucional, en su jurisprudencia, ha concretado el entendimiento de las normas pertinentes sobre consecutividad e identidad flexible. En la sentencia C-332 de 2005, reiterada en numerosas ocasiones, esta Corporación identificó algunos criterios para definir si un asunto es nuevo:

Para la determinación de qué constituye “asunto nuevo” la Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido;  (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.

327.       Por consiguiente, las modificaciones o adiciones que se le efectúen consecutivamente a un proyecto de ley deben estar relacionadas con los “asuntos” o temas previamente debatidos. Pero tampoco basta cualquier clase de relación. La jurisprudencia ha sostenido en forma consistente que:

[…] no cualquier relación con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’, ‘estrecha’, ‘necesaria’, ‘evidente’. En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al señalar que, si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es inconstitucional[170].

328.       Cuando se verifica en un proyecto de ley la violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, por cuanto dejó de tener los debates exigidos por la Constitución, la irregularidad no la convalida el hecho de haberse surtido un trámite de conciliación posterior. Así lo ha dispuesto la Corte Constitucional, cuando menos, desde la Sentencia C-702 de 1999. En esa oportunidad, la Corporación juzgó inexequible, por desconocimiento del principio de consecutividad, una previsión legal contentiva de un asunto que solo se insertó en primer debate ante el Senado, sin que se hubiera discutido en primer y segundo debate ante la Cámara. Luego del primer y segundo debate ante el Senado, sin embargo, el proyecto se concilió entre ambas cámaras. Pese a lo cual, la Corte concluyó que el procedimiento estaba viciado de manera insubsanable, pues convalidar el proyecto por ese motivo equivalía a desconocer el diseño constitucional del proceso de formación de las leyes, en el cual las comisiones constitucionales permanentes cumplen un rol esencial, razón por la que no es factible prescindir de su competencia especializada para debatir los asuntos que se aprueben.[171]

329.       En esta ocasión, se adelantaron todos los respectivos debates para tramitar y aprobar el proyecto de ley estatutaria bajo examen: dos en las Comisiones Primeras y los dos restantes en las plenarias de cada cámara. Además, hubo un trámite final en las plenarias de ambas cámaras para votar el informe de conciliación. En esa medida, el proyecto de ley como un todo en principio cumple la exigencia de consecutividad (CP art 157). No obstante, durante su tramitación, el Congreso le introdujo diversas modificaciones a la iniciativa, en particular a algunos de sus artículos. Por lo tanto, resulta necesario evaluar si en el procedimiento legislativo, los asuntos que integran el articulado del PLEAJ se aprobaron con observancia de los principios de consecutividad e identidad flexible.

330.       La Corte revisará el articulado del proyecto de ley en tres grupos diferentes, en forma similar a como ha procedido en el pasado al controlar proyectos de ley estatutaria con numerosos artículos.[172] El primer grupo lo integran los artículos que no fueron modificados, o que tuvieron modificaciones de numeración o redacción sin cambios sustantivos, a lo largo del procedimiento legislativo. El segundo lo componen los artículos que experimentaron variaciones con efectos normativos durante el trámite en el Congreso, pero en los que los asuntos tratados recibieron todos los debates exigidos por la Constitución. El tercero y último está conformado por aquellos artículos que han sido cuestionados específicamente en las intervenciones o que le ofrecen dudas a la Corte sobre el cumplimiento de los requisitos de consecutividad e identidad flexible.

331.       Al primer grupo pertenecen los artículos 1, 2, 7, 8, 11, 16, 17, 20, 24, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 36, 37, 38, 40, 43, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 57, 58, 60, 61, 62, 65, 66, 70, 71, 72, 73, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 88, 89, 90, 91, 95, 99 y 100. Tras un ejercicio de revisión de este articulado, la Corte Constitucional encontró que sus disposiciones o bien no fueron modificadas durante los debates legislativos, o bien experimentaron modificaciones solo de numeración, u objetivamente tuvieron cambios de redacción, sin implicaciones normativas que afectaran los principios de consecutividad e identidad flexible.[173] Como no se observa que en ellos se hayan incluido asuntos no debatidos en todos los debates, la Sala considera innecesario realizar un examen más detenido de su constitucionalidad.

332.       En el segundo grupo se encuentran los artículos 3, 4, 5, 6, 9, 10, 12, 13, 14, 18, 19, 21, 22, 23, 25, 26, 35, 39, 41, 42, 44, 45, 46, 55, 56, 67, 68, 69, 74, 75, 87 y 92. Durante el procedimiento de formación del proyecto de ley juzgado, las comisiones constitucionales y las cámaras les introdujeron cambios a estos artículos, con determinadas implicaciones normativas. No obstante, se trata de variaciones circunscritas a los asuntos debatidos a lo largo de todo el trámite, que en consecuencia no vulneran las exigencias constitucionales de consecutividad e identidad flexible, como se muestra a continuación:

Tabla 6 – Cambios en cada artículo en los debates y cumplimiento de la regla de consecutividad e identidad

Fuente: elaboración propia despacho magistrada ponente.

333.       Finalmente, el último grupo está comprendido por los artículos 15, 34, 59, 63, 64, 93, 94, 96, 97 y 98, contra los cuales se han dirigido cuestionamientos ciudadanos o la Corte juzga necesario evaluarlos con mayor detalle. A continuación, pasa la Sala a analizar si se cumplieron los requisitos de consecutividad e identidad flexible respecto de los mencionados artículos.

334.       En relación con el artículo 15, la Corte encuentra que en general se ajusta a los principios de consecutividad e identidad flexible, salvo por el último inciso (ubicado antes del parágrafo 1°). El artículo 15 del PLEAJ introduce tres cambios al artículo 36 de la LEAJ: (i) modifica la composición y estructura de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; (ii) pretende consagrar la doble conformidad en procesos de pérdida de investidura contra congresistas; y (iii) establece condiciones para la creación de juzgados itinerantes. La primera y la tercera modificación forman parte de asuntos tratados en todos los debates de formación de este proyecto de ley, pues desde el principio del trámite en el Congreso se trató sobre la composición y estructura del Consejo de Estado, y sobre medidas para garantizar el acceso a la justicia y descongestionar la jurisdicción. Sin embargo, luego de examinar el expediente legislativo, la Corte Constitucional no encuentra que el asunto de la doble conformidad en los procesos de pérdida de investidura contra congresistas se haya debatido en la Comisión Primera y en la Plenaria de la Cámara de Representantes; es decir, en primero y segundo debate del proyecto de ley estatutaria controlado.

335.       En el informe de ponencia para el debate en la Comisión Primera del Senado de la República, aparece por primera vez la propuesta de inclusión de la doble conformidad en procesos de pérdida de investidura de congresistas.[174] Los ponentes propusieron en el informe respectivo una modificación al artículo 36 de la Ley 270 de 1996, norma que regula la estructura y composición del Consejo de Estado y de cada una de sus secciones. El inciso final de ese artículo, que viene antes del parágrafo, debía quedar a su juicio así: “En todo caso, la decisión de doble conformidad en la acción de pérdida de investidura de congresistas será de la sala plena de lo contencioso administrativo, sin la participación de quienes decidieron en primera y segunda instancia”. El Senado aprobó el sentido de la enmienda propuesta, con cambios de redacción, para disponer que “[e]n la acción de pérdida de investidura de congresista (sic) se deberá garantizar la doble conformidad”.[175] Como el texto aprobado en la Cámara de Representantes no contenía un proyecto de norma similar a ese, en la conciliación se propuso acoger la fórmula del Senado, y ambas cámaras le impartieron su aprobación.[176]

336.       La Corte Constitucional revisó, en el expediente legislativo y en las Gacetas del Congreso, las iniciativas que dieron origen al procedimiento de formación de este proyecto de ley[177], los informes de ponencia para primero y segundo debate en la Cámara de Representantes[178], las actas de la Comisión Primera y de la Plenaria de la Cámara de Representantes,[179] y el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes[180]. En ninguno de los mencionados documentos se encontró alusión alguna a la doble conformidad en procesos de pérdida de investidura contra congresistas. Eso se debe a que el asunto no fue debatido en la Cámara, en primero ni en segundo debate. De hecho, cuando se decidieron los impedimentos en la Plenaria de la Cámara, como se recordará, el representante Harry Giovanny González García, en su calidad de ponente del proyecto de ley, afirmó que en su articulado no se pretendía regular procesos penales o “de pérdida de investidura”, de modo que los impedimentos por tener procesos ante el Consejo de Estado debían negarse, ya que no tenían “alguna relación con los temas o contenidos que trae este proyecto”. En sus palabras:

“[…] Quisiera que la Plenaria valore este comentario, para efectos de la decisión que tome frente a los Impedimentos que algunos compañeros están radicando, no existe ningún interés directo en una investigación de tipo penal o de tipo de nulidad electoral o de pérdida de investidura, que tenga alguna relación con los temas o contenidos que trae este Proyecto de ley. En ese sentido como usted presidente con su venia ha presentado a consideración de la Corporación estos Impedimentos, le ruego a las Bancadas de la Plenaria de la Comisión Primera, negarlos”[181].

337.       Luego la Plenaria de la Cámara no debatió sobre la doble conformidad en los procesos de pérdida de investidura contra congresistas, como se puede observar en las Gacetas 1109 y 1125 de 2021, que contienen las actas de plenaria correspondientes al debate de este proyecto, y en la Gaceta 408 de 2021, contentiva del texto finalmente aprobado en el segundo debate en esa Cámara.

338.       Para que un proyecto se convierta en ley, debe ser debatido en la comisión respectiva y en la Plenaria de cada cámara (CP arts 142, 157 y 159). Como esta regla no se cumplió, por cuanto el proyecto de ley en lo pertinente no se debatió en primero y segundo debate en la Cámara de Representantes, entonces no solo existe una irregularidad, sino además un vicio insubsanable de procedimiento, ya que objetivamente no obtuvo el número de debates constitucionalmente exigido, y no es posible subsanar etapas estructurales que no se cumplieron[182].

339.       De acuerdo con la jurisprudencia antes relacionada, además, el hecho de que luego el proyecto se haya aprobado en el trámite de conciliación tampoco subsana el vicio, pues aceptar algo así distorsionaría radical y drásticamente el diseño constitucional del procedimiento legislativo. Primero, se pasarían por alto las funciones de las comisiones, cuya tarea podría ser así sustituida y anulada invariablemente por las plenarias, con el recurso a las conciliaciones, cada vez que introduzcan un asunto novedoso que no ha tenido debates en las comisiones. Perderían entonces eficacia las cláusulas constitucionales que les dan a las comisiones permanentes la función de tramitar y aprobar en primer debate los proyectos de ley (CP arts 142 y 157). Segundo, se desvanecerían las garantías de especialización, reflexión y control ciudadano que ofrece la estructura de los debates en comisiones especializadas y en plenarias, mediados por plazos de pausa procedimental entre ellos (CP art 160).

340.       Por ende, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que el artículo 15 del PLEAJ, en el último inciso (antes del parágrafo), es contrario a la Constitución y así lo declarará.

341.       El artículo 59 del proyecto de ley también contempla la institución de la doble conformidad, pero específica y exclusivamente para los procesos disciplinarios ante la Comisión Nacional y las comisiones seccionales de Disciplina Judicial. Esta sí se empezó a debatir, en estrecha y exclusiva relación con estos procesos judiciales, desde la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. En la Gaceta 333 de 2021, que recoge el acta de una de las sesiones de esa célula, se lee que la entonces presidenta del Consejo de Estado, un Magistrado de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y quien era Presidenta del CSJ se refirieron durante las sesiones a la necesidad de la doble conformidad para los procesos jurisdiccionales disciplinarios. Lo hicieron así, con base en el “derecho a intervenir” que les reconoce el artículo 96 de la Ley 5 de 1992 a los funcionarios para realizar intervenciones en debates que tengan que ver con el desempeño de sus funciones o con las iniciativas presentadas por ellos[183]. Su participación en esa sesión abrió la oportunidad de debatir este asunto.

342.       A causa del debate en la Comisión Primera de la Cámara, en el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara se introdujo una modificación sobre este punto, como se puede apreciar en la Gaceta 324 de 2021. Y a partir de allí, ya luego también surtió todos los debates exigidos por la Constitución, para acabar aprobada e incluida en este proyecto de ley. La Corte Constitucional no detecta entonces ninguna irregularidad que vicie el trámite de formación del artículo 59, en lo relativo a la doble conformidad.

343.       Por lo demás, la discusión de la doble conformidad en materia jurisdiccional disciplinaria no sanea, de forma colateral, la falta de consecutividad de la doble conformidad en la pérdida de investidura de congresistas. Algunas veces –como antes se mostró—una enmienda a un proyecto de ley puede parecer relacionada temáticamente con los asuntos previamente aprobados, pero aun así violar la consecutividad. Es lo que acontece, por ejemplo, “si la ‘adición’ tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores”, pues “entonces la adición es inconstitucional” [184]. En esta oportunidad sucede justamente eso. La pérdida de investidura de congresistas cuenta con autonomía normativa, por cuanto responde a causales constitucionales específicas (CP arts 183 y 110)[185], la decide una jurisdicción especial directamente seleccionada por el Constituyente (CP art 237), y posee unas connotaciones disciplinarias, éticas y políticas que la diferencian objetivamente de otros ámbitos del poder sancionador del Estado[186]. Debido a ello, para introducir la doble conformidad en los procesos de pérdida de investidura contra congresistas se necesita su aprobación en todos los debates ante las comisiones y plenarias de cada cámara. Por su especialidad, no puede derivarse la doble conformidad para la pérdida de investidura de congresistas, de debates previos sobre doble conformidad en otras esferas del derecho sancionatorio, en un proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia. De modo que la inconstitucionalidad se mantiene.

344.       Los artículos 63 y 64 buscan regular el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) en las actuaciones judiciales, y los deberes de los sujetos procesales cuando aquellas se usen en dicho contexto. En el análisis del contenido material del articulado, la Corte se referirá específicamente a la interpretación de estas disposiciones, como presupuesto para desarrollar el control constitucional exigido por el ordenamiento superior. Para efectos de la revisión del procedimiento, basta sin embargo con señalar que ambas previsiones intentan fijar una regla general de uso de las TIC para todas las actuaciones judiciales, e identificar unas excepciones. Dentro de estas excepciones, está la celebración de audiencias y diligencias destinadas a la práctica de pruebas, bajo las condiciones específicas que contemplan las dos normas. Una de las intervenciones estima que esta excepcionalidad, como se configura en el proyecto de ley, no cumple las exigencias de consecutividad e identidad, pues no estuvo presente desde el inicio de los debates.

345.       No obstante, la Corte nota que, desde el comienzo del procedimiento legislativo, uno de los asuntos del proyecto de ley era justamente el relativo al alcance y los límites del uso de las TIC en las actuaciones judiciales. En el informe de ponencia para primer debate en Cámara, el entonces artículo 68 proponía reformar el artículo 122 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, para prever como regla general el uso de las TIC en los procedimientos jurisdiccionales. Pero también estatuía ciertas excepciones, que demandaban presencialidad cuando los sujetos procesales o la autoridad judicial no contaran con los medios para realizar las diligencias a través de instrumentos digitales, o cuando el juez lo dispusiera por razones de imparcialidad, inmediación o necesidad.[187] Ese tema atravesó todos los debates, como se puede notar en los informes de ponencia respectivos y en el informe de conciliación.[188] La inclusión de una excepción adicional a las citadas, para las diligencias destinadas a la práctica de pruebas en las circunstancias que consagra la norma, no desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, pues forma parte del mismo asunto previamente debatido, consistente en los límites de la virtualidad. Los artículos 63 y 64 desarrollan ese asunto de una manera específica, lo cual es propio de la evolución del proceso legislativo democrático. No hay, por tanto, irregularidad o vicio de inconstitucionalidad en estas normas.

346.       Los artículos 93 y 94 del proyecto de ley introducen, respectivamente, una “Contribución especial para sentencias judiciales de contenido económico en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa” (art 93) y una reforma al impuesto sobre el valor final del remate de bienes muebles e inmuebles (art 94). La Corte Constitucional constata que, en el informe de conciliación, estas dos disposiciones parecen no tener antecedentes en lo previamente aprobado por la Cámara de Representantes. En la tabla comparativa que trae ese documento, la columna de la izquierda corresponde al texto aprobado por la Plenaria de la Cámara, mientras la columna derecha contiene el texto aprobado en la Plenaria del Senado. En estos dos artículos, sin embargo, la columna de la izquierda está en blanco y la de la derecha llena. ¿Indica eso un desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad en la formación de ambos preceptos?

347.       Tras examinar el expediente legislativo, la Sala Plena encuentra que la “contribución especial” consagrada en el artículo 93 se propuso para debate desde la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, luego se discutió, pero no se aprobó en la Plenaria de esa Cámara, y después obtuvo aprobación en el Senado.[189] A eso se debe el vacío en la columna de la izquierda en el informe de conciliación, y no a que el asunto no haya surtido todos los debates. No existen, por tanto, problemas de consecutividad e identidad en este artículo.

348.       Algo distinto sucede, al parecer, con el artículo 94. Durante el debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, también se registró una proposición para reformar este impuesto.[190] Sin embargo, después de eso, ningún vestigio de tal proposición emergió en los actos preparatorios o constitutivos del debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes. El informe de ponencia para debate en la Plenaria ni siquiera hizo alusión a ella, o en general a este impuesto, y no formuló en el pliego de modificaciones una propuesta relacionada con este tributo. En la Plenaria tampoco surgió una proposición similar o se discutió la presentada anteriormente en la Comisión. Y por ello el impuesto no aparece en el texto finalmente aprobado por la Plenaria de la Cámara, y la columna de la izquierda en el informe de conciliación está en blanco. El proyecto de una norma impositiva sobre el valor de los remates solo resurge después, únicamente en el Senado de la República, y de allí que aparezca claramente en el texto aprobado por la Comisión Primera de Senado y en el informe de ponencia en segundo debate en Plenaria de Senado.[191] En la Plenaria de la Cámara, en suma, no hubo segundo debate sobre este impuesto.

349.       No obstante, la Corte considera que el problema de financiación de la Rama Judicial era uno de los asuntos, dentro del procedimiento de formación de este proyecto de ley estatutaria, que se debatió a lo largo de todos los debates ante las comisiones y plenarias de cada cámara. Así lo demuestra no solo lo dicho un poco más arriba respecto del artículo 93, sino también lo señalado acerca del arancel judicial, de la habilitación para que entidades públicas contribuyan a financiar a la Rama Judicial, y de los intentos de fijar porcentajes de participación de la Rama Judicial en el Presupuesto General de la Nación. La jurisprudencia constitucional ciertamente ha señalado que, si la “adición” presunta a un asunto “tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es inconstitucional”[192]. Esto puede aplicar a los tributos, evidentemente, si se introduce a un proyecto de ley, sin los debates suficientes, una especie tributaria extraña a los asuntos –incluso tributarios—tratados en la iniciativa[193]. Pero aquí desde el primer debate había un asunto consistente en la creación de contribuciones que fortalecieran en específico las rentas de la Rama Judicial. Aun cuando este tributo en particular no haya tenido segundo debate en la Plenaria de la Cámara, respeta la consecutividad y la identidad, ya que justamente prevé unas rentas destinadas específicamente al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia.

350.       Si esta configuración, en cuanto a su contenido material, es constitucional o no, es algo que se decidirá después, en el análisis del articulado, y no afecta la revisión del procedimiento. El asunto al que pertenece este impuesto sí obtuvo todos los debates requeridos constitucionalmente.

351.       En el informe de conciliación, los artículos 97 y 98 del proyecto de ley también aparecen con la columna derecha llena y la izquierda en blanco. Se aprobaron en Senado, pero no en Cámara. Sin embargo, la Sala no ve problemas de consecutividad e identidad en estos artículos, pues los asuntos se debatieron previamente en las dos comisiones y las dos plenarias. El artículo 97 trata del diseño e implementación de un “Plan Estratégico de Superación de Barreras y de Acceso a la justicia en especial para poblaciones rurales, vulnerables y personas con discapacidad”, y forma parte de un eje del proyecto de ley, que es mejorar el acceso a la justicia. Por lo tanto, este precepto simplemente desglosa un asunto debatido, para crear una norma estrechamente relacionada. El artículo 98, por su parte, versa sobre la prelación de los procesos penales en los que el sujeto pasivo del delito sea un menor de edad, y de los civiles y de familia en donde se encuentren en litigio derechos de los infantes. Es una disposición homóloga a la que contempla el artículo 26 de este PLEAJ, que por las razones antes expuestas satisface los principios de consecutividad e identidad. Por tanto, en cuanto a este punto, los dos artículos son constitucionales.

1.7.  Consulta previa

352.       La obligación de realizar consulta previa se activa cuando las medidas legislativas pueden afectar directamente a pueblos o comunidades étnicas, como lo dispone la Constitución Política, en concordancia con el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo –OIT–, ratificado por Colombia el 7 de agosto de 1991 e incorporado en nuestro ordenamiento jurídico a través de la Ley 21 de ese año (CP arts 2, 7, 40, 93, 329 y 330). El Convenio 169, en su artículo 6 literal a), prescribe que el deber del Estado de consultar a los pueblos interesados, se tiene que observar “cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” (énfasis añadido). 

353.       Para determinar si una medida legislativa puede afectar directamente a pueblos o comunidades étnicas, en anteriores proyectos de ley estatutaria a la administración de justicia la Corte Constitucional ha sostenido que se debe verificar si las medidas legislativas “(i) afectan de forma uniforme a todos los ciudadanos y ciudadanas, entre ellos, a los miembros de las comunidades étnicas; (ii) no se refieren de forma particular a las comunidades étnicas; y (iii) no tienen relación con aspectos que, razonable y objetivamente, conforman la identidad de la comunidad diferenciada”[194]. En todo caso, si la medida legislativa afecta directamente a los pueblos étnicos, al regular sus derechos como por ejemplo la etno-educación[195], la protección de los territorios[196], de la cultura o de la propiedad colectiva de las comunidades, entonces debe ser consultada de forma previa. Si la medida legislativa está dirigida a la generalidad de la población, aun cuando pueda generar alguna afectación indirecta a las comunidades étnicas y tribales, en principio no se requerirá de consulta previa[197].

354.       De conformidad con estas reglas, en concepto de la Sala Plena, el PLEAJ no afecta directamente a comunidades o pueblos étnicos, sino a la generalidad de la población. El proyecto de ley, para empezar, contiene una regulación sobre la administración de justicia en general, la cual no genera ninguna afectación específica al territorio, la autonomía, la cultura, los valores o la existencia misma de los pueblos étnicos o de alguna comunidad étnica en particular. La finalidad del proyecto de ley es mejorar el acceso a la justicia, adecuar la administración de justicia a lo determinado por el Acto Legislativo 02 de 2015[198], introducir las modificaciones necesarias para la modernización del servicio público de administración de justicia, garantizar la autonomía e independencia de la Rama Judicial, y actualizar un cuerpo de normas sobre carrera judicial y ejercicio de la función judicial. En ese contexto, los efectos de las medidas están encaminadas a la generalidad de la población.

355.       El proyecto de ley, por otra parte, en general no hace distinción o introduce limitación alguna que pueda afectar directamente a las comunidades étnicas.

356.       La única referencia normativa del PLEAJ conectada específicamente con los valores y la diversidad étnica es la consagrada en el artículo 7 del proyecto, que modifica el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, y establece que las autoridades de la jurisdicción especial indígena ejercen función jurisdiccional, pero no hacen parte de la Rama Judicial. Es decir, la norma sustrae a estas autoridades del ámbito de aplicación de la ley que surja de este proyecto. En principio, al excluir a la jurisdicción especial indígena de la Rama Judicial, puede pensarse que es necesario definir si se afecta directamente a los pueblos indígenas. No obstante, debe recordarse que la sentencia C-713 de 2008, que revisó la constitucionalidad del proyecto que dio origen a la Ley 1285 de 2009 modificatoria de la LEAJ, determinó que la jurisdicción especial indígena no es parte de la Rama Judicial. Expresamente, esta Corte señaló:

“6. En cuanto a la jurisdicción de las comunidades indígenas, cabe reconocer que sus autoridades están constitucionalmente avaladas para administrar justicia. Ello se finca en el reconocimiento de su autonomía para ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, es decir, “de conformidad con sus propias normas y procedimientos” (art.246 CP), en la diversidad étnica y cultural (art.7 CP) y en el respeto al pluralismo y la dignidad humana (art.1 CP).

Desde el punto de vista funcional la jurisdicción indígena hace parte de la Rama Judicial; por ello no sólo es razonable sino jurídicamente exigible que el CSJ promueva labores de divulgación y sistematización de asuntos relativos a la jurisdicción indígena.

Sin embargo, la Corte considera necesario precisar que las autoridades indígenas no pertenecen a la estructura orgánica de la Rama Judicial del poder público, como en repetidas oportunidades lo ha puesto de presente la jurisprudencia de esta Corporación. En consecuencia, deberá declarar la inexequibilidad del literal e) del numeral I del artículo 3º del proyecto, pues la norma está referida a la estructura orgánica de la Rama Judicial”.[199]

357.       Así, lo que hace el PLEAJ, en su artículo 7, es reiterar lo que había dispuesto la Corte Constitucional en el año 2008. Al reproducir materialmente una norma preexistente, el legislador no afectó directamente a los pueblos indígenas. Desde la sentencia C-030 de 2008, en la cual esta Corporación declaró inexequible la ley forestal por vulnerar el derecho a la consulta previa, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el deber de consulta previa presupone comprobar que la medida “altera el estatus de la persona o de la comunidad”. El PLEAJ no altera el estatus de ninguna persona o comunidad, en tanto se limita a retomar una configuración jurídica preexistente, que procede de la regla constitucional previamente expresada en la sentencia C-713 de 2008. Lo cual prueba que no se configura una afectación directa o diferenciada sobre las comunidades étnicas que amerite la exigencia de un trámite de consulta previa.

358.       En consecuencia, en el procedimiento legislativo de aprobación del PLEAJ no se desconocieron las normas sobre consulta previa.

1.8.  Revisión del cumplimiento del principio de unidad de materia

359.       En este proceso, varias intervenciones cuestionan los artículos 2 (parcial), 67 parágrafo 2, 73, 88, 89, 90 y 91, por presuntamente vulnerar el principio de unidad de materia. Las censuras se sintetizan así: (i) el artículo 2 (parcial) está referido a funciones de la Defensoría del Pueblo, aun cuando este organismo no hace parte de la administración de justicia o de la Rama Judicial[200]; (ii) el artículo 67 parágrafo 2 regula un requisito para acceder a cargos que no integran la Rama Judicial, como los de –dicen—Fiscal General de la Nación, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo y Registrador Nacional del Estado Civil [201]; (iii) el artículo 73 no se relaciona con el artículo a reformar, puesto que no versa sobre las comisiones por estudio, sino que regula una situación administrativa de vacancia, mediante la concesión de un privilegio injustificado para los magistrados de altas cortes, que impide el nombramiento en propiedad de dichos cargos; y, (iv) los artículos 88 a 91 no se relacionan con la materia de una ley estatutaria de administración de justicia. 

360.       La Corte Constitucional examinará, a continuación, la unidad de materia general del proyecto de ley y, en particular, la de las previsiones cuestionadas, pues en su revisión oficiosa no encuentra otras que le generen dudas de infracción del artículo 158 de la Constitución Política. Previamente, sin embargo, hará una breve enunciación del entendimiento de este principio.

361.       El artículo 158 de la Constitución Política establece que todo proyecto de ley debe “referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. El principio de unidad de materia es un instrumento al servicio de la concentración del trabajo legislativo en una unidad temática, lo que a su vez garantiza la transparencia y la racionalidad del proceso legislativo, y posibilita el control ciudadano sobre la función legislativa. Desde muy temprano, la Corte Constitucional fijó una serie de pautas para determinar si se cumple este principio en la formación de una ley. En la Sentencia C-025 de 1993, la Corporación conoció de la demanda contra una norma de la Ley 5 de 1992, de acuerdo con la cual cuando un proyecto de ley versara “sobre varias materias” debía repartirse a la comisión constitucional encargada de la materia predominante de la iniciativa. Al declarar inexequible el precepto, la Corte expresó que, en vigencia de la Constitución de 1991, “[u]n proyecto de ley no puede versar sobre varias materias”. Sin embargo, al respecto también señaló que la unidad de materia no puede interpretarse de tal manera que llegue a anular el principio democrático:

“La interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. Anótase que el término "materia", para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente”[202].

362.       Con fundamento en esta interpretación, sin perjuicio de lo que luego expondrá sobre ciertos artículos individuales, la Sala considera que en general el PLEAJ se refiere “a una misma materia”. Este proyecto de ley tiene su origen en la acumulación de tres iniciativas diferentes, las cuales se unificaron a partir del informe de ponencia para primer debate, y evolucionaron a lo largo de todos los debates legislativos y la fase de conciliación. El análisis integral del proceso de formación del proyecto de norma bajo control lleva a la Corte Constitucional a concluir que la materia regulada se conforma por la estructura, las funciones y los principios fundamentales de la administración de justicia. Dentro de esa materia se incluyen los siguientes asuntos generales: promover o mejorar el acceso a la justicia; adecuar la estructura y ciertas funciones de la administración de justicia al Acto Legislativo 2 de 2015 y a las necesidades presentes; modernizar la prestación del servicio público de administración de justicia; fortalecer el funcionamiento eficaz, eficiente, autónomo e independiente de la Rama Judicial y de sus instituciones de administración y gobierno; y actualizar un cuerpo de normas estatutarias sobre carrera judicial, clases de cargos y ejercicio de la función judicial.

363.       En términos globales, los artículos del proyecto controlado tienen conexiones causales, temáticas, teleológicas y sistémicas con esta materia, pero es necesario evaluar los preceptos que fueron directamente objetados en este proceso. El artículo 2 es una previsión sobre “acceso a la justicia”, como lo prevé su título. Entre las novedades de este proyecto de ley está la parte cuestionada, que contiene el mandato de disponer como mínimo una oficina de la Defensoría del Pueblo – compuesta por un defensor municipal y un defensor público— en cada municipio según la reglamentación que expida el defensor del pueblo, y les atribuye a la Defensoría del Pueblo y a las personerías y demás entidades públicas disponer en sus sedes de los medios para que las personas puedan acceder a las actuaciones judiciales de forma virtual. Este es el ámbito normativo que, según la intervención, desconoce la unidad de materia.

364.       Es cierto que la Defensoría del Pueblo y las personerías municipales no integran la Rama Judicial ni son órganos encargados de administrar justicia, sino que pertenecen al Ministerio Público (CP art 118). Pero también lo es que tienen a su cargo la función constitucional y legal de facilitar el acceso de las personas a la justicia. La Constitución establece que el Defensor del Pueblo ejerce las funciones de orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos, interponer las acciones de habeas corpus y de tutela, acciones populares relacionadas con su competencia, y organizar y dirigir la defensoría pública en los términos que señale la ley (CP art 282). Desde el orden constitucional, la Defensoría del Pueblo está vinculada con el acceso de las personas a la justicia. También las personerías, como parte del Ministerio Público, cuentan con funciones de interposición de acciones de tutela por delegación del Defensor de Pueblo, de acciones populares en los casos que determina la ley, de promover acciones en defensa de la Constitución y las leyes, de la sociedad y del patrimonio público, entre otras (Ley 136 de 1994 art 178).

365.       En consecuencia, en concepto de la Corte, la norma guarda conexidad teleológica con la materia del proyecto de ley. Como se expuso previamente, la materia regulada por el PLEAJ se compone de los principios fundamentales de la administración de justicia, uno de los cuales es el acceso a la justicia. Entre los elementos centrales de proyecto bajo control es la promoción y el mejoramiento del acceso a la administración de justicia. El aseguramiento de defensorías del pueblo en cada municipio y de condiciones en las personerías municipales para acceder digitalmente a la justicia son instrumentos aptos para realizar ese elemento material del proyecto examinado. Es cierto que las competencias de la Defensoría del Pueblo y de las personerías municipales trascienden la finalidad de facilitar o garantizar el acceso a la justicia, pero el principio constitucional de unidad de materia no exige una relación de exclusividad entre las normas y la ley, sino que las disposiciones se relacionen con la materia del proyecto de ley o de la ley, y esta lo hace. Por ende, a juicio de esta Corporación, el artículo 2 no desconoce la unidad de materia.

366.       El artículo 67, parágrafo 2, del PLEAJ forma parte de una previsión que busca modificar el artículo 128 de la Ley 270 de 1996, mediante el establecimiento de los requisitos para ser “funcionario de la Rama Judicial”. El cuerpo del artículo contempla unos requisitos de experiencia, y por ejemplo para ser juez municipal exige acreditar una experiencia “profesional no inferior a tres (3) años”, y contempla una experiencia más amplia para ser juez del circuito y magistrado de tribunal. La norma tiene un parágrafo 1°, que enuncia a partir de cuándo y cómo se adquiere esa experiencia. Y después viene el parágrafo 2°, objeto del reproche de varias intervenciones.

367.       El parágrafo 2° tiene dos ingredientes normativos diferenciables. El primero prescribe que los abogados con títulos adicionales de educación superior pueden acreditar la experiencia de que trata el cuerpo del artículo, con la experiencia profesional adquirida en otras carreras diferentes a derecho, como ciencia política, gobierno, finanzas, relaciones exteriores, economía, administración de empresas y administración. Este ingrediente no detenta un problema de unidad de materia, pues se relaciona con el principio meritocrático de acceso a los cargos de carrera de la Rama Judicial. Pero el segundo componente dispone que también se puede acreditar de este modo la experiencia exigida para ocupar los cargos de Fiscal General de la Nación, Procurador General de la Nación y Registrador Nacional del Estado Civil. Los reparos recaen sobre esta parte.

368.       Sin perjuicio de la revisión del contenido material de los artículos, resulta indudable para esta Corte que los requisitos para ser Fiscal General de la Nación guardan conexidad temática con este proyecto de ley estatutaria, pues la Fiscalía General de la Nación es un órgano de la Rama Judicial (CP art 249). En cambio, ninguno de los otros altos cargos mencionados en el parágrafo pertenece a la Rama Judicial ni a los órganos fundamentales de la administración de justicia, de modo que no se encuentra un sustento orgánico para incluirlos en un proyecto de ley estatutaria de administración de justicia.

369.       Es cierto que, en el análisis de unidad de materia del artículo 2, la Corte señaló que la Defensoría del Pueblo tiene funciones asociadas a facilitar y asegurar el acceso a la justicia, y por eso la provisión de defensores del pueblo y defensores públicos en cada municipio refuerza los mecanismos de acceso a la justicia. El artículo 2 contiene medidas relacionadas con la presencia de defensores del pueblo y de defensorías públicas en el territorio, como una forma de promover el acceso a la justicia, temática inexorablemente relacionada con el proyecto. Por el contrario, el artículo 67 parágrafo 2 del PLEAJ trata de requisitos para acceder a cargos que no hacen parte de la Rama Judicial o en general de la administración de justicia, y no de medidas para facilitar o promover el acceso a la justicia. Los requisitos para ocupar los cargos de Defensor del Pueblo, Procurador General de la Nación y Registrador Nacional del Estado Civil, en cambio, no tienen conexión instrumental con el acceso a la justicia.

370.       En el pasado, la Corte Constitucional ha admitido que en proyectos de ley estatutaria de la administración de justicia se adopten disposiciones sobre las funciones electorales de las Corporaciones judiciales. Por ejemplo, la jurisprudencia constitucional aceptó que, en la ley estatutaria de administración de justicia, se regule la elección del auditor general de la Nación, pese a que este servidor no pertenece a la Rama Judicial o a la administración de justicia, sino que hace parte de los organismos constitucionales autónomos de control fiscal (CP art 274). En la sentencia C-037 de 1996, la Corporación aprobó incluir esta regla en la LEAJ, sin un análisis explícito de la unidad de materia, por cuanto reiteraba la norma constitucional: “[e]l numeral 9o se limita a reiterar la función prevista en el artículo 274 de la Carta”. Luego, tras la aprobación de un proyecto de reforma a la LEAJ cuyo único precepto se refería a la posibilidad de reelegir al auditor, la Corte dictó la sentencia C-406 de 2013. En esta última, la Corporación sostuvo que la sentencia C-037 de 1996 era un referente para decidir, y señaló que los requisitos para ser auditor general se relacionan con una función electoral del Consejo de Estado y, por ello, concluyó que se cumplía la exigencia constitucional de unidad de materia:

“visto en todo caso el sistema normativo en el que la norma se introduce, es claro que esta iniciativa tampoco es extraña al contenido regulatorio de la Ley 270 de 1996, pues se limita a describir el marco competencial del Consejo de Estado, como una de las principales autoridades que integran la Rama Judicial del poder público. Lo anterior se infiere, inicialmente, del hecho de que la norma original aprobada en la citada ley, ya reconocía esa relación cuando no solo dispuso el señalamiento formal de quién elige al Auditor y de quién presenta la terna, sino que también extendió su ámbito de regulación al alcance del control y a la posibilidad o no de reelección. En efecto, como ya se ha dicho, el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996 –en la versión que es objeto de reforma– prescribe que el control fiscal del Auditor recae sobre la Contraloría General de la República y que este funcionario en ningún caso puede ser reelegido. Esta disposición, en los citados términos, como previamente se mencionó, fue declarada exequible por la Corte en la Sentencia C-037 de 1996, a través de un fallo que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, en atención al control integral que tienen las leyes estatutarias. Para esta Corporación, la norma así prevista no desconocía ningún precepto constitucional, entre ellos, el artículo 158 de la Constitución Política referente a la unidad de materia, porque se “limita[ba] a reiterar la función prevista en el artículo 274 de la Carta”.

Esa relación temática reconocida en el año de 1996 persiste en el tiempo y explica la reforma introducida en el proyecto de ley sometido a revisión. Por una parte, porque –como se explicó en el acápite 5.3.1.2 de esta providencia– la posibilidad o no de reelección del Auditor General de la República, guarda plena armonía normativa con el ejercicio de la función electoral a cargo del Consejo de Estado y con la obligación de la Corte Suprema de Justicia de elaborar la respectiva terna”[203].

371.       No obstante, la Corte Constitucional descarta en esta oportunidad que en esas providencias se haya admitido incluir, en una ley estatutaria de administración de justicia, cualquier clase de regulación sobre los requisitos para ser elegido en cargos exógenos a la parte orgánica de la Rama Judicial o de la administración de justicia. Lo único que se acepta en esas providencias es que se prevea, entre las funciones fundamentales de las altas Corporaciones judiciales, la competencia para elegir o reelegir a determinados servidores. Pero de allí no se sigue que en la ley estatutaria de administración de justicia pueda introducirse un régimen detallado sobre los cargos de los servidores que elige la Rama Judicial, aunque se ubiquen institucionalmente por fuera de ella.

372.       La metodología de evaluación de la unidad de materia, por lo demás, en sentido estricto no consiste en examinar aisladamente cuáles asuntos han sido aceptados con anterioridad en leyes estatutarias de la administración de justicia, para proceder mecánicamente a admitir preceptos similares de nuevo, al margen de cuál sea la materia dominante del proyecto actual.[204] El de unidad de materia es un examen esencialmente interno a una ley o proyecto de ley, que en principio se agota con la revisión de las relaciones interiores entre una disposición y las restantes de un cuerpo normativo. En versiones previas de la ley estatutaria de administración de justicia, la regulación de la función electoral a cargo de organismos de la Rama Judicial o de la administración de justicia se ajustó a la respectiva materia normativa en la que estaba inserta, pues no preveía un régimen de los cargos a elegir. En la sentencia C-037 de 1996, el proyecto de ley revisado se limitaba a enunciar la función de elegir al auditor, y únicamente precisaba que no podía ser reelegido, lo cual es conforme a la materia de una ley estatutaria de administración de justicia, pues regula una función electoral. En la sentencia C-406 de 2013, la norma sobre el auditor regulaba la posibilidad de reelección, pero era la única del proyecto de ley y, desde luego, cumplía también la unidad de materia.

373.       En esta ocasión, la materia con la que se debe relacionar el parágrafo 2 del artículo 67 se determina eminentemente por las normas del proyecto de ley en el cual está inserto, no por previsiones anteriores de la Ley que pretende reformarse. El PLEAJ bajo control aparece ante la Corte Constitucional como un esfuerzo para regular la estructura, las funciones y los principios fundamentales de la administración de justicia. Dentro de esa materia, se tratan asuntos de accesibilidad, estructura, funciones judiciales fundamentales, transparencia, administración y gobierno de la justicia. En esa materia tiene cabida la regulación de la función electoral, pero no un régimen con los requisitos para cargos ubicados por fuera la Rama Judicial o de la administración de justicia, como son los de Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo o Registrador Nacional del Estado Civil.

374.       La Rama Judicial interviene, desde luego, en la nominación de dos personas de la terna para elegir al procurador general de la nación (CP art 276), y en la escogencia por méritos del registrador nacional del estado civil (CP art 266). Pero este no es un proyecto de ley cuya materia, definida a partir de sus disposiciones internas, sea siquiera en parte fijar los requisitos para proveer los cargos en cuya elección o nominación participa la Rama Judicial, con independencia de su localización constitucional en la estructura del Estado. No puede admitirse que en un proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia se incluyan regulaciones sobre cualquier materia que tenga relación con las funciones de la Rama Judicial, solo por ese hecho, incluso si se refieren a dimensiones de otras ramas u órganos del poder público. Por ejemplo, bajo esa lógica, si la Corte Constitucional puede controlar el procedimiento legislativo, entonces por una ley estatutaria de administración de justicia se podría hacer una amplia regulación acerca de cómo se forman las leyes. En realidad, en vez de preservar la unidad de materia, un entendimiento como ese diversificaría drásticamente las materias de una ley.

375.       En suma, la expresión “, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo y Registrador Nacional del Estado Civil”, contenida en el artículo 67 parágrafo 2, no se relaciona con la materia del proyecto de ley revisado. Debido a ello, la Corte la declarará inconstitucional.

376.       Por otra parte, el artículo 73 incorpora algunas reglas adicionales para el reconocimiento de las comisiones especiales de servicio en la Rama Judicial. Para algunos de los intervinientes, esta norma trasgrede el principio de unidad de materia porque no guarda relación sobre las comisiones de estudio, sino que regula una situación administrativa de vacancia, mediante la concesión de un privilegio injustificado para los magistrados de altas cortes. Para la Sala, el contenido de esta norma sí guarda relación al menos temática y sistémica con el objeto general del proyecto de ley, toda vez que las comisiones especiales son un tipo de situación administrativa en la que se puede hallar un servidor judicial, tienen incidencia en la prestación del servicio de administración de justicia, y de hecho están ampliamente reguladas en la Ley Estatutaria que el proyecto bajo examen pretende reformar. El hecho de que la norma en discusión no se refiera a las comisiones por estudio no desvirtúa la unidad de materia, pues la Ley Estatutaria de Administración de Justicia también contempla en su artículo 135 las comisiones especiales como una situación administrativa predicable de los servidores judiciales en servicio activo. Por consiguiente, y sin perjuicio de lo que más adelante se resuelva sobre la constitucionalidad del parágrafo del artículo 73, por el momento la Sala concluye que esta norma no trasgrede el principio de unidad de materia.   

377.       Los artículos 88, 89, 90 y 91 del proyecto de reforma fijan detalles procedimentales de la inhabilidad por decisiones de responsabilidad fiscal y de su control judicial. El artículo 88 les agrega un parágrafo a los artículos 38 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) y 42 de la Ley 1952 de 2019, para prever una excepción a las inhabilidades para ejercer cargos de elección popular por cuestiones de responsabilidad fiscal, y un condicionamiento para los demás supuestos. El artículo 89 del PLEAJ modifica el CPACA para añadirle normas sobre el procedimiento por medio del cual se deben tramitar los asuntos de control de las decisiones sobre responsabilidad fiscal. El artículo 90 consagra el incidente de declaración judicial de inhabilidad para ocupar cargos de elección popular. Por último, el artículo 91 del PLEAJ deroga el artículo 136A del CPACA, que disponía un control automático de legalidad de fallos de responsabilidad fiscal. Se introduce un parágrafo transitorio, además, en virtud del cual los fallos de responsabilidad fiscal que estaban en control automático según el CPACA al momento de entrar en vigor el PLEAJ, “se declararán terminados y serán devueltos al órgano de control de origen”.

378.       Como se puede apreciar, estos artículos se refieren a la inhabilidad derivada de fallos administrativos de responsabilidad fiscal (artículo 88) y a procedimientos por condenas en decisiones de responsabilidad fiscal (artículos 89, 90 y 91). Estas normas tienen alguna relación con el ámbito judicial, pero la pregunta de la unidad de materia no es esa sino si se refieren a la materia de este proyecto de ley. La Corte Constitucional no percibe que estas disposiciones aborden los problemas de acceso a la justicia, de la estructura de la Rama Judicial, de las funciones judiciales fundamentales, o de otros principios como los de transparencia, y tampoco tocan las cuestiones de administración o gobierno de la Rama Judicial. Antes bien, los artículos 88 a 91 versan sobre asuntos extraños a esta materia, en tanto estatuyen reglas sobre inhabilidades por responsabilidad fiscal, competencias de organismos de control fiscal, sujeción de decisiones administrativas a detallados procedimientos judiciales propios de una ley de procedimiento, autoridades de elección popular y reformas al Código Disciplinario Único. En consecuencia, como no se ve la relación con la materia del PLEAJ, vulneran el principio de unidad de materia. De modo que la Corte las declarará inconstitucionales.

1.9. Análisis del impacto fiscal de las iniciativas

379.       Para completar la revisión del procedimiento legislativo del PLEAJ, es necesario examinar si se cumple el requisito establecido en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Con el propósito de verificar adecuadamente la observancia de esta exigencia, en los siguientes párrafos la Corte, en primer lugar, expondrá los parámetros de validez que se extraen de esta norma legal orgánica, tal como los ha identificado e interpretado la jurisprudencia constitucional y, en segundo lugar, evaluará la conformidad del PLEAJ con dichos parámetros.

1.9.1.  Las exigencias orgánicas de estudio del impacto fiscal: sus condiciones de aplicación

380.       El artículo 7 de la Ley 819 de 2003 prevé literalmente lo siguiente:

“Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.

Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces”.

381.       El análisis del texto de esta disposición permite identificar, dentro suyo, las siguientes exigencias iniciales para el procedimiento legislativo. Primero, existe una serie de normas aplicables a cualquier clase de proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gastos u otorgue beneficios tributarios.

382.       El inciso 1° del precepto prevé que en cualquiera de estos proyectos debe hacerse una estimación explícita de su impacto fiscal y mostrar su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. El inciso 2° establece que dicha estimación fiscal debe consistir en identificar los costos fiscales de la iniciativa y en señalar la fuente de ingresos adicionales con la cual se va a financiar dicho costo. Asimismo, el inciso 2° dispone que tanto el impacto fiscal de la medida como su forma de financiación deben incluirse de manera expresa en la exposición de motivos del proyecto y en los informes de ponencia que se efectúen dentro del trámite.

383.       El inciso 3° contempla un deber, a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, consistente en “rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior”; es decir, el concepto se debe referir a la consistencia del análisis de impacto fiscal y de la compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Tal concepto no puede contravenir el Marco Fiscal de Mediano Plazo, debe presentarse en cualquier momento del trámite legislativo, y debe publicarse en la Gaceta del Congreso.

384.       Segundo, la previsión legal orgánica contiene, además, una regulación especial para los proyectos de ley, de ordenanza o acuerdo de iniciativa gubernamental que “planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos”. De acuerdo con el inciso 4° de la disposición orgánica, en estas iniciativas se deberá señalar una “fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos”. Cuando el proyecto de norma provenga del Gobierno Nacional, no bastará con que se señale dicha fuente sustitutiva, sino que esta deberá contar con el análisis y la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

385.       En el evento de que el proyecto proceda del Gobierno de un ente territorial, según el inciso 5° del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, este trámite se hará ante la respectiva Secretaría de Hacienda o la dependencia que haga sus veces. En esencia, el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 contiene entonces tres elementos normativos generales: en primer lugar, un presupuesto general de aplicación, el cual consiste en que exista una norma que ordene un gasto u otorgue un beneficio tributario o, en el caso de las iniciativas gubernamentales, un precepto que plantee un gasto adicional o una reducción de ingresos; en segundo lugar, cuando ocurre alguno de estos supuestos, se activa el deber de exponer explícitamente el análisis de su impacto fiscal, de su forma de financiación y de su conformidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, en los términos de la norma orgánica; en tercer lugar, si lo anterior se cumple, surge el deber del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de presentar un concepto sobre la consistencia de ese análisis, el cual se diferencia en su contenido según el origen del proyecto de ley, de acuerdo con los incisos 3° y 4°. A continuación, la Corte Constitucional desarrollará con mayor detalle cómo se interpretan estos elementos, de conformidad con la Constitución.

386.       En primer lugar, para activar los deberes que impone el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, resulta necesario que exista una norma que ordene un gasto o conceda un beneficio tributario o, en el caso de los proyectos de iniciativa gubernamental, que plantee un gasto adicional o una reducción de ingresos. Como se pasará a explicar, la Corte Constitucional ya ha interpretado, en su jurisprudencia, cuándo una disposición legal prevé una orden de gasto o concede un beneficio tributario.

387.       Por una parte, según la jurisprudencia constitucional, la ley ordena un gasto cuando (i) contiene un mandato imperativo de gasto y, por tanto, constituye un título jurídico suficiente y obligatorio para la inclusión de una partida en la ley de presupuesto. Por el contrario, no constituye una orden de gasto aquella previsión legal (ii) en la cual se autoriza un determinado gasto, que se puede o no incluir en el presupuesto, a discreción del Gobierno Nacional; (iii) en la cual no es claro si se prescribe una orden o una autorización de gasto, ya que el Gobierno también puede definir cómo ejecuta la disposición; (iv) en la que el legislador se limita a habilitar la realización de ciertos arreglos presupuestales, sin predeterminar que estos tengan que consistir en un gasto, o (v) en los eventos en los cuales se confieren competencias.

388.       En seguida, la Corte expondrá con mayor detalle estas pautas jurisprudenciales:

389.       La Corte Constitucional ha considerado que, si una norma legal contempla un mandato imperativo de gasto, entonces se necesita cumplir con las exigencias de análisis de impacto fiscal que estatuye el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, en los términos antes expuestos. Así, en la sentencia C-110 de 2019, esta Corporación juzgó que un proyecto de ley, objetado por el Gobierno Nacional, efectivamente incorporaba una orden de gasto, por cuanto preveía una obligación de pagar un “subsidio permanente a la vejez” a determinadas personas. La Corte señaló, entonces, que se activaban los deberes orgánicos de estudio de impacto fiscal. En efecto, la Sala Plena precisó, al respecto:

“93.1. La entrada en vigencia de los artículos 5 y 6 del proyecto –cuyo contenido se mantuvo casi inalterado en el curso de los debates- implicaría una orden de gasto inmediato. No se trata únicamente de la habilitación para su inclusión en el presupuesto anual, sino de la imposición de una orden de pago de un subsidio a todas las personas que cumplan los requisitos allí previstos”.

390.       En contraste, cuando la disposición sujeta a control no contiene una orden sino una autorización de gasto, esta Corporación ha concluido que no es necesario el estudio de impacto fiscal de la medida, ya que el Gobierno Nacional puede definir, con fundamento en sus competencias, si ejerce la autorización y efectúa el gasto respectivo o no lo hace. Por ejemplo, en la sentencia C-026 de 2018, la Corte revisó una norma legal que exceptuaba a la Unidad Nacional de Protección, durante una vigencia fiscal determinada, del deber de observar un tope legislativo de crecimiento anual en sus gastos de personal. Para esta Corporación, la ley disponía en realidad “una permisión en el crecimiento de los gastos de personal” de dicha Unidad, mas “no una orden de gasto”, por lo cual no requería cumplir con lo estipulado en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Dijo, al respecto:

“para la Sala esta exigencia no era aplicable en el procedimiento de formación de la ley bajo examen, en la medida que la excepción introducida por esta a la restricción contenida en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, no constituye una orden de gasto sino una autorización del mismo. En efecto, el artículo 1º de la Ley 1865 de 2017 exceptúa a la Unidad Nacional de Protección durante la vigencia fiscal de los años 2017 y 2018 de la aplicación de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. Ello implica una permisión en el crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de su estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas materiales de protección de que trata el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final. La ley bajo examen pretende establecer una hipótesis de inaplicación temporal del artículo 92 de la Ley 617 de 2000, norma de disciplina fiscal que impone topes al crecimiento anual de los gastos de personal de las entidades públicas nacionales.

Así entonces, de manera alguna puede señalarse que la Ley 1865 de 2017 supone una orden de gasto, pues lo que en realidad establece es una autorización para el aumento de los gastos de personal al interior de la UNP, que el propio Ministerio de Hacienda estima en $51.357 millones anuales, que deben ser consistentes con el marco fiscal y de gasto de mediano plazo”.

391.       En un sentido similar, en los eventos en los cuales no es claro si se trata de una orden o solo de una autorización de gasto, la Corte Constitucional ha considerado que en principio no se necesita cumplir con los deberes de análisis de impacto fiscal, previstos en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. En la sentencia C-282 de 2021, esta Corporación examinó un proyecto de ley estatutaria que le atribuía al Gobierno Nacional el deber de coordinar una política pública en materia de educación financiera, la cual comprendería “la revisión y publicación de diverso material pedagógico”. En ese contexto, la Sala Plena de esta Corporación señaló que había “dudas en torno a si el cumplimiento de tal deber conlleva una orden directa de gasto”. Mientras que una interpretación posible de la disposición indicaba que el Gobierno debía hacer una apropiación presupuestal para cumplir ese deber, otro entendimiento sugería que podía cumplirlo con recursos ya previstos en otras apropiaciones preexistentes, sin necesidad de incurrir en un gasto público adicional. En vista de ello, la sentencia C-282 de 2021 dispuso:

“la Corte considera que no resulta exigible la aplicación del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, en la medida en que si bien la disposición impone un deber de revisión y publicación de insumos pedagógicos, ello no se traduce en una orden imperativa de gasto público, y menos aún, de apropiar partidas o conceptos adicionales en el presupuesto. Ello, se debe a que la disposición bajo análisis deja a discreción del Gobierno la forma en que dará cumplimiento a este aspecto concreto sobre su política de educación financiera, y en esta medida podría optar por adelantar dicha gestión a través del recurso humano, presupuestal, y canales de divulgación o difusión de información con que ya cuenta el Estado, o, si lo considera pertinente y necesario en su momento, efectuar una apropiación presupuestal adicional para tal efecto.

157.        Por lo expuesto, una respuesta a esta cuestión, además de no ser clara en el trámite legislativo, sería apenas hipotética y carente de certeza en sede de control abstracto, de forma tal que no es claro que la iniciativa genere necesariamente un gasto, ni que, en caso de hacerlo, se trate de una iniciativa con costo adicional a los presupuestos con que ya cuentan las vinculadas en esta actividad, ni si ello sería ocasional o transitorio, o supondría una carga de forma indefinida.”

392.       Tampoco se exige un análisis de impacto fiscal, cuando la prescripción legal únicamente habilita a efectuar determinados arreglos presupuestales. En la sentencia C-1011 de 2008, esta Corporación adelantó el control previo sobre el proyecto de ley estatutaria relacionado con habeas data financiero. Una de las disposiciones examinadas señalaba que dos superintendencias asumirían, en determinado plazo, una serie de funciones allí establecidas. La norma legal también estipulaba que, para tales efectos, “el Gobierno Nacional adoptará las medidas necesarias para adecuar la estructura” de ambas superintendencias, y para dotarlas de la capacidad presupuestal y técnica necesaria para cumplir con dichas funciones. La Corte Constitucional constató que la disposición no le ordenaba al Gobierno Nacional hacer gasto alguno, sino introducir arreglos de naturaleza presupuestal, para adecuar la estructura de dos organismos y para proveerles capacidad presupuestal y técnica. Expresamente, manifestó:

“[p]ara el caso concreto, la Sala advierte que el artículo 20 del Proyecto de Ley no establece un mandato imperativo de gasto público o una orden concreta de erogación a cargo del Estado, sino que, en contrario, se limita a autorizar al Gobierno Nacional para que realice los arreglos presupuestales a fin de dotar a las Superintendencias Financiera y de Industria y Comercio de los recursos para cumplir con las funciones que le adscribe la ley estatutaria.  El cumplimiento de ese deber general de financiación, por supuesto, deberá someterse a las reglas constitucionales y orgánicas que regulan la materia presupuestal, entre ellas la sujeción al Marco Fiscal de Mediano Plazo prevista en el artículo 7º de la Ley 819/03.”

393.       Finalmente, tampoco se deriva una orden de gasto de las normas que confieren competencias. En la sentencia C-765 de 2012, la Corte Constitucional revisó un proyecto de ley estatutaria que estableció las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad. Las normas de dicho proyecto fijaron deberes a cargo del Estado, distribuyeron competencias y responsabilidades en cabeza de diferentes entidades estatales, y plantearon metas. La Corporación precisó que, en algunas de estas disposiciones, sí se ordenaba alguna forma de gasto, y en otras se trazaban metas cuyo cumplimiento suponía erogaciones presupuestales. Sin embargo, la Sala Plena indicó que en “la mayoría de los casos” dichas normas no requerían un estudio de impacto fiscal, porque establecían “competencias administrativas a cargo de determinadas entidades públicas, cuyo ejercicio no implica gasto”. 

394.       En consecuencia, una norma legal ordena gasto si (i) incorpora de manera inequívoca un mandato imperativo de gasto y no una mera autorización, o (ii) si habilita a efectuar un arreglo presupuestal, o (iii) si confiere competencias. Pero, ¿cómo se determina si lo previsto en la disposición es un mandato imperativo de gasto, y no una autorización o una regla de competencia? Para definir este punto, aunque el sentido literal de la norma constituye un elemento primordial, no es el único criterio de interpretación. En ocasiones también es necesario interpretar las disposiciones conforme a su finalidad, contexto de expedición y su relación con otras normas del sistema jurídico.

395.       Por ejemplo, en la sentencia C-373 de 2010, la Corte Constitucional resolvió la objeción gubernamental formulada contra el proyecto de ley que buscaba honrar la memoria de Luis Carlos Galán Sarmiento, mediante la asignación de su nombre al Aeropuerto Internacional de Bogotá, El Dorado[205]. El Gobierno Nacional argumentó que la norma establecía una orden de incluir un gasto en el presupuesto, ya que el cambio de nombre del aeropuerto requería actualizar cartas de navegación y documentos de navegación aeronáutica, lo que generaría gastos públicos. Al resolver esta objeción, la Corte destacó que “[p]ara determinar si una disposición ordena o autoriza un gasto, la Corte ha resaltado que el lenguaje empleado es relevante”. No obstante, tras examinar el lenguaje legal objetado por el Gobierno Nacional, la Corporación encontró que no existía dentro de él una orden de gasto, de manera que no se requería un análisis de su impacto fiscal, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 819 de 2003:

“en el proyecto objetado nada hay que permita asimilar sus enunciados a una orden dotada de carácter imperativo y de conformidad con la cual se pretenda privar al Gobierno Nacional de la facultad de decidir si incorpora o no el gasto autorizado dentro del presupuesto. Contrario de lo que afirma el Gobierno Nacional, en los términos utilizados por el legislador no se observa tal orden sobre el gasto público, sino el respeto del ámbito competencial que corresponde al Gobierno, al cual se le reconoce la posibilidad de considerar la incorporación de las partidas presupuestales y de hacerlo de acuerdo con los recursos disponibles y con los lineamientos del marco fiscal de mediado plazo. Por ello, no se configura motivo de inconstitucionalidad que conduzca a la invalidación del proyecto objetado”.

396.       Un elemento del lenguaje legal que, en principio, puede resultar revelador del carácter imperativo o meramente permisivo o de autorización de una norma, es el empleo de verbos que indiquen una obligación (deber) o, por el contrario, simplemente una facultad de ejercicio discrecional (poder). Así, por ejemplo, en la sentencia C-1139 de 2008, la Corte Constitucional decidió las objeciones gubernamentales presentadas en contra de un proyecto de ley, en virtud del cual se vinculaba a la Nación a la celebración de los 30 años de existencia de la Universidad de la Guajira. Uno de los artículos de la iniciativa disponía que: “el Gobierno Nacional podrá incorporar dentro del Presupuesto General de la Nación y/o impulsar a través del sistema nacional de cofinanciación, las apropiaciones necesarias que permitan la ejecución de las siguientes obras de carácter vital y de interés social para la Universidad de La Guajira […]”. Esta Corporación halló que el uso del verbo “podrᔠsignificaba en el proyecto de ley que el legislador en realidad dejaba en cabeza del Gobierno Nacional la facultad de decidir, de forma autónoma, si incluía o no en el presupuesto esos gastos. Por ende, no se trataba, en ese caso, de un mandato imperativo de gastos.

397.       El lenguaje legal es entonces un factor relevante para definir si una norma ordena un gasto. Pero puede suceder que el legislador utilice términos claramente imperativos, de los cuales aparentemente se infiera una orden de gasto, y sin embargo su interpretación –teleológica, contextual, sistemática—implique que se necesita indefectiblemente expedir otras normas para implementarla. Si esas otras normas deben estar en leyes, ordenanzas, acuerdos o reglamentos del Gobierno Nacional, entonces será en la expedición de esas otras fuentes de derecho donde se tendrá que estudiar el impacto fiscal de la medida. En la sentencia C-085 de 2022, la Corte examinó una disposición que les imponía a los municipios y distritos una obligación de “iniciar los procesos de legalización y regularización urbanística de los asentamientos humanos, que permitan reconocerlos como barrios legalmente constituidos”. Pese a su lenguaje imperativo, esta Corporación concluyó que no contenía una orden de gasto, ya que su cumplimiento suponía un proceso de realización progresiva, en el cual se tenían que expedir primero unos acuerdos en cada ente territorial que concretaran la orden de gasto:

“En razón de lo antes expuesto, no puede indicarse que el artículo censurado esté ordenando gasto y mucho menos un gasto concreto, pues la obligación de iniciar procesos de legalización y regularización debe cumplirse de manera progresiva y no inmediata y no necesariamente demanda gasto, pero cuando ello sea así, la orden deberá estar consignada en el respetivo acuerdo que así lo disponga y no en la ley demandada” (énfasis añadido).

398.       Igualmente, puede suceder que, en su tenor literal, la disposición legal utilice un verbo imperativo y prevea el deber de efectuar un gasto, pero no señale a los encargados de cumplir la orden o la forma de hacerlo. En un supuesto así, en principio, resulta objetivamente necesaria la integración de la norma o la expedición de otras disposiciones legales o reglamentarias no presupuestales para implementar la orden. Por ejemplo, en la sentencia C-395 de 2021, la Corte Constitucional revisó la Ley 2055 de 10 de septiembre de 2020, “Por medio de la cual se aprueba la ‘Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores’, adoptada en Washington el 15 de junio de 2015”. Según ese tratado internacional, los Estados parte se obligaron a implementar políticas públicas que garantizaran el ejercicio de los derechos de las personas mayores. La Corte sostuvo que se trataba de una disposición que imponía al Estado el deber de implementar políticas públicas, pero no ordenaba un “gasto público específico”, pues aún no precisaba los detalles de la orden (como los destinatarios específicos):

“En el caso que se estudia, la Convención establece, por ejemplo, que los Estados se comprometen a implementar políticas públicas que garanticen los derechos de la población mayor. Empero, en interpretación de la Sala, este mandato será de aplicación progresiva. Se trata de una disposición que impone al Estado el establecimiento de políticas públicas que sirvan al propósito de garantizar los derechos humanos de las personas mayores, pero de ninguna manera se trata de una medida que esté ordenando, de modo imperativo, un gasto público específico. De este modo, corresponderá al Gobierno Nacional establecer de qué manera cumplirá con dicho mandato, proceso en el cual podrá, en concreto, definir si es necesaria -o no- una apropiación presupuestal especial”.

399.       Finalmente, si la norma legal examinada se expresa en un lenguaje imperativo, en virtud del cual se puede asumir que envuelve una orden de gasto, pero en realidad reproduce un mandato de gasto contenido en otra disposición anterior que no puede ser controlada por la Corte (p.ej., por su jerarquía, por su antigüedad o porque está amparada por la cosa juzgada constitucional), allí la norma evaluada no ordena gasto, sino que reproduce una orden de gasto anterior. En tal hipótesis, entonces, no sería viable exigir, como presupuesto para su validez, el cumplimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003. En efecto, si la Corte declarara la norma inconstitucional, por omitir el cumplimiento de este requisito orgánico, en todo caso perviviría el otro precepto. Y, por el contrario, si la juzgara constitucional, pese a no haberse cumplido lo exigido por la ley orgánica, crearía una distorsión en la doctrina constitucional. Por ende, en esos casos, en principio no se necesita analizar el impacto fiscal, conforme a lo establecido en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, ya que la norma no introduce la orden de gasto.

400.       Por otra parte, un beneficio tributario se presenta allí donde la norma legal anula o aminora una carga impositiva preexistente para los sujetos pasivos, con la finalidad de estimular, incentivar o dar preferencia a determinados sujetos, actividades o mercados económicos.[206] Dado que en el Proyecto de Ley bajo revisión no se contempla, como luego se verá, ningún beneficio sobre un tributo preexistente, la Corte no profundizará en esta conceptualización.

401.       En los anteriores supuestos se activan, por tanto, los deberes generales de análisis de impacto fiscal de las medidas legislativas. El artículo 7 de la Ley 819 de 2003 ciertamente estatuye también unos deberes especiales, exigibles en los proyectos de ley de iniciativa del Gobierno Nacional que “planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos” (inc 4°).

402.       En cualquiera de estos supuestos fácticos estatuidos en la norma orgánica, se necesita, de un lado, efectuar un análisis de impacto fiscal y obtener un concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En seguida, la Corte Constitucional mostrará en qué consisten, específicamente, estos dos requisitos.

403.       En efecto, en segundo lugar, cuando concurra alguno de los supuestos de hecho descritos en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, es imprescindible estudiar su incidencia o impacto fiscal. No obstante, el nivel de rigurosidad y detalle de este estudio varía en función del origen de la iniciativa. En los proyectos de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, por la capacidad institucional y los conocimientos técnicos que detenta el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, resulta en principio indispensable una exposición “detallada y precisa […] de impacto fiscal” y, frente al gasto adicional o la reducción de ingresos, debe mostrarse la correspondiente fuente sustitutiva.[207]

404.       En contraste, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los proyectos de ley que resulten de la iniciativa de otras ramas u órganos del poder público, o del Gobierno Nacional en conjunto con estas, igualmente se requiere un estudio de impacto fiscal, pero este se cumple con una mínima consideración al respecto, en la cual se identifiquen los referentes básicos de este análisis.[208] De acuerdo con los incisos 2° y 3° del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, los referentes básicos de esta obligación consisten: primero, en identificar las medidas que ordenan gastos o conceden beneficios tributarios; segundo, en estimar cuál es su impacto fiscal; tercero, en establecer cuáles son las fuentes adicionales con las cuales se ha de financiar dicho gasto y; por último, en procurar su conformidad con el marco fiscal de mediano plazo.

405.       En la sentencia C-170 de 2021, la Corte Constitucional revisó un tratado internacional y su ley aprobatoria. Aunque el tratado contenía algunos beneficios tributarios, y la Corporación corroboró que en principio no se analizó su impacto fiscal, consideró que esto no debía conducir a su inconstitucionalidad, pues para cuando se tramitó la Ley, la jurisprudencia constitucional no exigía esa clase de requisito para este tipo de leyes. Por ende, la Sala Plena dispuso que las normas orgánicas sobre análisis del impacto fiscal se debían aplicar solo a futuros procedimientos de formación de leyes aprobatorias de tratados internacionales. Pese a ello, en dicha decisión, la Corte Constitucional sistematizó su doctrina en la materia. En ese contexto, sostuvo que existía un estándar diferente en el control del análisis del impacto fiscal, en función del origen de los proyectos de ley:

“72.           Según se desprende de los mandatos de actuación antes señalados y de la propia jurisprudencia de la Sala Plena, la interpretación del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 requiere diferenciar dos supuestos que delimitan, en buena medida, el escrutinio que debe adelantar la Corte. 

73.           El primero corresponde a los proyectos de ley originados en la iniciativa de los congresistas. La jurisprudencia constitucional ha unificado la materia señalando lo siguiente: (i) el Congreso tiene la responsabilidad de valorar las incidencias fiscales del proyecto de ley; (ii) esa carga no exige un análisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y de las fuentes de financiamiento, aunque sí demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales; […]. 

74.           El segundo supuesto se refiere a los casos en los que el proyecto de ley es de iniciativa gubernamental. La jurisprudencia ha establecido que en estos eventos el artículo 7º impone un deber especial al Gobierno y su incumplimiento afecta la constitucionalidad de la ley. Tal deber implica la obligación de presentar al Congreso de manera detallada y precisa el análisis de impacto fiscal […]”.

406.       Como se puede apreciar, la jurisprudencia suele exigirles a los proyectos de ley originados en la iniciativa de los congresistas, un estudio básico de impacto fiscal. A las iniciativas exclusivas del Gobierno Nacional, en contraste, se les demanda un análisis más detallado de su incidencia fiscal. La justificación de este tratamiento diferencial reside, ante todo, en la distinta configuración de cada una de las ramas del poder público. Mientras el Congreso es una instancia representativa, plural y deliberativa, y esos son sus rasgos centrales, por lo cual no es necesario que cuente con las capacidades para ofrecer análisis detallados de impacto fiscal, el Gobierno Nacional por el contrario no solo está en cabeza de una autoridad representativa, sino que su funcionamiento presupone la existencia de un cuerpo técnico con los conocimientos y las capacidades para elaborar un estudio robusto de las implicaciones fiscales de las leyes.[209]

407.       En vista de ello, esa misma diferenciación debe extenderse a los proyectos que no proceden de la iniciativa del Gobierno Nacional ni de los congresistas, sino que tienen origen en una iniciativa de otras ramas u órganos del poder público o de la ciudadanía (CP arts 155 y 156). En principio, aunque algunas autoridades con iniciativa legislativa pueden tener órganos de administración y de gobierno, estos no cuentan con las mismas condiciones institucionales que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para hacer una proyección detallada del impacto fiscal de un proyecto de ley, o para determinar con profundidad y suficiencia su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Por consiguiente, en principio, a los proyectos que tienen su origen en la iniciativa de las ramas, los organismos y los sujetos mencionados en los artículos 155 y 156 de la Constitución, se les debe extender el mismo estándar deferente que a los proyectos de ley que se originan en la iniciativa de los congresistas.[210]

408.       El mismo nivel deferente de escrutinio debe aplicarse, igualmente, a los proyectos de ley que proceden de iniciativas concurrentes, pero separadas e independientes, del Gobierno Nacional y algunos congresistas, o del Gobierno Nacional y cualquiera de las autoridades referidas en el artículo 156 de la Constitución Política. En la sentencia C-110 de 2019, la Corte Constitucional precisó que, en las iniciativas conjuntas del Gobierno y algunos congresistas, “el cumplimiento de los requisitos de valoración del impacto fiscal de la medida en el curso del trámite, se evalúa bajo un escrutinio deferente de las decisiones adoptadas”. Si eso es cierto en los eventos de iniciativas conjuntas del Gobierno y otra rama u órgano público distinto, con mayores razón y fuerza lo es en los casos de iniciativas concurrentes, pero separadas e independientes, de autoridades pertenecientes a ramas u organismos diferentes del poder público.

409.       Efectivamente, en tales eventos, aunque esté presente la iniciativa del Gobierno Nacional, no podría imponerse como presupuesto de validez que este cumpla con sus cargas superiores –más estrictas—de estudio del impacto fiscal. En la práctica, interpretar de esa manera la Ley 819 de 2003 equivaldría a concederle al Gobierno Nacional, y en especial al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, un poder de veto sobre iniciativas que tuvieron un origen separado e independiente al suyo. En esa hipótesis, si el Gobierno Nacional llegara a discrepar del modo como se ha desarrollado el procedimiento legislativo, o a disentir de un contenido que autónomamente decidió el Congreso, entonces simplemente le bastaría con abstenerse de cumplir sus deberes legales orgánicos, pues esa omisión conduciría a la invalidación del proyecto de ley, que no contó con el análisis de impacto fiscal del Gobierno nacional. Pero esta configuración del ordenamiento atentaría contra la separación de poderes y la autonomía de las ramas y los organismos del poder público para ejercer sus competencias constitucionales (CP arts 113 y 156).

410.       En consecuencia, si el proyecto de ley se origina en iniciativas concurrentes, pero separadas e independientes, del Gobierno Nacional, algunos congresistas y otra rama u organismo del poder público (por ejemplo, de la Rama Judicial), la exigencia de análisis de impacto fiscal implica hacer una mínima consideración sobre sus referentes básicos. Con arreglo a los incisos 2° y 3° del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, eso quiere decir que se deben identificar las medidas que ordenan gastos u otorgan beneficios tributarios; se debe estimar su impacto fiscal; es necesario establecer cuáles son las fuentes de financiación de dicho gasto; y se debe procurar su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo. No es, pues, una condición imprescindible de validez, que en tales supuestos el Gobierno Nacional elabore un análisis detallado de impacto fiscal.

411.       En tercer lugar, cualquiera que sea el origen de una iniciativa legislativa, en la medida en que ordene gastos o conceda beneficios tributarios, la Ley 819 de 2003 establece el deber de contar con un concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, emitido durante el trámite en el Congreso de la República. No obstante, el ordenamiento jurídico introduce dos diferencias en la regulación del concepto que debe expedir la cartera de Hacienda y Crédito Público, según si el proyecto de ley bajo examen se originó en una iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional o no.

412.       Los proyectos de ley que procedan de una iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, y planteen un gasto adicional o una disminución de ingresos, es necesario que estén acompañados de la previsión de una fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos. En esta hipótesis, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe dictar un concepto en el cual analice dicha fuente y defina si la aprueba o no. En caso de que no cumpla con su deber de formular este concepto, su omisión puede repercutir en la invalidez del proyecto de ley, y el Gobierno Nacional asume las consecuencias de su propia omisión.

413.       En cambio, en los demás supuestos, en los proyectos de ley que ordenen gastos o prevean beneficios tributarios, y no provengan de una iniciativa legislativa exclusiva del Gobierno Nacional, la regulación del concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público es distinta. De un lado, en este evento, el estudio de impacto fiscal consiste –como se dijo—en estimar su incidencia fiscal, en identificar una fuente adicional de financiación, y en procurar su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo. El concepto de la cartera de Hacienda y Crédito Público debe versar sobre el modo como se estudiaron estos puntos. Por eso la Ley 819 de 2003 establece que el Ministerio debe “rendir su concepto frente a la consistencia” del análisis de esos referentes. De otro lado, si el Congreso efectúa el análisis que le corresponde, pero el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no cumple su deber de presentar el concepto respectivo, esa omisión no afecta la constitucionalidad de la medida.[211]

414.       En virtud del principio de separación de poderes (CP art 113), no es factible invalidar un acto autónomo de la Rama Legislativa, cuando esta cumple con sus cargas y deberes constitucionales y legales, por una omisión atribuible exclusivamente a otra rama del poder público, ya que esto equivaldría a concederle al Ministerio de Hacienda y Crédito Público un poder de vetar el ejercicio de la función legislativa. En la sentencia C-373 de 2009, luego reiterada en otras ocasiones, la Corte sostuvo:

“el incumplimiento de las formalidades prescritas por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 tiene consecuencias distintas si se trata de un proyecto de ley de iniciativa parlamentaria o de un proyecto de ley de iniciativa gubernamental. En el primer caso la renuencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a suministrar la información relacionada con el impacto fiscal del proyecto, sus fuentes de financiamiento, y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, no puede obstaculizar la labor legislativa ni paralizar la actividad del Congreso, razón por la cual, en este caso concreto, el procedimiento legislativo no resulta viciado. Por el contrario, cuando se trata de un proyecto de iniciativa gubernamental, pesa en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el cumplimiento estricto de las formalidades señaladas por el precepto en cuestión, so pena de la declaratoria de inconstitucionalidad por la trasgresión de mandatos de carácter orgánico.”[212]

415.       Con fundamento en estos parámetros, la Corte Constitucional procederá a revisar cuáles normas del PLEAJ requerían cumplir con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y si efectivamente lo cumplieron.

1.9.2.  Examen del articulado del PLEAJ, conforme a la exigencia orgánica de estudio de su impacto fiscal

416.       Con una metodología similar a la empleada en la revisión de los principios de consecutividad e identidad flexible, la Corte Constitucional considera que los artículos del PLEAJ se pueden dividir en tres grandes conjuntos, según si en su procedimiento de formación se debía analizar el impacto fiscal de la medida, conforme al artículo 7 de la Ley 819 de 2003: (i) los que claramente no prevén órdenes de gasto ni conceden beneficios tributarios, (ii) los que a primera vista no es claro si ordenan gasto u otorgan beneficios tributarios, pero que una revisión más detallada y profunda lleva a concluir que no contemplan nada de esto y (iii) los que definitivamente sí ordenan un gasto –pues, como se verá, ninguno en realidad otorga un beneficio tributario—. A continuación, la Corte se detendrá a exponer cuáles artículos pertenecen a cada uno de estos grupos y, cuando corresponda, a establecer si cumplieron lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. 

417.       El primer conjunto está integrado por los artículos del PLEAJ que claramente no contemplan una orden de gasto ni un beneficio tributario, por lo cual no requerían cumplir con el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. La Corte Constitucional revisó el proyecto de ley y concluyó que a este grupo pertenece la mayoría del articulado. Así ocurre con los artículos 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 42, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 57, 58, 60, 61, 62, 63, 64, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 94, 95, 98, 99 y 100.[213]

418.       En el segundo conjunto se encuentran aquellos artículos que contienen algunos incisos o parágrafos que, a primera vista, generan dudas acerca de si ordenan gasto o prevén un beneficio tributario. Eso sucedió con algunas de las medidas incluidas en determinados incisos o parágrafos de los artículos 2, 13, 24, 56, 59, 93, 96 y 97 del PLEAJ. Sin embargo, luego de analizar cada uno de estos proyectos de norma, la Corte Constitucional percibió que, en realidad, de acuerdo con los parámetros antes expuestos, ninguna necesitaba un estudio de impacto fiscal. En seguida se analizarán solo los incisos o parágrafos de estos artículos que presentaron alguna duda, para mostrar por qué no ordenan gasto ni confieren un beneficio tributario. Si no se mencionan otros incisos o parágrafos de tales artículos, eso se debe a que, en concepto de esta Corporación, no requerían estudio de impacto fiscal, pues indudablemente no ordenaban gasto ni conferían un beneficio tributario.

419.       En el artículo 2 hay diversas medidas que, en principio, exigen verificar si incorporan órdenes de gasto, y se encuentran en los incisos 1, 4, 5 y 8, y en el parágrafo de la disposición. Los restantes incisos y parágrafos no contemplan ninguna orden de gasto ni beneficio tributario, así que la Corte no los analizará en detalle. Los incisos y el parágrafo que demandan una evaluación en torno a si expresan una orden de gasto son los siguientes:

420.       El inciso 1 dispone la creación de una oficina de la Defensoría del Pueblo en cada municipio, con al menos un defensor municipal y un defensor público. En su tenor literal, se utiliza un lenguaje aparentemente imperativo, pues el legislador prevé que en cada municipio “habrá como mínimo una oficina de la Defensoría del Pueblo” con los cargos antes mencionados. No obstante, el precepto en realidad fija, por el momento, un objetivo institucional, actualmente en la forma de una autorización, pero no un mandato de gasto que requiriera análisis de impacto fiscal. Ello se debe a que, para cumplir con ese objetivo, se necesita expedir al menos otra ley, que precise la forma de implementarlo. Esa otra ley sí requerirá respetar las exigencias de estudio de impacto fiscal contempladas en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

421.       En efecto, para empezar, la norma examinada no especifica la autoridad encargada de implementar esa medida y, debido a ello, no es posible saber si esa obligación está a cargo de la Defensoría del Pueblo, del Gobierno Nacional, de los respectivos municipios, o de un esfuerzo presupuestal conjunto de todos estos organismos. Tal característica indica que es necesario expedir otras normas para implementar lo prescrito en el inciso 1, en las cuales se distribuyan responsabilidades dentro del Estado para lograr el objetivo de crear, en cada municipio, como mínimo una oficina de la Defensoría del Pueblo.

422.       En principio, de acuerdo con el artículo 1° del PLEAJ, parece que esas normas de implementación pueden ser expedidas por el defensor del Pueblo en ejercicio de sus competencias. Sin embargo, a juicio de la Corte Constitucional se necesita al menos una norma de rango legal que distribuya responsabilidades entre la Rama Ejecutiva nacional, la Defensoría del Pueblo y las entidades territoriales autónomas respectivas. Por tratarse de una materia que compromete a ramas y organismos autónomos del poder público, no podría ser enteramente regulada por el Defensor del Pueblo, sino que requiere la intervención de un organismo democrático del orden nacional, donde se puedan ver representados diversos puntos de vista, como es el Congreso de la República. Por ende, debe existir una ley que defina las responsabilidades de implementación de la medida.

423.       Por otra parte, el PLEAJ establece que, en cada una de estas oficinas, debe haber un defensor municipal. Pero en la actualidad no existe, en la planta de personal de la Defensoría del Pueblo, la figura del defensor municipal. El Decreto Ley 25 de 2014, ‘Por el cual se modifica la estructura orgánica y se establece la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo’, estatuye que la estructura de esa entidad está compuesta por el Despacho del Defensor del Pueblo, el Despacho del Vicedefensor del Pueblo, las Defensorías Regionales, la Secretaría General y los Órganos de Asesoría y Coordinación. No existe, en dicha planta, la figura del defensor municipal (Decreto Ley 25 de 2014 art 3). La actuación del Defensor del Pueblo en los municipios se surte, en principio, directamente o a través de la delegación que haga el Defensor en otras autoridades, como por ejemplo en las Defensorías regionales o las Personerías Municipales (Decreto Ley 25 de 2014 art 5 parágrafo 1°).

424.       Por ende, para implementar la orden de crear en cada municipio una oficina de la Defensoría del Pueblo, con un defensor municipal, se necesita reformar la planta de personal mediante una norma de rango legal, no solo porque en principio debe reformar el Decreto Ley 25 de 2014, sino además porque la Constitución estatuye que debe ser la ley la que determine “lo relativo a la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo” (CP art 283, énfasis añadido).

425.       Por último, el artículo 2 del PLEAJ tampoco dispone que el establecimiento de una oficina de la Defensoría del Pueblo en cada municipio, con al menos un defensor municipal y un defensor público, deba ser instantánea o en un plazo definido. A diferencia de otros preceptos del Proyecto de ley, el inciso 1 del artículo 2 no establece que este deber tenga que cumplirse dentro de un tiempo en específico. Ello significa que es imprescindible que se expida una regulación, en la cual se precisen los tiempos de implementación de tal medida. Dado que, según la Constitución, le compete al legislador determinar “lo relativo a la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo” (art 283), se infiere que entonces debe ser la ley la que precise el modo temporal en el cual se debe implementar el mandato de creación de las oficinas en cada municipio.

426.       En conclusión, con miras a realizar la orden de crear una oficina de la Defensoría del Pueblo en cada municipio, con al menos un defensor municipal y un defensor público, se requiere como mínimo otra ley que defina cómo implementar este objetivo institucional. De manera que será esa otra ley –o las leyes de implementación que se necesiten—las que deberán sujetarse a la regulación contenida en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

427.       El inciso 4 del artículo 2 les asigna un deber a los municipios, la Defensoría del Pueblo, las personerías y las demás entidades públicas, de “disponer” en sus sedes, de los medios para el acceso virtual a la justicia. Nótese que la norma no ordena adquirir o conseguir medios para el acceso virtual a la justicia, sino “disponer” dichos medios para el cumplimiento de la referida finalidad. Esto quiere decir que el deber de los entes mencionados en el precepto es poner a disposición del público, medios que ya tengan en su haber y que sirvan para lograr ese propósito. Se trata, como puede advertirse, de una prescripción legal acerca de la disposición de los recursos existentes; es decir, acerca del uso o la destinación que debe dárseles a los medios con los que los entes ya cuentan, y no sobre adquisición de recursos tecnológicos que no existan. Por tanto, el inciso 4 no presenta una orden de gasto.

428.       El inciso 5 del artículo 2 prescribe que “se fortalecerán” la Defensoría del Pueblo, las personerías municipales y las casas de justicia, para garantizar el acceso gratuito al servicio de administración de justicia. Aunque la disposición está redactada con un lenguaje imperativo, y el fortalecimiento de estas entidades puede demandar gasto público, no es claro que esta sea la única forma de fortalecer a dichos entes ni hay claridad en torno a quiénes les corresponde cumplir con este deber de fortalecimiento. El legislador empleó, en esta norma, un lenguaje abierto e impersonal (“se fortalecerán”). En consecuencia, como ocurrió con el inciso 2, este es también un objetivo institucional, que sin embargo no ordena un gasto público específico y, por tanto, como lo señaló la sentencia C-395 de 2021, no era necesario cumplir con las reglas del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.[214] Eventualmente, serán las medidas específicas de fortalecimiento que se adopte, las que habrán de someterse al estudio de impacto fiscal, en caso de que ordenen gasto o concedan un beneficio tributario.

429.       El inciso 8 del artículo 2 dispone, en primer lugar, que las autoridades competentes adecuarán la infraestructura física para la prestación del servicio de justicia, con miras a la atención de la población en situación de discapacidad. En este precepto se presenta lo que se enunció en el sub acápite anterior de esta providencia, por cuanto el legislador no formuló en él una orden de gasto, sino que reprodujo materialmente un deber ya previsto en una norma legal anterior, que la Corte Constitucional juzgó conforme a la Constitución. Efectivamente, el artículo 9.1 literal a) de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobado por la Ley 1346 de 2009, prevé:

“Artículo 9. Accesibilidad.

1. A fin de que las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en todos los aspectos de la vida, los Estados Partes adoptarán medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la información y las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales. Estas medidas, que incluirán la identificación y eliminación de obstáculos y barreras de acceso, se aplicarán, entre otras cosas, a:

a) Los edificios, las vías públicas, el transporte y otras instalaciones exteriores e interiores como escuelas, viviendas, instalaciones médicas y lugares de trabajo;

b) Los servicios de información, comunicaciones y de otro tipo, incluidos los servicios electrónicos y de emergencia”.

430.       En la sentencia C-293 de 2010, la Corte Constitucional revisó integralmente la constitucionalidad de la Ley 1346 de 2009 y del tratado que aprobó, y declaró exequibles ambos actos. El inciso 8, artículo 2, del PLEAJ recoge materialmente una norma de ese tratado internacional. El artículo 9.1 literal a) de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad establece el deber de los Estados parte de adoptar medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el transporte, la información, las comunicaciones, y a servicios e instalaciones abiertos al público o de uso público. La disposición bajo examen recoge materialmente ese mismo deber, al aclarar o especificar que rige para la adecuación de la infraestructura física utilizada para prestar el servicio público de administración de justicia.

431.       Entonces, la prescripción ahora revisada recoge materialmente una orden legal preexistente, amparada por la decisión de constitucionalidad que tomó esta Corte en la sentencia C-293 de 2010. En vista de ello, por las razones expuestas, no podría exigirse, como un presupuesto de su validez, el cumplimiento de lo estipulado en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

432.       En segundo lugar, el mismo inciso 8 establece que el Ministerio de Justicia y del Derecho celebrará convenios con la Rama Judicial, para sumar esfuerzos presupuestales que prioricen la construcción de casas de justicia en municipios PDET. Esta norma no envuelve necesariamente una orden de gasto público. Por su configuración textual, se infiere que existe en principio una orden para que el Ministerio de Justicia y del Derecho celebre con la Rama Judicial los convenios allí referidos. No obstante, la disposición no prevé una orden de gasto, ya que las autoridades que celebren tales convenios pueden sumar esfuerzos presupuestales conforme a las apropiaciones ya existentes, sin necesidad de incurrir en un gasto adicional. En sentido estricto, entonces, no es este un inequívoco mandato imperativo de gasto, sino una autorización para introducir arreglos presupuestales internos.

433.       Por último, el parágrafo del artículo 2 prevé que en cada municipio funcionará al menos un juzgado y, para tales efectos, el CSJ “podrᔠcrear despachos judiciales itinerantes. La meta de tener al menos un juzgado de cualquier categoría en cada municipio es anterior al PLEAJ. La Ley estatutaria de administración de justicia actualmente en vigor ya la contempla (Ley 270 de 1996 art 11 parágrafo 3). El parágrafo del artículo 2, sujeto a control en esta oportunidad, le añade a esa meta la facultad del CSJ de crear despachos judiciales itinerantes. El CSJ “podrᔠcrearlos, entonces, pero no está obligado a hacerlo. La creación de estos despachos, además, puede ser fruto de una redistribución presupuestal. Lo cual significa que la disposición no ordena un gasto, sino que confiere una facultad de establecer despachos judiciales itinerantes. Esto se confirma con lo prescrito en el parágrafo del artículo 15 del PLEAJ, el cual precisa que la creación de juzgados itinerantes no puede incrementar los costos de funcionamiento de la Rama Judicial:

PARÁGRAFO. Los juzgados itinerantes serán creados sin aumentar el costo de funcionamiento de la Rama Judicial exclusivamente con la planta de personal existente de la Rama Judicial.

434.       Por tanto, no se necesitaba cumplir con el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

435.       El artículo 13, inciso 4, del PLEAJ dispone que, en aras de garantizar el acceso a la justicia, el CSJ “podrᔠcrear Juzgados itinerantes, con miras a solventar las necesidades de justicia en ciertas zonas del país con déficit de cobertura o en casos específicos y especiales en materia penal, en que se requiera una resolución pronta y cumplida de justicia. De nuevo, como se dijo al examinar el parágrafo del artículo 2, esta previsión no representa una orden de gasto, pues el verbo “podrᔠindica suficientemente que se trata de una facultad del CSJ, que no necesariamente implica gasto público adicional, ya que puede haber un ajuste en la estructura judicial que convierta en itinerante un juzgado estacionario. Además, según se indicó, el parágrafo del artículo 15 del PLEAJ estatuye que la creación de juzgados itinerantes no puede aumentar los gastos de funcionamiento de la Rama Judicial. El artículo 13 inciso 4, en consecuencia, no requería un estudio de impacto fiscal.

436.       El artículo 24, en su parágrafo, le asigna al Gobierno Nacional el deber de expedir, dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de esta ley, el decreto que regule los honorarios que devengarán los conjueces. El lenguaje imperativo de la norma, la designación de un responsable institucional específico, el señalamiento de un plazo, y el hecho de que se refiera a la regulación de honorarios para conjueces, en principio, parecen indicar una inequívoca orden de gasto. Sin embargo, la Corte Constitucional constató –en este proceso—que ya existe una regulación de los honorarios para los conjueces, contemplada en el Decreto 1655 de 2021. Según este Decreto, su expedición se produjo en desarrollo de la Ley 4 de 1992 y otras leyes y decretos. El Decreto 1655 de 2021, además, fue resultado de unas mesas de trabajo entre el Ministerio de Justicia y del Derecho y el CSJ, y contó con la participación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

437.       Por ello, el parágrafo del artículo 24 del PLEAJ no introduce una orden de gasto, sino que impone el deber de decretar un gasto. Por consiguiente, no es posible exigir, como un presupuesto de validez, que en la formación del parágrafo del artículo 24 del PLEAJ se hiciera un análisis de impacto fiscal.

438.       Los artículos 56 y 59 regulan la doble conformidad dentro del proceso disciplinario a cargo de las comisiones nacional y seccionales de disciplina judicial. Ambas disposiciones establecen reglas encaminadas a prever una instancia o etapa del procedimiento disciplinario y atribuyen competencias judiciales. Si bien el ejercicio judicial, en un sentido general, supone en sí mismo un gasto, no puede decirse por ello que toda norma que regule una nueva fase procedimental o atribuya competencias ordene gastos. Los artículos 56 y 59, en sí mismos, no expresan un mandato imperativo de incurrir en gastos adicionales, por lo cual el procedimiento de doble conformidad puede cumplirse con una reordenación del presupuesto preexistente de la Rama Judicial.

439.       El artículo 93 crea un tributo denominado “Contribución especial para sentencias judiciales de contenido económico en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”. El inciso segundo de este precepto establece una exención para los casos en los cuales los procesos sean de naturaleza laboral, pensional, de tutela, o desarrollo de las demás acciones constitucionales, con excepción de las acciones de grupo, así como de aquellos en los cuales se decrete el amparo de pobreza. Las exenciones de una contribución especial son beneficios tributarios, pero las exigencias del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 se aplican en principio solo a los beneficios tributarios que se otorgan respecto de tributos preexistentes, pues son estos los que tienen impacto fiscal, en la medida en que su efecto, prima facie, es reducir los ingresos fiscales. Cuando se crea un nuevo tributo especial, y allí se configuran sus elementos o se establecen exenciones, no hay en realidad una disminución de ingresos fiscales, sino una determinada configuración del tributo especial. Dado que no se da ese impacto fiscal, en normas como el artículo 93, que crea un nuevo tributo especial, la introducción de una exención allí no se sujeta al artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

440.       En el artículo 96, el PLEAJ preceptúa que todos los municipios de Colombia tendrán el “paquete mínimo de justicia”, conformado por un juez promiscuo municipal, un fiscal y las herramientas básicas para el funcionamiento de la justicia. El lenguaje del texto legal tiene carácter imperativo. Además, como luego se mostrará, cuando el legislador estatuye que en un campo de la Rama Judicial debe haber determinado número de servidores, en principio debe entenderse que ordena incrementar los gastos de funcionamiento.  Pese a ello, no es claro que el artículo 96 ordene un gasto.

441.       Por una parte, de acuerdo con lo que antes se indicó, la obligación de proveer al menos un juez por municipio no surge de este Proyecto de ley, sino que se encuentra ya consignada en el artículo 11, parágrafo 3, de la Ley 270 de 1996. Es decir, en este punto no existe orden alguna, sino la reproducción de una regla preexistente, a la que solo se le añade que en cada municipio, el juez debe ser promiscuo. Por otra parte, la disposición no establece que deba existir “un” fiscal por municipio, lo cual sí podría llevar a pensar que se ordena un incremento en los gastos de funcionamiento, sino que haya un juez “y fiscal”. De modo que la Fiscalía General de la Nación podría delegar fiscales para que cubran más de un municipio, y de esa manera se cumpliría la norma. Esto además sería compatible con el artículo 11 parágrafo 2° de la Ley 270 de 1996, el cual precisa que el Fiscal General de la Nación “y sus delegados tienen competencia en todo el territorio nacional”. Finalmente, no existen razones para pensar que la orden de proporcionar las herramientas básicas para el funcionamiento de la justicia implique necesariamente un gasto. Estas herramientas se pueden proporcionar con los recursos ya disponibles.

442.       En suma, no se necesitaba satisfacer lo prescrito en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, para la formación legislativa del artículo 96 del PLEAJ.

443.       El artículo 97, para terminar con este segundo conjunto, estatuye que la Rama Judicial, dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor de la presente Ley, se encargará de diseñar e implementar un Plan Estratégico de Superación de Barreras y de Acceso a la justicia en especial para poblaciones rurales, vulnerables y personas con discapacidad. Esta norma no ordena un gasto, sino que impone el deber de diseñar e implementar un Plan. Primero debe entonces existir el Plan, y será el contenido de este el que determine si se requiere gasto público. Si bien usualmente la implementación de un Plan como este suele implicar la necesidad de incurrir en gasto público, lo cierto es que no es posible anticipar con certeza si será así o no. Pero, además, incluso si la implementación de ese Plan demanda gasto público, la norma bajo control no estatuye que la implementación deba agotarse en ese plazo de seis meses, sino que a secas prevé que debe implementarse, lo cual significa que debe empezar su proceso de implementación. En esa medida, la norma no ordena aumentar los gastos de la Rama Judicial, ya que el diseño y el inicio de la implementación del plan pueden cubrirse con recursos ya existentes en el presupuesto judicial. De modo que no es, en realidad, una orden de gasto, y debido a ello no se tenía que cumplir con lo estipulado en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

444.       Todas las anteriores eran, pues, medidas que a primera vista exigían revisar si contemplaban órdenes de gasto o beneficios tributarios, pero tras estudiarlas detenidamente se observa que no expresan lo uno ni lo otro. Así se agota el examen del segundo conjunto de normas del PLEAJ, en torno a si debían cumplir o no con lo prescrito por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

445.       Al tercer conjunto, finalmente, corresponden aquellos artículos que tienen algunos incisos o parágrafos que sí incluyen inequívocamente una orden de gasto. En este grupo se hallan los artículos 12, 14, 15, 41, 43, 65, 87 y 92. Por tanto, en el proceso de formación de todos estos proyectos de incisos o parágrafos se precisaba cumplir con lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. A continuación, la Corte Constitucional primero expondrá por qué estos artículos sí ordenan gasto público, y después revisará si respecto de ellos se cumplieron las reglas contenidas en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Si no se mencionan otros incisos o parágrafos de tales artículos, eso se debe a que, en concepto de esta Corporación, no requerían estudio de impacto fiscal, pues indudablemente no ordenaban gasto ni conferían un beneficio tributario.

446.       El artículo 12 establece reglas para definir cuántos y cuáles servidores deben integrar, en general, cada juzgado del país. En ese contexto, el legislador introdujo una regla especial, en virtud de la cual en los juzgados penales el número de empleados “no podrá ser inferior a cuatro”. Esta norma especial no se encuentra en la Ley estatutaria 270 de 1996, actualmente en vigor. Lo cual significa que se trata de una nueva cantidad mínima de empleados judiciales por cada juzgado penal, fijada por el PLEAJ.

447.       Como se anticipó atrás, cuando el PLEAJ prevé una cantidad fija de cargos en un campo de actuación de la Rama Judicial, en principio debe interpretarse como una orden de incrementar los gastos de funcionamiento. Eso se debe, en primer lugar, a que allí donde no se cumpla con esa cantidad mínima, el efecto normativo de la disposición es que ordena incrementarla. En este caso, dado que antes no existía una exigencia de contar con al menos cuatro empleados en cada juzgado penal, es posible concluir que ordena incrementar los empleados en los juzgados penales que tengan una cifra de empleados inferior a cuatro. Se trata, pues, de una orden de aumentar los empleos en los juzgados penales que en la actualidad cuenten con menos de cuatro empleados.

448.       Esta es, además, una orden de gasto, por la siguiente razón. Durante el proceso legislativo en el cual se expidió el PLEAJ, el CSJ expresó una preocupación constante por las limitaciones presupuestales que ha tenido la Rama Judicial para atender gastos de funcionamiento e inversión, pero sobre todo de inversión.[215] En la exposición de motivos de la iniciativa, esa Corporación señaló, por ejemplo, que “[l]os recurrentes aplazamientos, recortes y ajustes del presupuesto aprobado en cada vigencia fiscal tanto para gastos de funcionamiento como en gastos de inversión, han dificultado la implementación de la totalidad de los programas e inversiones trazados”.[216] En consecuencia, si el legislador ordena acrecer el cuerpo de servidores públicos, como lo hace en el artículo 12, es lógico inferir que para lograr este propósito se necesita incrementar los gastos, y no distribuir los que ya existen. Pero, además, en su intervención en la sesión Plenaria del Senado de la República del 9 de junio de 2021, la presidenta del CSJ manifestó que el presupuesto de gastos de funcionamiento era muy superior al de gastos de inversión, y que este resultaba limitado. Por tanto, no podría pensarse que pueda redistribuirse lo destinado a inversión para cubrir gastos de funcionamiento.

449.       Por estas razones, la expresión “, que en caso de los juzgados penales no podrá ser inferior a cuatro (4) empleados”, contemplada en el artículo 12, es una orden de gasto y, debido a ello, en su expedición se necesitaba cumplir con lo estatuido por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

450.       En el PLEAJ, los artículos 14 –incisos 1° y 2°, y parágrafo—y 15 literal a) traen dos prescripciones relacionadas. De un lado, prevén que la Sección Primera del Consejo de Estado pasará de tener 4 magistrados a tener 6. Esto, naturalmente, repercute a su vez en el número total de magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que antes tenía 27 consejeros, y con esta norma tendría 29. Y también impacta el número total de integrantes del Consejo de Estado, ya que actualmente tiene 31 consejeros, y pasaría a tener un total de 33 magistrados (PLEAJ art 14 incisos 1° y 2°; art 15 literal a). De otro lado, en esos artículos se dispone que cada uno de los nuevos magistrados contará con un despacho, y cada nuevo despacho debe tener la misma organización y estructura de los que existen en la Sección Primera del Consejo de Estado al expedirse la presente ley (art 14 parágrafo).

451.       Ambas disposiciones incrementan, como se puede apreciar, el cuerpo de servidores públicos del Consejo de Estado, de manera que es razonable inferir –en coherencia con lo antes expuesto—que aparejan una orden de gasto. En un contexto de limitación de recursos presupuestales, como el que denunció el CSJ a lo largo del procedimiento legislativo, resulta objetivamente improbable que una medida como esta se pueda implementar con un simple arreglo de redistribución presupuestal.

452.       Por ende, las expresiones “treinta y tres (33) magistrados,” y “veintinueve (29) consejeros”, previstas respectivamente en los incisos 1° y 2° del artículo 14, así como el literal a) del artículo 15 del PLEAJ, constituyen órdenes de gasto. En esa medida, un prerrequisito de validez de estas partes de las normas era contar con un estudio de impacto fiscal, conforme al artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

453.       El artículo 41, en su parágrafo único, le impone al CSJ la obligación de hacer, en los dos años siguientes a la entrada en vigencia de esta Ley, el diagnóstico de las condiciones de conectividad y de los sistemas de información en uso en lo judicial y administrativo, de evaluar su compatibilidad y la viabilidad de autorizar la continuidad de su uso. Entiende la Corte que el diagnóstico ordenado en esta norma es complejo, ya que debe comprender toda la geografía del territorio nacional donde se cumplan funciones de la Rama Judicial, y además debe ser completo y riguroso, para que preste una utilidad al cumplimiento de las responsabilidades del CSJ. La ejecución de esta tarea en un término de dos años, dentro de un contexto de limitación presupuestal como el declarado por el CSJ en el proceso legislativo, difícilmente puede lograrse sin incurrir en gasto público adicional.

454.       Es posible que un diagnóstico comprensivo, riguroso y completo se pueda llegar a lograr con un arreglo presupuestal del CSJ, sin aumentar el gasto, en un plazo mayor a dos años. Pero con la fijación de un término de dos años, es dado colegir que tal labor no se puede efectuar sin incrementar el gasto de la Rama Judicial, habida cuenta de la magnitud de lo que sería objeto de diagnóstico. Para ilustrar este punto, téngase en cuenta que, al cierre de 2021, la Rama Judicial contaba con 32.553 servidores, y el servicio de administración de justicia se prestaba a través de 5.579 despachos judiciales distribuidos a lo largo y ancho del territorio nacional, con un inventario global de 2.436.759 procesos judiciales[217]. Es evidente un diagnóstico de tal envergadura requiere de una destinación importante de recursos para financiar su realización, máxime en un periodo limitado de dos años. Por lo tanto, la orden de realizar este ejercicio de diagnóstico “Dentro de los dos (2) años siguientes a la expedición de esta Ley” requería un estudio de impacto fiscal.

455.       El artículo 43, en general, enuncia las funciones de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, la cual se deberá conformar –según el artículo 42 del PLEAJ—por los presidentes de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, del CSJ, el fiscal general de la Nación y un representante de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. Pues bien, el parágrafo segundo del artículo 43 preceptúa que, para cumplir las funciones de la Comisión Interinstitucional, los presidentes de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Comisión Nacional de Disciplina Judicial tendrán, cada uno, la asistencia de un abogado profesional especializado grado 33, adscrito a la presidencia de cada corporación. Como antes se precisó, dentro del PLEAJ, las normas que estipulan números fijos de servidores en un determinado campo, en principio constituyen órdenes de gasto, porque implican ampliar el personal —al menos allí donde no se ha logrado llegar a la cifra fijada en el proyecto de ley—.

456.       En el parágrafo segundo del artículo 43, la asignación de un profesional especializado grado 33 a cada uno de los presidentes de las corporaciones allí referidas constituye una orden de gasto, puesto que no implica cambiar las funciones de un profesional ya existente en la planta, sino crear un cargo especial que cumpla con estas funciones. Eso significa que, en el procedimiento de formación de este parágrafo, era imprescindible estudiar su impacto fiscal. 

457.       El artículo 65 le atribuye al CSJ el deber de actualizar cada dos años el Plan de transformación digital de la Rama Judicial y establece lo que debe contener dicha actualización. En general, esta disposición no prevé una orden de gasto ni un beneficio tributario. Sin embargo, el numeral 2 de este artículo prescribe, en su segunda frase, que “[p]ara el año 2026, se deberá haber implementado el Plan de Justicia Digital en todos los despachos judiciales”. Si bien, en principio, el contenido del Plan y sus actualizaciones serán determinantes para saber si este precepto ordena un gasto, lo usual es que la orden de agotar —y no solo de iniciar— la implementación de un Plan como este, en un periodo definido que va hasta 2026, demanda efectuar gasto público. Si además esta norma se expide en un ámbito temporal de restricciones presupuestales, como las enunciadas en el procedimiento legislativo, es lógico concluir que para su implementación se necesita aumentar el gasto público, lo cual tiene impactos fiscales. Es decir, la norma sí expresa una orden de gasto. Por tanto, era obligatorio cumplir con el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

458.       Los artículos 87 y 92 están relacionados íntimamente. El artículo 87 introduce un nuevo artículo a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia: el artículo 192C. En el inciso primero de este nuevo artículo, el Congreso consagra diversas medidas, pero a juicio de la Corte Constitucional la única relevante para el estudio de impacto fiscal es la contenida en su inciso primero. En el inciso primero del artículo 87, el Congreso estableció que, en el año fiscal siguiente a la entrada en vigencia de esta ley, el presupuesto asignado a la Rama Judicial sería equivalente al 3 % del presupuesto de rentas y recursos de capital del tesoro nacional, conforme al marco fiscal de mediano plazo. Igualmente, en este inciso, el legislador prescribió que el gasto apropiado en el presupuesto general de la Nación para cada vigencia no puede ser inferior, en términos reales, al presupuesto del año anterior. Luego, en el artículo 92 inciso 1, el PLEAJ dispone que la asignación presupuestal “automática” contemplada en el artículo 192C de la ley es de la esencia de la autonomía e independencia judicial.

459.       Sin perjuicio de lo que luego expondrá la Corte, cuando revise la constitucionalidad del contenido material de estos artículos, desde el punto de vista procedimental es razonable concluir que contienen una orden inmediata de gasto. Para sustentar esta conclusión, hay que remitirse a la jurisprudencia constitucional. En la sentencia C-380 de 2019, esta Corporación resolvió las objeciones gubernamentales formuladas contra un proyecto de ley que disponía que el Gobierno Nacional debía incluir en el presupuesto general de la Nación, partidas o apropiaciones para el funcionamiento y dotación de la Universidad de La Guajira, las cuales no podían “ser inferiores a las que en la actualidad le asigna la Nación a la Universidad, más un monto adicional de veinticuatro mil millones de pesos ($24.000.000.000) o su equivalente en salarios mínimos legales mensuales vigentes”. Obsérvese que el proyecto de ley ordenaba incorporar partidas al presupuesto general de la Nación, y establecía unos límites mínimos para tales efectos. Si bien las objeciones no eran sobre incumplimiento del deber de estudio del impacto fiscal, la Corte reconoció que en esta clase de preceptos se impartían órdenes de gasto, pues:

“de manera imperativa, exigen al Ejecutivo que (i) las partidas presupuestales apropiadas no sean inferiores a las actualmente reconocidas a la Universidad de La Guajira y, además, (ii) adicione a su presupuesto la suma de $24.000 millones de pesos o su equivalente en salarios mínimos.

En criterio de la Sala, estos mandatos desbordan la competencia constitucional del Congreso para decretar gasto público, por cuanto limitan de forma absoluta la capacidad del Gobierno para decidir las partidas presupuestales que deberá incluir en proyecto de la ley anual del presupuesto. Es evidente que el segundo apartado normativo del artículo 3 no es una autorización de gasto, sino una orden particular y concreta, que anula la facultad del Gobierno antes anotada, toda vez que impone, por un lado, que la partida presupuestal «no podrá ser inferior» a los montos actualmente girados y, por otro, el monto de los recursos adicionales que deben ser apropiados” (énfasis añadido).

460.       Los artículos 87 y 92 del PLEAJ, en sus primeros incisos, incluyen una orden similar, en lo relevante, a la examinada en la sentencia C-380 de 2019. De acuerdo con los preceptos aquí revisados, a partir del año fiscal siguiente a la entrada en vigencia de esta ley, se deberá destinar a la Rama Judicial, como mínimo, el 3 % del presupuesto de rentas y recursos de capital del Presupuesto General de la Nación, conforme al marco fiscal de mediano plazo. Asimismo, el artículo 87 prevé que el gasto apropiado para cada vigencia fiscal podrá ser inferior en términos reales al presupuestado en el año anterior. Esta, según el artículo 92, será una asignación “automática”. El lenguaje de estas disposiciones es inequívocamente imperativo. Y, además, expresa mandatos de gasto, ya que los dos artículos obligan a garantizar unos porcentajes mínimos de gasto a favor de la Rama Judicial en el presupuesto general de la Nación. Eso implica que, en ambos casos, resultaba necesario satisfacer las exigencias de análisis de impacto fiscal, derivadas del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

461.       En suma, los artículos 12, 14, 15, 41, 43, 65, 87 y 92, en los incisos y parágrafos antes mencionados, ordenan gasto y requerían un estudio de impacto fiscal, conforme al artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

462.       Pues bien, el inciso 2° del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 establece que cuando las disposiciones ordenen gasto, en la exposición de motivos del proyecto y en los informes de ponencia se deben identificar los costos fiscales de la iniciativa y debe señalarse la fuente de ingresos adicionales con la cual se va a financiar dicho costo. No obstante, excepto por lo que se dirá posteriormente respecto de los artículos 87 y 92, en el procedimiento legislativo de formación del PLEAJ no se observa que en las iniciativas, en los informes de ponencia o en los debates, se haya hecho una estimación específica de las implicaciones fiscales de los incisos o parágrafos de los artículos 12, 14, 15, 41, 43 y 65 previamente identificados, o se haya señalado una fuente adicional de financiación de dichos costos. Es decir, el legislador no cumplió con su deber orgánico de análisis del impacto fiscal de estas medidas.

463.       Por consiguiente, la Corte Constitucional concluye que las siguientes expresiones y parágrafos deben ser inconstitucionales, por ausencia de estudio de su impacto fiscal, con arreglo al artículo 7 de la Ley 819 de 2003:

- La expresión “, que en caso de los juzgados penales no podrá ser inferior a cuatro (4) empleados”, contenida en el artículo 12;

- Las expresiones “treinta y tres (33) magistrados,” y “veintinueve (29) consejeros”, contempladas respectivamente en los incisos 1 y 2 del artículo 14;

- El parágrafo del artículo 14;

- La expresión “se dividirá en dos (2) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) magistrados”, establecida en el artículo 15, literal A;

- La expresión “Dentro de los dos (2) años siguientes a la expedición de esta Ley”, contenida en el parágrafo transitorio del artículo 41;

- El parágrafo 2° del artículo 43; y

- La expresión “Para el año 2026, se deberá haber implementado el Plan de Justicia Digital en todos los despachos judiciales”, que pertenece al artículo 65.

464.       En cambio, la Sala sí percibe que los artículos 87 y 92 (parciales) contaron con el respectivo estudio de impacto fiscal, efectuado con base en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Antes de exponer las razones que sustentan esta conclusión, es necesario recordar que el PLEAJ fue resultado de tres iniciativas concurrentes, que presentaron por separado y de manera independiente la Rama Judicial, a través del CSJ; la Rama Ejecutiva, por intermedio del ministro de Justicia y del Derecho; y algunos congresistas, que desde luego formaban parte de la Rama Legislativa.

465.       En consecuencia, según la doctrina sistematizada en esta sentencia, para salvaguardar los principios de separación de funciones y de poderes, y la autonomía en el ejercicio de la iniciativa legislativa, el examen del estudio de impacto fiscal, en este caso, debe realizarse conforme a dos parámetros. Primero, la revisión de la Corte debe ser “deferente” (sentencia C-110 de 2019), lo cual implica que se ha de revisar si se hizo una mínima consideración sobre los referentes básicos de la incidencia fiscal (o sea, se debe: identificar la medida que ordena gasto; estimar su impacto fiscal; establecer cuáles son las fuentes adicionales de financiación de dicho gasto y; procurar su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo). Segundo, no es un presupuesto de validez que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público haya emitido, durante el trámite legislativo, un concepto sobre la consistencia de este análisis.

466.       En el procedimiento de formación del PLEAJ se constata objetivamente una preocupación central, que atravesó todo el trámite, en torno a las limitaciones o restricciones presupuestales de la Rama Judicial, y en la necesidad de aumentar su presupuesto, de dotarlo de una cierta autonomía, y de asegurar una estabilidad en las asignaciones para las siguientes anualidades.

467.       En el proyecto de ley número 295 de 2020/Cámara, presentado por el CSJ, se propuso desde el inicio modificar aspectos relacionados con el presupuesto de gastos de funcionamiento e inversión de la Rama Judicial. En específico, este proyecto de ley pretendía un incremento anual de dicho presupuesto[218]. En la exposición de motivos, el CSJ presentó un panorama de las limitaciones financieras de la administración de justicia. Por lo tanto, formuló propuestas de cambio en las reglas de asignación presupuestal[219].  El CSJ enunció una propuesta de mejoramiento anual del presupuesto de la Rama Judicial, con fundamento en las siguientes razones:

“En los últimos años, la Rama Judicial ha funcionado con una limitada situación financiera que afecta el sector justicia de manera integral, lo que ha generado restricciones y límites a la autonomía administrativa y presupuestal que dificulta que el sistema judicial logre niveles de servicio que equilibren la oferta (despachos judiciales) y la demanda de justicia, entre otros aspectos […].

Desde la perspectiva sectorial, en el 2008 aproximadamente el 80% del Presupuesto General de la Nación (PGN) se concentraba en cinco sectores tales como salud, protección social y trabajo, educación, defensa y policía, hacienda pública e inclusión social y reconciliación. Si bien, de acuerdo con el comportamiento histórico (2010-2019), el presupuesto de la Rama Judicial ha tenido un crecimiento nominal constante en los últimos diez años, su participación en el Producto Interno Bruto (PIB) del país solo se ha incrementado en 0,07% durante el mismo período, además, en relación con el Presupuesto General de la Nación, la participación ha permanecido inferior al 2,0% en cada una de las vigencias, como se observa a continuación (…)

En consecuencia, se propone incluir un artículo nuevo en la ley estatutaria que establezca la obligación de que el presupuesto de inversión de la Rama aumente anualmente un 5% más la tasa de inflación causada. Por su parte el presupuesto de funcionamiento se debe actualizar en los gastos de personal en el incremento que decretó el Gobierno Nacional para la respectiva vigencia más un aumento del 7% en todos los gastos de funcionamiento. La base para la asignación de los recursos de funcionamiento de la Rama Judicial corresponde a los costos recurrentes y a la solicitud efectuada en el año 2020. El incremento adicional se justifica por el crecimiento de la demanda de justicia. De esta forma, la independencia de la Rama Judicial, como uno de los poderes del Estado debe reflejarse en la asignación autónoma de los recursos, sin interferencia de una negociación anual de los montos a asignar” (énfasis añadido)[220].

468.       En consecuencia, el CSJ propuso introducir el siguiente artículo en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia:

“El presupuesto de gastos de funcionamiento (sic) de la Rama Judicial crecerá anualmente, mínimo, en porcentaje igual a la tasa de inflación causada, con un incremento adicional de 5 %.

El presupuesto de gastos de funcionamiento tendrá como base inicial el monto de recursos asignados en el presupuesto inicial de 2020, actualizando los gastos de personal con el incremento salarial que decrete el Gobierno Nacional para la respectiva vigencia, más un aumento de 10 % en todos los gastos de funcionamiento.

Se excluyen de esta fórmula los recursos para la creación de medidas especiales y para el pago de sentencias y conciliaciones. Para las medidas especiales se asignarán de acuerdo al costo de dichas medidas y para el pago de sentencias y conciliaciones se asignarán de acuerdo con los requerimientos en virtud de los fallos proferidos.

Los gastos de inversión se financiarán con los recursos de los fondos especiales asignados para este fin por las diferentes leyes a la Rama Judicial, sin situación de fondos, y con los aportes de la Nación, con recursos provenientes de donaciones y otras fuentes.

PARÁGRAFO. El presupuesto de la Rama Judicial se asignará de manera global para funcionamiento e inversión, para que ésta lo desagregue autónomamente, de acuerdo con sus necesidades y prioridades, y siguiendo las clasificaciones del gasto establecidas por el Gobierno Nacional. Los proyectos de inversión de la Rama Judicial serán registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional a título informativo”.

469.       Por su parte, el proyecto de ley número 468 de 2020/Cámara, que radicó el Ministerio de Justicia y del Derecho, consagraba una propuesta de modificación en torno a la metodología para la asignación del presupuesto para la Rama Judicial, que concretó en un artículo de la iniciativa. El Gobierno Nacional reconoció, ciertamente, que las necesidades presupuestales de la Rama Judicial no son nuevas y que pueden impactar su autonomía e independencia. Sin embargo, indicó que el incremento en el presupuesto para esta rama del poder público debía ser anual, pero con arreglo a lo aprobado en el Plan de desarrollo correspondiente. En la exposición de motivos, este Ministerio explicó:

“6.4. Presupuesto de la Rama Judicial.

La Rama Judicial desde tiempo atrás ha solicitado establecer normas de autonomía presupuestal, de tal forma que el principio constitucional de autogobierno venga acompañado también con independencia en materia presupuestal. Este proyecto de ley propone una aproximación sostenible que armonice las reglas presupuestales con la necesidad de fortalecer la autonomía presupuestal de la Rama Judicial, mediante la creación de un procedimiento decisorio a través del cual se asegure siempre un aumento en el presupuesto de la Rama Judicial, pero de acuerdo con lo que se disponga cada cuatro años en el Plan Nacional de Desarrollo. Esto permite que la definición de los aumentos porcentuales para la Rama Judicial se haga sobre una base cierta cada cuatro años lo que asegura cierta estabilidad en tanto se despejaría la incertidumbre acerca de la apropiación presupuestal con que cuenta para gastos de funcionamiento e inversión”[221].

470.       Las tres iniciativas antes referidas se tramitaron conjuntamente, por lo cual, desde el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, se integraron dentro de un proyecto de ley unificado. En el primer informe de ponencia, el ejercicio de la Comisión Primera consistió en referirse, en términos generales, a un rezago histórico en la asignación del presupuesto a la Rama Judicial y, además, en acoger fundamentalmente la propuesta de norma formulada por el CSJ, pero con algunos ajustes y elementos procedentes de la iniciativa gubernamental. En dicho informe se propuso entonces la siguiente disposición:

“El presupuesto de gastos de funcionamiento de la Rama Judicial crecerá anualmente, mínimo, en porcentaje igual a la tasa de inflación causada, con un incremento adicional de 5 %. El presupuesto de gastos de funcionamiento tendrá como base inicial el monto de recursos asignados en el presupuesto inicial de 2020, actualizando los gastos de personal con el incremento salarial que decrete el Gobierno Nacional para la respectiva vigencia, más un aumento de 10 % en todos los gastos de funcionamiento.

Se excluyen de esta fórmula los recursos para la creación de medidas especiales y para el pago de sentencias y conciliaciones. Para las medidas especiales se asignarán de acuerdo al costo de dichas medidas y para el pago de sentencias y conciliaciones se asignarán de acuerdo con los requerimientos en virtud de los fallos proferidos.

Los gastos de inversión se financiarán con los recursos de los fondos especiales asignados para este fin por las diferentes leyes a la Rama Judicial, sin situación de fondos, y con los aportes de la Nación, con recursos provenientes de donaciones y otras fuentes.

Si en el ejercicio de las facultades previstas en los artículos 76 y 77 del Decreto 111 de 1996, se afectan las apropiaciones presupuestales para la Rama Judicial, el Gobierno Nacional deberá contar previamente con el concepto favorable del CSJ.

PARÁGRAFO. El presupuesto de la Rama Judicial se asignará de manera global para funcionamiento e inversión, para que ésta lo desagregue autónomamente, de acuerdo con sus necesidades y prioridades, y siguiendo las clasificaciones del gasto establecidas por el Gobierno Nacional. Los proyectos de inversión de la Rama Judicial serán registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional a título informativo”.

471.       En la Comisión Primera de la Cámara de representantes se le hicieron modificaciones a esta propuesta de la ponencia. El texto aprobado en primer debate se recogió en el informe de ponencia para el segundo debate, que se surtió en la Plenaria de la Cámara de Representantes. En este último informe, el análisis de la norma se materializó en recoger la propuesta de artículo que fue aprobado en primer debate, cuyo texto era el siguiente:

“ARTÍCULO 192C. La participación de la Rama Judicial en el Presupuesto General de la Nación de cada año no podrá ser inferior al 3 % del mismo. Este porcentaje en ningún caso podrá ser disminuido y no incluirá el presupuesto que se asigne a la Fiscalía General de la Nación, los recursos para la creación de medidas especiales y para el pago de sentencias y conciliaciones.

Para las medidas especiales se asignarán de acuerdo al costo de dichas medidas y para el pago de sentencias y conciliaciones se asignarán de acuerdo con los requerimientos en virtud de los fallos proferidos.

Los gastos de inversión se financiarán con los recursos de los fondos especiales asignados para este fin por las diferentes leyes a la Rama Judicial, sin situación de fondos, y con los aportes de la Nación, con recursos provenientes de donaciones y otras fuentes.

Las donaciones de organismos públicos internacionales y multilaterales deberán realizarse a través de convenios de cooperación. Las donaciones podrán hacerse en especie y en dinero, en los términos establecidos en la Constitución y la Ley.

PARÁGRAFO PRIMERO. El presupuesto de la Rama Judicial se asignará de manera global para funcionamiento e inversión, para que ésta lo desagregue autónomamente, de acuerdo con sus necesidades y prioridades, y siguiendo las clasificaciones del gasto establecidas por el Gobierno Nacional. Los proyectos de inversión de la Rama Judicial serán registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional a título informativo.

PARÁGRAFO SEGUNDO. Para efectos de lograr la descongestión de los despachos judiciales, los gastos de la Rama Judicial deberán crecer en términos reales.

PARÁGRAFO TERCERO. El legislador podrá establecer mecanismos que permitan a instituciones académicas sin ánimo de lucro y a las entidades públicas contribuir a la financiación de la Rama Judicial”.

472.       Tras el tránsito del proyecto de ley hacia el Senado de la República, en la Comisión Primera de esta Corporación se presentó el correspondiente informe de ponencia. En dicho informe, los senadores ponentes expresaron su estudio del impacto fiscal en la siguiente propuesta de norma, que a su vez retomó el texto previamente aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes:

“ARTÍCULO 192C. La participación de la Rama Judicial en el Presupuesto General de la Nación de cada año no podrá ser inferior al 3 % del mismo. Este porcentaje en ningún caso podrá ser disminuido y no incluirá el presupuesto que se asigne a la Fiscalía General de la Nación, los recursos para la creación de medidas especiales y para el pago de sentencias y conciliaciones. Para las medidas especiales se asignarán de acuerdo al costo de dichas medidas y para el pago de sentencias y conciliaciones se asignarán de acuerdo con los requerimientos en virtud de los fallos proferidos.

Los gastos de inversión se financiarán con los recursos de los fondos especiales asignados para este fin por las diferentes leyes a la Rama Judicial, sin situación de fondos, y con los aportes de la Nación, con recursos provenientes de donaciones y otras fuentes.

Las donaciones de organismos públicos internacionales y multilaterales deberán realizarse a través de convenios de cooperación. Las donaciones podrán hacerse en especie y en dinero, en los términos establecidos en la Constitución y la Ley.

PARÁGRAFO PRIMERO. El presupuesto de la Rama Judicial se asignará de manera global para funcionamiento e inversión, para que ésta lo desagregue autónomamente, de acuerdo con sus necesidades y prioridades, y siguiendo las clasificaciones del gasto establecidas por el Gobierno Nacional. Los proyectos de inversión de la Rama Judicial serán registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional a título informativo.

PARÁGRAFO SEGUNDO. Para efectos de lograr la descongestión de los despachos judiciales, los gastos de la Rama Judicial deberán crecer en términos reales.

PARÁGRAFO TERCERO. El legislador podrá establecer mecanismos que permitan a instituciones académicas sin ánimo de lucro y a las entidades públicas contribuir a la financiación de la Rama Judicial”.

473.       Finalmente, en el informe de ponencia para el debate que tuvo lugar en la Plenaria del Senado de la República, los ponentes hicieron modificaciones al texto aprobado por la Comisión Primera, y presentaron la siguiente propuesta de artículo, sobre el presupuesto asignado a la Rama Judicial:

“ARTÍCULO 192C. En el año fiscal siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley el presupuesto de gastos asignado a la Rama Judicial, para honrar funcionamiento e inversión, será equivalente al 3 % (sic) del presupuesto de rentas y de recursos de capital del tesoro nacional, conforme al marco fiscal de mediano plazo en los términos del artículo 7 de la Ley 819 de 2003. En caso alguno este porcentaje podrá ser disminuido. Tampoco el gasto apropiado para cada vigencia fiscal podrá ser inferior en términos reales al presupuestado en el año anterior.

PARÁGRAFO PRIMERO. El presupuesto de gastos asignado por medio de este artículo no incluirá el presupuesto que se asigne a la Fiscalía General de la Nación, los recursos para la creación de medidas especiales y para el pago de sentencias y conciliaciones. Para las medidas especiales se asignarán recursos de acuerdo con el costo de dichas medidas y para el pago de sentencias y conciliaciones se asignarán de acuerdo con los requerimientos en virtud de los fallos proferidos.

PARÁGRAFO SEGUNDO. El presupuesto de gastos de la Rama Judicial se asignará de manera global para funcionamiento e inversión, para que ésta lo desagregue autónomamente, de acuerdo con sus necesidades y prioridades, y siguiendo las clasificaciones del gasto establecidas por el Gobierno Nacional. Los proyectos de inversión de la Rama Judicial serán registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional a título informativo.

PARÁGRAFO TERCERO. El legislador podrá establecer mecanismos que permitan a instituciones académicas sin ánimo de lucro y a las entidades públicas contribuir a la financiación de la Rama Judicial.

PARÁGRAFO CUARTO. Las donaciones de organismos públicos internacionales y multilaterales deberán realizarse a través de convenios de cooperación. Las donaciones podrán hacerse en especie y en dinero, en los términos establecidos en la Constitución y la Ley”[222].

474.       Como se puede observar, según este proyecto, el presupuesto de gastos que debía asignarse a la Rama Judicial, para honrar funcionamiento e inversión, sería “equivalente al 3 % (sic) del presupuesto de rentas y de recursos de capital del tesoro nacional”. No obstante, en la explicación de esta propuesta, los ponentes señalaron que en realidad su idea era establecer un deber de asignación presupuestal del 2 % del presupuesto de rentas y de recursos de capital del tesoro nacional. En efecto, en la Gaceta del Congreso 583 de 2021, que publicó dicho informe de ponencia, se puede leer lo siguiente:

“En el artículo 87, que modifica el artículo 192C nuevo a la Ley 270 de 1996, se acoge la propuesta de redacción presentada por la Corte Suprema de Justicia. Se modifica la redacción del artículo para dar mayor claridad y evitar posibles interpretaciones a su tenor. Conforme al análisis del impacto presupuestal se conserva un monto fijo porcentual, pero del 2 % (sic) del presupuesto conforme la situación fiscal de mediano plazo del país” (énfasis añadido)[223].

475.       Es relevante resaltar este punto, porque en ese mismo informe de ponencia se señaló cuál sería el efecto fiscal de aprobar la reforma, con una asignación del 2 % del presupuesto de rentas y de recursos de capital del tesoro nacional. Los ponentes declararon expresamente que, si se hubiera asignado a la Rama Judicial un 2 % del presupuesto de rentas y recursos de capital desde el año 2000, el impacto promedio sobre el presupuesto general de la Nación sería el siguiente: “el impacto sobre el Presupuesto General de la Nación conforme el comportamiento histórico desde el año 2000 equivaldría al promedio de 0,59 %, cálculo que tomando como marcador base la última década 2011 – 2021, indica un impacto promedio del 0,37%. Y un impacto sobre el PIB promedio del 0,54 %”[224]. En ese contexto, los ponentes expusieron esta tabla:

476.       Es decir, en las iniciativas del CSJ y del Gobierno Nacional y en los informes de ponencia, se constata la formulación de proyectos de norma que presuponen un cumplimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

477.       Primero, en todos estos actos se puede constatar una estimación de los impactos fiscales de la iniciativa. En cada uno se consigna lo que cuesta la medida, que a partir del primer debate se considera que cuesta un 2 o un 3 % del presupuesto de rentas y recursos de capital del presupuesto general de la nación. Además, en el informe de ponencia para debate en Plenaria del Senado, se propone un cálculo de las repercusiones sobre el presupuesto y sobre el PIB. Segundo, siempre se precisa cuál es la fuente de financiación de ese gasto, pues no es solo que el costo equivalga al 2 o al 3 % del presupuesto de rentas y recursos de capital del presupuesto general de la Nación, sino que la fuente para financiar ese gasto es también el tesoro nacional. Tercero, en la ponencia para el debate ante la Plenaria del Senado se buscó una fórmula en virtud de la cual la asignación presupuestal, en el porcentaje previsto en el proyecto de norma, debía supeditarse a que resultara conforme al marco fiscal de mediano plazo en los términos del artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Es decir, que también se procuró ajustar la medida al marco fiscal de mediano plazo. Si bien no existió un concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por las razones antes indicadas esa omisión no afecta la validez de los preceptos.

478.       En síntesis, es claro que entonces las distintas versiones de los artículos 87 y 92 presuponen y contienen el estudio de impacto fiscal exigido por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Por ende, el procedimiento de formación de los artículos 87 y 92 (parciales) no desconoció las reglas orgánicas de análisis de impacto fiscal, tal como las ha interpretado la jurisprudencia constitucional.

2.     Estudio del articulado del PLEAJ

2.1. Metodología para estudio del proyecto de ley

479.       Con el fin de facilitar la comprensión de los problemas jurídicos que plantea el examen del proyecto de normas estatutarias, y siguiendo metodologías fijadas recientemente por la Corte Constitucional en el examen de leyes y normas constitucionales aprobadas por el Congreso de la República[225], a continuación, se presentan tres grandes ejes temáticos que guiarán el examen de las normas contenidas en el proyecto de ley estatutaria. La división en tres ejes para adelantar el estudio del examen de las normas contenidas en el proyecto de ley estatutaria tiene como objetivo ordenar temáticamente el estudio de las normas y facilitar su compresión.

480.       El primer eje corresponde a los principios, estructura y disposiciones comunes de la administración de justicia. En este eje temático se examinarán los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 40, 61, 92 y 98. El segundo eje temático corresponde a la administración de justicia, su gestión, el control de la Rama Judicial y su función disciplinaria. En este eje se examinarán los artículos 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 58, 59, 60 y 97. Finalmente, el tercer y último eje temático está referido a la carrera judicial, la justicia digital, los sistemas de estadística judicial y rendición de cuentas, disposiciones presupuestales, modificaciones a códigos y ajustes de técnica legislativa. Este eje temático servirá para examinar los artículos 38, 41, 48, 57, 62, 63, 64, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 93, 94. 95, 99 y 100.

481.       En el estudio de cada uno de los ejes temáticos se transcribirá el texto concordado de la norma respectiva del PLEAJ y, si es del caso, se recordarán los argumentos de las intervenciones ciudadanas y de la procuradora general de la Nación. Posteriormente, se incluirá el análisis de constitucionalidad respectiva. En relación con el eje dos, además del esquema mencionado, inicialmente se presentarán algunas consideraciones generales que servirán para el análisis de cada una de las normas que integran el eje.

482.       Sumado a ello, la Corte empleará en la presente sentencia, las siguientes pautas metodológicas. En primer lugar, el control constitucional recaerá sobre el PLEAJ y no sobre la normatividad original de la Ley 270 de 1996 o sus modificaciones ya realizadas. Esto se debe a que son los enunciados legales nuevos los que no han sido objeto de control previamente y que forman parte del presente proyecto ley.

483.       En segundo lugar, y de manera excepcional, cuando las disposiciones del PLEAJ se encuentren estrechamente vinculadas con las normas de la Ley 270 de 1996 y sus modificaciones, la Corte se pronunciará sobre ellas a partir de la figura de la integración normativa, siempre que se cumplan las condiciones previstas en la jurisprudencia para ello. Como es sabido, la integración normativa autoriza a la Corte a revisar normas que, en principio, no son objeto de control, pero que están ligadas jurídicamente a estas. Dicha figura es procedente en las siguientes circunstancias: (i) cuando la comprensión adecuada de la disposición analizada depende de otras normas; (ii) cuando el enunciado legal objeto de estudio se repite en otras disposiciones; y (iii) cuando el precepto analizado está intrínsicamente relacionado con otra norma que podría presumiblemente ser inconstitucional.

484.       En tercer lugar, en los casos en los que la Corte haya definido la integración normativa de los contenidos de la Ley 270 de 1996 y sus modificaciones, se determinará si, previo a resolver de fondo sobre los artículos bajo examen, se configura o no la cosa juzgada constitucional. Esto se debe a que en las sentencias C-037 de 1996, C-713 de 2008 y C-154 de 2016, se realizó un pronunciamiento sobre las disposiciones contenidas en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, es decir, la Ley 270 de 1996 y sus reformas. En este sentido, se examinará si existe identidad de objeto y parámetro de control, y, si a pesar de ello, es posible un nuevo pronunciamiento por la ocurrencia de un debilitamiento de la cosa juzgada.

485.       La ocurrencia de estas circunstancias, cuando sea del caso, se explicará en el momento de efectuar el análisis material de los artículos pertinentes.

2.2.  Eje temático uno: Principios, estructura y disposiciones comunes a la administración de justicia. Examen de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 40, 61, 92 y 98.

486.       Como se indicó, en el primer eje la Corte Constitucional revisará la constitucionalidad de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 40, 61, 92 y 98 del PLEAJ. Estas normas agrupan los temas de los principios, la estructura general y las disposiciones comunes de la administración de justicia. Dentro de las propuestas examinadas, el PLEAJ incluye los siguientes cambios a la Ley 270 de 1996: (i) fortalece la defensoría pública y la Defensoría del Pueblo en el territorio a fin de facilitar el acompañamiento en el acceso a la administración de justicia; (ii) ajusta y robustece la estructura de los despachos judiciales del país para mejorar el servicio de administración de justicia, por ejemplo, mediante la creación de juzgados administrativos rurales; (iii) establece principios y pautas para la elección de los magistrados del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia; (iv) insiste en el deber de incluir el lenguaje claro en las providencias judiciales; (v) precisa las reglas para que las altas cortes emitan los comunicados de prensa de sus decisiones; y (vi) aumenta las medidas que puede emplear el CSJ para enfrentar la congestión judicial.

487.       En ejercicio del control previo e integral, la Corte estudiará cada uno de esos artículos. 

Artículo 1

ARTÍCULO 1. El artículo 1 de la ley 270 de 1996 quedará así:

Artículo 1. Administración de justicia. La administración de justicia es la parte de la función pública que cumple el Estado encargada por la Constitución Política y la ley de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en ellas, con el fin de realizar la convivencia social.

La administración de justicia es un servicio público esencial.

Deberá garantizarse su prestación mediante las herramientas, recursos y mecanismos conforme a los parámetros señalados en la Ley.

Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo, se deberán aprovechar las tecnologías de la información y las comunicaciones, así como de los recursos que permitan garantizar la prestación continua del servicio de justicia, asegurando el acceso, el ejercicio del derecho a la intimidad y a la reserva de los datos personales y confidenciales que por una u otra razón pudiesen ser de conocimiento público.

488.       El artículo 1 del proyecto de ley estatutaria introduce dos clases de modificaciones en el artículo 1 de la Ley 270 de 1996: primero, suprime una expresión del inciso 1 (“lograr y mantener la concordia nacional”). Segundo, adiciona tres incisos, los cuales (i) definen la administración de justicia como servicio público esencial; (ii) prevén que se garantizará la prestación de este servicio con instrumentos que sean conformes con la Ley estatutaria; y, (iii) contemplan el deber de usar tecnologías de la información y las comunicaciones, y otras herramientas que aseguren la prestación continua del servicio, dentro de determinados parámetros.       

489.       Una de las intervenciones ciudadanas recibidas en este proceso aboga por la inconstitucionalidad del inciso 2 del artículo 1 del PLEAJ, al considerar que vulnera el derecho a la huelga. Otras dos intervenciones proponen declarar constitucional ese inciso, a condición de que se precise que no implica la imposibilidad absoluta de ejercer el derecho de huelga, ya que puede haber suspensiones parciales y temporales del servicio, por ejemplo, en las vacaciones colectivas. Si el servicio no admite el derecho de huelga, dice una interviniente, se debe migrar hacia un esquema de vacaciones individuales. La Corte pasa a examinar la constitucionalidad de este artículo, en los contenidos normativos reformados.

490.       Lo primero es indicar que el cambio que se introduce al inciso inicial del artículo 1 no lo modifica sustancialmente, si se compara con el artículo 1 de la Ley 270 de 1996, que esta Corte declaró constitucional en la sentencia C-037 de 1996. Lo único que cambia con la modificación propuesta en el PLEAJ es la eliminación de la finalidad de “lograr y mantener la concordia nacional”. Para la Corte, esta modificación no tiene problemas de constitucionalidad.  Se trata de una supresión que se inscribe dentro de la libertad del legislador de introducir ajustes técnicos a la legislación para evitar redundancias. En la disposición examinada, no es necesario resaltar que la administración de justicia pretende lograr y mantener la concordia nacional, cuando previamente ya ha mencionado que entre sus fines está hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades, y realizar la convivencia nacional. Añadirles a esos propósitos el fin de conseguir y preservar la concordia nacional no le agrega nada sustantivo a la norma.

Por su parte el segundo inciso del artículo 1, que adiciona este proyecto de ley, establece que la administración de justicia es un servicio público esencial. Lo primero que hay que indicar es que esta frase ya se encontraba en el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, y la Corte Constitucional la consideró ajustada a la Constitución en la sentencia C-037 de 1996. Por lo tanto, inicialmente le corresponde a la Corte examinar si en este caso se configuró la cosa juzgada en alguna de sus modalidades y si, de configurarse, pudo ocurrir un debilitamiento de la misma que le permita a la Corte volver a estudiar la materia. Así, pasará esta Corporación a explicar en qué consiste la figura de la cosa juzgada para luego analizar si en este caso procede o no un nuevo pronunciamiento.   

491.       Como la Corte lo ha señalado en múltiples oportunidades, la cosa juzgada es una figura que confiere a la decisión de constitucionalidad un carácter inmutable, vinculante y definitivo. Tal y como se expuso en la sentencia C-095 de 2019, la cosa juzgada se presenta, cuando: “(i) se propone el estudio de un mismo contenido normativo o de una proposición jurídica ya abordada —identidad de objeto—; (ii) la demanda se fundamenta en las mismas razones analizadas —identidad de causa petendi—; y (iii) no ha variado el patrón normativo de control —subsistencia del parámetro de constitucionalidad—”.

492.       Asimismo, la jurisprudencia de esta Corte ha precisado que, conforme al objeto de control, la cosa juzgada puede ser formal o material. Existe cosa juzgada formal cuando la Corte se pronunció sobre la misma disposición demandada, lo que trae como consecuencia que la decisión tenga que ser la de estarse a lo resuelto en la sentencia previa. Por su parte, existe cosa juzgada material cuando una sentencia previa examinó una norma equivalente, pero que se encuentra en una disposición diferente a la estudiada. En ese caso se presenta la cosa juzgada material, pues, aunque se trate de disposiciones formalmente diferentes, contienen la misma regla[233]. Sumado a ello, la Corte también ha hecho precisiones sobre la cosa juzgada en función del alcance o del control realizado. En ese sentido ha distinguido entre la cosa juzgada absoluta, relativa y aparente. Sobre esta distinción ha indicado que la cosa juzgada absoluta se presenta cuando la primera decisión agotó cualquier debate sobre la constitucionalidad de la norma acusada. Es decir, cuando la sentencia analizó la validez de la norma con la totalidad de las normas de rango constitucional, incluidas aquellas que conforman el bloque de constitucionalidad. La cosa juzgada absoluta lleva a que, por regla general, la Corte no pueda examinar nuevamente la disposición, pues se entiende que el control de constitucionalidad se ejerció respecto de la integralidad de la Constitución.

493.       Por su parte, la cosa juzgada relativa opera cuando la Corte estudió la validez constitucional de la norma solo frente a unos cargos determinados, de manera que se puede estudiar dicha norma frente a otro tipo de reproches. Sobre la cosa juzgada relativa, esta Corporación ha precisado que puede ser explícita o implícita. Será explícita cuando en la parte resolutiva de la sentencia se establece expresamente que el pronunciamiento se limita a los cargos analizados. Será implícita, cuando, pese a que en la parte resolutiva no se indica que el pronunciamiento se refiere puntualmente a cargos específicos, ello se desprende de las consideraciones de la sentencia. Finalmente, la cosa juzgada aparente ocurre cuando una norma en la parte resolutiva se declara exequible, pero: (i) la parte motiva de la sentencia omite cualquier estudio de constitucionalidad de aquella, lo que significa que no se realizó función jurisdiccional alguna; o (ii) en la parte motiva del fallo sólo se estudió una de las normas contenidas en la disposición[235], caso en el cual “las normas que carecieron de pronunciamiento jurisdiccional, pueden ser objeto de un estudio de constitucionalidad en una nueva ocasión”[236].

494.       Ahora bien, excepcionalmente puede ocurrir que una norma declarada exequible por la Corte, y que está cobijada por la cosa juzgada material o formal, pueda ser examinada nuevamente. Esto ocurre en casos de debilitamiento de la cosa juzgada constitucional, que opera cuando se presenta alguno de los siguientes supuestos: i) ocurrió una modificación de la norma constitucional; (ii) se presenta un cambio en el significado material de la Constitución; y (iii) varió el contexto normativo de la disposición objeto de escrutinio. Sobre el punto, en la sentencia C-200 de 2019 se explicó lo siguiente:

La modificación del parámetro de control constitucional se presenta cuando cambian las normas que constituyeron el referente para juzgar la constitucionalidad de la disposición nuevamente acusada. En estos casos, el precepto no ha sido juzgado a la luz de las nuevas disposiciones, por tanto, permite un nuevo examen constitucional.

El cambio en la significación material de la Constitución como razón del debilitamiento de la cosa juzgada está estrechamente ligado al concepto de la Carta como texto vivo. Ocurre cuando, por causa de cambios económicos, sociales, políticos e incluso ideológicos, un pronunciamiento en el pasado ha sido analizado con fundamento en significaciones materialmente diferentes a aquellas que rigen ahora la Constitución. En esta hipótesis, la nueva realidad sociopolítica del país transforma los presupuestos que sirvieron en su momento para declarar la exequibilidad de la norma acusada, lo que permite que se adelante nuevamente su estudio a la luz de estos nuevos elementos.

(…)

Finalmente, la variación del contexto normativo del objeto de control se refiere a los casos en los que la disposición, una vez declarada exequible, se integra a un nuevo contexto normativo. También se presenta cuando el ordenamiento en el que se inscribe el precepto juzgado haya sufrido modificaciones. A este respecto, esta Corporación ha sostenido que “una disposición jurídica no puede ser analizada aisladamente, sino que debe ser interpretada de manera sistemática, tomando en consideración el conjunto normativo del cual forma parte”.

495.       Con base en estas consideraciones, lo que se observa en este caso es que, en relación con la expresión “la administración de justicia es un servicio público esencial” incluida en el inciso segundo del artículo 1 de la PLEAJ, existe cosa juzgada material, pues a pesar de que la expresión está en un texto distinto al estudiado en la sentencia C-037 de 1996, esto es, el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, la Corte en dicha providencia sí estudió el contenido normativo derivado de la mencionada expresión y la declaró constitucional. 

496.       Sin embargo, lo que también se observa es que es posible que la Corte estudie nuevamente el mencionado contenido normativo, pues entre el momento de expedición de la sentencia C-037 de 1996 y hoy ha operado un debilitamiento de la cosa juzgada por dos razones: primero, por la ocurrencia de una modificación en el significado material de la Constitución[238] y, segundo, por la variación del contexto normativo de la disposición objeto de escrutinio[239].

497.       En efecto, en relación con la primera circunstancia, el artículo 56 de la Constitución y los Convenios 87, 88 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, que hacen parte del bloque de constitucionalidad[240], modificaron el significado material de la Constitución respecto del alcance de la prohibición de huelga en los servicios públicos esenciales, prevista en esas disposiciones superiores. En el año de 1997, esa regla se aplicaba de manera amplia y absoluta a los servicios calificados de esa manera, sin permitir un espacio para el ejercicio del derecho a huelga.

498.        Sin embargo, en la actualidad, esta prohibición absoluta de ejercer el derecho a huelga se ha flexibilizado a partir de la interpretación propuesta por la Corte Constitucional del artículo 56 Superior y por el Comité de Libertad Sindical de los Convenios mencionados, respectivamente. En sentencias C-796 de 2014 y C-691 de 2008, se precisó que la Carta Política amplió el alcance del derecho a huelga, considerándolo fundamental y aplicable de manera directa e inmediata, sin que el silencio del legislador en regular el artículo 56 de la Constitución sea una barrera para que los sindicatos ejerzan este derecho. Por otro lado, el órgano referido de la OIT ha propuesto que es posible establecer la prestación de servicios o actividades mínimas en caso del ejercicio del derecho a huelga en servicios públicos esenciales[243]. En este sentido, la flexibilización permite compatibilizar el derecho a huelga, que forma parte de la libertad sindical en la dimensión colectiva del derecho al trabajo, y se admite su ejercicio como una herramienta para conseguir mejores condiciones laborales por parte de los empleados, siempre que se asegure una actividad con un mínimo de funcionamiento del servicio público esencial.

499.       En relación con la segunda causal, la Corte también identifica que ha operado un cambio de contexto normativo que obliga a estudiar de nuevo la disposición. En efecto, después de expedida la sentencia C-037 de 1996 la Corte Constitucional, en las sentencias C-691 de 2008 y C-796 de 2014, identificó una omisión del legislador por la falta de desarrollo del artículo 56 de la Constitución, particularmente frente a la prohibición del ejercicio del derecho a huelga. En el primer fallo, durante el estudio de la norma que prohibió el ejercicio del derecho de huelga en la explotación, elaboración y distribución de sal, la Corte reiteró la inexistencia de regulación expresa por parte del legislador acerca de cuáles actividades constituyen servicios públicos esenciales y sobre cuáles existe la prohibición de ejercer el derecho a huelga. En este sentido, la Corte exhortó al legislador para que expidiera la regulación mencionada, lo que era necesario para reducir la afectación de ese derecho. Sin embargo, esta falta de regulación no impedía el ejercicio del derecho de huelga ni la evaluación de sus vulneraciones por parte de la Corte, al extender la prohibición de suspensión de labores de manera indiscriminada. A pesar de la inconstitucionalidad de la norma debido a que esa actividad no podía catalogarse como servicio público esencial, la Sala Plena indicó que era recomendable que el legislador estableciera la prestación de servicio mínimo en la actividad salinera.

500.       En la segunda decisión, relacionada con el estudio de la prohibición de huelga en la explotación, refinación, transporte y distribución de petróleo que establece el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, la Corte volvió a señalar la necesidad de que el Congreso actualizara la legislación de los servicios públicos y el ámbito en los que no es posible el ejercicio de huelga o este se encuentra restringido. Además, se recalcó que la limitación de ese derecho procede, sin que se lesione su núcleo esencial y con sujeción a los principios constitucionales, tales como el principio de proporcionalidad.

501.       En otras palabras, la jurisprudencia constitucional ha expresado la ausencia de regulación del artículo 56 de la Constitución en relación con el derecho de huelga en el ámbito de la prestación de servicios públicos esenciales, y de hecho ha estudiado demandas de inconstitucionalidad contra normas que califican servicios como públicos esenciales y prohíben el ejercicio de dicho derecho. La concepción sobre la prohibición del derecho de huelga ha variado y es indispensable que el legislador asuma su regulación, teniendo en cuenta criterios adicionales como la prestación de labores mínimas, la diferencia entre actividad y servicio público esencial, y el principio de proporcionalidad.

502.       Dentro del cambio del contexto normativo, también es importante recordar que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia comenzó a diferenciar entre actividad y servicio público para identificar con mayor precisión la labor a la que estaba restringido el ejercicio del derecho de huelga[244]. En efecto, se precisó que la prohibición del derecho mencionado debe ser interpretada de manera restrictiva, por lo que opera específicamente en el ámbito del servicio público esencial, el cual se relaciona con “una amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población”[245], en lugar de la actividad en la que pueden concurrir varios servicios de distintas naturalezas. La distinción descrita evidencia una flexibilización de la prohibición del derecho a huelga a partir de una precisión y delimitación en el que esta opera. Dicha comprensión surge de la lectura del Convenio 87 de la OIT, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como del artículo 56 de la Constitución.

503.       Por tal razón, pasa la Corte a estudiar nuevamente la calificación del servicio público de la administración de justicia como un servicio público “esencial”, con el fin de establecer si es permitida o no la huelga a los empleados de la Rama Judicial, a la luz de los cambios en el significado material de la Constitución y de variación del contexto normativo.

504.       Para ello, es importante recordar que, en distintas ocasiones, esta Corte ya se ha enfrentado al análisis de determinar si un servicio público es o no esencial. Al respecto, en las sentencias C-450 de 1995, C-691 de 2008, C-349 de 2009, T-171 de 2011, T-082 de 2012, C-122 de 2012 y C-796 de 2014, esta Corporación insistió en que esta determinación, debe hacerse a la luz de un criterio material para identificar que un servicio público puede ser calificado como esencial y, por ende, tendría la posibilidad de justificar una restricción del derecho de huelga. Es importante precisar que esto consiste en revisar si la interrupción del servicio “podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en todo o en parte de la población”[246] En este sentido, el Tribunal indicó que, en adelante, se debe seguir la dirección establecida desde la sentencia C-450 de 1995, según la cual: “en cada caso concreto sometido a su consideración la Corte examinará si una determinada actividad, atendiendo a su contenido material, corresponde o no a un servicio público esencial”. Este criterio también fue reiterado en la sentencia C-122 de 2012.

505.       Por otro lado, en la sentencia C-796 de 2014, esta Corporación señaló que la calificación como esencial de un servicio púbico está sujeta a reserva legal y debe realizarse de acuerdo con los criterios materiales establecidos en la Constitución y en el bloque de constitucionalidad. En este contexto, se han identificado las siguientes variables para clasificar un servicio público como esencial: i) la interrupción de la actividad tiene el potencial de poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la población o de parte de ella; ii) la suspensión temporal de la actividad causa por sí sola un peligro inmediato para la vida; y iii) las labores están relacionadas con la seguridad social de los sujetos de especial protección constitucional, como los niños, niñas y adolescentes, o las personas que se encuentran en situación de pobreza extrema.

506.       Por ejemplo, de manera temprana, en la sentencia C-521 de 1994, la Corte estimó constitucional clasificar como esencial la actividad de banca central. La decisión tuvo en cuenta la importancia de esta labor en la economía nacional y el impacto negativo que tendría el cese de sus operaciones. Siguiendo esta misma lógica, la sentencia C-450 de 1995 consideró como esencial el servicio que prestan las empresas que desarrollan actividades relacionadas con transporte por tierra, mar, aire y las de telecomunicaciones. También se consideraron esenciales las actividades de explotación, refinación y transporte de petróleo o sus derivados porque son medios necesarios para el ejercicio o protección de otros derechos fundamentales[254].

507.       La sentencia C-663 de 2000, por su parte, aplicó ese mismo razonamiento para declarar exequible la clasificación de esencial de los servicios públicos domiciliarios. En dicha decisión, la Corte afirmó, además, que esas actividades desempeñan un papel crucial en el fomento de la igualdad material en el Estado Social de Derecho y que la disposición acusada era razonable y proporcionada.

508.       Por otro lado, la sentencia C-691 de 2008 suprimió del ordenamiento jurídico la disposición que clasificaba la actividad de explotación, elaboración y distribución de sal como servicio público esencial. La Sala argumentó que la amplia producción salinera del país, el uso de esta en diversos sectores de la economía, incluyendo su uso cosmético, y la posibilidad de importarla, demostraban que la posible interrupción temporal de esas actividades no presentaba un peligro inmediato para la vida, la seguridad o la salud de la población.

509.       Por su parte, en la sentencia C-122 de 2012, la Corte Constitucional precisó la metodología para evaluar la calificación de las instituciones de beneficencia y caridad como un servicio público esencial. Sobre el particular, señaló que esta labor salvaguarda bienes relacionados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales, y que la interrupción de esa actividad podría tener graves consecuencias para la vida y la salud de las personas cuyo sustento depende de estas instituciones. Incluso, la Sala manifestó que la falta de dichas instituciones podría poner en peligro la subsistencia y dignidad humana de los beneficiarios. Después de sopesar los principios en conflicto, la Corte determinó que prevalece el interés público sobre el derecho a la huelga, y recordó que las mencionadas instituciones protegen a sujetos de especial protección constitucional. Esta estructura de análisis se reiteró en la sentencia C-796 de 2014 al evaluar la calificación de las actividades de “explotación, refinación, transporte y distribución de petróleo y sus derivados, cuando estén destinadas al abastecimiento normal de combustibles del país, a juicio del gobierno”. Esa labor se consideró como un servicio público esencial y se rechazó la solicitud de inconstitucionalidad.

510.       Ahora bien, en relación con la administración de justicia, tema del cual se ocupa la Sala en esta ocasión, esta Corte[256], al igual que la Corte Suprema de Justicia, han indicado que se trata de un servicio público esencial. Esta caracterización también ha sido aceptada por el Comité de Libertad Sindical de la OIT en sus recomendaciones. Es importante recordar que estos pronunciamientos son obligatorios cuando son aprobados por el Consejo de Administración de la OIT[259]. Además, el Estado colombiano, al ser miembro de dicha organización, debe guiar sus actuaciones considerando los convenios ratificados y la interpretación auténtica que de ellos realizan los órganos de control de la OIT, como son el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos de Convenios y Recomendaciones.

511.       Son múltiples las razones por las cuales se entiende la administración de justicia como servicio esencial. Primero, ella prevé procedimientos para la protección de la vida, la salud y la seguridad de las personas y las poblaciones. Esto es especialmente claro en instrumentos constitucionales como la acción de tutela o el habeas corpus. Segundo, la administración de justicia también busca proteger a los más vulnerables y evitar que las personas recurran a la violencia privada para resolver sus conflictos, con el compromiso que de ello se sigue en la garantía de derechos fundamentales. Tercero, la administración de justicia es esencial, por cuanto su cese generalizado e indefinido —que es diferente a uno sectorizado y temporal—pone a las personas ante una situación de ausencia absoluta de la institucionalidad creada para dirimir pacíficamente sus diferencias.

512.       Ahora bien, aunque no hay duda de que la administración de justicia es esencial, la pregunta que sigue es si por esta naturaleza queda proscrito en toda circunstancia el derecho a la huelga. Como se pasará a explicar, para esta Corte la respuesta es negativa. Desde la sentencia C-796 de 2014 esta Corporación ha aceptado que la huelga se pueda ejercer en servicios públicos esenciales, pero de manera limitada, siempre y cuando no sea indefinida en el tiempo y se garantice la continuidad en los aspectos esenciales del servicio.

513.       Sobre el punto, en la mencionada sentencia la Corte examinó la posibilidad del ejercicio del derecho a la huelga en las actividades de explotación, refinación, transporte y distribución de petróleo y sus derivados, establecidas por el legislador como servicios esenciales. En virtud de su carácter esencial, la Corte aceptó que en esas actividades el derecho de huelga se encuentra restringido. Sin embargo, también indicó que era posible ejercer limitadamente este derecho a pesar de la caracterización de servicios esenciales. Puntualmente, la Corte sostuvo que “en caso de que se ejerza el derecho de huelga, deben acordarse mínimos de prestación con el fin de no afectar de forma desproporcionada a los usuarios”. Entendiendo que era una facultad legislativa, en la mencionada sentencia la Corte exhortó al legislador para que, en los dos años siguientes, delimitara “el ámbito en el que no sería posible ejercer el derecho de huelga en el sector específico de hidrocarburos, garantizando la no afectación del servicio de abastecimiento normal de combustibles del país, en relación con las actividades a que hace alusión el aparte normativo demandado” y definiera “los ámbitos materiales en los cuales está garantizada la huelga”. Es decir que, en dicha decisión, la Corte dispuso que el ejercicio de la huelga puede ser posible en determinadas actividades esenciales, aunque de manera limitada.  

514.       En otros términos, lo anterior significa que el ejercicio de este derecho no necesariamente está completamente proscrito en los servicios públicos esenciales, lo cual de hecho coincide con la postura que ha adoptado el Comité de Libertad Sindical de la OIT. Esta instancia internacional ha precisado que en servicios públicos esenciales es admisible el ejercicio del derecho a huelga, siempre y cuando se garantice un mínimo de prestación que evite los peligros de una parálisis generalizada e indefinida para bienes jurídicos fundamentales, como la vida, la salud o la seguridad personal o pública. Eso es lo que sucede en esta ocasión, toda vez que deja a la vista una posibilidad de armonizar el derecho de huelga con la naturaleza esencial del servicio público de la administración de justicia.

515.       Así, es posible interpretar que el artículo 56 de la Carta no conlleva siempre a una proscripción absoluta del derecho de huelga en los servicios públicos esenciales, aunque sí a una limitación de su ejercicio con mayor severidad que lo que ocurriría en otros ámbitos de la actividad humana. De hecho, la misma Constitución es suficientemente clara cuando quiere proscribir tajantemente una clase de actos, sin dejar espacios para la interpretación, lo que no ocurre en relación con el texto del artículo 56. Por ejemplo, las fórmulas “[n]o habrá pena de muerte”[263], “[s]e prohíben la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos en todas sus formas”[264], “[n]o habrá censura”[265], “[s]e prohíben penas de destierro, prisión perpetua y confiscación”[266], entre muchas otras, las consagró el Constituyente para prescribir la erradicación de una práctica o actividad lesiva o atentatoria de los principios constitucionales. El artículo 56 Superior emplea una técnica diferente, que exige al intérprete, en cada caso concreto, determinar si la huelga no se puede garantizar en absoluto, o si solo se puede garantizar en determinada medida o grado.

516.       Eso ciertamente significa que, en algunos casos de servicios públicos esenciales, cuando cualquier clase de interrupción acarree graves consecuencias para la vida, la salud o la seguridad, puede que no se admita en absoluto el derecho de huelga. Pero también implica que, en otros supuestos, el derecho constitucional de huelga se puede ejercer con precisos límites y dentro de específicas circunstancias. Estos límites y circunstancias, conforme a lo indicado en la sentencia C-796 de 2014, deben ser definidos por el legislador.

517.       Con base en lo anterior, en esta sentencia la Corporación declarará constitucional el inciso segundo del artículo primero de la PLEAJ, con la condición de que se interprete que en la administración de justicia es admisible el derecho de huelga de manera limitada y asegurando, por lo menos, dos condiciones. Primero, que se deberá garantizar la continuidad en la prestación de los servicios esenciales de la administración de justicia, que incluye, necesariamente, la posibilidad de tramitar acciones constitucionales de tutela y de habeas corpus[267]. Segundo, que este ejercicio no puede conllevar a una interrupción indefinida del servicio de administración de justicia. Esto es, que tiene que tener un límite temporal claro y razonable, que no comprometa los derechos fundamentales de los ciudadanos. Las condiciones puntuales en las que se podrá ejercer el derecho a la huelga en el servicio de administración de justicia deben ser consideradas por el legislador al momento de regular este derecho. Por esa razón, la Sala exhortará al Congreso para que, en el término de dos legislaturas, regule los límites con los cuales es posible ejercer el mencionado derecho. Sin embargo, mientras ello ocurre, la Corte dispone que la huelga se podrá ejercer en la administración de justicia, siempre y cuando se aseguren las dos condiciones mínimas arriba mencionadas, es decir: (i) que se garantice la continuidad en la prestación de los servicios esenciales de administración de justicia, incluyendo el trámite de acciones de tutela y de habeas corpus; y (ii) que no se presente una interrupción indefinida del servicio de administración de justicia. 

518.       Ahora bien, además de la posibilidad de huelga en el servicio de administración de justicia, el artículo 1 de la PLEAJ introduce dos modificaciones más al artículo 1 de la Ley 270 de 1996. En primer término, establece en el inciso tercero que la prestación de la administración de justicia se deberá garantizar “mediante las herramientas, recursos y mecanismos conforme a los parámetros señalados en la Ley”. Por su parte, el cuarto (y último) inciso indica que el funcionamiento de la administración de justicia será desconcentrado y autónomo, e indica que se deberán “aprovechar las tecnologías de la información y las comunicaciones, así como los recursos que permitan garantizar la prestación continua del servicio (…)”.

519.       Sobre el inciso tercero baste señalar que este enunciado no alberga un contenido autónomo, sino que reenvía a las demás disposiciones legislativas aplicables. Es decir que, por sí solo, no reviste problema de constitucionalidad. Esto, obviamente no excluye la revisión de constitucionalidad que se deberá hacer en cada caso sobre las herramientas, recursos y mecanismos puntuales que se consagran en el PLEAJ.

520.       En relación con el último inciso del artículo 1 del proyecto de ley, la Corte observa que este segmento se limita a reproducir la última frase del artículo 228 de la Constitución Política, de modo que la Corte no encuentra problema alguno de constitucionalidad. Sin embargo, como se indicó, la disposición incorpora dos proyectos de norma adicionales: (i) el aprovechamiento de las tecnologías de la información y comunicación, así como de los recursos que permitan garantizar la prestación continua del servicio de justicia, asegurando el acceso y (ii) la protección y ejercicio de los derechos a la intimidad y reserva de los datos personales y confidenciales que pudieran ser de conocimiento público. Frente a la primera prescripción normativa, la Sala Plena encuentra compatible con las normas constitucionales el mandato general de aprovechamiento de las tecnologías de la información y de las comunicaciones. El legislador recurre a estos instrumentos porque reconoce su idoneidad para garantizar el acceso y la eficiencia de la administración de justicia (CP art 229). Más adelante, en esta providencia, se examinará con más detalle el propósito de utilización de estas tecnologías y recursos, pero por ahora baste señalar que el llamado a aprovecharlos no reviste problema alguno de constitucionalidad.

521.       Con el segundo contenido normativo, el Congreso busca proteger el derecho a la intimidad y a los datos confidenciales, cuando en la práctica estos puedan ser conocidos por el público, debido al uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, o de los recursos para asegurar la prestación continuada de la administración de justicia. En esta previsión, el PLEAJ no define específicamente cómo deben ser salvaguardados el derecho a la intimidad o la información confidencial tratada dentro de las actuaciones de la administración de justicia. Simplemente estatuye que se debe garantizar su ejercicio y amparo. En ello no hay ningún problema de constitucionalidad, aunque la Corte advierte que es factible que determinadas herramientas o recursos comprometan indebidamente la intimidad o la confidencialidad de cierta información. Así pues, es claro que la norma deberá aplicarse en armonía con los derechos de habeas data y de acceso a la información, regulado en las leyes estatutarias de la materia. Teniendo en cuenta esta precisión, la Corte Constitucional declarará este inciso, también, conforme a la Carta.

522.       En síntesis, la Sala declarará constitucional el artículo 1 del PLEAJ, con la condición de que se interprete que en la administración de justicia es admisible el derecho de huelga de forma excepcional, en los términos definidos en la parte motiva de esta sentencia. Igualmente, la Corte exhortará al Congreso de la República para que, en el término de dos años contados a partir de este fallo, regule los límites con los cuales es posible ejercer el derecho de huelga en el sector específico de la administración de justicia.

Artículo 2 y parágrafo del artículo 15

ARTÍCULO 2. Modifíquese el artículo 2 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

Artículo 2. Acceso a la justicia. El Estado garantiza el acceso de todas las personas a la administración de justicia. Será de su cargo el amparo de pobreza y será fortalecido el servicio de defensoría pública. En cada municipio habrá como mínimo una oficina de la Defensoría del Pueblo compuesta por al menos un Defensor Municipal y un Defensor Público, conforme a la reglamentación que para tal efecto expida el Defensor del Pueblo.

Deberá garantizarse el acceso a la justicia a todas las personas, con independencia de sus circunstancias personales, medios o conocimientos, procurando la permanente actualización de los recursos disponibles y la formación adecuada de los servidores públicos y de las personas para garantizar el acceso a la justicia.

Las personas que demanden la tutela de sus derechos e intereses podrán hacerlo a través de los medios tecnológicos y digitales que para el efecto se establezcan.

Los municipios, la defensoría del pueblo, las personerías y demás entidades públicas, deberán disponer en sus sedes de los medios para que las personas del sistema de justicia puedan acceder para adelantar actuaciones judiciales de manera virtual.

La oferta de justicia en cada municipio contará con una planeación adecuada y participativa, atendiendo a las características particulares de conflictividad social, características sociodemográficas, demanda de justicia existente y potencial, y condiciones para la implementación de mecanismos alternativos de solución de conflictos. Para el efecto se fortalecerán la defensoría del pueblo, las personerías municipales, y casas de justicia con el fin de garantizar el acceso gratuito a este servicio público.

El Estado garantizará el acceso a la justicia en las zonas rurales y promoverá la creación de mecanismos judiciales y administrativos que atiendan a las particularidades de estos territorios, así como mecanismos alternativos de solución de conflictos, para resolver los conflictos individuales y comunitarios que se presenten en dichas zonas, procurando el uso de las tecnologías de la información.

El Estado también promoverá la articulación entre las distintas formas de oferta de justicia y facilitará el acceso coordinado a las mismas por parte de las personas.

Las autoridades competentes adecuarán la infraestructura física para la prestación del servicio de justicia y ajustarán sus procedimientos e instrumentos de gestión, para garantizar la adecuada y oportuna atención a la población en situación de discapacidad. El Ministerio de Justicia celebrará convenios con la Rama Judicial para sumar esfuerzos presupuestales que prioricen la construcción de casas de justicia en los municipios PDET.

Con el propósito de contar con información que facilite la adopción de medidas para el fortalecimiento del acceso a la justicia, el Estado diseñará e implementará instrumentos para la medición periódica de la situación de acceso justicia y satisfacción de necesidades jurídicas en los diferentes territorios del país.

PARÁGRAFO. En cada municipio funcionará al menos un Juzgado cualquiera que sea su categoría. Para lo cual en los términos del artículo 63 de la presente ley, el CSJ podrá crear despachos judiciales, jueces y magistrados de apoyo itinerantes. Dichos jueces tendrán competencia para tramitar y resolver los procesos dentro de los despachos que se señalen expresamente, de acuerdo a la demanda de justicia.

Progresivamente, de conformidad con la situación fiscal de la Nación y el Marco de Gasto de Mediano Plazo del sector justicia, el Estado deberá garantizar el estándar internacional de jueces por número de habitantes determinado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

ARTÍCULO 15. El artículo 36 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

[…]

PARÁGRAFO. Los juzgados itinerantes serán creados sin aumentar el costo de funcionamiento de la Rama Judicial exclusivamente con la planta de personal existente de la Rama Judicial.

523.       El artículo 2 del PLEAJ introduce varias modificaciones al artículo 2 de la Ley 270 de 1996, encaminadas a la disposición de medios institucionales, infraestructurales y tecnológicos para mejorar las condiciones de acceso a la administración de justicia. Entre otras modificaciones, está el cambio de expresión de “todos los asociados” a “todas las personas” y la inclusión de la expresión “será fortalecido” el servicio de defensoría pública. Así mismo, el inciso primero del artículo 2 cambia la obligación de que en cada municipio haya como mínimo un defensor público por el requisito de que lo que se asegure sea una oficina de la Defensoría del Pueblo, compuesta por al menos un defensor municipal y un defensor público, conforme a la reglamentación que para el efecto expida el defensor del pueblo. Otro cambio que el artículo 2 del PLEAJ introduce al artículo 2 de la Ley 270 de 1996 es la adición de un parágrafo que indica que al menos un juzgado funcionará en todos los municipios, y que para tal efecto “el CSJ podrá crear despachos judiciales, jueces y magistrados de apoyo itinerantes”.

524.       Dado que el artículo 15 del PLEAJ, en el parágrafo, también se refiere a la creación de jueces itinerantes, a continuación, la Corte pasa a estudiar tanto el artículo 2 del PLEAJ como el artículo 15. 

525.       Sobre el artículo 2, las diversas intervenciones que se refirieron a él se concentraron en el primer inciso y en su parágrafo. Algunas defendieron la constitucionalidad del inciso primero, sobre la base de su aptitud para facilitar el acceso a la justicia[269]. Otras intervenciones solicitaron declarar la constitucionalidad del inciso primero, bajo el entendido de que los nuevos cargos que allí se establecen deben ser de carrera y proveerse mediante concurso de méritos[270]. Finalmente, otras intervenciones pidieron declarar inconstitucional la referencia a los defensores municipales, con el argumento de que representa una duplicidad de funciones con las personerías municipales.

526.       En cuanto al parágrafo que adiciona el artículo 15, un ciudadano solicitó aclarar que los jueces itinerantes deben cubrir más de un municipio, y que el estándar de jueces por número de habitantes se debe actualizar para cada vigencia fiscal[271].

527.       La Corte pasa a revisar el artículo 2 y el parágrafo del artículo 15 del PLEAJ.

528.       El inciso 1 del artículo 2 prescribe, en primer lugar, que el Estado garantizará el acceso a la administración de justicia de “todas las personas”. La Ley reformada, que está vigente, establece que se les garantizaría “a todos los asociados” el acceso a la justicia. El cambio introducido recoge la terminología de la Constitución, que también le garantiza a “toda persona” el derecho a acceder a la administración de justicia (CP art 229), por lo cual la nueva expresión no tiene problema alguno de constitucionalidad.

529.       El inciso 1 también introduce otra modificación que consiste en señalar que en cada municipio habrá como mínimo una oficina de la Defensoría del Pueblo, integrada por al menos un defensor municipal y un defensor público, de conformidad con la reglamentación que expida el defensor del pueblo.

530.       Para estudiar esta nueva norma, la Sala resalta que la administración de justicia es una función y servicio público que trasciende los estrados judiciales y el mero ejercicio de decir el derecho por parte de los tribunales que integran la Rama Judicial. Esta actividad tiene como objetivo promover la convivencia pacífica, la vigencia del orden justo, el respeto a la dignidad humana y la protección de los asociados en su vida, honra, bienes, creencias, derechos y libertades. Además, el administrar justicia es central para concretar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, que implica al menos dos cuestiones fundamentales: (i) la posibilidad de acudir ante un juez o tribunal para dirimir una determinada controversia y conflicto; y (ii) la posibilidad de que la persona obtenga resolución de fondo de sus pretensiones presentadas y que la misma pueda hacerse efectiva a través de la correcta ejecución la decisión.

531.       Esta visión implica obtener una respuesta a los conflictos de relevancia jurídica a través de una amplia gama de mecanismos de justicia eficaces que no se limitan a los del sistema judicial tradicional[273]. Estos incluyen, entre otros, los mecanismos alternativos de resolución de conflictos, el acceso a la justicia comunitaria o indígena, y la colaboración de organismos del Ministerio Público que facilitan el acceso a la jurisdicción, como es el caso de la Defensoría del Pueblo[274].

532.       Como se indicó al examinar la unidad de materia de este precepto, la Defensoría del Pueblo tiene diversas funciones constitucionales vinculadas a la facilitación o promoción del acceso a la justicia y del debido proceso. La Constitución y la Ley 24 de 1992 establecen que el defensor del pueblo cuenta con competencia para interponer —directamente o a través de sus delegados— acciones de habeas corpus, de tutela, populares en asuntos relacionados con sus atribuciones y públicas de inconstitucionalidad. Además, indican estas normas que le corresponde a dicha entidad orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos (CP art. 282 numerales 3 y 5; Ley 24/92 art. 24).  Por su parte, el numeral 4 del artículo 282 indica que al defensor del pueblo le corresponde organizar y dirigir la defensoría pública, de acuerdo con la ley. Como es bien sabido, la defensoría pública busca garantizar, en la forma como lo dispone la legislación y según el caso, el acceso de las personas a la justicia penal, laboral, civil y contencioso administrativa, si se dan los requisitos para ello, y su debido proceso (Ley 24/92 arts. 21 y ss.)[275].

533.       En vista de estas funciones de los defensores del pueblo y de los defensores públicos, puede concluirse que la reforma a la ley estatutaria intenta fortalecer las condiciones institucionales para acceder a la justicia, en lugares donde existen, pero resultan insuficientes, o proveerlas donde materialmente aún son ausentes. A través de los defensores del pueblo y de los defensores públicos, el Estado suple las carencias, o fortalece los medios que pueden tener algunas personas o poblaciones para acceder a la administración de justicia o para ejercer su derecho a la defensa, en especial ante la insuficiencia de recursos. El deber de asegurar, como mínimo, una oficina de la Defensoría del Pueblo en cada municipio y de disponer que en cada una se provea al menos un cargo de defensor municipal y de defensor público, no solo es un ejercicio legítimo de la libertad de configuración del legislador, sino que también contribuye positivamente a la realización de los derechos al debido proceso y de acceso a la justicia de todas las personas, en especial de las más necesitadas, sobre todo en los lugares más apartados del país (CP arts. 29 y 229).

534.       No obstante lo anterior, para la Corte es necesario analizar el reproche formulado en el sentido de que el inciso primero del artículo dos puede ocasionar una duplicidad de funciones con las personerías municipales. En criterio de la Sala Plena, esta objeción es parcialmente acertada, pero no necesariamente debe conducir a la invalidación de la reforma. Es cierto que las personerías municipales cuentan con competencias similares a las que ejerce la Defensoría del Pueblo para facilitar el acceso a la justicia y, en esa medida, la creación indiscriminada de defensorías municipales podría llevar a la duplicidad de funciones que los intervinientes advierten.

535.       En efecto, la Ley 136 de 1994 establece, entre otras funciones relevantes de los personeros municipales, las de “[v]igilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las ordenanzas, las decisiones judiciales y los actos administrativos, promoviendo las acciones a que hubiere lugar, en especial las previstas en el Artículo 87 de la Constitución” (art. 178 num .1); “[i]nterponer por delegación del Defensor del Pueblo las acciones de tutela en nombre de cualquier persona que lo solicite o se encuentre en situación de indefensión” (art.. 178 num 17); “[d]efender los intereses colectivos en especial el ambiente, interponiendo e interviniendo en las acciones judiciales, populares, de cumplimiento y gubernativas que sean procedentes ante las autoridades” (art. 178 num. 18); “[c]oadyuvar en la defensa y protección de los recursos naturales y del ambiente, así como ejercer las acciones constitucionales y legales correspondientes con el fin de garantizar su efectivo cuidado” (art. 178 num. 25)[276]. Como se puede observar, ya esto supone que las personerías municipales cuentan con facultades similares a la Defensoría del Pueblo para contribuir a asegurar el acceso a la justicia.

536.       Pese a ello, el hallazgo de duplicidad no conduce a la invalidación de la norma, sino a su interpretación constitucionalmente aceptable. Primero, porque las personerías también detentan funciones que no son iguales a las de la Defensoría del Pueblo, como por ejemplo la de “[e]jercer vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas municipales; ejercer preferentemente la función disciplinaria respecto de los servidores públicos municipales; adelantar las investigaciones correspondientes acogiéndose a los procedimientos establecidos para tal fin por la Procuraduría General de la Nación, bajo la supervigilancia de los procuradores provinciales a los cuales deberán informar de las Investigaciones” (L 136/94 art. 178 num. 4), entre otras. La existencia de atribuciones de las personerías municipales, que se diferencian de las presentes en la Defensoría del Pueblo, implica que la duplicidad no sería total, sino parcial. A eso debe sumársele que incluso en las funciones que resulten similares, puede haber municipios en los cuales la oferta del Ministerio Público no sea suficiente para atender de manera cabal todas las necesidades de acceso a la justicia. Dado que las funciones de las personerías y la Defensoría del Pueblo no son completamente iguales, y debido a que puede haber municipios con altas necesidades de justicia, la coexistencia de ambas entidades en un mismo municipio podría ser esencialmente complementaria, no necesariamente redundante o desprovista de utilidad.

537.       Sin embargo, también es innegable que, en determinados municipios, la baja demanda de acceso a la justicia puede tornar objetivamente innecesaria la obligatoria presencia simultánea de la personería municipal y la Defensoría del Pueblo. La personería municipal, como representante del Ministerio Público, puede, en ciertos casos, absolver las necesidades de la población municipal en materia de apoyo en el acceso a la justicia e, incluso, cumplir las funciones específicas que no tiene la Defensoría del Pueblo. Teniendo en cuenta esta circunstancia, para la Corte mal podría entenderse que la disposición examinada exige de manera inmediata asegurar que haya una oficina con un defensor municipal por cada municipio, pues se trataría de generar burocracia y gastos al Estado, sin que ello sea necesario para garantizar un mayor acceso a la justicia. Por ende, para la Corte, el modo de reconducir la interpretación de la norma, para adecuarla a la Constitución, es entender que la provisión de al menos una oficina de la Defensoría del Pueblo por cada municipio es, en sentido estricto, una finalidad cuya consecución se debe dar progresivamente, y de acuerdo con las necesidades de cada municipio. Sin embargo, es necesario hacer precisiones sobre el cumplimiento progresivo de dicho objetivo legal.

538.       El inciso primero del artículo 2 establece que la provisión de esas oficinas de la Defensoría del Pueblo por cada municipio se hará “conforme a la reglamentación que para tal efecto expida el Defensor del Pueblo”. Pareciera, entonces, de acuerdo con el mencionado artículo, que debería ser a través de la reglamentación que expida el Defensor del Pueblo como se debe garantizar el cumplimiento progresivo de este objetivo legal. Sin embargo, esta atribución también merece un análisis especial de constitucionalidad, que a su vez llevará a identificar el instrumento para la consecución incremental del cometido mencionado.

539.       La Constitución, tal como la ha interpretado la Corte Constitucional, radica en cabeza del presidente de la República la competencia general de reglamentación, entendida como el poder de dictar actos administrativos para posibilitar la ejecución de las leyes (CP art. 189 numeral 11). Los ministerios y otros órganos administrativos tienen competencias de reglamentación residuales y subordinadas a la del presidente de la República. Solo excepcionalmente, por mandato constitucional expreso, determinados órganos superiores autónomos cuentan con competencias de reglamentación en sus respectivos campos de funcionamiento. Entre estos organismos se encuentran el CSJ, el Consejo Nacional Electoral, el Contralor General de la República y la Junta Directiva del Banco de la República (CP arts. 257 numeral 3, 265 numeral 10, 268 numerales 1 y 12, 371 y 372)[277]. Se trata de facultades para expedir una reglamentación que podría caracterizarse como externa, por cuanto a través de ella se regulan asuntos que trascienden la esfera puramente interna de las entidades que la emiten. En la sentencia C-805 de 2001, esta Corporación se refirió sobre el punto, y precisó lo siguiente:

“El constituyente de 1991 introdujo respecto de ciertas materias y para determinados órganos un sistema de reglamentación especial. Se trata de ámbitos de regulación, que por expreso mandato de la Constitución se asignan a otros órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del presidente. Tal es el caso del CSJ, órgano al cual, de acuerdo con el artículo 257 de la Constitución, le corresponde, con sujeción a la ley "Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la Administración de Justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador." 

Del mismo modo, el Consejo Nacional Electoral, de acuerdo con el artículo 265 de la Constitución, tiene, de conformidad con la ley, entre sus atribuciones especiales, la de "reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado." El Contralor General de la República, por su parte, tiene entre sus atribuciones, de acuerdo con el artículo 268 de la Constitución, las de "Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse." (Numeral 1º) y "Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial." (Numeral 12).  Al Contador General, funcionario de la Rama Ejecutiva, corresponde, a su vez, de acuerdo con el artículo 354 de la Constitución, "... determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley.”  Del mismo modo, la Junta Directiva del Banco de la República ejerce las competencias de regulación que le corresponden de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 371 y 372 de la Constitución.  

Sin embargo, tales competencias para expedir reglamentos, distintas de la Potestad Reglamentaria del presidente de la República, tienen un régimen en la propia Constitución. Por fuera de los casos especiales previstos en la Carta, la competencia primaria para la reglamentación de la ley orientada a garantizar su cumplida ejecución corresponde al presidente de la República”.

540.       Otras autoridades, distintas a las mencionadas en los párrafos citados de la sentencia C-805 de 2001, cumplen una función que también es reglamentaria, pero que es diferente a la de la reglamentación de las leyes, en tanto consiste en expedir reglas o directivas en el ámbito organizacional interno de una entidad pública. Por ejemplo, la Constitución dispone que la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional o el Consejo Nacional Electoral pueden darse sus propios reglamentos internos (CP arts. 235 num. 9, 237 num. 9, 241 num .12). Además, en general, todo organismo público dotado de autonomía se encuentra revestido de la potestad inherente de proferir directivas o reglamentos internos, como presupuesto de su propia organización autónoma.

541.       Sin embargo, esta facultad de reglamentación no puede desconocer las materias en las cuales la Constitución establece una reserva de ley. Esta salvaguarda significa que la Carta Política determina que ciertos asuntos deben ser desarrollados a través de ley, lo que obliga al legislador a regularlos[278]. En consecuencia, existen temas que están reservados para las normas de rango legal y no pueden ser regulados mediante decretos ni resoluciones[279]. Al respecto, la Corte ha precisado que:

“La técnica de reserva de ley se refiere a la exigencia, dentro del ordenamiento jurídico, de que ciertas materias se regulen necesariamente mediante normas con fuerza de ley. Dicho de otra manera, los asuntos reservados a las normas legislativas, no pueden ser regulados mediante decretos reglamentarios ni resoluciones (…) Todos los preceptos constitucionales en los que existe reserva de ley imponen la obligación que los aspectos principales, centrales y esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos (regulados) en una norma de rango legal”[280].

542.       Ahora bien, los artículos 122 y 283 de la Constitución Política señalan que las materias relacionadas con los empleos públicos y la organización de la Defensoría del Pueblo deben ser reguladas mediante ley, lo que significa que estas materias se encuentran sujetas a reserva legal. El artículo 122 Superior establece que las funciones de los empleos públicos pueden tener origen en la ley o en el reglamento. Sin embargo, esta última opción está limitada a las normas emitidas por el presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria, cuando expide el llamado Manual General de Funciones para diversos empleos públicos, y a las normas proferidas por las autoridades administrativas en cada entidad u organismo público cuando adoptan los correspondientes Manuales Específicos de Funciones por Cargo. Por su parte, el artículo 283 de la Carta Política detalla de manera expresa que la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo serán determinados por la ley.

543.       En este contexto, el inciso 1º del artículo 2 del proyecto de ley objeto de estudio desconoce la reserva legal mencionada al otorgar al defensor del pueblo la facultad de reglamentar las oficinas municipales de esa institución.  Además, la norma examinada abarca la facultad de ajustar la estructura de la Defensoría del Pueblo mediante reglamento, lo cual está prohibido por el artículo 283 de la Constitución. De igual manera, la disposición en comento altera la estructura de la Defensoría del Pueblo, pues crea un cargo que no estaba contemplado en el Decreto Ley 025 de 2014, y que no podría ser reglamentado por el defensor del pueblo, al tener reserva legal. 

544.       Por ende, esta Corporación declarará inconstitucional la expresión “conforme a la reglamentación que para tal efecto expida el Defensor del Pueblo” del inciso primero, debido a que ese funcionario carece de la competencia para reglamentar los empleos públicos, al ser una materia que tiene reserva legal, conforme con los artículos 122 y 283 de la Constitución Política. La Corte insiste en que a la luz de la Constitución es el legislador quien deberá expedir la regulación de los empleos, ya que implica la modificación de la estructura de la Defensoría del Pueblo. Así mismo, como se indicó al inicio de esta providencia, reitera y enfatiza en que para la creación de los nuevos cargos establecidos en el artículo 2 del PLEAJ es necesario que la ley incluya un análisis de impacto fiscal.

545.       De todas maneras, la Corte advierte que mientras se proveen de forma progresiva en los municipios las oficinas de la Defensoría con un defensor municipal y un defensor público, no puede haber un retroceso en el estándar que contempla el artículo 2 de la ley 270 de 1996, en el sentido de que, a hoy, como mínimo, debe haber un defensor público en cada municipio.

546.       Ahora bien, en relación con el artículo 2, los incisos 2, 3 y 4 señalan los deberes estatales de garantizarles a todas las personas el acceso a la justicia, de procurar la actualización de los recursos y la formación permanente del talento humano en el servicio público, y de proveer los medios para que, en los municipios, las defensorías, las personerías y demás entidades públicas se puedan adelantar actuaciones judiciales de manera virtual. Esta regulación abarca a órganos ubicados institucionalmente por fuera de la estructura de la Rama Judicial y de la administración de justicia. No obstante, su sentido teleológico es que la provisión de los medios a los que se refiere sea instrumental al cometido de mejorar las condiciones para que las personas puedan acceder a la justicia y ejercer su derecho a la defensa. Ninguno de los tres incisos, así entendidos, ofrece problemas de constitucionalidad, ya que se trata de implementar medidas dirigidas a realizar derechos constitucionales vinculados a la administración de justicia (CP art. 229). Los actos que se ejecuten en desarrollo de esta norma deberán, por tanto, estar inequívocamente dirigidos a ese fin.

547.       Los incisos 5 y 9 añadidos al artículo 2 del PLEAJ se relacionan entre sí por lo que se estudiarán juntos en esta parte del fallo. El inciso 5 estatuye, en su primera parte, que la oferta de justicia debe contar con planeación adecuada y participativa, y fija los criterios que se han de tener en cuenta dentro de ese proceso de planeación. El inciso 9 dispone que, en aras de contar con información para fortalecer el acceso a la justicia, el Estado deberá diseñar e implementar instrumentos de medición periódica de la situación de acceso a la justicia y de satisfacción de necesidades jurídicas en los diferentes territorios. En estos dos segmentos normativos, el proyecto de ley pretende articular el deber de disponer una oferta de justicia que surja de una planeación adecuada, informada y participativa. La Corte Constitucional no encuentra en esta regulación vicios de constitucionalidad, por cuanto en ella el legislador se sirve de instrumentos de recolección de información empírica y de planeación democrática, que tienen como objetivo procurar un mejoramiento en la oferta de justicia y la satisfacción de necesidades jurídicas. Antes que desconocer el orden constitucional, el proyecto de norma se propone asegurar el derecho de acceso a la administración de justicia, mediante instituciones en principio idóneas además para materializar los fines esenciales del Estado consistentes en facilitar la participación de todas las personas en los asuntos que las afectan y en asegurar la vigencia de un orden justo (CP art. 2).

548.       El inciso 5 —que se le agrega al artículo 2 de la Ley— también dispone en su segunda parte, que con el fin de garantizar el acceso a la justicia “se fortalecerán la defensoría del pueblo, las personerías municipales, y las casas de justicia”. Si bien esta disposición ordena fortalecer instituciones que no son propiamente de la Rama Judicial, pues la Defensoría del Pueblo y las personerías forman parte del Ministerio Público y las casas de justicia provienen de iniciativas de la Rama Ejecutiva (CP art. 118 y Dcto. 1069/15 arts. 2.2.4.1.4), todas ellas se encuentran al servicio del robustecimiento de las posibilidades de acceso a la justicia y de la garantía del debido proceso. Ya se ha dicho en esta sentencia que la Defensoría del Pueblo tiene entre sus funciones la de facilitar el acceso a la justicia y el derecho a la defensa. Las personerías y las casas de justicia tienen un propósito similar, dentro de sus respectivos regímenes.  Así pues, para la Corte el inciso 5 del artículo 2 del PLEAJ es constitucional, pues tiene como objetivo una mejora en el goce efectivo de derechos constitucionales estrechamente ligados a la administración de justicia.

549.       Los incisos 6 y 8, adicionados al artículo 2 de la Ley, abordan un tema común, relacionado con el acceso a la administración de justicia a través de alternativas jurídicas y físicas, por lo que se estudiarán en forma conjunta. El inciso 6 prevé expresamente el deber de garantizar el acceso a la justicia en zonas rurales, a través de: (i) la creación de mecanismos judiciales y administrativos de solución de conflictos que resulten adecuados a los territorios donde operen y (ii) el uso de las tecnologías de la información con esa finalidad. Esta Corte considera que el referido inciso respeta y desarrolla el ordenamiento constitucional, en la medida en que se ocupa de comprometer la acción del Estado en el aseguramiento del acceso a la justicia en zonas que pueden estar en situaciones de marginación o aislamiento de las instituciones de la justicia. Por su parte, el inciso 8, en su oración final, tiene la misma orientación, en tanto autoriza al Ministerio de Justicia y del Derecho a celebrar convenios con la Rama Judicial para buscar una confluencia presupuestal que priorice la construcción de casas de justicia en municipios PDET. Para entender esta norma, primero es preciso mencionar qué son las casas de justicia y cuáles son los municipios PDET. El inciso 8º, en su parte inicial, establece la adecuación de la infraestructura física para asegurar el acceso a la administración de justicia de la población en condición de discapacidad. A continuación, se analizarán los incisos 6 y 8, parte final, debido a que son vías jurídicas para asegurar el acceso a la administración de justicia y fortalecer la oferta de este servicio. Acto seguido, se revisará la parte inicial de este último inciso, el cual facilita el acceso físico al grupo vulnerable mencionado.

550.       Según su reglamentación, las casas de justicia son “centros multiagenciales de información, orientación, referencia y prestación de servicios de resolución de conflictos, donde se aplican y ejecutan mecanismos de justicia formal y no formal” (Dcto. 1069/15 art. 2.1.2.1). Las funciones y servicios que prestan estas casas son múltiples, pues van desde la orientación en la defensa y protección de los derechos, hasta el ofrecimiento de mecanismos alternativos de solución de conflictos, pasando por la prevención de conflictos y delitos, entre otras funciones (Dcto. 1069/15 arts. 2.2.4.1.2). Además, en su desarrollo participan distintas entidades públicas, pertenecientes en especial a la Rama Ejecutiva y al Ministerio Público, aunque también hay organismos de la Rama Judicial, como la Fiscalía General de la Nación, instituciones no judiciales de administración de justicia, como los centros de conciliación, y consultorios jurídicos de universidades públicas o privadas (Dcto. 1069/15 art. 2.2.4.1.4). El Ministerio de Justicia y del Derecho cumple un papel fundamental en la acción de estas instituciones, ya que, por ejemplo, le corresponde diseñar y definir las políticas generales de este programa, crear la Red de Casas de Justicia, velar por el cumplimiento de los objetivos, políticas y funciones del programa, entre otras funciones.

551.       Los municipios PDET, por su parte, están identificados a partir de criterios dispuestos en el Acuerdo Final de Paz —AFP— y sus normas de implementación (Dcto. Ley 893 de 2017).  En el Punto 1 del AFP, que trata de la Reforma Rural Integral, las partes en la negociación de paz acordaron la creación e implementación de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). La idea de estos programas, en esencia, es identificar algunas zonas rurales del país a partir de la reunión de una serie de criterios (niveles de pobreza, grado de afectación sufrido por el conflicto, debilidad de la institucionalidad administrativa y de su capacidad de gestión, y presencia de cultivos de uso ilícito y de otras economías ilegítimas), para implementar en ellas con mayor celeridad que otras áreas rurales los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral que contempla el punto 1.3 del mismo AFP (p.ej., el Plan Nacional de Vías Terciarias, el Plan Nacional de Electrificación Rural, el Plan Nacional de Salud Rural, el Plan Especial de Educación Rural, el Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de la Vivienda Social Rural, entre otros)[283]. Según la información de la Agencia Nacional de Renovación del Territorio -ART-, actualmente hay 16 subregiones compuestas por 170 municipios PDET.

552.       Como se indicó, el inciso 8 del artículo 2 del PLEAJ, en su última frase, habilita al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Rama Judicial para celebrar convenios con el fin de construir casas de justicia en esos municipios PDET. Una facultad similar estaba presente en la Ley 489 de 1998, que también permite a las entidades públicas asociarse, para cumplir funciones administrativas o prestar servicios públicos, “mediante la celebración de convenios interadministrativos” (art. 95).

553.       Para la Corte, es claro que la norma tiene como objetivo ayudar, a través de casas de justicia, a promover el acceso a la justicia en municipios especialmente afectados por el conflicto armado interno y otros factores que los tornen vulnerables. Desde esa perspectiva, el enunciado normativo no solo se dirige a garantizar puntualmente un derecho fundamental, sino también a promover la transición hacia una sociedad en donde los conflictos se puedan resolver de manera compatible con la aspiración constitucional de alcanzar una “convivencia pacífica” (CP arts. 2 y 22).

554.       No obstante, para la Corte el sentido de la disposición ahora bajo examen no puede significar un límite a la autonomía judicial. En esta medida, descarta una interpretación del inciso octavo que pueda llevar a entender que esta disposición impone una obligación de celebrar acuerdos entre la Rama Ejecutiva y la Rama Judicial para sumar esfuerzos presupuestales destinados a la construcción de casas de justicia. Para la Corte, tal interpretación es contraria a la Carta, pues se trata de dos ramas dotadas de autonomía constitucional, en el marco de separación de poderes (CP arts. 113 y 228). Una comprensión opuesta de la norma llevaría a que se interfiera en la autonomía de cada rama y sobre todo podría erosionar esa posición de especial de imparcialidad que debe tener el poder judicial. Por ende, para esta Corporación la disposición estudiada debe interpretarse en el sentido de que la misma no instituye un deber de celebrar dichos convenios, sino que estos se suscribirán en tanto exista una convergencia autónoma de voluntades institucionales. En otros términos, el inciso octavo del artículo 2 del PLEAJ se declarará constitucional, en el entendido de que la celebración de los convenios a los que hace mención, son facultativos.

555.       Adicionalmente, la primera parte del inciso 8 añadido incluye el deber de adecuar la infraestructura física, así como los procedimientos e instrumentos de gestión, para garantizar la idónea y oportuna administración de justicia a la población en situación de discapacidad, lo que facilita el acceso físico en ese grupo. Esta norma se encuentra en concordancia con el artículo 13 de la Constitución y con las obligaciones previstas en la Convención sobre los Derechos de las Personas en Condición de Discapacidad, aprobada por la Ley 1346 de 2009 y declarada exequible en la sentencia C-239 de 2010. De hecho, el artículo 13 de la mencionada Convención señala que el Estado tiene la obligación de asegurar que las personas en situación de discapacidad tengan acceso a la justicia en condiciones de igualdad[284].

556.       Ahora bien, el inciso 7 del artículo 2 del PLEAJ dispone que al Estado le corresponde promover la articulación entre las distintas formas de oferta de justicia y facilitar el acceso coordinado a ellas. Con esta medida, el legislador resalta la importancia de que quienes conforman la administración de justicia no funcionen como esquemas aislados de resolución de conflictos, sino que exista una coordinación —una cierta cohesión consistente con la autonomía de cada uno— entre los servicios de justicia proporcionados por el aparato judicial, las autoridades no judiciales que ejercen funciones jurisdiccionales y los encargados de administrar justicia (CP art 116). Nuevamente, en este apartado no hay problemas de constitucionalidad.

557.       Por último, el parágrafo del artículo 2 en su inciso primero comienza con la enunciación de una norma que ya estaba prevista en el artículo 11 parágrafo 3 de la Ley 270 de 1996, a saber: “[e]n cada municipio funcionará al menos un Juzgado cualquiera que sea su categoría”. La Corte Constitucional en la sentencia C-713 de 2008 declaró constitucional ese precepto, cuando estudió el mencionado artículo 11. Al respecto señaló que “resulta razonable la exigencia de al menos un despacho judicial en cada municipio del territorio colombiano, lo que constituye además una garantía de acceso real y efectivo a la administración de justicia en condiciones mínimas de igualdad”.  La Corte, en esta ocasión, comparte lo dicho en esa decisión y no encuentra ahora razones para apartarse de ella o modificarla[285].

558.       Sin embargo, el parágrafo del artículo 2 del PLEAJ le añade a esa regulación algo que no está incluido en la Ley 270 de 1996, pues justo después de señalar que habrá en todos los municipios al menos un juzgado, continúa con la siguiente frase: “[p]ara lo cual en los términos del artículo 63 de la presente ley, el CSJ podrá crear despachos judiciales, jueces y magistrados de apoyo itinerantes”. Ahí no termina la previsión revisada, pero en lo expuesto hasta aquí, el legislador pretende relacionar la creación de jueces y magistrados itinerantes con el deber de garantizar el funcionamiento de al menos un juzgado por municipio. Es decir, con el empleo de la expresión “[p]ara lo cual”, el proyecto de ley admite cumplir el mandato de lograr al menos un juzgado por cada municipio mediante la provisión de jueces no permanentes o estacionarios, sino itinerantes.

559.       Para la Corte el proyecto de disposición examinado constituye un retroceso en el acceso a la justicia, si se lo compara con el estándar vigente en la Ley 270 de 1996, y en la forma como esta se ha entendido e implementado hasta ahora. La actual Ley Estatutaria de Administración de Justicia exige cuando menos un juzgado de cualquier categoría por municipio. La legislación en vigor no admite que ese cometido se alcance por medio de jueces o magistrados itinerantes, pues la única alusión a la itinerancia se encuentra en las normas sobre descongestión (Ley 270/96 art. 63 lit. b). El hecho de que la norma vigente diga que debe haber como mínimo un juzgado por municipio “cualquiera que sea su categoría” se refiere a la jerarquía funcional (si es promiscuo, municipal o de circuito), y no a su modo de funcionamiento (itinerante o permanente). En la actualidad, pues, el deber es disponer cuando menos un juzgado permanente en cada municipio. El CSJ, además, señaló en su último informe al Congreso de la República que en el año 2021 se había garantizado “la presencia de jueces de la república en cada uno de los 1.103 municipio del país”[286].

560.        Es decir, el estándar vigente en la Ley 270 de 1996, en su redacción y en su entendimiento práctico exige, como mínimo, un juzgado permanente por municipio. En comparación con esta regulación y con la situación derivada de ella, la norma revisada representa retroceso. Sustituir juzgados estacionarios, que cubren cada uno un municipio, por juzgados itinerantes que por definición pueden abarcar más de un municipio, disminuye el nivel alcanzado de garantía del acceso a la justicia, por lo menos a través de la presencia de un juez, en tanto supone que en la actualidad puede haber municipios desprovistos de juzgados que administren justicia de forma continua. Un retroceso en esta materia significa interferir en el goce efectivo de derechos fundamentales (CP arts. 29 y 229). Debido a ello, las medidas regresivas, que afecten el derecho a acceder a la justicia, y a gozar efectivamente el debido proceso, deben considerarse en principio inconstitucionales, salvo que se pruebe su proporcionalidad[287]. La Corte debe verificar, entonces, si la medida juzgada es proporcional en una intensidad estricta debido al retroceso que se plantea en relación con el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. A continuación, se pasará a hacer dicho análisis.

561.        En primer lugar, en este caso, se observa que lo que persigue el proyecto de ley, a través del parágrafo del artículo 2, es obtener una óptima cobertura de la demanda judicial en el territorio nacional, mediante una distribución de jueces según las circunstancias cambiantes de cada municipio. La norma considera que crear un juez estacionario o permanente en cada municipio es una medida que facilita el acceso a la justicia para sus habitantes o los de lugares aledaños. Sin embargo, la misma disposición estima que la forma de materializar esa medida es con la creación de despachos de jueces y magistrado de apoyo itinerantes. En efecto, la Corte es consciente de que se presentan casos de dos municipios que tienen cada uno un juez, pero uno de ellos cuenta con una muy alta demanda judicial, mientras que el otro con una muy baja. Prever un juez permanente para cada municipio, si no hay más alternativas institucionales, podría representar una garantía apropiada para el lugar con baja demanda, pero una protección probablemente deficiente para la entidad territorial con la alta demanda. La norma parecería entonces buscar atender de esta manera las variables que se presentan a lo largo del territorio nacional, en relación con las necesidades jurídicas de los municipios. Por lo tanto, es posible concluir que la norma busca una finalidad constitucional imperiosa.

562.        No obstante, no basta con el cumplimiento de este requisito para aceptar la constitucionalidad de una norma que establece un estándar regresivo en materia de derechos fundamentales. A la vez, se requiere que la norma revisada sea efectivamente conducente para conseguir un fin imperioso en términos constitucionales, lo cual no se logra en este caso. La consecuencia práctica de aplicar el medio contenido en el PLEAJ es dejar sin siquiera un juzgado permanente y estable a ciertos municipios del país, dado que se proponen jueces y magistrados de apoyo itinerante. La habilitación legal para crear este tipo de jueces no es conducente para lograr el fin perseguido, que consiste en fortalecer el acceso a la administración de justicia, ya que los municipios en donde no hay un juez disponible en determinado momento, por estar desarrollando funciones en otro lugar, quedarían sin una oferta cercana de administración de justicia. En consecuencia, no habría una prestación continua del servicio de administración de justicia en todo el territorio nacional debido a la rotación de los despachos itinerantes. Privar a un municipio de un juez estacionario significa marginar y limitar a esa población en el acceso efectivo y permanente a la justicia. En efecto, la medida no es efectivamente conducente para alcanzar la máxima oferta judicial que permita asegurar el acceso a la administración de justicia. Así, el cambio de la obligación mínima de establecer un despacho permanente a uno itinerante, sería regresivo, y no es adecuado para garantizar el mayor estándar del acceso a la administración de justicia.

563.          Según la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad adquiere su máxima intensidad cuando el acto afecta gravemente derechos fundamentales o recae sobre grupos “marginados” o que carezcan de “acceso efectivo a la toma de decisiones”[288]. Por ende, además de verificar la constitucionalidad del fin y la conducencia del medio, es preciso evaluar la necesidad de la medida controlada, ya que se requiere la mayor intensidad en el examen de una norma que autoriza a perpetuar o acentuar la marginación en lo judicial de algunas zonas del país.

564.        El inciso primero del parágrafo, en su segunda frase, tampoco satisface la exigencia de necesidad, pues hay una medida menos lesiva para el derecho de acceso a la administración de justicia. Esta alternativa está justamente prevista en norma que se pretende modificar y consiste en la obligación de que en cada municipio exista un despacho judicial. Esta medida es la que mejor protege el derecho de acceso a la justicia de los municipios en general, en comparación con la alternativa propuesta. La Corte es consciente de la importancia de enfrentar apropiadamente las variaciones en la demanda judicial, ya que esto también impacta el derecho de acceso a la administración de justicia. Lo que esta Corporación no puede considerar aceptable, es que para remediar esas circunstancias se sacrifique la presencia, en algunos municipios, de una institucionalidad básica y esencial, como es la prestación del servicio continuo de administración de justicia. Los cambios en las demandas judiciales de los distintos municipios se deben atender sin despojar a los demás municipios de los únicos juzgados que tienen.

565.       Aunado a la falta de conducencia de la medida y al incumplimiento del principio de necesidad, la Sala observa que el legislador estatutario no justificó por qué era proporcional retroceder en la garantía de la administración de justicia, al pasar de la obligación de tener un juez en cada municipio a uno itinerante. En primer lugar, no demostró que el cambio de estándar fuera más eficaz para el acceso a la administración de justicia. En segundo lugar, no se justificó por qué esa regresión se encontraba justificada en una mayor garantía del derecho a la administración de justicia. Cabe anotar que el legislador tenía la obligación de argumentar por qué se justificaba el retroceso, "[a]l enfrentarse a una presunción de inconstitucionalidad”[289], lo que lamentablemente no se cumplió en este caso.

566.       Sin embargo, vale la pena señalar, que el Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de sus funciones, tiene la obligación de revisar la distribución de cargas de trabajo de los jueces municipales para garantizar equidad y eficiencia en el servicio, en desarrollo de la obligación de que cada municipio cuente por lo menos con un despacho judicial.

567.        Por tanto, la Corte declarará inconstitucional la expresión “Para lo cual”, pues la creación de jueces o magistrados itinerantes es válida, pero no como instrumento para satisfacer el objetivo de alcanzar por lo menos un juzgado por municipio, ya que en realidad se trata de una medida regresiva y contraria a la Constitución. La figura de los jueces o magistrados itinerantes sirve para proveer alivio en situaciones coyunturales de alta demanda judicial, pero sin despojar a los municipios de los únicos juzgados que tengan. Es decir, que los jueces itinerantes deben sumarse, y no sustituir, a los únicos juzgados de ciertos municipios.

568.        Ahora bien, en línea con lo anterior, esta Corporación encuentra indispensable incluir en este estudio de constitucionalidad el parágrafo que introduce el artículo 15 del PLEAJ, el cual establece que “[l]os juzgados itinerantes serán creados sin aumentar el costo de funcionamiento de la Rama Judicial exclusivamente con la planta de personal existente de la Rama Judicial”. Esto se fundamenta en el hecho de que la norma citada regula aspectos de los juzgados itinerantes, es decir, desarrolla la medida analizada en este artículo 2 del PLEAJ en la que se modifica la obligación legal de tener un juez en cada municipio, por la figura del juzgado itinerante. Se presenta una relación estrecha entre la medida que cambia el estándar de acceso a la administración de justicia con la manera en que se crean esos despachos y cómo se conformaría su planta de personal. En relación con esta norma, la Sala considera que esa expresión es inconstitucional porque vulnera la autonomía administrativa de la Rama Judicial, al invadir una atribución que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, como se explica en los siguientes párrafos.

569.       En primer lugar, el legislador no puede establecer una rigidez en la planta de personal de la Rama Judicial, toda vez que la Constitución le confiere al CSJ la competencia para “[c]rear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia” (CP art. 257 num. 2). Es cierto que, según el texto constitucional, esta atribución se debe ejercer “[c]on sujeción a la ley”, pero la ley no puede llegar a anular o a restringir irrazonablemente la autonomía en el gobierno y la administración de la Rama Judicial. El legislador se encuentra facultado para fijar unos criterios o parámetros generales, con arreglo a los cuales el CSJ debe ejercer su potestad de crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la Rama Judicial. La Corte Constitucional ha admitido, por ejemplo, que se supedite la creación de ciertos cargos a que estos se puedan costear con los ahorros derivados de la supresión o fusión de otros[290].

570.       En ese sentido, es aceptable que el Congreso de la República, en la primera parte del parágrafo del artículo 15, establezca que “[l]os juzgados itinerantes serán creados sin aumentar el costo de funcionamiento de la Rama Judicial”. Pero no es conforme a la autonomía administrativa de la Rama Judicial que, en la segunda parte de ese parágrafo, el legislador pretenda imprimirle un carácter inamovible a la planta, al prever que los juzgados itinerantes se crearán “exclusivamente con la planta de personal existente de la Rama Judicial”[291]. Es posible crear juzgados itinerantes sin ampliar los gastos de funcionamiento, por ejemplo, mediante la fusión o supresión de otros cargos en la Rama Judicial. En conclusión, el legislador no podía, pues, petrificar la planta de personal de la Rama Judicial para la creación de los juzgados itinerantes, en tanto esta es una atribución del CSJ, y su desconocimiento vulnera la separación de poderes y la autonomía judicial (CP arts. 113 y 228). Por ende, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la última parte del parágrafo del artículo 15 del PLEAJ.

571.       Lo que queda del parágrafo del artículo 15 de este proyecto de ley es, por tanto, una restricción presupuestal para crear los juzgados itinerantes, pues “serán creados sin aumentar el costo de funcionamiento de la Rama Judicial”. La Sala advierte que el PLEAJ le adiciona un artículo 192C a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, y en su parágrafo 2 prescribe que “[e]l presupuesto de gastos de la Rama Judicial se asignará de manera global para funcionamiento e inversión, para que ésta lo desagregue autónomamente, de acuerdo con sus necesidades y prioridades, y siguiendo las clasificaciones del gasto establecidas por el Gobierno Nacional”. Es decir, de acuerdo con esta previsión, será la Rama Judicial la que disponga cómo distribuir el presupuesto de gastos que se le asigne, de manera que es esta rama la que definirá cuánto se destina a gastos de funcionamiento y cuánto a gastos de inversión. La Corte observa que hay una aparente inconsistencia entre esta disposición del parágrafo 2° del artículo 192C, que le da a la Rama Judicial libertad para distribuir su presupuesto de gastos, y el parágrafo del artículo 15 del mismo proyecto, que establece una imposibilidad de incrementar el presupuesto de gastos para crear juzgados itinerantes. Por la especialidad de esta última disposición, se entiende que en principio la Rama Judicial podrá disponer cuánto se destina a funcionamiento y cuánto a inversión, pero en comparación con años anteriores el funcionamiento no se podrá incrementar por cuenta de la creación de juzgados itinerantes.

572.       La última frase del inciso primero del parágrafo del artículo 2 del PLEAJ estatuye que los jueces itinerantes “tendrán competencia para tramitar y resolver los procesos dentro de los despachos que se señalen expresamente, de acuerdo con la demanda de justicia”. La norma no tiene vicios de constitucionalidad por su contenido material.

573.       En relación con el segundo inciso de ese parágrafo, se establece que conforme a “la situación fiscal de la Nación y el Marco de Gasto de Mediano Plazo del sector justicia, el Estado deberá garantizar el estándar internacional de jueces por número de habitantes determinado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)”. Para la Sala, no existe claridad acerca de cuál es el estándar de la OCDE al que se refiere el legislador. Al revisar la documentación disponible, más allá de un artículo de política pública del año 2013, no hay una mención expresa a un indicador preciso sobre un mínimo de jueces de los países miembros de la organización. Esta falta de concreción del estándar mencionado a la hora de medir el crecimiento de jueces en Colombia es evidente. Además, dicho criterio no es obligatorio para el Estado colombiano, por lo que no se comprende por qué el legislador puede hacer forzoso un estándar inexistente. En ese contexto, la norma resulta inconstitucional, ya que el legislador sobrepasó su competencia al definir criterios de aumento de cobertura en materia de administración de justicia, al atribuirle obligatoriedad a un estándar que carece de esa fuerza vinculante.

574.       Adicionalmente, a juicio de la Corte, si existiera tal parámetro, el hecho de imponer un estándar fijo de la OCDE también desconocería la autonomía que tiene la Rama Judicial para determinar aspectos centrales de las condiciones de la prestación del servicio público de administración de justicia. Entre otras cuestiones, el numeral 1º del artículo 257 de la Constitución establece que el Consejo Superior de la Judicatura tiene la competencia para ubicar y distribuir los despachos judiciales dentro de un territorio con sujeción a los criterios señalados en la ley. Por consiguiente, se declarará inconstitucional la expresión “determinado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)”, contenida en el artículo 2 del PLEAJ.

575.       En síntesis, frente al artículo 2 del PLEAJ, la Corte lo declarará constitucional, salvo las siguientes expresiones que serán declaradas inconstitucionales: (i) “conforme a la reglamentación que para tal efecto expida el Defensor del Pueblo” del inciso primero; (ii) “Para lo cual”, prevista en el inciso primero del parágrafo; y (iiii) “determinado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)” contenida en el inciso segundo del parágrafo de la mencionada disposición. A su vez, la Corte condicionará la constitucionalidad del inciso octavo del artículo 2 del PLEAJ, en el entendido de que la celebración de los convenios a los que se hace mención es facultativa. 

576.        En tanto también fue examinado en conjunto con el artículo segundo, se recuerda que la Corte declarará la constitucionalidad del parágrafo del artículo 15 del PLEAJ, salvo por la frase “exclusivamente con la planta de personal existente de la Rama Judicial”, que será declarada inconstitucional.

Artículo 3

ARTÍCULO 8. MECANISMOS ALTERNATIVOS. La Ley podrá establecer mecanismos alternativos al proceso judicial para solucionar los conflictos que se presenten entre los asociados y señalará los casos en los cuales habrá lugar al cobro de honorarios por estos servicios.

Excepcionalmente la ley podrá atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades administrativas para que conozcan de asuntos que por su naturaleza o cuantía puedan ser resueltos por aquellas de manera adecuada y eficaz. En tal caso la ley señalará las competencias, las garantías al debido proceso y las demás condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes.

Los particulares podrán ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores, amigables componedores, o en la de árbitros debidamente habilitados por las partes para proferir decisiones en derecho o en equidad.

El Estado promoverá por conducto de las autoridades judiciales y administrativas, el acceso a los mecanismos alternativos, atendiendo las características de la conflictividad existente y/o potencial, así como la caracterización sociodemográfica y la presencia institucional y de actores que participan en la administración de justicia en cada territorio.

El Ministerio de Justicia y del Derecho realizará el seguimiento y evaluación de las medidas que se adopten en desarrollo de lo dispuesto por este artículo y cada dos (2) años rendirá informe al Congreso de la República con las recomendaciones pertinentes.

Las entidades públicas y privadas que gestionen los mecanismos alternativos de solución de conflictos deberán suministrar periódicamente al Ministerio de Justicia y del Derecho, informes sobre su gestión, donde se detalle la información acerca del número, tipología y resultados de los asuntos atendidos.

577.       El artículo 3 del PLEAJ modifica el artículo 8 de la Ley 270 de 1996, que, a su vez, había sido previamente reformado a través del artículo 3 de la Ley 1285 de 2009. El actual proyecto conserva, en su integridad, los primeros dos incisos del artículo, pero realiza modificaciones al inciso tercero y quinto (antes cuarto) e introduce dos incisos nuevos (incisos cuarto y sexto). En esa medida el examen de constitucionalidad de esta Corte se restringirá a las nuevas modificaciones que trae el proyecto.

578.       La primera modificación introducida por el PLEAJ está en el inciso tercero del artículo, en el que se indica que los particulares podrán ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores, amigables componedores, o en la de árbitros debidamente habilitados por las partes para proferir decisiones en derecho o equidad. La versión anterior del inciso era casi idéntica, pero señalaba únicamente a los conciliadores y a los árbitros. Por consiguiente, el cambio que introduce el PLEAJ es la inclusión de la figura de los amigables componedores como particulares que pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia.

579.       Igualmente, el PLEAJ introduce un nuevo inciso, el cuarto, al artículo 8, que señala que el Estado, a través de las autoridades judiciales y administrativas, promoverá el acceso a los mecanismos alternativos, con base en criterios como la conflictividad existente o potencial y las características sociodemográficas, entre otros.

580.       El inciso quinto indica que el Ministerio de Justicia y del Derecho realizará el seguimiento y evaluación de las medidas que se adopten en desarrollo de lo dispuesto en el artículo y, cada dos años, rendirá informe al Congreso con las recomendaciones pertinentes. En la versión anterior del artículo (la de la Ley 1285 de 2009) el Consejo Superior de la Judicatura era quien, en coordinación con el Ministerio del Interior y de Justicia, debía realizar el seguimiento y evaluación de las medidas mencionadas en el artículo. Además, el artículo señalaba la responsabilidad de rendir informe al Congreso, pero no mencionaba que el mismo debía incluir “las recomendaciones pertinentes”. Por consiguiente, el PLEAJ modifica la autoridad responsable de hacer el seguimiento, y especifica que en el informe que se debe rendir al Congreso se deben hacer recomendaciones. 

581.       Finalmente, el PLEAJ introduce un último inciso al artículo (inciso 6) en el que se dispone que las entidades públicas y privadas que gestionen mecanismos alternativos de solución de conflictos deben suministrar periódicamente al Ministerio de Justicia y del Derecho, informes sobre esta materia.

582.       Antes de revisar la constitucionalidad de los cambios mencionados, la Sala considera necesario integrar al presente control de constitucionalidad el segundo inciso del artículo 8 de la Ley 270 de 1996[292], el cual no fue objeto de reforma en el PLEAJ. Ese enunciado indica que la ley puede atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas autoridades administrativas para que conozcan asuntos que por su naturaleza o cuantía puedan ser resueltos de manera adecuada y eficaz. En efecto, esa norma regula una excepción a la reserva judicial sobre la función de administrar justicia, como lo permite el artículo 116 de la Constitución.

583.       Las sentencias C-094 de 2020, C-068 de 2020, C-392 de 2019, C-372 de 2019, C-207 de 2019 y C-539 de 1999 señalaron la posibilidad de analizar normas que no son parte del control de constitucionalidad en aplicación del inciso 3 del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991. Esto se hace para asegurar el control integral del PLEAJ al incluir en esta revisión las normas de la Ley 270 de 1996 y sus modificaciones que se relacionan estrechamente con la presente reforma. Como se indicó, la integración normativa opera en las siguientes hipótesis: (i) la disposición demandada solo puede entenderse cuando se interpreta con otra disposición[293]; (ii) el enunciado legal se encuentra reproducido en otras disposiciones; y (iii) el precepto se encuentra intrínsicamente relacionado con otra proposición normativa que presumiblemente pueda ser inconstitucional.

584.       Para la Sala, el fragmento mencionado del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1285 de 2009 guarda una estrecha relación con la norma que está siendo controlada en esta ocasión, toda vez que las actividades jurisdiccionales que realizan los particulares y las autoridades administrativas son excepcionales y se encuentran sujetas a lo dispuesto en el artículo 116 de la Carta Política. Esta norma regula la asignación de la función de administrar justicia a las mencionadas instituciones. Se trata de la regulación de la reserva de poder judicial en el ejercicio de la potestad de administrar justicia y de una de sus excepciones. Por eso, es necesario vincular a la presente revisión de constitucionalidad esa norma que no fue objeto de reforma legal. En consecuencia, procede la integración normativa de dicha norma en aplicación de la causal número (iii).

585.       Una vez se integra dicho inciso, la Sala destaca que es necesario analizar la posible configuración de la cosa juzgada constitucional en relación con la sentencia C-713 de 2018, la cual controló ese contenido normativo, cuando fue incluido en la Ley 270 de 1996 por la Ley 1285 de 2009. Este estudio abarca la opción de que esa cosa juzgada se hubiese debilitado a efecto de determinar la procedencia de un control de fondo del enunciado legal, como se explicó en esta sentencia.

586.       En este sentido y en el caso concreto, se estima que no se configura la cosa juzgada formal en relación con la sentencia C-713 de 2008, ya que se trata de disposiciones contenidas en leyes diferentes. De otro lado, se concluye que existe cosa juzgada material, puesto que el contenido normativo revisado por la Sala Plena en dicha providencia es el mismo que fue objeto de control previo de lo que sería el artículo 3º de la Ley 1285 de 2009. Sin embargo, esta Corporación estima que la cosa juzgada material se debilitó por el contexto normativo y la evolución del control constitucional sobre las facultades judiciales otorgadas por el legislador a las autoridades administrativas, como se explicará a continuación.    

587.       Después del año 2009, la Corte reforzó los requisitos para atribuir funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas. Esto se debe a que es una excepción a la reserva judicial en la función de decir el derecho. En este sentido, la Sala Plena concretó las siguientes condiciones para trasladar funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas: i) la asignación de las facultades judiciales debe ser expresa y precisa y no puede convertirse en la regla general; ii) la interpretación de las normas que confieren esas potestades debe ser restrictiva y basarse en un aval legislativo; iii) las atribuciones judiciales también deben asegurar que la autoridad con esas labores goce de independencia e imparcialidad propia de los jueces; iv) dicha adjudicación debe establecer garantías que aseguren el respeto al derecho al debido proceso; v) la asignación de competencias a las autoridades administrativas se efectuará de manera que los asuntos trasladados puedan ser resueltos de forma adecuada y eficaz; vi) la habilitación tiene prohibido reconocer la instrucción de sumarios y el juzgamiento de delitos; y vii) debe existir una separación orgánica y funcional entre las potestades judiciales y las administrativas que se le reconocen a una autoridad que no pertenece a la Rama Judicial.

588.       Esta regla de precisión orgánica y funcional complementa la de precisión temática de la competencia a ejercer. La finalidad de este criterio es lograr que las autoridades administrativas resuelvan sus casos de forma adecuada y eficaz.  Conforme con las sentencias C-156 de 2013 y C-896 de 2012, la Corte manifestó que la atribución de la función jurisdiccional debe ser específica para que se relacione con la materia legalmente asignada a la entidad administrativa y si existe independencia para desempeñar la labor judicial. Asimismo, en la sentencia del año 2013, la Corte precisó que, en la decisión de 2012, la Sala Plena adoptó la siguiente regla: “sólo son válidas las normas legislativas conferidas con el propósito de desarrollar el artículo 116 de la Carta, en lo concerniente al ejercicio de funciones jurisdiccionales por la administración, si tal atribución obedece a una asignación eficiente de competencias”.

589.       Dentro de la exigencia de “materias precisas y/o específicas” para otorgar facultades jurisdiccionales a ese tipo de autoridades existen cinco criterios: (i) la definición clara, puntual, fija y cierta de las materias; (ii) la prohibición de que las competencias abarquen campos demasiado amplios de acción judicial y que no se relacionen con las funciones de la entidad administrativa; (iii) las interpretaciones de las materias deben ser restrictivas; (iv) la disposición de una competencia a prevención, y el establecimiento de un recurso de apelación ante la Rama Judicial, no desvirtúan los anteriores principios del mandato de precisión; (v) el legislador puede recurrir a diversas técnicas para precisar las materias asignadas, pero en todo caso debe haber claridad, puntualidad, fijeza y certeza.

590.       En la sentencia C-896 de 2012, la Sala Plena declaró inconstitucionales competencias jurisdiccionales entregadas a un ministerio por falta de precisión en las materias. Esto se debió a que se confirieron facultades judiciales que fueron entregadas a otras autoridades, lo que significó asignar competencias inciertas. Es relevante subrayar que las facultades para administrar justicia están regidas por el artículo 29 de la Constitución, lo que implica que la autoridad administrativa debe mantener un nivel de imparcialidad equivalente al de un juez de la República. Así lo ha establecido la Corte al estudiar la atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas, tales como las superintendencias, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Dirección Nacional de Derechos de Autor o los inspectores de Policía.

591.       Adicionalmente, el contexto normativo cambió con la expedición del Código General del Proceso, cuyo artículo 24 estableció reglas para las autoridades que ejercen funciones jurisdiccionales. El parágrafo 3° de dicho artículo indica que “las autoridades administrativas tramitarán los procesos a través de las mismas vías procesales previstas en la ley para los jueces”. Además, esta norma resalta que las “providencias que profieran las autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales no son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa”. Así, el Código General del Proceso positivizó reglas jurisprudenciales que inciden en el ejercicio de funciones jursidiccionales por parte de autoridades administrativas.

592.       Por lo tanto, el cambio en la comprensión del artículo 116 de la Carta y la transformación del contexto normativo debilitan la cosa juzgada y habilitan a la Corte a realizar un nuevo juicio de constitucionalidad sobre la norma. Al respecto, es claro que se ha reforzado el alcance de las obligaciones de precisión, especificidad y eficiencia en la concesión de las facultades jurisdiccionales a las entidades administrativas. En primer lugar, el legislador debe tener especial diligencia en los asuntos en que permitirá esa excepción a la reserva judicial. En segundo lugar, las competencias entregadas a las autoridades administrativas no pueden comprender “campos demasiado amplios de acción judicial”[312]. Un ejemplo de esto es la formulación genérica de la asignación de facultades. En tercer lugar, las facultades judiciales conferidas a la autoridad administrativa deben guardar afinidad con sus funciones ordinarias. En cuarto lugar, el papel de la Corte es precisar y restringir el ámbito de aplicación de esas competencias para evaluar si es posible concretar la función jurisdiccional entregada o por el contrario debe declararla inexequible ante una indeterminación[313].

593.       Con base en estos criterios, el fragmento normativo analizado omite la exigencia constitucional sobre la precisión y especificidad de las materias jurisdiccionales que el legislador puede excepcionalmente atribuir a las autoridades administrativas. Esto evidencia un inconveniente sobre la constitucionalidad del inciso 2 del artículo 3 del PLEAJ. Además, el enunciado examinado es demasiado amplio y genérico, al punto que incumple la precisión que exige la Carta Política para entregar facultades jurisdiccionales a las autoridades administrativas. La norma solo establece como criterio de adjudicación de funciones a los asuntos que puedan ser resueltos de “manera adecuada y eficaz”. Se trata de una directriz de traslado de competencia indeterminada a las autoridades administrativas, sin ni siquiera identificar cuáles serán las entidades destinatarias de la asignación. Ante esta circunstancia, la Sala considera indispensable solventar la deficiencia de la norma con la inclusión del criterio que proviene de la propia Carta, en cuanto al deber de precisión en la asignación de funciones judiciales a las autoridades administrativas.

594.        En este contexto, la Corte ha precisado que una de las opciones para modular un fallo es la concreción de una indeterminación o vaguedad de la norma. Las sentencias C-382 de 2019, C-234 de 2019 y C-113 de 2017 condicionaron normas para reducir su vaguedad o indeterminación. Asimismo, otra de las opciones para modular las decisiones es corregir la inconstitucionalidad cuando el legislador omitió un contenido constitucional con la adición de un contenido normativo[315]. En virtud del principio de conservación del derecho, la opción adecuada consistirá en condicionar la norma para precisarla y complementarla con el contenido normativo que corregiría el problema de inconstitucionalidad de la disposición[316]. 

595.       Sobre el particular, la Corte determina condicionar la constitucionalidad de la expresión “para que conozcan de asuntos que por su naturaleza y cuantía deban ser resueltos por aquéllas de manera adecuada y eficaz”, del inciso segundo, en el entendido de que debe referirse a materias precisas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución. Así las cosas, los criterios de adecuada y eficaz deben también incluir el de precisión para conferir mediante ley funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas.  

596.       En relación con los cambios referidos que introduce el artículo 3 del PLEAJ, la Sala procederá, en primer lugar, a referirse a las intervenciones en donde se hicieron solicitudes específicas frente al artículo para luego, en segundo lugar, proceder con el estudio de constitucionalidad de las modificaciones y nuevos incisos introducidos.

597.       Respecto del artículo 3 del PLEAJ, dos intervinientes solicitaron su inconstitucionalidad parcial, por diferentes razones. Por un lado, el Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia solicitó que se declare la inconstitucionalidad de la expresión “podrᔠdel inciso primero, pues considera que el Congreso debe estar obligado, y no facultado, para regular los mecanismos alternativos de solución de conflictos. Igualmente, consideró que la facultad dada al Ministerio de Justicia en el inciso 5 es contraria a la Constitución porque dicho ministerio no pertenece a la Rama Judicial y, por ende, no debe tener competencia en el desarrollo de los mecanismos de solución de conflictos. Por otro lado, la Universidad Externado de Colombia solicitó que se declare inconstitucional la expresión “amigable componedor”, incluida en el inciso tercero, por desconocer el artículo 116 de la Constitución, ya que dicho artículo no menciona la figura del amigable componedor como uno de los eventos en los cuales los particulares quedan investidos de la facultad de administrar justicia. Señala, además, que tal figura no puede ser asimilada u homologada a alguna de las que sí menciona el texto constitucional de forma expresa.

598.       A la luz de dichas intervenciones, procederá la Sala a hacer el análisis de constitucionalidad del artículo 3 del PLEAJ, que trata sobre mecanismos alternativos de solución de conflictos.

599.       El artículo 116 de la Constitución Política señala las diferentes autoridades encargadas de la función de administrar justicia. En el inciso 4 de dicho artículo superior, se establece que los particulares pueden ser investidos transitoriamente de dicha función. Al respecto, la Corte ha indicado que esta atribución transitoria es constitucional siempre que se sujete a varias restricciones entre las que se encuentra su carácter excepcional, transitorio, voluntario, y se tenga en cuenta la prohibición de intervenir en aquellos aspectos en los que la Constitución y la ley lo prohíban[317].  Asimismo, esta Corporación ha señalado que dicha facultad transitoria debe ser vista como una forma de colaboración de los particulares que contribuye a garantizar el acceso a la justicia, a descongestionar el sistema judicial y a propiciar la participación de la sociedad civil en los asuntos que la afectan[318].

600.       Frente a la figura de la amigable composición, que es una de las novedades que trae el artículo 3 del PLEAJ, la Corte ha indicado que se trata de un mecanismo de solución de conflictos eminentemente contractual, mas no procesal, mediante el cual las partes deciden delegar en un tercero la facultad para decidir, con fuerza vinculante, el estado y la forma de cumplimiento de una relación jurídica susceptible de transacción[319]. En esa medida, es una figura que corresponde a una modalidad de negocio contractual, y que, en consecuencia, no es una manifestación de la actividad jurisdiccional del Estado.

601.       En la sentencia C-330 de 2012, la Corte se pronunció sobre diferentes mecanismos de solución alternativa de conflictos y, expresamente, aclaró que los particulares que sean amigables componedores no se encuentran investidos con funciones jurisdiccionales. En la citada providencia, la Corte manifestó, además, que el documento que resulta del mecanismo de la amigable composición no tiene las calidades de una sentencia judicial, ya que no contiene resoluciones, ni órdenes; solamente es un contrato adicional que modifica el acuerdo de voluntades que dio origen al conflicto.

602.       En consecuencia, las actuaciones realizadas por los amigables componedores no corresponden a una manifestación del ejercicio de la función jurisdiccional del Estado, “pues al tenor de lo expuesto en el artículo 116 de la Constitución Política, dicha función se limita a las figuras procesales de la conciliación, el arbitramento y los jurados en conciencia”[320]. Así las cosas, en la providencia citada, la Corte consideró que la amigable composición prevista en los artículos 130, 131 y 132 de la Ley 446 de 1998 infringía la Constitución, puntualmente el artículo 116, al autorizar a un particular, diferente a los facultados en el referido artículo constitucional, a impartir justicia.

603.       Sumado a lo anterior, en otra providencia, esta Corporación también precisó que la amigable composición no puede asimilarse a otros mecanismos alternativos de solución de conflictos, como el arbitraje. Así, en la sentencia SU-091 de 2000, la Corte indicó algunas de las diferencias que existen entre el arbitraje y la amigable composición, a saber:  (i) la amigable composición es un procedimiento eminentemente contractual mientras que el arbitramento es un proceso judicial; (ii) la amigable composición es un mecanismo de autocomposición,  pues los amigables componedores son representantes de las partes contratantes, mientras que el arbitramento es un mecanismo de heterocomposición; (iii) la amigable composición se desarrolla en la forma acordada autónomamente por las partes, mientras que el arbitramento en cuanto a su trámite y procedimiento, se halla sujeto a regulación legal específica; y, (iv) la amigable composición concluye en un contrato que tiene los efectos de la transacción, mientras que el arbitramento finaliza con un laudo que produce los efectos propios de las sentencias judiciales.

604.       Con base en lo expuesto y en consonancia con la intervención de la Universidad Externado de Colombia, la Corte, por un lado, debe declarar la inconstitucionalidad de la expresión “amigables componedores”, prevista en el inciso tercero del artículo 3 del PLEAJ. Lo anterior, porque la norma faculta a los amigables componedores para que sean investidos transitoriamente de funciones de administración de justicia, lo cual, como se indicó, no corresponde con la naturaleza de su labor. Además, dicha figura no está prevista dentro de las situaciones que el artículo 116 superior contempla en las que se permite excepcionalmente a los particulares desempeñar funciones jurisdiccionales. La Sala debe insistir, además, en que la posibilidad de que los particulares ejerzan justicia es excepcional y su interpretación debe ser restrictiva.

605.       Ahora bien, frente a la intervención del Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia, la Corte Constitucional no comparte la petición de inconstitucionalidad de la expresión “podrᔠcontenida en el inciso tercero del artículo 3 del PLEAJ, pues esa obligación de regulación está respaldada con la reserva de ley, la cual queda clara en el texto citado. Esta institución asegura el principio democrático y deja a salvo la competencia del legislador en esta materia[321]. La misma Constitución indica que la atribución de funciones jurisdiccionales a los particulares opera por ministerio de la ley.  Más allá de eso, dicha expresión ya se encontraba en la Ley 270 de 1996.

606.       En relación con la posibilidad de que sea el Ministerio de Justicia y del Derecho quien realice el seguimiento y evaluación de las medidas que se adopten en desarrollo de lo dispuesto por el artículo y cada dos (2) años rinda informe al Congreso de la República con las recomendaciones pertinentes, la Corte considera que dicha modificación es constitucional. Lo anterior, debido a que el seguimiento y evaluación no está dirigido a controlar o disciplinar la actividad de jueces pertenecientes a la Rama Judicial ni constituye un espacio u oportunidad de decisión en materia de políticas de la rama. Lo que busca la disposición es que el Ministerio haga un seguimiento, evaluación y recomendaciones relacionados con los mecanismos alternativos de solución de conflictos. En esa medida, esa facultad debe ser entendida como una expresión del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público, contenido en el artículo 113 superior. Este mismo razonamiento se puede extender al análisis del último inciso del artículo 3 del PLEAJ, que se refiere a los informes que deben entregar al Ministerio de Justicia y del Derecho las entidades públicas y privadas que gestionen los mecanismos alternativos de solución de conflictos.

607.       En efecto, el proyecto de norma estatutaria faculta al Ministerio para hacer seguimiento y evaluación a particulares que ejercen, de forma temporal, transitoria y excepcional, funciones judiciales, mas no a jueces. Por esta razón, la Sala considera que dichas disposiciones no alteran los principios de independencia y autonomía de la Rama Judicial. Como se indicó anteriormente, los particulares son investidos de funciones jurisdiccionales, pero ello no significa que ingresen a la estructura de la judicatura, razón por la cual, no riñe con mandatos constitucionales que el Ministerio ejerza esas funciones de seguimiento y evaluación sobre este tipo de facultades. Además, debe tenerse en cuenta que el inciso final del artículo 116 superior señala que las funciones judiciales en cabeza de particulares pueden ser ejercidas, siempre que se enmarquen “en los términos que determine la ley”. Así, el legislador tiene competencia para señalar las condiciones en las que dichas facultades se ejercen, incluidas las funciones de seguimiento y evaluación.

608.       Sin embargo, la Corte debe precisar el alcance de dicha facultad de evaluación y seguimiento, puesto que esa labor de monitoreo no puede recaer sobre la decisión misma de los árbitros y conciliadores, quienes también gozan de autonomía e independencia en el ejercicio de sus labores jurisdiccionales. En esa medida, la facultad de evaluación y seguimiento no debe centrarse en las decisiones individuales de los particulares que administran justicia, sino en la gestión general de los mecanismos alternativos y los resultados presentados por los mismos.

609.       Así las cosas, la evaluación y el seguimiento se convierte en una forma de verificar racionalmente el cumplimiento de las metas y objetivos planteados en la ley para beneficiar el acceso a la administración de justicia. Inclusive, el evaluador deberá establecer indicadores y estándares para medir la calidad de la prestación de las funciones judiciales de los particulares, sin que influyan en el contenido de estas. Para la Sala, es claro que ese ejercicio debe identificar los efectos e impactos de esa forma de administrar justicia, al explicar lo que se ha logrado y las razones que lo originaron[322]. Se trata de una evaluación que al menos procurará controlar la gestión en marcha y ponderar el funcionamiento de los mecanismos, así como orientar y redefinir el funcionamiento a efectos de recomendar cambios, cuando sean necesarios[323].

610.       En consecuencia, la Sala considera que los incisos 5 y 6 del artículo tercero son constitucionales.

611.       Finalmente, la Corte debe pronunciarse respecto del nuevo inciso cuarto, que dispone que el Estado, a través de las autoridades judiciales y administrativas, promoverá el acceso a los mecanismos alternativos con base en criterios como la conflictividad existente o potencial y las características sociodemográficas, entre otros. Lo que busca garantizar dicho inciso es que, a través de los mecanismos alternativos, se garantice el acceso a la administración de justicia en los lugares en donde hay mayor necesidad. Esta Corporación ha señalado que el derecho a acceder a la justicia guarda estrecha relación con el derecho a un recurso judicial efectivo[324]. Ello implica, a su vez, que exista un conjunto amplio y suficiente de mecanismos para el arreglo de controversias, entre los cuales están los mecanismos alternativos. Por consiguiente, el inciso es acorde con la Constitución pues busca garantizar el acceso a la justicia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 113 superior.

612.       En síntesis, por las razones expuestas, el artículo 3 del PLEAJ será declarado constitucional con excepción de la frase “para que conozcan de asuntos que por su naturaleza y cuantía deban ser resueltos por aquéllas de manera adecuada y eficaz”, del inciso segundo, que se declara constitucional en el entendido de que debe referirse a materias precisas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución. A su vez, las palabras “amigables componedores”, contenidas en el inciso tercero de dicha disposición serán declaradas inconstitucionales.

Artículo 4.

ARTÍCULO 4. GARANTÍA DE ACCESO A LA JUSTICIA. Con la finalidad de garantizar el acceso a los servicios de la administración de justicia, en las oficinas y dependencias de atención a los usuarios no se podrá negar la recepción de querellas o denuncias, ni limitar su radicación por cambios de turno de los funcionarios, ni establecer un número máximo de querellas o denuncias que se puedan radicar por jornada o turno de trabajo, y en aquellas que no operen en turnos de 24 horas será obligatoria la atención de todos los usuarios que se encuentren en la fila al momento de la hora del cierre. La violación de lo dispuesto en el presente artículo hará disciplinariamente responsable al servidor público la comisión de falta disciplinaria gravísima.

PARÁGRAFO. Cuando las querellas o denuncias sean presentadas a través de plataformas virtuales y/o correos institucionales de atención al usuario, la entidad receptora deberá notificar acuse de recibo con numero de radicación, y el servidor público responsable de dar trámite, hará constar este hecho en el expediente.

613.        El proyecto de artículo 4 es una norma completamente nueva y se encuentra compuesto de un inciso y un parágrafo. La norma establece una serie de deberes y faltas para lograr la garantía del derecho al acceso a la justicia por medio de acciones disciplinarias, las cuales procuran disuadir al funcionario de incurrir en las conductas tipificadas.

614.       En este contexto, y según lo dispuesto en el inciso, el legislador consignó una falta disciplinaria gravísima para funcionarios de oficinas y dependencias que incurran en ciertas conductas. Prevé la disposición que: (i) en las oficinas y dependencias de atención a los usuarios que funcionen de manera continua no se podrá negar la recepción de querellas o denuncias, ni limitar su radicación por cambios de turno de los funcionarios, ni establecer un número máximo de querellas o denuncias que se puedan radicar por jornada o turno de trabajo; y (ii) en aquellas dependencias que no operen en turnos de 24 horas será obligatoria la atención de todos los usuarios que se encuentren en la fila al momento de la hora de cierre. Adicional, el parágrafo establece la obligación para las autoridades de que, cuando se reciban quejas o denuncias por vías digitales, la entidad receptora notifique acuso de recibo y el número de radicación.

615.       Para el análisis de este artículo, lo primero a recordar es que el legislador cuenta con un margen de configuración relevante dirigido a establecer y definir las conductas objeto de sanción disciplinaria, de acuerdo con los artículos 124, 125 y 150-2 de la Constitución[325]. En las sentencias C-536 de 2019 y C-289 de 2016, la Corte reiteró ese amplio margen de regulación en materia disciplinaria, que incluye: (i) establecer faltas[326]; (ii) fijar nuevos procedimientos; (iii) precisar la naturaleza de actuaciones judiciales; (iv) suprimir fases o etapas procesales; (v) exigir la intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones judiciales; (vi) atribuir cargas procesales en los juicios o procedimientos; y (vii) establecer plazos para el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia.

616.       Sin embargo, esa competencia se encuentra restringida por los derechos fundamentales, como el debido proceso, y los principios del derecho sancionatorio, como el principio de legalidad, tipicidad y proporcionalidad. Al respecto, la sentencia C-721 de 2015, precisó que el alcance de la libertad configurativa del legislador debe seguir las siguientes pautas:

“(i) La potestad conferida al legislador para establecer los diversos regímenes sancionatorios, se encuentra vinculada a los fines constitucionales del Estado y limitada por el respeto a los derechos fundamentales de la persona y de principios del Derecho disciplinario como el del debido proceso, legalidad, non bis in ídem y culpabilidad.

(ii) Al determinar la gravedad de las faltas y la intensidad de las sanciones, el legislador debe orientarse por criterios de proporcionalidad y razonabilidad y, especialmente por los principios de lesividad y necesidad.

(iii) Dentro de los márgenes señalados, el legislador se encuentra facultado para: “(i) tipificar (…) las faltas disciplinarias en que puedan incurrir los servidores públicos, su grado de intensidad y las sanciones correspondientes, y (ii) establecer el conjunto de enunciados normativos de orden procesal que regulen la facultad constitucional otorgada a la administración pública para imponer sanciones a todos los servidores que con sus acciones u omisiones, transgredan las normas de conducta relativas al correcto desempeño de las funciones asignadas.”, así como establecer las causales de extinción de la acción o de la sanción penal o disciplinaria”.

617.       En relación con el principio de legalidad, la misma decisión detalló que esta norma cuenta con las siguientes exigencias:

“(i) Que la sanción sea establecida directamente por el legislador (reserva legal); (ii) que esta determinación sea previa al acto merecedor de la conminación; (iii) que el contenido material de la sanción esté definido en la ley, o que el legislador suministre criterios que permitan razonablemente tanto al disciplinable como a la autoridad competente contar con un marco de referencia cierto para la determinación; [y] (iv) [que ésta sea] razonable y proporcional, a efectos de evitar la arbitrariedad y limitar a su máxima expresión la discrecionalidad de que pueda hacer uso la autoridad administrativa al momento de su imposición.”

618.       Sumado a lo anterior, es preciso recordar que la potestad sancionadora del Estado se encuentra regulada y sujeta a la Constitución[337], puesto que implica la restricción de los derechos de los servidores públicos y/o de determinados particulares que señale la ley disciplinaria[338]. En este sentido, las autoridades sancionadoras deben garantizar derechos como el debido proceso y deben asegurar el principio de proporcionalidad[339] en la configuración y aplicación del derecho disciplinario[340].

619.       En efecto, la noción de proporcionalidad es una exigencia para que la severidad de la sanción responda a la gravedad de la infracción, la finalidad que persigue y el interés que pretende salvaguardar. La consagración en la ley de una sanción desmedida perturba las garantías mínimas del debido proceso, y de otros derechos como el acceso a cargos públicos[341]. De hecho, los derechos fundamentales de los servidores públicos y/o de los particulares identificados por la ley disciplinaria pueden entrar en conflicto con los principios que respaldan la facultad sancionadora, y este debe, entonces, resolverse a través de la aplicación del principio de proporcionalidad.

620.       La proporcionalidad también impone al legislador el deber de tipificar y calificar las faltas de acuerdo con su gravedad, así como el de establecer sanciones proporcionales a la afectación de los bienes jurídicos protegidos. Por ejemplo, en la sentencia C-951 del 2014, la Corte declaró la constitucionalidad parcial del artículo 31 del proyecto de ley estatutaria de derecho de petición, disposición que consideraba como una falta disciplinaria gravísima la ausencia de atención de las personas y el desconocimiento de los términos para resolver solicitudes. Al respecto, se concluyó que esa tipificación y gradación se encontraba dentro de la órbita de competencia del legislador. No obstante, la Corte estimó que el calificativo de gravísimo de la falta era desproporcionado, por cuanto no correspondía con la gravedad de la conducta reprochada ni se equiparaban las conductas descritas a las reconocidas como gravísimas en el Código Disciplinario Único.

621.       En esa misma línea, en la sentencia C-721 de 2015, se estimó que era desproporcionado asignar la tipología de falta gravísima a la conducta de no contestar un recurso en el término establecido por la ley. Esto implicaba atribuir la máxima sanción a una conducta que podía ser corregida con un castigo menor, por ejemplo, asignando la calificación de falta grave a ese comportamiento e imponiendo una sanción menos intensa, como podrían ser las multas o amonestaciones. Por ello, se indicó que la medida no era necesaria ni revisaba la afectación o puesta en riesgo de los bienes jurídicos de la moralidad, la imparcialidad, la justicia, los derechos humanos o el patrimonio público. A juicio de la Sala Plena, se trataba de una alternativa desproporcionada para los derechos políticos de los servidores públicos.

622.       Como base en lo anterior, frente al inciso del artículo 4 del PLEAJ, lo primero que se observa es que las conductas tipificadas por el legislador se encuentran dentro su cláusula general de competencia, se relacionan con la prestación del servicio de administración de justicia y responden a importantes finalidades constitucionales, tales como la de maximizar el acceso a la administración de justicia a través de la obligación de atención a todos los ciudadanos y ciudadanas que se encuentren en la fila de atención al momento de cierre del horario de trabajo.

623.       Ahora bien, en relación con el principio de legalidad, que exige que haya una determinación precisa de los actos sancionados, se debe hacer un análisis más detenido. Como se indicó, el primer inciso del artículo cuarto contiene diferentes obligaciones que de no cumplirse acarrean una sanción. La primera parte de la norma no contiene elementos de duda y es fácil de entender para el servidor público que presta sus servicios en una oficina o dependencia con atención continua de público. La norma es clara en señalar que no puede realizar las siguientes acciones: (i) negarse a recibir querellas o denuncias; (ii) limitar su radicación en razón a un cambio de turno; y (iii) establecer un número máximo de querellas o denuncias que se puedan radicar por jornada o turno de trabajo. Sin embargo, la segunda parte del primer inciso del artículo 4 de la PLEAJ es confusa, al indicar que “en aquellas que no operen en turnos de 24 horas será obligatoria la atención de todos los usuarios que se encuentren en fila al momento de la hora del cierre”. En efecto, la palabra “aquellas” genera una ambigüedad, pues no queda claro si se hace referencia a todas las oficinas y dependencias de atención al público (juzgados y cortes) o solo aquellas que reciben querellas o denuncias en turnos de 24 horas.

624.       En virtud del principio de legaldiad, es crucial determinar de manera precisa el hecho reprochado y castigado por el legislador. Por lo tanto, la Sala Plena, a partir del alcance de su interpretación, procederá a hacer precisiones sobre la conducta reprochada. Así, para resolver la ambigüedad de una norma, se puede acudir a una interpretación sistemática, que ayude a identificar y separar los elementos que la componen, esto es, a analizar su estructura lógica[342]. Con base en ello, en este caso, lo que se observa es que el vocablo “aquellas” está en conexión con la primera parte de la norma y no cuenta con una autonomía diferente a esta. Por lo tanto, dicho término se relaciona con las querellas o denuncias que pueden presentar los ciudadanos. Es decir, que la segunda parte del primer inciso del artículo 4 busca regular las mismas conductas descritas en la parte inicial, pero en espacios diferentes, como son las oficinas que no estén abiertas en todo momento del día. La inferencia descrita se refuerza con el parágrafo, pues este dispone la obligación para las autoridades que reciben quejas o denuncias por vías digitales, las cuales deberán acusar recibo y el número de radicación. Así, existe una unidad temática y normativa sobre la regulación de este artículo, que consiste en establecer la imposición de deberes a los funcionarios que reciben querellas o quejas. Por consiguiente, para evitar cualquier ambigüedad, es preciso dejar en claro que la segunda parte del inciso del artículo 4 sanciona a los funcionarios que cometan las conductas descritas y laboran en oficinas con atención al público que no operen en jornada continua y que reciben querellas y denuncias. 

625.       Ahora bien, determinado el cumplimiento del principio de legalidad, se debe estudiar si el calificativo de “gravísima” al mencionado grupo de faltas desconoce el principio de proporcionalidad. Como arriba se indicó, esto implica determinar si la sanción establecida para la falta resulta adecuada a los fines que persigue y al beneficio que obtiene. Para este análisis, se deberá implementar un juicio de proporcionalidad de nivel estricto, toda vez que la calificación de la falta como “gravísima”, puede llegar a comprometer de manera severa los derechos al debido proceso y el acceso al ejercicio de la función pública del sancionado, derechos que son de rango fundamental. Nótese, además, que la con anterioridad la Corte ha utilizado un test de proporcionalidad estricto para analizar la calificación de una falta como gravísima, como, por ejemplo, en las sentencias C-721 de 2015 y C-951 de 2014. A la luz de ese estándar se debe determinar si la norma: (i) persigue un propósito constitucionalmente imperioso, (ii) es efectivamente conducente, así como necesaria y (iii) no es desproporcionada.

626.       Al respecto, en primer lugar, observa la Corte que la medida efectivamente persigue un fin imperioso, pues busca asegurar el desarrollo recto y cabal de la función pública de administrar justicia y garantizar el derecho al acceso a la tutela judicial efectiva, de conformidad con los artículos 6º y 123 de la Constitución. Sumado a ello, la norma guarda estrecha relación con los fines estatales establecidos en los artículos 2 y 209 Superiores. El medio es constitucional, en tanto se encuentra dentro de la libertad de configuración del legislador establecer faltas y asignarles el calificativo de gravísimas con sus respectivas consecuencias. En segundo lugar, la alternativa es efectivamente conducente para alcanzar la meta propuesta, dado que atribuir el carácter de gravísima a esas faltas se convierte en la máxima disuasión para evitar que el servidor incurra en un incumplimiento de las obligaciones descritas en la norma. No obstante, en tercer lugar, para la Corte es evidente que la medida no es necesaria, por cuanto existen alternativas menos lesivas al derecho al debido proceso de los empleados y funcionarios judiciales, como sería una amonestación o calificar esas faltas como graves o leves.

627.       Incluso, además de la necesidad, se observa que la medida es desproporcionada en estricto sentido, dado que las conductas señaladas en el artículo son calificadas como faltas gravísimas, sin que medie algún criterio de graduación de la sanción, más allá de que sea una conducta realizada en lugares abiertos de atención al público durante la jornada de prestación del servicio. Bajo esta lógica, los hechos tipificados en el presente artículo quedarían equiparados con conductas sumamente graves reconocidas por la ley disciplinaria[345]. Por ejemplo, los funcionarios o empleados que no reciban una querella o denuncia estarían expuestos a la misma tipificación y sanción de destitución e inhabilidad general de diez (10) a veinte (20) años que un funcionario que comete una masacre, incurre en el tipo de desaparición de personas o causa un millonario detrimento patrimonial al erario. A todas luces, la calificación de la falta y la sanción impuesta a esta por parte del artículo 4 del PLEAJ es desproporcionada en relación con los derechos políticos y laborales del servidor público y las conductas sancionadas en otros tipos disciplinarios más graves.

628.       Así, se reitera, se constata una flagrante desproporción entre la calificación “gravísima” de la falta, el bien jurídico protegido y la finalidad que persigue la norma. La calificación de la conducta y la imposición posterior de una sanción constituye una interferencia excesiva en los derechos al debido proceso y el acceso a la conformación del poder político de los funcionarios públicos, sin que esta afectación sea compensada por los objetivos que la norma persigue. No sobra señalar, que esta conclusión esta en línea con la determinación a la que llegó la Corte en las sentencias C-951 de 2014 y C-721 de 2015. En efecto, en esas decisiones la Corte también concluyó que eran desproporcionadas unas normas que atribuían como falta gravísisma conductas que sancionaban el vencimiento de un término.

629.       En síntesis, elevar a faltas gravísimas las conductas descritas en el inciso del artículo 4 del PLEAJ sin graduación o diferenciación desconoce los límites del derecho disciplinario y el debido proceso al no establecer una sanción y tipificación de acuerdo con los hechos identificados o cometidos. También, calificar esas conductas como “gravísimas”, impide que el operador jurídico pueda calificar, según la circunstancia, de manera diferente los comportamientos establecidos en el artículo 4 del PLEAJ y asignar una falta menor[346]. Esto evidencia con mayor intensidad lo desproporcionado de la medida, pues no habría cabida a ninguna graduación dependiendo de la lesividad de la conducta. Sumado a esto, la calificación de la falta como gravísima para los comportamientos descritos en el inciso 1 del artículo 4 del PLEAJ se aleja de la finalidad preventiva del derecho disciplinario para acoger, más bien un matiz punitivista[347]. Por todo lo anterior, la Sala declarará inconstitucional la expresión “la comisión de falta disciplinaria gravísima” contenida en el inciso primero del proyecto de ley estatutaria.

630.       Ahora bien, en relación con el parágrafo del artículo 4, que contempla una obligación para la entidad receptora de querellas o denuncias que sean presentadas a través de plataformas virtuales y/o correos institucionales de atención al usuario de notificar acuse de recibo y para el funcionaro de hacer costar ese hecho en el expediente, la Corte observa que es constitucional. Esta obligación se enmarca dentro de la libertad de configuración del legislador, y garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia y el acceso a la información en los términos del artículo 74 superior[348].

631.       Finalmente, frente a este artículo es preciso indicar que la Corte no comparte la apreciación del Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia que estima que es inconstitucional que el artículo 4 permita a los funcionarios recibir querellas y denuncias, dado que, a su juicio, ello es competencia exclusiva de la Fiscalía General de la Nación. Para la Corte, es claro que la norma analizada no está asignando la competencia de recibir y tramitar denuncias y querellas a un determinado funcionario público o entidad. Lo que hace el artículo analizado es tipificar una falta para asegurar el acceso a la administración de justicia en materia penal[349] o policiva[350], sin otorga función alguna a un servidor público. La interpretación que propone el interviniente carece de sustento en el ordenamiento jurídico y contiene una lectura equivocada del mismo, como se explica a continuación.

632.        Además, es importante precisar que, primero, la denuncia y la querella en materia penal son actos constitutivos y propulsores del ejercicio del poder punitivo del Estado[351], dado que están vinculadas al titular de la acción penal, es decir a la Fiscalía, quién debe investigar una conducta sancionada por la ley penal que fue puesta en su conocimiento, de acuerdo con el artículo 250 Superior. La denuncia y la querella tienen un nexo con el monopolio de la acción penal, como establecen los artículos 69, 71, 73 y 74 de la Ley 906 de 2004. Por lo tanto, esta lectura sistemática del ordenamiento jurídico evidencia que el cuestionamiento de los intervinientes es infundado y carece de sustento en la norma, al considerar que el artículo 4 del PLEAJ le atribuye la facultad de recibir y tramitar querellas en materia penal a otras instituciones y/o funcionarios.   

633.       Segundo, los intervinientes desconocen que el ordenamiento jurídico permite presentar querellas en áreas diferentes al derecho penal, como sucede con los amparos policivos que procuran la protección de la posesión, la tenencia y la servidumbre sobre los bienes inmuebles. El Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana establece que un ciudadano puede formular una querella para amparar derechos o situaciones en el ámbito civil en el marco de un proceso verbal abreviado, según establece sus artículos 79, 81, 82 y 223. En estos escenarios, se propone una querella ante inspectores de policía, quienes cuentan con funciones jurisdiccionales en estas materias a pesar de pertenecer a la Rama Ejecutiva[352]. Esto explica por qué el artículo 4 del PLEAJ no identifica a los funcionarios de la Fiscalía como los únicos destinatarios de la norma.

634.       Tercero, no puede perderse de vista que el artículo 4 del PLEAJ establece un deber funcional que activa el control disciplinario con la respectiva sanción cuando este se incumple, en lugar de reconocer una competencia o facultad a un servidor público o institución. Se trata de una norma sancionatoria que no asigna una competencia a nadie. En este sentido, la responsabilidad disciplinaria operará siempre que el funcionario infrinja una de sus funciones. La aplicación de la falta debe responder a su contexto normativo y a las funciones del cargo, por ejemplo, quién dentro de sus facultades tiene la posibilidad de recibir y tramitar querellas. Estos aspectos son insumos normales que debe tener en cuenta el operador disciplinario. La disposición revisada aplicará cuando la conducta del funcionario esté bajo los supuestos de hecho tipificados en la ley y que el servidor está en posibilidades de realizar, de acuerdo con sus funciones.

635.       En síntesis, con base en todo lo expuesto aquí, la Corte declarará constitucional el artículo 4 del PLEAJ, salvo la expresión “la comisión de falta disciplinaria gravísima”, que se declarará inconstitucional.

Artículo 5

ARTICULO 5. Modifíquese el artículo 6 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 6. GRATUIDAD. La administración de justicia será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las agencias en derecho, costas, expensas, cauciones y aranceles judiciales que se fijen de conformidad con la ley.

No podrá cobrarse arancel en los procedimientos de carácter penal, laboral, contencioso laboral, de familia, de menores. que sean de naturaleza ordinaria o contenciosa administrativa, ni en las acciones públicas de constitucionalidad o los derivados del ejercicio de acciones de tutela, populares, de cumplimiento, habeas corpus y habeas data.

Tampoco podrá cobrarse aranceles a las personas de escasos recursos cuando se decrete el amparo de pobreza o en aquellos procesos o actuaciones judiciales que determine la ley.

El arancel judicial constituirá un ingreso público a favor de la Rama Judicial.

PARÁGRAFO PRIMERO. El legislador podrá establecer mecanismos que permitan a las entidades públicas contribuir a la financiación de la Rama Judicial.

636.       El artículo 5 del PLEAJ regula el principio de gratuidad de la administración de justicia y recae sobre dos aspectos relevantes del artículo 6 de la Ley 270 de 1996. La primera modificación reitera y precisa las reglas del arancel judicial, entre ellas, prohíbe cobrar esa contribución especial a las personas de escasos recursos cuando se beneficien del amparo de pobreza o en los procesos determinados por la ley, por ejemplo, penales, laborales, contencioso laboral, de familia, de menores y acciones constitucionales. La segunda variación consiste en el parágrafo de esa disposición, una norma nueva, que faculta al legislador a establecer mecanismos que permitan a las entidades públicas contribuir a la Rama Judicial.

637.       La Sala Plena estima que el nuevo inciso es constitucional porque desarrolla el principio de gratuidad de acceso a la administración de justicia para un grupo vulnerable. Esta disposición establece una prohibición de cobro del arancel judicial para aquellas personas que se encuentran beneficiadas del amparo de pobreza decretado por el juez del proceso. Además, el legislador tiene la competencia para identificar los procesos y acciones sujetos a la prohibición de cobrar el arancel judicial en sus dos modalidades. La primera se refiere al arancel como una contribución parafiscal, el cual debe ser regulada por la ley. La autorización para recaudar este tributo implica la sujeción a la ley que lo regule, de acuerdo con las condiciones señaladas en la sentencia C-169 de 2014[353]. La segunda modalidad está relacionada con el artículo 362 del Código General del Proceso, que establece un cobro por copias, desgloses, certificaciones, autenticaciones, notificaciones y otros servicios similares. Esta última modalidad de arancel debe ser regulado por CSJ cada dos años, especialmente en su tarifa.

638.       Sin embargo, en relación con el nuevo parágrafo primero, que establece la manera en la que las entidades públicas contribuirán en la financiación de la Rama Judicial, la Corte reitera su precedente sobre las competencias del congreso para definir contribuciones en cabeza de entidades públicas y a favor de la Rama Judicial.

639.       Al respecto, los delegatarios de la Asamblea Nacional constituyente[354] tuvieron como una de sus principales prioridades la construcción de una Rama Judicial autónoma e independiente del poder ejecutivo nacional, y de las restantes ramas del poder público. Debe recordarse que, el artículo 256 superior, puntualmente, el numeral 5, señala que es función del CSJ “elaborar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá ser remitido al gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el congreso”. En esa medida, el financiamiento de la Rama Judicial es definido por el órgano de gobierno de este poder público y es integrado a la ley anual de presupuesto la cuál debe respetar la legalidad de la planeación fiscal.

640.       La sentencia C-037 de 1996 precisó que la relación entre la Rama Judicial y las restantes ramas del poder público debe enmarcarse en el principio de colaboración armónica de los poderes previsto en el artículo 113 superior[355]. De igual forma, la sentencia C-285 de 2016, precisó que los principios de independencia y autonomía judicial exigen que, la Rama Judicial cuente con suficiente presupuesto de origen público permanente. Al respecto la Corte precisó:

“Sin embargo, la autonomía de la Rama Judicial, como elemento de la separación de poderes, trasciende este nivel operativo, relacionado con asuntos de orden financiero, presupuestal y administrativo que tienen que ver con la garantía de la independencia judicial”[356].

641.       De igual forma la sentencia C-652 de 2015 detalló que, una de las partes de la ley anual de presupuesto es aquella denominada “el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones”, que incluye los gastos o apropiaciones de los órganos del Estado durante el correspondiente periodo fiscal, y distingue entre los gastos de funcionamiento, de inversión y el servicio de la deuda pública. Dicha parte incluye, entonces, las apropiaciones para las entidades públicas, clasificadas en diferentes secciones que corresponden a: la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil (incluyendo el Consejo Nacional Electoral), los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional (EOP-art. 36).

642.       Esta arquitectura permite que las diferentes ramas del poder público operen con simetría pues todas obtienen sus recursos de la misma fuente, y de ninguna manera permite que una adquiere mayor preminencia sobre la otra, en virtud a facultades constitucionales relacionadas con la distribución de los recursos públicos.  Respecto a la Rama Judicial, la Corte señaló que:

“De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 256 de la Constitución Política, corresponde al CSJ o a los Consejos Seccionales, según el caso y “de acuerdo con la ley”, “[e]laborar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso”

(…)

En consecuencia, la Constitución Política, antes y después de la reforma introducida por el Acto Legislativo 02 de 2015, (…), le atribuye a la Rama Judicial, a través de sus órganos de gobierno y administración, facultad, no solo para elaborar el proyecto de presupuesto que deberá remitir al Gobierno, sino también para ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso”[357].

643.       Atendiendo al contenido de las disposiciones citadas, la Rama Judicial, a través de sus órganos de gobierno y administración, goza, en principio, de autonomía presupuestal para elaborar su propio proyecto de presupuesto y para ejecutarlo de conformidad con la aprobación que del mismo haga el Congreso.  Sin embargo, de acuerdo con la Constitución Política y el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la autonomía presupuestal de la Rama Judicial se concreta, en la instancia de elaboración, en la preparación del anteproyecto de presupuesto y en su remisión al Gobierno Nacional para que sea incorporado al proyecto de presupuesto general que éste debe presentar anualmente al Congreso para su aprobación.

644.       Además, la autonomía presupuestal de la Rama Judicial se concretiza en que el presupuesto de funcionamiento se aprueba y ejecuta conforme las regulaciones constitucionales y legales, y es la única fuente de ingresos. Esto permite que la Rama Judicial goce de autonomía para determinar sus gastos, prioridades y focalizar los recursos donde, a su juicio, siempre con sujeción a la ley, se deben fortalecer los elementos que permiten el acceso a la pronta y oportuna administración de justicia.

645.       De acuerdo con lo anterior, el parágrafo primero del artículo 5 del PLEAJ respeta el artículo 256 numeral 5 de la Constitución y desarrolla el artículo 113 superior, al permitir que la Rama Judicial se financie de las entidades públicas. Debe recordarse que el principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público promueve entre las diferentes manifestaciones del poder Estatal las relaciones siempre coordinadas y armónicas, como es la medida objeto de revisión. A su vez, la Corte resalta que no existe una prohibición constitucional para que otras instituciones contribuyan a la financiación la Rama Judicial. La norma analizada tampoco afecta el sistema de pesos y contra pesos diseñado en la Constitución de 1991, el cual considera que las ramas del poder público deben controlarse mutuamente[358], y para ello es fundamental la simetría financiera. Se resalta que la escritura de la norma establece una posibilidad adicional de financiación que puede tener la Rama Judicial y deja abierta esa opción para que el legislador la regule.

646.       Sin embargo, la Sala precisa que estas fuentes de financiación no pueden convertirse en un rubro que reemplace la asignación que hace el Gobierno Nacional y el legislador. Inclusive, debe entenderse como ingreso adicional producto de la colaboración armónica entre instituciones del Estado. A su vez, esta Corte advierte que los posibles reparos sobre la afectación de imparcialidad que pueda llegar a tener la regulación como resultado de la posibilidad de que las autoridades judiciales conozcan causas en que sean partes las entidades financiadoras deberán ser objeto de control constitucional vía demanda ciudadana respecto de la normatividad expedida para tal fin. Es importante destacar que se trata de una facultad optativa que el legislador puede utilizar a través de la regulación normativa en lugar de estar obligado a hacerlo de manera imperativa. En otras palabras, es una función regulativa que el legislador puede decidir utilizar o no, pues carece de obligatoriedad. De todos modos, esta posibilidad de regulación debe garantizar la independencia y autonomía de la Rama Judicial.

647.       Por lo anterior, se declarará la constitucionalidad del parágrafo primero del artículo 5 del PLEAJ y las demás modificaciones que realizó dicho precepto jurídico.

Artículo 6

ARTÍCULO 6. Modifíquese el artículo 11 de la ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: