Sentencia C-292/24

A.          Competencia

52.             De conformidad con lo que establece el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Sala Plena de esta Corporación es competente para conocer y decidir sobre la acción pública de inconstitucionalidad promovida en este caso en contra del parágrafo 1º del artículo 116 (parcial) de la Ley 115 de 1994 “[p]or la cual se expide la ley general de educación.”

B.           Cuestiones previas

53.             Antes de plantear el problema jurídico y abordar el estudio de fondo, la Sala Plena deberá pronunciarse respecto de dos cuestiones preliminares. La primera consiste en resolver si es necesario integrar la unidad normativa, para que el estudio de control abstracto se extienda a la totalidad del parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994 y no exclusivamente a la expresión atacada en la demanda. La segunda tiene que ver con la procedibilidad de la pretensión formulada por la Procuradora General de la Nación y el Grupo de Acciones Públicas de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, en el sentido de declarar la exequibilidad condicionada de la disposición acusada, bajo el entendido de que también incluye a las comunidades ROM, además de los grupos NARP a los que se refirió la acción pública de inconstitucionalidad.

La integración de la unidad normativa

54.             Para resolver esta cuestión previa, la Sala Plena recuerda que les corresponde a los ciudadanos, en su demanda, señalar las normas que estiman inconstitucionales, indicar las normas de la Constitución que se consideran infringidas, así como formular los cargos que desarrollen las razones por las cuales se estima que hay una violación de las normas constitucionales que estiman desconocidas. Asimismo, la segunda parte del inciso tercero del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 establece que “[l]a Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales.”[39] Esa facultad se conoce como la integración de la unidad normativa. La figura desarrolla mandatos constitucionales relevantes tales como la economía procesal y la seguridad jurídica, materializados a través de la eficacia del control abstracto de constitucionalidad. Lo anterior, con el fin de que las decisiones que profiera esta Corporación garanticen coherencia dentro del ordenamiento jurídico.[40]

55.             Por regla general, esta Corte solamente debe pronunciarse sobre aquellas normas que la demanda de inconstitucionalidad haya acusado de desconocer la Constitución.[41] Entonces, el estudio de integración de la unidad normativa consiste en establecer si el análisis de constitucionalidad en una disposición debe extenderse a otras que, aunque no fueron demandadas: (i) tienen un contenido análogo al del precepto normativo que sí lo fue,[42] o (ii) guardan una relación intrínseca con el precepto atacado.

56.             Así,[43] la integración normativa es de carácter excepcional. Esto, porque sólo procede cuando la disposición acusada (i) no tiene un contenido deóntico claro, unívoco o autónomo, de manera que para entenderla resulta necesario remitirse a otro precepto que no fue acusado;[44] (ii) está reproducida en otras normas con el mismo contenido deóntico, pero que no fueron demandadas,[45] o (iii) se relaciona intrínsecamente con otra que, a primera vista, presente dudas sobre su constitucionalidad. Este último presupuesto requiere que (a) el contenido normativo demandado tenga una estrecha relación con otra norma que no fue atacada y con la cual habría unidad normativa, y (b) que la norma que no fue acusada tenga indicios de inconstitucionalidad.[46]

57.             Para la Sala Plena, el presente caso reúne las condiciones para que se integre de oficio la unidad normativa. Para el efecto, la Sala comprende de la demanda de inconstitucionalidad que, lo que pretenden los accionantes, es extender los efectos de la disposición atacada, circunscritos a las comunidades indígenas, a los grupos NARP. En esa medida, el control abstracto debe ampliar su margen de estudio a la totalidad del parágrafo 1º del artículo 116 (parcial) de la Ley 115 de 1994 y no solamente a la expresión “comunidades indígenas” contenida en él. En efecto, el parágrafo mencionado establece lo siguiente:

“Para garantizar la prestación del servicio educativo estatal en zonas de difícil acceso podrá contratarse su prestación con entidades privadas de reconocida trayectoria e idoneidad, de conformidad con la reglamentación vigente, siempre que el personal que integra las correspondientes listas de elegibles para ser nombrados en esos cargos no acepte el nombramiento, que no se cuente con personal titulado para proveer los cargos en provisionalidad o no se cuente con las correspondientes plazas. Las entidades contratadas tendrán la obligación de capacitar al personal que se destine para la docencia, remunerarlo de acuerdo con las escalas salariales fijadas por el Gobierno Nacional y garantizar su afiliación al sistema de seguridad social en los términos de la ley. En todo caso, dicho personal deberá acreditar como mínimo la culminación de la educación media, condición esta que no se aplica a la oferta de servicio educativo para las comunidades indígenas. El servicio educativo que se ofrezca a estas comunidades será atendido provisionalmente con docentes y directivos docentes etnoeducadores normalistas superiores, licenciados en educación o profesionales con título distinto al de licenciado o, cuando no los hubiere disponibles, por personal autorizado por las autoridades tradicionales del correspondiente pueblo indígena, sin los títulos académicos a los que se refiere este artículo”. Énfasis añadido.

58.             El citado texto permite advertir que la expresión “comunidades indígenas” hace parte de la excepción general que consagró el legislador en la totalidad de la norma. En esa medida, la Sala Plena considera que es necesario evaluar todo el parágrafo, con el fin de estudiar si la excepción que este consagra respecto de los requisitos que deben cumplir los educadores de las comunidades indígenas debe extenderse a las comunidades NARP. Dicho de otra manera, no se trata de identificar si la expresión atacada “comunidades indígenas” debe abarcar o incluir a los grupos NARP, sino que la regla que consagra la disposición a la que pertenece esa expresión, debe ampliar sus efectos a tales colectivos.

59.             Así, la Sala Plena estima que lo planteado encuadra en el primer criterio de integración de la unidad normativa. En efecto, la expresión “comunidades indígenas” contra la cual se formuló la demanda no puede entenderse autónomamente. Dicho de otra manera, la sola expresión –estudiada de forma aislada– no plantea un debate de inconstitucionalidad. La expresión, por sí sola, no puede estimarse violatoria de la Constitución. En realidad, el problema y los cargos presentados en la demanda giran en torno a la excepción o medida afirmativa que establece el parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994 en su integridad. En esa medida, resulta necesario estudiar todo el parágrafo para entender y evaluar el alcance que tienen los vocablos atacados en la demanda, con el fin de determinar si la referencia explícita a las comunidades indígenas, al excluir en su literalidad a los grupos NARP, vulnera los derechos fundamentales invocados de ese grupo, al excluirlos textualmente de los efectos sobre la etnoeducación que consagra todo el parágrafo.

60.             En tal virtud, la Sala Plena considera que los cargos esbozados en la demanda, respecto de la exequibilidad condicionada de la expresión “comunidades indígenas”, se extienden al contenido normativo de todo del parágrafo al que pertenece esa expresión. En consecuencia, esta Corte estima procedente analizar de fondo y en conjunto todo el parágrafo 1° del artículo 116 de la Ley 115 de 1994.

61.             Para la Sala Plena, la anterior conclusión es relevante por una razón adicional. Como se advierte en el texto de esta providencia, la jurisprudencia de esta Corporación ha identificado que las comunidades indígenas y los grupos NARP tienen unas características propias y disímiles. En esa medida, la decisión que profiera esta Corte en ningún escenario puede entenderse como que en todos los casos en que una norma se refiera a las “comunidades indígenas” implica que contiene a los grupos NARP, como si los segundos hicieran parte o compartieran exactamente las mismas características de cultura y tradición de los primeros. Es necesario examinar cada texto normativo de manera autónoma y a partir del contexto de tales comunidades.

Procedibilidad de las peticiones presentadas por algunos intervinientes

62.             Esta Corte advierte que el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario y la Procuradora General de la Nación solicitaron declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “comunidades indígenas”, contenida en la norma enjuiciada, bajo el entendido de que también incluye a las comunidades ROM. En esencia, circunscribieron su argumentación a coadyuvar las pretensiones de la demanda, es decir, a justificar que la exclusión de las comunidades NARP, configuró una omisión legislativa relativa que conllevó al desconocimiento del principio de igualdad.

63.             En reiteradas oportunidades, esta Corte ha precisado que, en virtud del artículo 242 de la Constitución, cualquier ciudadano puede apoyar las pretensiones de una demanda de inconstitucionalidad. Sin embargo, ha advertido que las intervenciones que se allegan durante el proceso no pueden comportar un cambio radical de la demanda que, en la práctica, conduzca a variar su sentido y alcance. Esto, al incluir de nuevas pretensiones o argumentos esencialmente diferentes de los expuestos por los accionantes originales.[47] 

64.             Para esta Corporación, la solicitud de declaratoria de exequibilidad condicionada, en el entendido de que la norma acusada incluye a los pueblos ROM, presentada por los intervinientes referidos, excede el marco de los cargos admitidos de la demanda. Esto, en la medida en que esa pretensión es diferente de la presentada por los accionantes. Además, el parámetro de control de constitucionalidad identificado en la demanda está expresamente relacionado con el reconocimiento de las comunidades NARP como colectivos étnicos y los coadyuvantes no precisaron las razones por las cuales consideran que la omisión legislativa relativa también se predica de la exclusión de los pueblos ROM. En otras palabras, el GAP de la Universidad del Rosario y la Procuradora General no incluyeron razones puntuales o particulares, dirigidas a sustentar por qué la pretensión original de la demanda de inconstitucionalidad debe extenderse a los pueblos ROM.

65.             En efecto, las censuras por omisión legislativa relativa y por violación del derecho a la igualdad formuladas por los demandantes estuvieron sustentadas en una interpretación sistemática de varios artículos de la Constitución, entre ellos, el artículo 55 transitorio. Esa norma dispone de forma expresa que el legislador debe establecer mecanismos para la protección de la identidad cultural y de los derechos de las comunidades que actualmente se identifican bajo la sigla NARP. De igual manera, argumentaron de forma precisa las razones por las cuales los pueblos indígenas y las comunidades NARP se encuentran en situaciones similares en materia de etnoeducación.

66.             Como se indicó, tales intervenciones no expusieron las razones por las cuales consideran que el parámetro de constitucionalidad referido también es aplicable a los pueblos ROM. Tampoco, explicaron si la exclusión de las comunidades ROM de la norma atacada carece de un principio de razón suficiente que pueda generar una desigualdad negativa; o si, en su criterio, la norma vulnera el derecho a la igualdad de esos pueblos.

67.             La definición del alcance de la pretensión que evalúa la Corte Constitucional es trascendental para habilitar un pronunciamiento expreso suyo, en el sentido requerido. Lo expuesto, porque, si bien conforme lo dispone el artículo 7º de la Constitución, el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación, ello no significa que todos los pueblos étnicos per se compartan las mismas condiciones. En esa medida, no todas las leyes creadas para proteger la identidad cultural de un grupo étnico son apropiadas los demás. Ello depende de las características sociales, culturales, lingüísticas, geográficas e, incluso, religiosas de cada uno. Por tanto, la exclusión de un colectivo étnico de una norma determinada no necesariamente indica que se haya configurado una omisión legislativa relativa o una vulneración del derecho a la igualdad.

68.             Sobre el concepto “etnia”, la CEPAL precisó que:

“Se refiere a un grupo humano que comparte una cultura, una historia y costumbres, y cuyos miembros están unidos por una conciencia de identidad. De esta definición se desprende que una etnia implica un grupo étnico. Por grupo étnico, entonces, se entiende una comunidad que no solo comparte una ascendencia común sino además costumbres, un territorio, creencias, una cosmovisión, un idioma o dialecto y una aproximación simbólica al mundo semejante, y estos elementos compartidos le permiten tanto identificarse a sí mismo como ser identificado por los demás. Es decir, se alude a una identidad colectiva que le confiere fortaleza como grupo cultural tanto hacia adentro como hacia afuera, lo que no quita el hecho que este contenga dentro de sí sus propias diferenciaciones sociales, económicas y políticas. Esta distinción es importante para desterrar todo posible lazo entre la idea de grupo y un rasgo de homogeneidad”.

69.             Por tanto, el reconocimiento constitucional a la diversidad étnica no puede conllevar a que esta Corporación establezca prima facie una relación identitaria entre los distintos colectivos étnicos, en virtud de la cual todos los mecanismos consagrados para proteger la cultura de una comunidad sean aplicables a los demás grupos étnicos.

70.             La norma demandada, en este caso, se refiere a dispositivos para garantizar que los pueblos indígenas definan el personal idóneo para prestar el servicio a la educación en sus comunidades, sin que se les exija acreditar determinada formación profesional. Sin embargo, la ausencia de consideraciones puntuales dirigidos a argumentar por qué la protección que persigue la demanda respecto de las comunidades NARP, debe extenderse a los grupos ROM, impide que la Sala tenga los elementos de juicio suficientes para abordar ese planteamiento. Por consiguiente, esta Corte advierte que la referencia de los intervinientes a los pueblos ROM excede el marco de los cargos admitidos y, por tanto, los límites de la coadyuvancia. En tal virtud, se abstendrá de pronunciarse sobre las solicitudes de declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma, en el entendido que la expresión atacada incluye a las comunidades ROM. 

C.               Presentación del caso, problema jurídico y metodología de la decisión

71.             Los accionantes formularon dos cargos en contra de la expresión “comunidades indígenas” contenida en el parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 sancionada en 1994. En su primer cargo adujeron que esos vocablos están incursos en una omisión legislativa relativa, pues el legislador (i) incumplió un mandato constitucional específico consistente en garantizar la identidad y diversidad étnica y cultural de las comunidades NARP, así como su derecho a la etnoeducación; (ii) lo hizo sin una justificación válida o razón suficiente, lo que conllevó a (iii) una discriminación negativa de esos colectivos étnicos. Su segundo cargo consistió en señalar que la literalidad de esos términos vulnera el principio de igualdad y la prohibición de discriminación a las comunidades NARP.

72.             Las intervenciones recibidas, así como el concepto de la Procuradora General de la Nación, coinciden con la demanda respecto de la exequibilidad condicionada de los términos atacados. En general, comparten lo planteado por los actores respecto de la protección de la que son titulares las comunidades NARP, a partir del carácter multiétnico y multicultural de la nación, el derecho de los integrantes de esos grupos a la igualdad y a tener una formación que respete y desarrolle su identidad. Aducen que lo anterior conlleva un deber para el Estado de otorgar el mismo reconocimiento y respeto a los diversos grupos étnicos que coexisten en Colombia. Por ende, carece de justificación válida el hecho de que los vocablos demandados se circunscriban en su literalidad a las comunidades indígenas, lo cual excluye a los colectivos NARP de las reglas sobre etnoeducación que consagra la norma controvertida.

73.             Como cuestiones previas, la Sala Plena concluyó: primero, que era necesario integrar la unidad normativa a estudiar en sede de control abstracto de constitucionalidad. En esa medida, el estudio que realiza esta Corte versará sobre la totalidad del parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994 que regula la prestación del servicio a la educación en las comunidades indígenas. Segundo, precisó que se abstendría de pronunciarse sobre la solicitud de exequibilidad condicionada en el sentido de incluir a las comunidades ROM, en el alcance de la medida objetivo de revisión.

74.             A partir de la demanda, las intervenciones y el concepto rendido por la Procuradora General de la Nación, le corresponde a la Sala Plena absolver este problema jurídico: ¿el parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994, el cual regula las condiciones de prestación del servicio de educación en las comunidades indígenas, está incurso en una omisión legislativa y vulnera el principio de igualdad y no discriminación al no incluir a las comunidades negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras?

75.             Para resolver el cuestionamiento jurídico planteado anteriormente, el proyecto se referirá (i) al carácter pluralista y multicultural de la nación colombiana; (ii) a los derechos a la identidad étnica y a la autonomía de las comunidades NARP; y, (iii) a la etnoeducación como mecanismo para garantizar la identidad cultural de los pueblos NARP. Luego, explicará (iv) la importancia del principio de igualdad para materializar las garantías constitucionales referidas, y, (v) establecerá el alcance del parágrafo 1° del artículo 116 de la Ley 115 de 1994 objeto de control. A partir de lo anterior, la Sala Plena (vi) evaluará la constitucionalidad del aludido parágrafo.

D.          El carácter pluralista y multicultural de la nación colombiana

76.             La Corte Constitucional ha destacado que los Estados han abordado la diferencia étnico-cultural entre los grupos minoritarios y la cultura mayoritaria, a través de (i) la asimilación,[49] (ii) el crisol de culturas,[50] y, (iii) el multiculturalismo. Los dos primeros modelos propenden por una homogenización, en la que los grupos minoritarios debían responder al contexto marcado por las mayorías. Por el contrario, el multiculturalismo parte de la idea de que las diferentes culturas étnicas participan de la vida política y económica general de la sociedad, en condiciones de igualdad, a pesar de que coexisten por separado.[51] Bajo esa perspectiva, la identidad étnica deja de ser un asunto privado para convertirse en un elemento que puede influir en la esfera de lo público, en la democracia y en la construcción de la sociedad, desde un diálogo intercultural.

77.             Este último paradigma fue acogido en la Constitución de 1991,[52] la cual instituyó el carácter pluralista de Colombia como un Estado Social de Derecho, principio axial de su organización política (art. 1°).[53] Por ende, señala que el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana (art. 7°); impone, al Estado como a todas las personas, la obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la nación (art. 8°); establece que “[l]as lenguas y dialectos de los grupos étnicos son también oficiales en sus territorios” y que “[l]a enseñanza que se imparta en las comunidades con tradiciones lingüísticas propias será bilingüe” (art. 10º), y, señala que “[l]a cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que conviven en el país” (art. 70).

78.             En un mismo sentido, el Convenio 169 de la OIT define en su artículo 1.1 a los pueblos tribales como aquellos “cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial”. Ese convenio impone a los Estados, con la participación de esos pueblos, la obligación de proteger sus derechos y garantizar el respeto por su integridad, para lo cual deben incluirse medidas como el respeto por su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones (art. 2º). Por último, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial consagra el compromiso para los Estados signatarios de prohibir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas.

79.             En ese escenario, la Constitución reconoció que las comunidades NARP son un grupo étnicamente diferenciado y les otorgó ciertas garantías concretas,[54] al regular (i) la jurisdicción agraria y rural (art. 238A),[55] (ii) las circunscripciones territoriales especiales de la Cámara de Representantes (art. 176),[56] (iii) las condiciones especiales del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (art. 310),[57] y, (iv) los derechos de las comunidades negras ubicadas en la cuenca del Pacífico (art. 55 transitorio).[58] En esta última norma le ordenó al Congreso expedir, previo estudio por parte de una comisión especial que el Gobierno creó para tal efecto, una ley que les reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva sobre las áreas que habría de demarcar la misma ley y establecer mecanismos para la protección de la identidad cultural y de los derechos de estas comunidades, y para el fomento de su desarrollo económico y social (art. 55 transitorio).[59]

80.             De conformidad con lo dispuesto en tales disposiciones, la jurisprudencia ha concluido que el Estado no solo está obligado a aceptar, respetar y promover la variedad de cosmovisiones y la multiplicidad de formas de percibir, pensar y actuar en la sociedad,[60] sino que también debe procurar que las etnias y sus miembros participen en la dinámica social con sus rasgos culturales distintivos y particulares. Ello significa que la pluralidad va más allá del reconocimiento de la existencia de múltiples visiones y percepciones del mundo en un mismo espacio-tiempo. Busca armonizar todas las diferencias para que la institucionalidad las cobije, proteja y convoque,[61] a través de diversas instituciones, entre ellas, el reconocimiento de derechos diferenciados o especiales, en virtud de la pertenencia étnica, como los derechos de las comunidades étnicas a mantener su identidad étnica y cultural de forma autónoma, pero en condiciones de igualdad respecto de los demás colectivos étnicos.

E.    Los derechos a la identidad étnica y a la autonomía de las comunidades NARP[62]

81.             En reiteradas oportunidades, esta Corporación ha señalado que el reconocimiento constitucional del carácter pluralista y multicultural de la nación resultó insuficiente para evitar los conflictos inter e intra étnicos.[63] Así, los derechos universales no lograron responder a la situación social e histórica de las comunidades tribales[64] o respetar su dignidad. En consecuencia, se consolidaron “garantías externas[65] en favor de los valores tradicionales de los grupos étnicos minoritarios. Es decir, derechos diferenciados[66] o especiales en función de la pertenencia étnica[67], entre ellos, la identidad étnica y cultural.”[68]

82.             Esta Corte ha precisado que esas garantías tienen que ver con el reconocimiento que las comunidades étnicas[69] hacen del “sentido que… [ellas] tiene[n] de sí mism[as]”,[70] el cual surge de una construcción propia y de su interacción con los demás sectores de la sociedad.[71] En medio de esa construcción dialógica, la identidad de la comunidad puede ser reconocida o negada.[72] Incluso, puede generar una imagen devaluada de cierto colectivo étnico que desnaturalice su identidad.[73] En atención a ello, la Constitución reconoce que todas las culturas tienen igual valor, en virtud del principio de dignidad.[74]

83.             Con fundamento en lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que “los colectivos étnicos tienen derecho a exigir que la sociedad mayoritaria los conciba en el marco de sus especificidades culturales, reconozca y acepte su identidad étnica y cultural. Solo así, pueden: (i) conservar sus costumbres y percepciones con dignidad; y, (ii) asegurar que la sociedad valore la potencialidad de su identidad cultural en la interacción social.[75] Asimismo, pueden reclamar el respeto y protección de su autodeterminación y autonomía cultural. Esto facilita que puedan expresar su imagen y formas de vida”.[76]

84.             Al respecto, en Sentencia T-154 de 2021,[77] esta Corporación aseguró que:

“[E]sta garantía faculta a los grupos tribales a: (i) tener su propia vida cultural; (ii) profesar y practicar su propia religión; (iii) preservar, practicar, difundir y reforzar sus valores y tradiciones sociales, culturales, religiosas y espirituales, así como sus instituciones políticas, jurídicas, sociales y culturales, entre otras; (iv) emplear y preservar su propio idioma; (v) no ser objeto de asimilaciones forzadas. También, (vi) conservar, acceder privadamente y exigir la protección de los lugares de importancia cultural, religiosa, política, etc. para la comunidad; (vii) conservar y exigir protección a su patrimonio cultural material e inmaterial; (viii) utilizar y controlar sus objetos de culto; (ix) revitalizar, fomentar y transmitir a las generaciones presentes y futuras sus historias, tradiciones orales, filosofía, literatura, sistema de escritura y otras; (x) emplear y producir sus medicinas tradicionales y conservar sus plantas, animales y minerales medicinales; (xi) participar en la vida cultural de la Nación. De igual forma, (xii) seguir un modo de vida según su cosmovisión y relación con los recursos naturales; (xiii) preservar y desarrollar sus modos de producción y formas económicas tradicionales; y, (xiv) exigir protección de su propiedad intelectual relacionada con obras, creaciones culturales y de otra índole.”[78]

85.             En suma, el derecho a la identidad étnica permite que los colectivos que no comparten los valores culturales, sociales y económicos de la sociedad mayoritaria disfruten de sus derechos fundamentales dentro de su propia visión del mundo. Es decir, garantiza que las comunidades étnicas puedan expresarse y autodeterminarse de conformidad con su cosmovisión propia, dentro y fuera de su ámbito territorial.[79] En esa medida, el derecho a la identidad étnica solo ampara a los sujetos colectivos y a sus integrantes,[80] sino que preserva la diversidad cultural del Estado.[81] 

86.             Por otra parte, la jurisprudencia de esta Corte ha indicado que los pueblos tribales tienen derecho a definir sus asuntos culturales, espirituales, políticos y jurídicos de forma autónoma y de acuerdo con su cosmovisión. Esta garantía es conocida como el derecho a la autonomía de los colectivos étnicos y tiene como fin garantizar que la colectividad y sus miembros preserven su identidad étnica. Además, su ejercicio asegura la pluralidad porque permite salvaguardar las diferencias y la gestión multicultural de la diversidad.

87.             Para esta Corporación, la anotada garantía iusfundamental tiene dos ámbitos de protección.[82] El primero, de carácter externo, involucra el derecho de los colectivos étnicos a ser tenidos en cuenta en las decisiones que los afectan[83] y la garantía que tienen algunos de ellos a la participación política de las comunidades en el Congreso de la República. El segundo, de naturaleza interna, garantiza que el grupo étnico conserve o modifique sus formas de gobierno y autodetermine sus dinámicas sociales, culturales, espirituales e, incluso, educativas. Ello implica que, prima facie, el Estado no puede intervenir en las decisiones de los grupos étnicos,[84] so pena de vulnerar su autonomía, su identidad cultural y el carácter plural y multicultural del Estado. Con todo, “esas facultades no son absolutas. En caso de conflicto con los derechos de otras personas, deben ponderarse y pueden ceder en relación con otras normas superiores.”[85]

88.             En conclusión, todos los pueblos indígenas y tribales tienen derecho a definir sus asuntos de forma autónoma y en atención a su identidad étnica y cultural. Ello no solo involucra el autorreconocimiento de la comunidad, y su derecho a determinar autónomamente sus propias dinámicas sociales, políticas, culturales, religiosas e, incluso, educativas. También, exige que la sociedad mayoritaria reconozca a esa población como un grupo étnicamente diferenciado. A partir de estas garantías, las comunidades étnicas pueden (i) conservar sus costumbres y percepciones con dignidad; (ii) expresar su imagen y formas de vida;[86] (iii) asegurarse de que la sociedad mayoritaria valore la potencialidad de su identidad cultural en la interacción social,[87] y, (iv) reclamar el respeto y protección de su autodeterminación y autonomía cultural. Así, el no reconocimiento efectivo de la comunidad como un grupo étnicamente diferenciado afecta su identidad cultural.

89.             A pesar de lo anterior, el reconocimiento de la identidad étnica de las comunidades NARP no ha sido un asunto pacífico. En efecto, “la ausencia de afrocolombianos en la constituyente, las dificultades que supuso que tuvieran que canalizar sus peticiones a través de los representantes indígenas, y el precedente que, precisamente, crearon entre algunos sectores de la asamblea las conquistas alcanzadas por los indígenas en el reconocimiento de sus derechos territoriales” tuvieron un impacto considerable en los debates sobre la inclusión de las comunidades NARP en la Constitución de 1991.[88] Incluso, conllevaron a que el artículo transitorio 55 limitara el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las comunidades negras, a aquellas que han ocupado “tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico.”[89]

90.             Para algunos académicos, la circunstancia descrita generó un déficit de protección para las poblaciones NARP ubicadas por fuera del Pacífico colombiano, pues no se tuvo en cuenta las problemáticas de los afrocolombianos ubicados en otras regiones del país o en contextos urbanos.[90] Con todo, las comunidades NARP ubicadas en el Atlántico invocaron los preceptos establecidos en la Ley 70 de 1993 para realizar sus procesos organizativos y solicitaron la titulación de territorios colectivos. Ello generó intensos debates sobre el ámbito de aplicación de esa ley, e incluso, conllevó a que estos colectivos fueran invisibilizados como consecuencia de la falta de reconocimiento estatal.[91]

91.             Con ocasión de los movimientos sociales de los colectivos NARP, el Estado ha reconocido, de forma paulatina, que la protección de la diversidad étnica de esos grupos no es exclusiva de las comunidades ubicadas en el Pacífico. De hecho, la jurisprudencia constitucional ha cumplido un rol trascendental en el reconocimiento a la identidad étnica de todas las comunidades negras. En concreto, la Sentencia C-530 de 1993 se refirió a la identidad del pueblo raizal, al estudiar la constitucionalidad del Decreto 2762 de 1991, relacionado con el control de la densidad poblacional del Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Allí señaló que “la cultura de las personas raizales de las Islas es diferente de la cultura del resto de los colombianos, particularmente en materia de lengua, religión y costumbres, que le confieren al raizal una cierta identidad. Tal diversidad es reconocida y protegida por el Estado (art. 7°) y tiene la calidad de riqueza de la Nación (art. 8°)”. Luego, la Sentencia T-422 de 1996 fue la primera decisión en establecer que la protección especial establecida en la Constitución y la ley a ciertas comunidades negras cobija a todos los grupos NARP, sin importar su ubicación geográfica.

92.             Posteriormente, la Sentencia T-955 de 2013 dispuso que, en virtud del Convenio 169 de la OIT y de las disposiciones constitucionales y legales que protegen a los pueblos indígenas y tribales, los grupos afrocolombianos tienen derecho a que se les reconozca como comunidades étnicas. A su vez, la Sentencia T-576 de 2014 precisó que el artículo 55 transitorio de la Constitución y la Ley 70 de 1993 no pueden constituir una barrera infranqueable para la protección de la diversidad étnica, ni desnaturalizar el ámbito de protección consagrado en el bloque de constitucionalidad a las comunidades negras. Para esta Corte, el Estado está obligado a garantizar que las comunidades NARP tengan el grado de trato preferente que se les ha reconocido, sin que las zonas geográficas que habiten o su relación con el territorio tenga algún tipo de incidencia.

93.             Con todo, esta Corporación ha identificado que la reivindicación de la identidad étnica de las comunidades negras es un proceso en construcción. Sobre este asunto, la Sentencia C-295 de 2019 identificó que el censo del 2005 “fue denunciado por algunos líderes afro como un ‘genocidio estadístico’ pues no incluyó categorías con que las personas negras suelen identificarse, tales como ‘moreno’, ante el estigma que aún carga la palabra ‘negro(a)’ en algunas regiones del país.”[92] Esa situación fue replicada en el censo del 2018.[93] De manera que decisiones semejantes de política pública pueden debilitar el reconocimiento étnico afrocolombiano.

94.             Por su parte, en la Sentencia T-219 de 2022, esta Corte aseguró que:

“[A]ún queda camino por recorrer para la protección de la cultura y tradición de los afrocolombianos en todo el territorio nacional. Tal vez, el obstáculo más grande en el reconocimiento de la identidad étnica de las comunidades negras es la homogenización cultural, la cual está más marcada en el Atlántico que en el Pacífico. Conforme a las cifras del DANE, entre los censos del 2005 y 2018 hubo una reducción del 30% de las personas que se auto reconocen como población negra, afrocolombiana, raizal o palenquera (en adelante NARP). Según esa entidad, a nivel urbano, la ciudad más afectada por la disminución del autorreconocimiento de las personas como miembros de esa población fue Barranquilla. Allí, la reducción de las personas identificadas como NARP fue del 60,1%.[94] Parte importante de las comunidades afrodescendientes ubicadas en la Costa Atlántica no se auto identifican completamente como negras. Su identidad resulta diluida en el regionalismo costeño o caribeño con ocasión del mestizaje biológico y cultural que ocurrió en esa zona del país.[95] Las estadísticas no contemplan a las personas morenas o trigueñas que pueden pertenecer a estas comunidades. Esa situación aumenta la falta de visibilidad de las comunidades NARP del Atlántico[96]”.[97]

95.             En este punto, la Sala Plena considera oportuno aclarar que la expresión “comunidades NARP” ha sido utilizada para referirse a los grupos negros, afrodescendientes, raizales y palenqueros, los cuales cuentan con distintas instituciones de representación. Entre ellas, las formas y expresiones organizativas, las comisiones consultivas departamentales, distrital de Bogotá, y de Alto Nivel, entre otras, tal y como lo dispone el artículo 2.5.1.1.12. del Decreto 1640 de 2020.[98]

96.             Ese vocablo ha sido definido por el Ministerio de Justicia,[99] como el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que tienen una cultura propia, comparten historia y poseen tradiciones y costumbres las cuales les permiten revelar y conservar una conciencia e identidad que las distinguen de otros grupos étnicos. Esta acepción parte de la definición de comunidad negra[100] contenida en el artículo 2º de la Ley 70 de 1993.

97.             Por su parte, la Sentencia SU-097 de 2017 identificó que la población afrodescendiente raizal ubicada en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina tiene unas características propias entre las que se encuentran (i) su cultura isleña, derivada de un sincretismo causado por la interacción entre distintas idiosincrasias como la africana, la española, la inglesa o la holandesa; (ii) una religión propia, y (iii) un pasado cercano a los pueblos antillanos contiguos. En ese sentido, advirtió que, dada su especificidad cultural, la comunidad raizal ha sido sujeto de normas y políticas específicas. Esto se refleja, por ejemplo, en la circunscripción especial que estas tienen en el Congreso de la República, de conformidad con el artículo 176 de la Constitución (modificado por el artículo 6º del Acto Legislativo 2 de 2015).

98.             A su turno, la comunidad palenquera, de manera general, está conformada por los descendientes de esclavos que, mediante actos de resistencia y libertad, se refugiaron en territorios de la costa norte de Colombia desde el siglo XV, lugares que se denominaron palenques. De acuerdo con la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV,[101] existen cuatro palenques reconocidos: San Basilio de Palenque (Mahates – Bolívar), San José de Uré (Córdoba), Jacobo Pérez Escobar (Magdalena) y la Libertad (Sucre).

99.             Esta Corte exalta y reconoce la riqueza, diversidad e importancia cultural que ostentan cada uno de los grupos que confluyen en el término NARP. Esas comunidades ostentan unas características propias que honran la pluralidad de la nación colombiana y que merecen la mayor protección de parte del Estado y la sociedad, en cuanto a la preservación y transmisión de sus costumbres a las generaciones venideras. De manera que, la decisión de esta Sala consistente en agrupar a esas comunidades, bajo la abreviatura NARP, no tiene el ánimo de desconocer las particularidades propias anteriormente anotadas de cada uno de los grupos individuales referidos. Por el contrario, pretende adoptar una perspectiva inclusiva que tenga en cuenta a todos los grupos poblacionales que puedan encontrarse en situaciones semejantes.

100.        En conclusión, las comunidades NARP son colectivos étnicamente diferenciados que tienen derecho a definir sus asuntos políticos, jurídicos, sociales, culturales, religiosas e, incluso, educativos, de forma autónoma, en atención a su cosmovisión. En esa medida, la sociedad mayoritaria y las instituciones públicas tienen el deber de reconocer a esas poblaciones como grupos étnicamente diferenciados. En otras palabras, deben adoptar los mecanismos necesarios para respetar las decisiones que los grupos NARP tomen en aras de (i) conservar sus costumbres y percepciones con dignidad; (ii) expresar su imagen y formas de vida;[102] (iii) asegurar de que la sociedad mayoritaria valore la potencialidad de su identidad cultural en la interacción social;[103] y, (iv) reclamar el respeto y protección de su autodeterminación y autonomía cultural.

F.           La educación como mecanismo para garantizar la pervivencia de las comunidades NARP y su identidad étnica y cultural

101.        La Sala Plena de la Corte Constitucional resalta la importancia que tiene la educación para las diversas comunidades étnicas y culturales que comparten el territorio colombiano. La denominada etnoeducación permite que esas comunidades preserven sus cosmovisiones propias y las trasmitan de generación en generación. Esto, mediante el uso de herramientas pedagógicas propias que honren sus tradiciones, a pesar de que, en algunos casos, difieran de la enseñanza occidental o preponderante en los modelos educativos bajo los cuales se rige la mayoría del país.

102.        De manera general, la Constitución Política consagra la educación en dos dimensiones: como un derecho de cada persona y como un servicio público con una función social (art. 67). La educación es un derecho fundamental para los niños y las niñas (art. 44), al tiempo que los adolescentes tienen derecho a una formación integral (art. 45). Adicionalmente, el artículo 67 designa como fines de la educación “el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura”. Establece que el Estado, la sociedad y la familia son corresponsables de la educación; impone su obligatoriedad entre los cinco y los quince años de edad, y señala que le corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia del servicio educativo, “con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos”, entre otros asuntos.

103.        Por su parte, el artículo 68 ibidem dispone que “los padres de familia tendrán derecho de escoger el tipo de educación para sus hijos”. Asimismo, establece que “la enseñanza estará a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica”; delega a la ley la garantía de la profesionalización y dignificación de la actividad docente, y prevé que “los integrantes de los grupos étnicos tendrán derecho a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural”. El artículo 70 le atribuye al Estado el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos, en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad nacional.

104.        También existen instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto y que se refieren a la importancia de la educación en las comunidades étnicas y culturales de cada país. En el PIDESC, los Estados reconocen que se le debe conceder a la familia la más amplia protección y asistencia posibles en la educación de los hijos a su cargo (art. 10.1). Ese tratado también establece que los Estados signatarios “reconocen el derecho de toda persona a la educación”, la cual debe, entre otros objetivos, “favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos” (art. 13.1). Adicionalmente, promueve que los hijos y pupilos reciban la educación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones (art. 13.3).

105.        A su turno, la Convención Interamericana de Derechos Humanos establece que los Estados signatarios se comprometen a adoptar medidas, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, para lograr progresivamente la efectividad de ciertos derechos como la educación y la cultura (art. 26). Asimismo, el artículo 12.4 de esa convención establece que los padres y tutores tienen derecho a que sus hijos o pupilos reciban la educación que esté de acuerdo con sus propias convicciones.

106.        Por otra parte, el Convenio 169 de la OIT le impone a los Estados el deber de adoptar medidas dirigidas a garantizar a los miembros de las comunidades étnicas “la posibilidad de adquirir una educación a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional”. También, dispone que “los programas y servicios de educación destinados a los pueblos interesados deberán desarrollarse y aplicarse en cooperación con estos a fin de responder a sus necesidades particulares, y deberán abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales” (art. 27). 

107.        Ese convenio indica que los Estados deberán promover que los pueblos étnicos tengan la oportunidad de dominar la lengua nacional, al mismo tiempo que, cuando sea viable, deberá enseñarse a los niños y a las niñas “a leer y escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenezca” (art. 28). Finalmente, precisa que “un objetivo de la educación de los niños de los pueblos interesados deberá ser impartirles conocimientos generales y aptitudes que les ayuden a participar plenamente y en pie de igualdad en la vida de su propia comunidad y en la de la comunidad nacional” (art. 29).

108.        A su turno, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial[104] consagra el derecho a la educación de toda persona en condiciones de igualdad, sin distinción de raza, color ni origen nacional o étnico (artículo 5, literal e, numeral v). Adicionalmente, dispone en su artículo 7º que “los Estados parte se comprometen a tomar medidas inmediatas y eficaces, especialmente en las esferas de la enseñanza, la educación, la cultura y la información, para combatir los prejuicios que conduzcan a la discriminación racial y para promover la comprensión, la tolerancia y la amistad entre las naciones y los diversos grupos raciales o étnicos.”

109.        La educación de las comunidades étnicas que coexisten en Colombia se ha consagrado, principalmente, a través de los siguientes cuerpos normativos: la Ley 70 de 1993 (“[p]or la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política”), la Ley 115 de 1994[105] (“[p]or la cual se expide la ley general de educación”), el Decreto 804 de 1995 (“[p]or el cual se reglamenta la atención educativa para grupos étnicos”) y el Decreto 1075 de 2015 (“[p]or medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación”).

110.        Al respecto, cabe destacar la Ley 70 de 1993. En su artículo 32, estableció que el Estado reconoce y garantiza a las comunidades negras su derecho a un proceso educativo acorde con sus necesidades y aspiraciones étnicas y culturales. Para tal efecto, las autoridades competentes deben adoptar las medidas que correspondan para adaptar los currículos correspondientes a cada nivel educativo. A su turno, el artículo 34 señala que la educación de esos grupos debe considerar el ambiente, el proceso productivo, así como su vida social y cultural. Por ende, los ya mencionados programas curriculares deben reflejar y respetar ese patrimonio económico, natural, cultural y social, así como los valores artísticos, medios de expresión y creencias religiosas de las comunidades NARP. Todo lo anterior, con el fin de que sus integrantes puedan adquirir las actividades y destrezas necesarias para desenvolverse en su medio social.

111.        En línea con lo anterior, el artículo 35 de la Ley 70 de 1993 establece que el servicio de educación a cargo del Estado para las comunidades NARP debe desarrollarse en cooperación con ellas. Esto, con el fin de que esa educación responda a sus necesidades particulares, historia, conocimientos, técnicas, sistema de valores, formas lingüísticas y dialectales, así como a sus aspiraciones sociales, económicas y culturales. En esa medida, es un deber del Estado reconocer y garantizar a las comunidades NARP el que puedan crear instituciones propias de educación y comunicación, de conformidad con las reglas definidas por la autoridad respectiva. En línea con lo anterior, y de la mano con lo establecido en el artículo 13 de la Constitución, el artículo 36 de la Ley 70 precisa que la educación de esas comunidades debe desarrollar conocimiento y aptitudes generales que le ayuden a sus integrantes a participar plenamente –en condiciones de igualdad– en su propia comunidad y en el ámbito nacional.

112.        A su turno, el artículo 55 de la Ley 115 de 1994 define la etnoeducación como la educación de los grupos étnicos que integran la nacionalidad colombiana y que poseen una cultura, lengua, tradiciones y fueros propios y autónomos. La etnoeducación debe estar ligada al ambiente, a los procesos productivos, a los ámbitos sociales y culturales de esos grupos, con el respeto debido por sus creencias y tradiciones. Se rige por los principios y fines generales de la educación consagrados en esa ley, pero además tiene en cuenta los criterios de integralidad, interculturalidad, diversidad lingüística, participación comunitaria, flexibilidad y progresividad. Lo anterior, con el fin de afianzar la identidad, conocimiento, socialización, protección y uso adecuado de la naturaleza, sistemas y prácticas comunitarias de organización, uso de lenguas vernáculas, formación docente e investigación en todos los ámbitos culturales. A su turno, el artículo 57 ibidem establece que la enseñanza de los grupos étnicos en sus respectivos entornos será bilingüe para aquellos grupos con tradición lingüística, con fundamento en la lengua materna del respectivo grupo.

113.        Para poner en práctica lo anterior, según el artículo 42 de la Ley 70 de 1993, le corresponde al Ministerio de Educación formular y ejecutar una política de etnoeducación para los grupos NARP. Para ese fin, debe crearse una comisión pedagógica que asesore esa política, en la que deben intervenir tales comunidades. A su turno, el artículo 58 de la Ley 115 de 1994 señala que el Estado debe promover y fomentar la formación de etnoeducadores en el dominio de las culturas y lenguas de los grupos étnicos.

114.        La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha abordado la etnoeducación en sus decisiones de revisión de tutela y de control abstracto. Por ejemplo, la Sentencia T-586 de 2007 se refirió a las comunidades negras, al fallar sobre el caso de una persona que aseguraba pertenecer a esa comunidad, con el fin de acceder a un cupo universitario para minorías étnicas. Esta Corte resolvió tutelar los derechos fundamentales de la accionante, para lo cual recordó que la Ley 70 de 1993 “reconoce y garantiza a las comunidades negras el derecho a un proceso educativo acorde con sus necesidades y aspiraciones etnoculturales” (art. 32). Así como que la promoción del acceso y la permanencia en la educación de las personas que pertenecen a la población afrocolombiana requiere de medidas afirmativas y que la verificación de pertenencia a dicha minoría no puede basarse únicamente en consideraciones geográficas o espaciales.

115.        Por otra parte, en sede de control abstracto, la Sentencia C-054 de 2013 resolvió una demanda de inconstitucionalidad presentada contra algunos artículos de la Ley 739 de 2002, relacionada con el Festival de la Leyenda Vallenata. Ese fallo declaró inexequible la expresión “de obligatorio cumplimiento” contenida en el literal c) del artículo 3º de la Ley 739 de 2002. También, declaró exequible el resto del literal, en el entendido que la cátedra “valores y talentos vallenatos” ‘Consuelo Araujo Noguera’ es optativa para los establecimientos educativos y padres de familia, y sin perjuicio de la promoción de otras expresiones culturales. Esta Corte concluyó que el Congreso de la República no había violado los derechos fundamentales de las comunidades indígenas y NARP del Departamento del César, al autorizar al gobierno nacional a crear un espacio de promoción cultural regional y nacional (la cátedra de valores y talentos vallenatos), siempre y cuando esa cátedra no fuese obligatoria. Así, en la implementación de ese programa educativo, se debían respetar la identidad de esos grupos étnicos.

116.        Para arribar a la conclusión anotada, la Corte Constitucional consideró lo siguiente respecto de los cinco principios de la etnoeducación, según la Ley General de Educación:

“4.3.1. Interculturalidad. La educación que se imparta a las comunidades culturalmente diferenciadas debe propender por la capacidad de generar habilidades para el diálogo entre diferentes culturas. (…). La interculturalidad supone el derecho de acceder a todos los conocimientos, saberes o manifestaciones artísticas. Tanto las que se llaman ajenas o provenientes de una cultura de la que se es distante, como las que vienen de la cultura propia.

“La etnoeducación no supone dejar de lado la educación oficial y mayoritaria, y concentrarse únicamente en los saberes propios. La interculturalidad supone la capacidad de desenvolverse en diversos ámbitos culturales. (…) La formación de docentes para grupos étnicos, por tanto, no sólo depende de promover la formación misma de estas personas, sino también mediante programas sociales de difusión de las culturas y las lenguas de estos grupos étnicos. Según la reglamentación de la Ley, la interculturalidad es entendida como ‘la capacidad de conocer la cultura propia y otras culturas que interactúan y se enriquecen de manera dinámica y recíproca, contribuyendo a plasmar en la realidad social, una coexistencia en igualdad de condiciones y respeto mutuo’ (art. 2, Decreto 804 de 1995).

“4.3.2. Participación comunitaria. En virtud de este principio, por ejemplo, el desarrollo de un determinado tipo de cátedra, ha de ser consultado con la comunidad. (…). De acuerdo con la reglamentación de la ley, la participación comunitaria es entendida como ‘la capacidad de los grupos étnicos para orientar, desarrollar y evaluar sus procesos etnoeducativos, ejerciendo su autonomía’ (art. 2, Decreto 804 de 1995).

“4.3.3. Flexibilidad. (…) debe ser entendida como ‘la construcción permanente de los procesos etnoeducativos, acordes con los valores culturales, necesidades y particularidades de los grupos étnicos’ (art. 2, Decreto 804 de 1995). La diversidad en materia de educación, incluso en la oferta que se ofrece a la mayoría de la población, es un distintivo de la educación de una sociedad abierta, libre y democrática. (…) En el caso de la flexibilidad, por tanto, se está pensando en una capacidad de variabilidad y diversidad en la oferta educativa aún mayor de la tradicional y propia de una sociedad de las características indicadas. (…) La flexibilidad es importante para diferenciar los distintos grupos de comunidades, pero también para ver las diferencias entre las diversas comunidades que hacen parte de un mismo grupo, o de grupos claramente emparentados en cuanto a su génesis y desarrollo en Colombia.  Es, por ejemplo, el caso de las comunidades afro, que no sólo tienen formas distintas de nombrarse a sí mismas, sino que, además, responden a realidades muy diversas. La comunidad del Palenque de San Basilio requiere medidas que permitan conservar, preservar e insertar en la historia y la memoria nacional, su lengua, el palenquero. Las comunidades raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por su parte, utilizan a menudo su otro idioma (el criollo sanandresano),https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2013/C-054-13.htm entre otras razones, para poder mantener los lazos con sus familiares y comunidades que se extienden más allá de las fronteras del archipiélago, a través del caribe. Pero a la vez, pueden existir grupos como las poblaciones y comunidades negras del Chocó colombiano que se extienden a lo largo de sus costas y sus ríos, que pueden no requerir la flexibilidad antes mencionada en la educación lingüística, pero sí en otros aspectos, como por ejemplo, enseñar a conocer y manejar ciertas plantas y animales comunes de la selva o del monte, antes que ciertas situaciones citadinas usuales como cruzar una calle o tomar un taxi. La etnoeducación debe ser sensible a las diferentes exigencias y demandas de las poblaciones afro en Colombia, de acuerdo con sus características específicas y necesidades propias.

“4.3.4. Progresividad. La etnoeducación no puede diseñarse de un momento a otro. Los procesos de diálogo e interacción cultural que se requieren previamente necesitan tiempo y construcción de espacios de participación, antes de tomar las decisiones de política pública que corresponda. Los cambios y la intervención en el sistema educativo de los grupos étnicos en Colombia, por tanto, no pueden ser abruptos e inconsultos. (…) Por otro lado, la progresividad significa también que el proceso de desarrollo de la etnoeducación no puede estancarse. (…) Según la reglamentación de la Ley, la progresividad implica ‘la dinámica de los procesos etnoeducativos generada por la investigación, que articulados coherentemente se consolidan y contribuyen al desarrollo del conocimiento’ (art. 2, Decreto 804 de 1995).

“4.3.5. Autonomía. El principio de autonomía de las comunidades indígenas y afro tiene el derecho a gobernarse a sí mismas y determinar su propio destino. En el ámbito de la etnoeducación es entendida como ‘[…] el derecho de los grupos étnicos para desarrollar sus procesos etnoeducativo’ (art. 2, Decreto 804 de 1995 ‘Por medio del cual se reglamenta la atención educativa para grupos étnicos’). (…) La jurisprudencia ha protegido el derecho a la regulación legal diferencial de la etnoeducación, con participación de las comunidades afectadas’.”

117.        Posteriormente, la Sentencia C-666 de 2016 declaró la exequibilidad condicionada del artículo 2° del Decreto Ley 1278 de 2002, “[p]or el cual se dicta el Estatuto de Profesionalización Docente”, en el sentido de que debe entenderse que ese artículo “no es aplicable a los docentes y directivos docentes en los establecimientos educativos estatales que prestan sus servicios educativos que prestan sus servicios a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y a aquellas ubicadas en sus territorios.” Dentro de sus fundamentos, esa providencia tuvo en cuenta que la autonomía en materia educativa es una forma de reconocer y proteger la diversidad cultural de la Nación, en tanto que la educación “constituye un medio de reproducción de la cultura.” También se afirmó que el reconocimiento de la identidad cultural en la educación a la que tienen derecho los grupos étnicos comporta la obligación estatal de “garantizar la igualdad y la dignidad de todas aquellas culturas que conviven en el país y a promover la difusión de sus valores”. Se agregó que deben existir regímenes educativos especiales que atiendan a las particularidades culturales de los grupos étnicos.

118.        En la Sentencia SU-011 de 2018, la Sala Plena de esta Corte se pronunció sobre unas acciones de tutela instauradas contra una convocatoria pública para proveer cargos educativos. Entre otros asuntos, los allí accionantes consideraron que sus derechos fundamentales habían sido vulnerados, debido a que no fueron nombrados como etnoeducadores, a pesar de que superaron las etapas iniciales del respectivo concurso de méritos y fueron seleccionados para integrar la lista de elegibles. Esto, debido a la no expedición del aval de reconocimiento cultural que debía ser otorgado por la autoridad comunitaria competente del territorio NARP donde decidieron prestar sus servicios.

119.        En esa providencia, esta Corte afirmó que “los pueblos étnicamente diferenciados, entre los que se cuentan las comunidades indígenas, afrodescendientes, negras, palenqueras, raizales y rom, así como sus miembros, tienen el derecho a una educación adecuada a su identidad y diversidad culturales; que proteja el legado de los saberes tradicionales de las comunidades; que les permita preservar y difundir su historia, cultura, religión, en la medida de lo posible, en sus idiomas o lenguas propias.” De esa manera, el derecho a la creación de un sistema educativo que respete, proteja y preserve esos derechos, implica un deber de consulta y concertación previa con las comunidades étnicas, con el fin de propiciar la formación de docentes que contribuyan “a la generación de las condiciones necesarias para que los pueblos tengan autonomía para la prestación directa del servicio.” Como conclusión de lo anterior, esta Corte aseveró que “el pluralismo y la diversidad cultural son ejes axiales del Estado Social de Derecho”, por lo que una de sus manifestaciones es el respeto a la diversidad cultural en materia educativa, de donde surge el derecho fundamental a la etnoeducación. De esto se deriva la necesidad de garantizar simultáneamente los principios de “acceso a la función pública mediante e mérito y la identidad y diversidad cultural.”[106]

120.        Aunado a lo anterior, la Sentencia SU-245 de 2021 estableció que los pueblos étnicos, como sus integrantes, son titulares del derecho a la etnoeducación, desde un enfoque diferencial, el cual es indispensable para la subsistencia de esos pueblos. Además, preserva su identidad, busca superar desigualdades y discriminaciones estructurales y es una manifestación de su autonomía. El enfoque diferencial hace referencia a que la educación que reciben esos grupos debe tener en cuenta sus propias características, a partir de su cosmovisión, costumbres y tradiciones.

121.        En resumen, la Constitución Política, la legislación colombiana y la jurisprudencia de esta Corte han concebido la etnoeducación como una herramienta fundamental para lograr el respeto, la conservación, la transmisión y la preservación de la identidad de las diversas comunidades étnicas que integran la Nación colombiana, entre ellas, los colectivos NARP. En esa medida, tales grupos tienen derecho a una educación que (i) respete y honre su identidad y diversidad; (ii) proteja sus saberes tradicionales o ancestrales, y, (iii) les permita preservar y difundir su historia, cultura, lenguaje y religiones propias. Para el efecto, la etnoeducación se rige por los principios de interculturalidad, participación comunitaria, flexibilidad, progresividad y autonomía.

G.          El principio de igualdad como mecanismo para viabilizar el carácter pluralista y multicultural

122.        Para la Corte Constitucional, el derecho a la igualdad es un instrumento fundamental para materializar los derechos a la autonomía y a la identidad étnica y cultural de las comunidades étnicas.[107] Tal y como se advirtió previamente, su jurisprudencia ha asegurado que todas las culturas étnicas tienen el mismo valor y, por tanto, tienen derecho a un trato en igualdad de condiciones. Sin embargo, el derecho de las comunidades étnicas a la igualdad debe entenderse desde el multiculturalismo. Ello implica dejar a un lado la idea de que dar un trato idéntico a todos los colectivos étnicos es suficiente, para aplicar el principio de igualdad desde una perspectiva material. Considerar lo contrario podría llevar incluso a una asimilación cultural homogénea.[108] Así se exige que el Estado (i) evite generar o permitir escenarios de discriminación directa[109] o indirecta[110] en contra de esos grupos étnicos, y, al mismo tiempo, (ii) diseñe políticas públicas para superar o reducir los efectos de la desigualdad material que afrontan esos colectivos en comparación con el resto de la sociedad.[111]

123.        El derecho a la igualdad y la cláusula de no discriminación están consagrados en el artículo 13 de la Constitución. Aquel establece que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, reciben la misma protección y trato por parte de las autoridades y gozan de los mismos derechos libertades y oportunidades. Lo anterior, sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión u opinión política o económica. Ese mismo artículo dispone que el Estado debe promover las condiciones necesarias para que esa igualdad sea real y efectiva y adoptará las medidas que se requieran en favor de grupos discriminados o marginados.

124.        En el marco del sistema internacional de protección de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas son relevantes: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC),[112] aprobado por la Ley 74 de 1968; la Declaración Americana sobre Derechos Humanos (DADH),[113] incorporada a través de la Ley 16 de 1972; el Convenio 169 de 1989 de la OIT, sobre los pueblos indígenas y tribales,[114] incorporado internamente mediante la Ley 21 de 1991, y la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, incorporada a través de la Ley 22 de 1981. También son relevantes el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[115] y la Convención Americana de Derechos Humanos.[116]

125.        Específicamente, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala que cada Estado parte “se compromete a respetar y garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social” (art. 2.1.). Además, señala que deben reconocer que “[t]odas las personas son iguales ante la ley y tiene derecho sin discriminación a igual protección de la ley. A este respecto, la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social” (art. 1º).

126.        A su turno, la Convención Americana sobre Derechos Humanos indica que “[l]os Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición” (art.1º). Asimismo, establece que todas las personas son iguales ante la ley y, por ende, tienen derecho sin discriminación a una igual protección de parte de ella (art. 24). También, dispone que aún en aquellos eventos en los que proceda una suspensión de las obligaciones contraídas en virtud de esa convención, no es posible que tal suspensión entrañe discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, religión u origen social (art. 27).

127.        La Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha referido a la igualdad de los grupos étnicos, a partir de lo consagrado en la Convención IDH. Así lo hizo en la Sentencia del 29 de mayo de 2014 del caso ‘Norín y Catrimán y otros vs. Chile’, en los siguientes términos:

“202. Tomando en cuenta los criterios de interpretación estipulados en el artículo 29 de la Convención Americana y en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, la Corte considera que el origen étnico es un criterio prohibido de discriminación que se encuentra comprendido dentro de la expresión ‘cualquier otra condición social’ del artículo 1.1. de la Convención Americana. El Tribunal ha indicado que al interpretarse el contenido de dicha expresión debe ‘elegirse la alternativa más favorable para la tutela de los derechos protegidos por dicho tratado, según el principio de la norma más favorable al ser humano.’ Los criterios específicos en virtud de los cuales está prohibido discriminar, según el referido artículo, no son un listado taxativo o limitativo sino meramente enunciativo. La redacción de esa norma “deja abiertos los criterios con la inclusión del término ‘otra condición social’ para incorporar así a otras categorías que no hubiesen sido explícitamente indicadas”[117]

128.        Por su parte, esta Corte también ha advertido la importancia de garantizar la igualdad material de las comunidades NARP, siempre bajo la perspectiva de mantener su identidad cultural y de salvaguardar sus diferencias. En concreto, la Sentencia C-454 de 1999 resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra un apartado del artículo 9° de la Ley 152 de 1994, referente a la representación de las comunidades raizales en el Consejo Nacional de Planeación. Allí la Corte estableció que el legislador puede establecer reglas particulares para esas comunidades, lo cual se justifica en “las diferencias culturales, étnicas, geográficas, sociales y económicas de los habitantes del Archipiélago” con el objetivo de “preservar la identidad cultural y étnica de las comunidades nativas y efectivizar los mandatos constitucionales que, en aras del respeto a la diversidad y a su protección, deben atender las especificidades en comento.”

129.        Luego, la Sentencia C-480 de 2019 declaró exequibles las expresiones “cabildos indígenas” y “asociación de cabildos indígenas”, contenidas en el parágrafo 7º de la Ley 1816 de 2016, el cual regula la producción de bebidas alcohólicas tradicionales y ancestrales para el consumo propio de las comunidades, “bajo el entendido que también incluyen a los consejos comunitarios de comunidades negras, raizales y palenqueras”. En esa ocasión, esta Corte consideró que “las comunidades negras, raizales y palenqueras son titulares de los derechos de reconocimiento de identidad y diversidad cultural, por lo que sus expresiones espirituales, culturales, ancestrales, medicinales, entre otras, que contienen su ethos, se encuentran protegidas por la Constitución, pues hacen parte de su autonomía e identidad.” No obstante, puso de presente que “ello no significa que el contenido de la protección sea idéntico, puesto que se debe ajustar a las particularidades culturales, las especificidades del régimen legal de los grupos étnicos y a la historia de los mismos.” En ese sentido, esa providencia precisó que:

“[L]a Constitución y la jurisprudencia han concretado los principios de diversidad e identidad en derechos de reconocimiento cultural de las colectividades negras, palenqueras y raizales que pretenden eliminar las discriminaciones y negaciones históricas que han padecido esos colectivos desde la colonia hasta nuestros días. Con base en esas garantías, la Corte Constitucional ha salvaguardado la participación de las comunidades afrocolombianas, la aplicación de acciones afirmativas, así como las expresiones culturales, ancestrales y medicinales entre otras, derivado de su carácter de grupos étnicos, de acuerdo con el artículo 55 transitorio de la Constitución.

“El mencionado reconocimiento ha implicado una asimilación en relación con los derechos que tienen los pueblos indígenas y las colectividades negras, similitud que busca romper la división artificiosa en relación con el régimen jurídico creada desde la época hispánica y que invisibilizó con mayor intensidad el pasado africano.”

130.        Posteriormente, la Sentencia C-433 de 2021 hizo extensivos los efectos de la exclusión del servicio militar obligatorio para las comunidades indígenas, a los integrantes de los grupos NARP. Esto, a partir de la configuración de los cargos por omisión legislativa relativa y vulneración del principio de igualdad. Para arribar a esa determinación, la Sala Plena consideró que ambos grupos eran comparables de la siguiente manera:

“[P]or una parte, las comunidades a las que pertenecen tienen una forma colectiva de vida y, por ende, su ausencia física puede llegar a afectar la existencia misma de la comunidad en su conjunto; y, por la otra, la vida colectiva de sus comunidades se inspira en unos valores y un modo de ser y de actuar en el mundo diferente al de la sociedad mayoritaria, lo que supone que, al sustraerlos del colectivo para prestar el servicio militar, se puede comprometer la manera como estos contribuyen a perpetuar su cultura, cosmovisión sobre el territorio y saberes ancestrales.”

131.        De igual forma, la Sentencia C-520 de 2023 declaró condicionalmente exequible la expresión “cabildos indígenas”, contenida en el artículo 118 del Decreto Ley 1260 de 1970 (modificado por el artículo 77 de la Ley 962 de 2005), bajo el entendido de que la Registraduría Nacional del Estado Civil también puede autorizar excepcional y fundadamente a los consejos comunitarios de las comunidades NARP para llevar el registro del estado civil. Allí, esta Corte reiteró su jurisprudencia respecto de la protección que la Constitución consagra para las comunidades afrodescendientes, negras, palenqueras y raizales, como expresión de la diversidad étnica y cultural de la Nación.

132.        Adicionalmente, en sede de tutela, esta Corporación ha manifestado que las comunidades NARP hacen parte de los grupos históricamente discriminados en Colombia, porque “el devenir del país generó un estigma sobre sus formas de vida, usos y costumbres”.[118] En esa medida les otorgó una protección constitucional reforzada,[119] en virtud de la cual, el Estado, tiene el deber de garantizar que no sean sometidos a escenarios de discriminación -directa o indirecta- y de diseñar políticas públicas para reducir los efectos de la desigualdad material que enfrentan.[120] También le corresponde adoptar medidas para “empoderar a estos grupos étnicos para que puedan participar en igualdad de condiciones de la construcción democrática de la sociedad y el Estado”.[121]

133.        En conclusión, la Constitución Política de 1991 establece que una de las bases sobre las que se cimenta el Estado colombiano es la multiculturalidad, expresada en el reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y cultural de los diversos grupos que cuentan con tradiciones ancestrales propias y que coexisten en el territorio nacional, como ocurre con las comunidades NARP. En cumplimiento de ese principio, y como materialización del mandato de igualdad y de no discriminación, se ha determinado la necesidad del Estado de adoptar o establecer interpretaciones normativas que honren la diversidad anotada y, a la vez, que protejan a los grupos étnicos de expresiones de discriminación que vulneren sus derechos.

H.          El alcance de la disposición demandada

134.        La Sala Plena de esta Corte considera que, antes de analizar la constitucionalidad de la disposición atacada, es necesario establecer el alcance del parágrafo 1º del artículo 116 (parcial) de la Ley 115 de 1994. Para el efecto, presentará un recuento de sus antecedentes legislativos y, luego, su ámbito de aplicación.

135.        En efecto, el texto actual del artículo 116 de la Ley 115 de 1994, correspondiente a la norma demandada, fue modificado por el legislador mediante el artículo 1º de la Ley 1297 de 2009. Esa ley fue precedida por el Proyecto número 65 de 2006 del Senado (radicado el 8 de marzo de 2006) y 206 de 2007 de la Cámara de Representantes, por el “cual se regula lo atinente a los requisitos y procedimientos para ingresar al servicio educativo estatal en las zonas de difícil acceso, poblaciones especiales o áreas de formación técnicas o deficitarias y se dictan otras disposiciones”.

136.        En la exposición de motivos, se esgrimieron los siguientes argumentos para justificar el trámite del anotado proyecto:

“La argumentación que esgrime el autor de la iniciativa, en donde se destacan: el considerar la educación como un pilar fundamental para acceder a un mercado competitivo internacional, tomar la educación básica como derecho fundamental del ser humano y la consecución de [la] reducción a la mitad de la pobreza extrema a través de la enseñanza primaria universal, son objetivos loables que obligan al análisis profundo del proyecto de ley y a buscar fundamentos sólidos para coadyuvar que una iniciativa como esta pueda dar luz en el campo de las leyes de la República.

“Para nadie es desconocido, que en las áreas rurales las coberturas en los niveles preescolares, secundaria y media en nuestra población escolar es muy baja, que compromete al Estado a tomar medidas especiales que permitan al grupo etario objetivo de esas políticas a acceder al sistema educativo, complementado esto, con estrategias para erradicar los motivos de la alta deserción a las aulas. El problema se agudiza más, en las zonas aisladas de difícil acceso, o en las de orden público seriamente alterado, en donde la vacancia de cargos docentes es consuetudinaria, razón por la cual, las soluciones a implementar se hacen inmediatas y extraordinarias, especialmente en los casos en que nuestro ordenamiento jurídico no contempla las respuestas necesarias.

“Si bien es cierto, que los artículos 67 y 68 superiores, exigen por parte del Estado, calidad en la prestación del servicio de la educación e idoneidad en el servidor, la realidad del país, ha superado las expectativas y hoy en día no se ha podido atender en las zonas de difícil acceso y de orden público alterado, esas necesidades evidentes de educadores.

“El propósito del honorable Senador autor de la iniciativa, es buscar la solución alternativa a dicha situación.”[122]

137.        En suma, el propósito explícito del proyecto de ley era atender la realidad educativa de ciertas zonas rurales, de difícil acceso en el país o de aquellas en las que hay un orden público alterado, que requieren contar con docentes que presenten el servicio de educación. Respecto de este último punto, la exposición de motivos destaca a la educación como un pilar fundamental para el mundo competitivo y la educación básica como un derecho fundamental y un mecanismo crucial para la disminución de la pobreza extrema.

138.        Sin perjuicio de los anotados objetivos explícitos, la Sala Plena estima que lo que subyace a las consideraciones sobre el propósito de la norma, respecto de la educación en las zonas de difícil acceso, es un interés o propósito del legislador de garantizar el servicio de educación en todo el país. En otras palabras, el objetivo del Congreso de la República con la norma objeto de control era garantizar una educación idónea en todas las regiones de Colombia. Así, la regla de que trata la norma objeto de control responde a una situación de hecho, a saber, algunas –que no todas– las comunidades indígenas se encuentran ubicadas en zonas geográficamente aisladas. Pero sobre todo a que la prestación del servicio de educación en esas comunidades, en cualquier territorio, debe respetar y garantizar su derecho a la etnoeducación y garantizar identidad étnica y cultural propias.

139.        Por otra parte, cabe anotar que el artículo 1º del proyecto que derivó en la Ley 1297 de 2009 (que modificó el artículo 116 de la Ley 115 de 1994)[123] no consagraba la norma que se controvierte con la acción pública de inconstitucionalidad, referente a la no exigencia de culminación de la educación media para las personas que ejercieran la docencia en las comunidades indígenas. El artículo 1º original solamente se refería a los requisitos generales para ejercer la docencia en el servicio educativo estatal, así como la posibilidad de nombrar en provisionalidad en zona de difícil acceso o para poblaciones especiales, a personas sin los títulos académicos mínimos señalados en la ley.

140.        Al respecto, el Ministerio de Educación Nacional, consciente de la carencia de talento humano calificado en la prestación del servició público educativo por razones de ubicación geográfica, orden público y seguridad, planteó la necesidad de prestar este servicio de manera provisional por parte de bachilleres pedagógicos.[124] A partir de lo anterior, el primer texto del artículo 1º del proyecto que precedió a la Ley 1297 de 2009 fue del siguiente tenor:

“Artículo 1°. El artículo 116 de la Ley 115 de 1994 quedará así: Para ejercer la docencia en el servicio educativo estatal se requiere título de Licenciado en Educación o de Postgrado en educación, expedido por una Universidad o por una Institución de Educación Superior nacional o extranjera, o el título de Normalista Superior expedido por las normales reestructuradas, expresamente autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional y además estar inscrito en el Escalafón Nacional Docente, salvo las contempladas en el Estatuto Docente y siguiente excepción:

“En las zonas de difícil acceso podrán nombrarse en provisionalidad, para ejercer la docencia en la educación preescolar, básica y media, bachilleres pedagógicos, siempre y cuando no exista personal en la lista de elegibles que esté en capacidad de prestar el servicio. En caso de no presentarse bachilleres pedagógicos, se podrán vincular bachilleres.

“Las personas vinculadas provisionalmente podrán una vez cumplan los requisitos señalados por la Constitución y la ley participar en el concurso para acceder a la carrera docente.

“Parágrafo 1°. Para ejercer la docencia en educación primaria, el título de educación a que se refiere el presente artículo deberá indicar, además, el énfasis en un área del conocimiento de las establecidas en el artículo 23 de la presente ley. (…)”

141.        El texto anteriormente anotado del artículo 1º fue aprobado en segundo debate en la plenaria del Senado.[126] En el primer debate de la Cámara de Representantes se realizaron unas modificaciones menores al texto aprobado en el Senado. Sin embargo, la introducción de la excepción a la que pertenecen las expresiones demandadas se produjo en el debate de la plenaria de la Cámara de Representantes, así:

“Artículo 1°. El artículo 116 de la Ley 115 de 1994 quedará así:

“Artículo 116. Título para ejercicio de la docencia. Para ejercer la docencia en el servicio educativo se requiere título de normalista superior expedido por una de las normales superiores reestructuradas, expresamente autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, o de licenciado en educación u otro título profesional expedido por una institución universitaria, nacional o extranjera, académicamente habilitada para ello.

“Parágrafo 1°. Para garantizar la prestación del servicio educativo estatal en zonas de difícil acceso podrá contratarse su prestación con entidades privadas de reconocida trayectoria e idoneidad, de conformidad con la reglamentación vigente, siempre que el personal que integra las correspondiente[s] listas de elegibles para ser nombrados en esos cargos no acepte el nombramiento, que no se cuente con personal titulado para proveer los cargos en provisionalidad o no se cuente con las correspondientes plazas. Las entidades contratadas tendrán la obligación de capacitar al personal que se destine para la docencia, remunerarlo de acuerdo a las escalas salariales fijadas por el Gobierno Nacional y garantizar su afiliación al sistema de seguridad social en los términos de la ley. En todo caso dicho personal deberá acreditar como mínimo la culminación de la educación media.

“Lo anterior no aplica para las comunidades indígenas. El servicio educativo que se ofrezca a estas comunidades será atendido provisionalmente con docentes y directivos docentes etnoeducadores normalistas superiores, licenciados en educación o profesionales con título distinto al de licenciado o, cuando no los hubiere disponibles, por personal autorizado por las autoridades tradicionales del correspondiente pueblo indígena, sin los títulos académicos a los que se refiere este artículo.

“Parágrafo 2°. Para ejercer la docencia en educación primaria, el título de normalista superior o el de licenciado en educación no requiere ningún énfasis en las áreas del conocimiento.

“Parágrafo 3°. Para efectos del concurso de ingreso a la carrera administrativa docente, el título de tecnólogo en Educación será equivalente al de normalista superior.”

142.        La inclusión de la excepción contenida en el parágrafo primero de la norma, a la que se refiere la demanda de inconstitucionalidad, respondió al siguiente propósito:

“Cuando se trate de comunidades aborígenes o indígenas, en todo caso, el servicio educativo que se ofrezca en ellos será atendido provisionalmente con docentes y directivos docentes etnoeducadores normalistas superiores, licenciados en educación o profesionales con título distinto al de licenciado, cuando no los hubiere disponibles, por personal autorizado por las autoridades tradicionales del correspondiente pueblo indígena, sin los títulos académicos a los que se refiere el artículo 116 de la  Ley 115 de 1994.”[128]

143.        El texto anotado fue aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes del 10 de junio de 2008.[129] Concluido el trámite legislativo ante las dos cámaras, la Comisión Conciliadora estimó necesario adecuar los textos aprobados en una y otra cámara conforme a la identidad del proyecto. Para el efecto, presentó en su informe conciliatorio la siguiente redacción del artículo 1º, el cual fue aprobado respectivamente por la Cámara de Representantes[130] y el Senado de la República:[131]

“Artículo 1°. El artículo 116 de la Ley 115 de 1994 quedará así:

“Artículo 116. Título para ejercicio de la docencia. Para ejercer la docencia en el servicio educativo se requiere título de normalista superior expedido por una de las normales superiores reestructuradas, expresamente autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, o de licenciado en educación u otro título profesional expedido por una institución universitaria, nacional o extranjera, académicamente habilitada para ello.

“Parágrafo 1°. Para garantizar la prestación del servicio educativo estatal en zonas de difícil acceso podrá contratarse su prestación con entidades privadas de reconocida trayectoria e idoneidad, de conformidad con la reglamentación vigente, siempre que el personal que integra las correspondientes listas de elegibles para ser nombrados en esos cargos no acepte el nombramiento, que no se cuente con personal titulado para proveer los cargos en provisionalidad o no se cuente con las correspondientes plazas. Las entidades contratadas tendrán la obligación de capacitar al personal que se destine para la docencia, remunerarlo de acuerdo con las escalas salariales fijadas por el Gobierno Nacional y garantizar su afiliación al Sistema de seguridad social en los términos de la ley. En todo caso dicho personal deberá acreditar como mínimo la culminación de la educación media, condición esta que no se aplica a la oferta de servicio educativo para las comunidades indígenas. El servicio educativo que se ofrezca a estas comunidades será atendido provisionalmente con docentes y directivos docentes etnoeducadores normalistas superiores, licenciados en educación o profesionales con título distinto al de licenciado o, cuando no los hubiere disponibles, por personal autorizado por las autoridades tradicionales del correspondiente pueblo indígena, sin los títulos académicos a los que se refiere este artículo (…)” [132]

144.        Así, el propósito del legislador con el artículo 1º de la Ley 1297 de 2009 fue, por una parte, reconocer las limitaciones que enfrenta la prestación del servicio de educación en algunas zonas apartadas del país, dada su distancia geográfica o los problemas de orden público presentes en el área, y establecer medidas para superar esas limitaciones. La Sala Plena también constató que el fin último del Congreso de la República con la norma atacada es garantizar, a través de esas medidas, el servicio de educación en todo el país. Así, se hizo necesaria la inclusión de las reglas contenidas en el parágrafo enjuiciado, pues la prestación idónea del servicio de educación para las comunidades indígenas implica respetar y garantizar todos los componentes del derecho a la etnoeducación de esas comunidades, a partir de su identidad étnica y cultural propias.

145.        Respecto del segundo punto anterior, la Sala reitera que el propósito del legislador al expedir el artículo 1° de la Ley 1297 de 2009 fue establecer mecanismos para garantizar la prestación del servicio educativo estatal en zonas de difícil acceso o en las de orden público seriamente alterado, a través de la flexibilización de los requisitos establecidos para contratar a las personas que presten ese servicio de manera provisional. Además, advierte que esa disposición fue concebida como una actualización de las disposiciones normativas relacionadas con los títulos exigidos por la Ley 115 de 1994 para ingresar a la carrera docente. En esa medida, considera que existe una relación entre los antecedentes de ambas leyes que resulta relevante para establecer el objetivo de la disposición cuestionada.

146.        Según la exposición de motivos del proyecto de ley que finalmente dio lugar a la Ley 115 de 1994, uno de sus propósitos era regular las distintas modalidades de educación, entre ellas, la de los grupos étnicos. Sobre este asunto, se destacó que la ley pretendía, entre otras cosas, “darle entidad a la educación de los grupos étnicos”.[133] Para el efecto, reconoció que “[l]a educación de los grupos étnicos tendrá un carácter intercultural, respetando su Identidad cultural y promoviendo su articulación con la educación nacional. Esta educación será bilingüe, tomando como fundamento escolar la lengua materna de cada grupo étnico. Se le da una importancia particular a la educación especial, conservando la que existe y promoviendo la integración social y educativa”.[134]

147.        Ahora, es también claro que las comunidades NARP tienen derecho a la etnoeducación. Así, lo hizo explícito el legislador en la Ley 70 de 1993, la cual estableció en su artículo 32 que “[e]l Estado colombiano reconoce y garantiza a las comunidades negras el derecho a un proceso educativo acorde con sus necesidades y aspiraciones etnoculturales. La autoridad competente adoptará las medidas necesarias para que en cada uno de los niveles educativos, los currículos se adapten a esta disposición.”

148.        A su turno, el artículo 33 de la misma Ley 70 de 1993 señala lo siguiente:

“Artículo 33. El Estado sancionará y evitará todo acto de intimidación, segregación, discriminación o racismo contra las comunidades negras en los distintos espacios sociales, de la administración pública en sus altos niveles decisorios y en especial en los medios masivos de comunicación y en el sistema educativo, y velará para que se ejerzan los principios de igualdad y respeto de la diversidad étnica y cultural. Para estos propósitos, las autoridades competentes aplicarán las sanciones que le corresponden de conformidad con lo establecido en el Código Nacional de Policía, en las disposiciones que regulen los medios masivos de comunicación y el sistema educativo, y en las demás normas que le sean aplicables.” Negrillas añadidas.

149.        Por su parte, los artículos 34 y 35 de ese mismo compendio legal disponen:

“ARTÍCULO 34. La educación para las comunidades negras debe tener en cuenta el medio ambiente, el proceso productivo y toda la vida social y cultural de estas comunidades. En consecuencia, los programas curriculares asegurarán y reflejarán el respeto y el fomento de su patrimonio económico, natural, cultural y social, sus valores artísticos, sus medios de expresión y sus creencias religiosas. Los currículos deben partir de la cultura de las comunidades negras para desarrollar las diferentes actividades y destrezas en los individuos y en el grupo, necesarios para desenvolverse en su medio social. 

“ARTÍCULO 35. Los programas y los servicios de educación destinados por el Estado a las comunidades negras deben desarrollarse y aplicarse en cooperación con ellas, a fin de responder a sus necesidades particulares y deben abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores, sus formas lingüísticas y dialectales y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales.”

150.        Con base en las disposiciones citadas, es claro que el Legislador ha consagrado el derecho de las comunidades NARP a la etnoeducación. Ello se traduce en que la educación para esas comunidades debe tener en cuenta las características propias de esos grupos, su ambiente, proceso productivo, así como su vida social y cultural. En esa medida, sus programas curriculares deben basarse, reflejar y asegurar el respeto y fomento de su patrimonio económico, natural, cultural y social, sus valores artísticos, medios de expresión y creencias religiosas, dialectos, historia y necesidades particulares.

151.        Así, para la Sala Plena, el alcance de la norma demandada, contenida en el parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994, al referir una regla para la etnoeducación de un grupo étnico como las comunidades indígenas, debe considerar aquellas disposiciones que tratan sobre la etnoeducación, pero para las comunidades NARP, puesto que a las segundas también se les ha reconocido tal garantía. En otras palabras, como la disposición atacada prevé una regla en materia de etnoeducación para un grupo étnico protegido, su alcance debe dilucidarse a la luz de otras disposiciones del mismo rango, que también confieren ese derecho a la etnoeducación, a otro grupo protegido como lo son los colectivos NARP.

152.        A partir de lo expuesto, la Corte concluye que la finalidad de la segunda parte del parágrafo del artículo 116 de la Ley 115 de 1994 es defender la autodeterminación e identidad cultural de las comunidades étnicas que se encuentran ubicadas en zonas de difícil acceso. Lo expuesto, bajo el entendido de que la contratación de un docente que cuente con los títulos exigidos por la norma, pero desconozca su cultura o sea reprobado por las autoridades de los pueblos mencionados, impediría que los niños, niñas y adolescentes de esos colectivos étnicos tengan una formación que respete y desarrolle su identidad cultural, es decir, que les enseñe, entre otras cosas, su lenguaje, tradiciones, creencias, costumbres y ritos.

153.        Finalmente, la Sala Plena destaca que el texto del parágrafo objeto de estudio en esta providencia dispone unas medidas excepcionales para garantizar la prestación del servicio educativo estatal en todo el territorio nacional. Para el efecto, establece una regla general y otra específica aplicable a las comunidades indígenas.

154.        La primera regla precisa que, en los eventos en los que (i) las personas que integran las listas de elegibles de los cargos establecidos para garantizar la educación estatal en zonas de difícil acceso no acepten su nombramiento, (ii) no se cuente con personal titulado para proveer esos cargos, o (iii) las plazas para garantizar la educación en esos lugares no hayan sido creadas, el Estado podrá contratar con particulares el suministro de ese servicio público. En esos casos, las entidades contratadas deberán capacitar a su personal, remunerarlo, y garantizar su afiliación al sistema de seguridad social. Además, deberán acreditar que sus docentes cuentan como mínimo con la culminación de la educación media.

155.        La segunda dispone que, en el caso de las comunidades indígenas, ubicadas en zonas de difícil acceso, la prestación del servicio de educación será atendido provisionalmente por docentes y directivos docentes etnoeducadores normalistas superiores, licenciados en educación o profesionales con título distinto al de licenciado. Ante su falta de disponibilidad, el servicio educativo estatal será prestado por el personal autorizado por las autoridades tradicionales del correspondiente pueblo indígena, quienes no deberán acreditar que cuentan con los títulos académicos previstos en la norma, ni siquiera la culminación de la educación media. En esos casos, el Estado debe tener en cuenta a los etnoeducadores para proveer los cargos dispuestos para las plazas correspondientes y, ante su ausencia, contratará a las personas escogidas por las autoridades tradicionales de la comunidad indígena correspondiente.

I.             Estudio de los cargos de inconstitucionalidad

156.        Los accionantes consideraron que el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, al no incluir a las comunidades NARP en el parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994. En su criterio, esa situación, a su vez, conllevó a una vulneración del principio de igualdad. Para sustentar su postura, formularon dos cargos. El primero consiste en demostrar la configuración de una omisión legislativa relativa, y el segundo pretende establecer que la exclusión de las comunidades NARP de los efectos de la norma demandada genera una vulneración del derecho a la igualdad y no discriminación de esos colectivos étnicos.

157.        La Sala Plena de la Corte Constitucional estima que los dos cargos de la acción de inconstitucionalidad están llamados a prosperar, a partir del análisis que se expone a continuación. Los dos cargos planteados en la demanda se estudian por separado.

Primer cargo por omisión legislativa relativa

158.        Acá se describen los criterios necesarios para la configuración de un cargo por omisión legislativa relativa y, simultáneamente, se indica la manera en la que en este caso se cumplen con esos criterios.

159.        Primer paso. Para agotar este punto se deben abordar dos componentes: (i) que exista una norma sobre la cual se predica la omisión, y (ii) que esa norma (a) excluya de sus consecuencias jurídicas a casos equivalentes o sujetos asimilables, o que (b) no incluya un determinado elemento o ingrediente normativo.

160.        La existencia de la norma sobre la que se predica la omisión. La Sala constata que la segunda parte del parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994 establece que el servicio educativo estatal que se ofrece en las poblaciones indígenas ubicadas en zonas de difícil acceso será atendido provisionalmente con docentes y directivos docentes etnoeducadores normalistas superiores, licenciados en educación o profesionales con título distinto del de licenciado. En todo caso, observa que cuando esos profesionales no estuvieren disponibles, la labor será ejercida por el personal autorizado por las autoridades tradicionales del correspondiente pueblo indígena, el cual no deberá acreditar los títulos académicos que se enuncian en ese mismo artículo, ni siquiera la culminación de la educación media. Sin embargo, no incluye a las comunidades NARP.

161.        La norma sobre la cual se predica la omisión excluyó de sus consecuencias jurídicas a sujetos asimilables. De lo descrito previamente, se tiene que la norma acusada excluye de sus consecuencias jurídicas a esos grupos étnicos que, por lo menos prima facie, según lo ya indicado en esta providencia, gozan de las mismas garantías que los pueblos indígenas, al menos en lo relativo al derecho a la etnoeducación.

162.        En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha advertido que, para establecer si dos grupos son asimilables o no, es necesario establecer un criterio de comparación entre ellos. Sobre este asunto, la Corte ha indicado que la selección de este factor de contraste involucra un ejercicio complejo, pues “desde un punto de vista ontológico, todos los sujetos, situaciones y cosas se pueden describir con diferencias y similitudes.”[135] Por ende, identificar un criterio de comparación muy general puede conllevar un alto grado de asimilación, lo que supondría una intensa limitación del margen de configuración del legislador y del mandato de protección a la diversidad étnica. Por otro lado, la escogencia de un factor de comparación muy específico puede implicar un grado de diferenciación tal que ponga en riesgo la vigencia del principio de igualdad. Por tanto, ha concluido que, “para determinar si dos grupos o categorías son comparables es necesario examinar su situación a la luz de los fines de la norma” [136] acusada.

163.        Para los actores e intervinientes de este proceso, las comunidades indígenas y las NARP son asimilables, porque en general se trata de colectivos étnicos protegidos por la Constitución. En su criterio, para este caso en particular, el hecho de que ambos grupos tengan derecho a la identidad, a la diversidad étnica y cultural, pero, sobre todo, a la etnoeducación, implica que deben sujetarse a las mismas reglas para la prestación del servicio de educación dentro de sus comunidades.

164.        La Sala Plena considera que, a partir de la Constitución y, en principio o como regla general, todas las comunidades étnicas que conviven en el país gozan de la misma protección, en cuanto su cultura, tradiciones y demás elementos característicos. Sin embargo, existen escenarios o supuestos en los cuales, a partir de unos criterios objetivos y especiales, incluso, en atención a las mismas características propias de cada grupo étnico, puede haber o no ciertas garantías que aplican para un grupo y no para otro.[137] Así, concluye que, como se expuso en precedencia, las comunidades indígenas y los colectivos NARP son sujetos comparables. Si bien su reconocimiento como grupos étnicos puede, de entrada, corresponde a un factor genérico que sugiere un grado de asimilación alto, esa circunstancia por sí sola no implicaría una asimilación en todos los contextos o escenarios. Para este caso puntual, se entienden como comparables las comunidades indígenas y las comunidades NARP en la medida en que ambas son titulares de un derecho semejante de etnoeducación. Esto implica, a la postre, que las normas que benefician a los primeros no deben excluir de sus efectos a los segundos.

165.        La conclusión anterior se soporta en las siguientes consideraciones. Primero, como se indicó en el capítulo sobre el alcance del parágrafo objeto de control, su propósito es garantizar la prestación del servicio de educación en todo el territorio nacional, incluso en regiones apartadas. Lograr lo anterior presupone necesariamente procurar que las comunidades que por cualquier motivo se encuentren en lugares geográficamente alejados, tengan una educación idónea, lo cual implica respetar los componentes del derecho a la etnoeducación de las comunidades indígenas, en los términos que el legislador haya dispuesto para el efecto.

166.        En segundo lugar, y en línea con lo anterior, en el acápite sobre el alcance de la norma objeto de control, se estableció que el propósito de la Ley 1297 de 2008 fue actualizar las disposiciones normativas relacionadas con los títulos elegidos por la Ley 115 de 1994 para ingresar a la carrera docente. En esa medida, el alcance de la norma atacada se dilucidó a partir de los mismos objetivos de la Ley 115 de 1994. Como se indicó en el aludido acápite, uno de sus propósitos era “darle entidad a la educación de los grupos étnicos”. [138] Para el efecto, reconoció que “[l]a educación de los grupos étnicos tendrá un carácter intercultural, respetando su Identidad cultural y promoviendo su articulación con la educación nacional. Esta educación será bilingüe, tomando como fundamento escolar la lengua materna de cada grupo étnico. Se le da una importancia particular a la educación especial, conservando la que existe y promoviendo la integración social y educativa”.[139]

167.        Desde esta perspectiva, la Corte considera que los pueblos indígenas y las comunidades NARP sí son asimilables, porque, a pesar de sus diferencias, ambos grupos tienen una forma de vida colectiva con identidad propia, cuya subsistencia depende de la transmisión de esos conocimientos culturales de generación en generación; y, pueden estar ubicados en zonas de difícil acceso o en lugares en los que el orden público se encuentra afectado, es decir, en espacios en los que la vacancia de los cargos docentes es recurrente. Por esa razón, en ambos casos, la ausencia de mecanismos adecuados para contratar al personal idóneo y garantizar la prestación del servicio estatal de educación en esas comunidades étnicas, puede comprometer su identidad cultural.

168.        Los pueblos indígenas y las comunidades NARP tienen una forma de vida colectiva con una identidad cultural propia cuya subsistencia depende de la transmisión de esos conocimientos de generación en generación. En los términos señalados por la Sentencia C-433 de 2021, el ordenamiento jurídico colombiano reconoció legalmente las costumbres y la forma de vida comunitaria de los pueblos indígenas desde finales del Siglo XIX.

“En efecto, en la década de los sesenta la política estatal de extinción de resguardos e incorporación de los indígenas a la economía nacional, iniciada desde la disolución de la Gran Colombia -en 1835 se suprimió el Gran Resguardo de Ortega y Chaparral-, fue sustituida por programas oficiales de mejoramiento económico y social de las comunidades indígenas, cambio éste presionado por la creación de diversos organismos internacionales dedicados a impulsar programas de desarrollo para el ‘tercer mundo’.

“Conceptos racistas que anteriormente predominaban en sectores dirigentes y justificaban la liquidación étnica, la expropiación de las tierras indígenas y el aprovechamiento de su fuerza laboral fueron sustituidos por la idea de un proceso de integración paulatino de formas culturales arcaizantes a los beneficios de la ‘civilización’. En este contexto se expidió el Decreto 1634 de 1960 que creó la División de Asuntos Indígenas del Ministerio de Gobierno y le señaló dentro de sus funciones ‘estudiar las sociedades indígenas estables como base para la planeación de cambios culturales, sociales y económicos con miras al progreso de tales sociedades.’

“La ley de reforma agraria (L. 135 de 1961) dictada con el objeto de democratizar la propiedad y superar la estructura de tenencia de la tierra bajo las modalidades de latifundio-minifundio, introdujo dos artículos que constituyen el primer reconocimiento de las comunidades indígenas, aun cuando fuese para efectos de su incorporación a la economía capitalista como unidad de producción y de consumo. La primera de dichas disposiciones (art. 29) condicionó la adjudicación de baldíos en zonas ocupadas por indígenas - que de suyo significaba implícitamente un desconocimiento de la posesión inmemorial de los grupos indígenas de estas áreas - al previo concepto favorable de la oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio de Gobierno. La segunda (art. 94) pretendió resolver el problema de la superación del minifundio en las parcialidades indígenas y facultó al INCORA para estudiar la situación socioeconómica de las parcialidades con miras a adelantar las reestructuraciones internas, el reagrupamiento de la población de resguardos y eventualmente la ampliación de los mismos mediante la adquisición de tierras aledañas. De esta forma, como lo afirmara el entonces Ministro de Agricultura Otto Morales Benítez ante el Congreso, se pretendía ‘devolver el espíritu comunitario a gentes que así enseñaron a vivir y cuyo medio natural de existencia y sistema de agrupación para la producción económica, son precisamente esos’.”[140]

169.        Desde esa época, la sociedad mayoritaria empezó a reconocer que los pueblos indígenas son sociedades originarias que tienen una identidad propia que se desarrolla desde lo colectivo. En esa medida, construyen sus relaciones sociales, políticas, económicas, religiosas y culturales, a partir de cosmovisiones propias que deben ser respetadas y promovidas. A partir de estos reconocimientos que surgieron de las luchas políticas y sociales adelantadas por los líderes de esas comunidades, los pueblos indígenas iniciaron un proceso de reconstrucción identitaria para superar los efectos nocivos de la política de asimilación previamente implementada.

170.        En ese escenario, los pueblos indígenas adelantaron procesos de cohesión social y reconfiguraron su forma de vida colectiva, los cuales involucraron un trabajo articulado para reclamarle al Estado y a la sociedad mayoritaria el reconocimiento de la importancia de transmitir sus saberes ancestrales de generación en generación.[141] Producto de ello y de los diferentes movimientos sociales que se adelantaban en el mundo, el Decreto Ley 088 de 1976 y el Decreto 1142 de 1978 dispusieron por primera vez que la necesidad de que las comunidades indígenas accedieran a la educación, sin que se desconociera la necesidad de conservar y preservar sus culturas. Posteriormente, la Ley 115 de 1994 adoptó el concepto de etnoeducación con el fin de desarrollar el derecho de los integrantes de las comunidades étnicas de recibir una educación que desarrolle su identidad cultural.[142]

171.        A pesar de las marcadas diferencias entre el proceso de organización y de movilización social de los pueblos indígenas y de las comunidades NARP, ambos grupos tuvieron que enfrentar el fenómeno de la asimilación cultural y reconstruir su identidad cultural.[143] En el caso de las poblaciones NARP, algunos académicos destacan que los miembros de estas comunidades fueron excluidos de la construcción del “proyecto nación”. Al respecto, resaltaron que, de hecho, la abolición de la esclavitud en 1851 se afrontó como una problemática de integración de una mano de obra que permanecía marginalizada, sin considerar las particularidades socioculturales de estas poblaciones, ni su historia de despojo. Esto conllevó a que el Estado no reconociera que las personas negras tenían una ciudadanía plena. De manera que, “sin derechos reales sobre propiedades o participación política, vemos que progresivamente la inclusión de las poblaciones negras fue ambigua, ya que este orden socio-racial tendió a incluir los individuos negros como ciudadanos comunes, aunque al mismo tiempo los excluyó del fundamento de la nacionalidad. De esta manera podemos ver cómo el lugar marginal de las poblaciones negras ha estado asociado al igualitarismo republicano que, en compañía del andinocentrismo y del mestizaje, logró reforzar un lugar marginal y una inclusión ambigua para estas poblaciones al constituirse como eje fundante de los nacientes proyectos de nación republicanos.”[144]

172.        Con el fin de abolir la esclavitud, se generaron procesos locales y regionales de movilización, los cuales conllevaron a que las personas negras adoptaran diferentes formas de poblamiento y de organización social. Aquellas estuvieron marcadas por la ocupación aislada y marginalizada de ciertos territorios y por sus condiciones de discriminación racial e invisibilidad.[145] En los términos de la Comisión de la Verdad, “Colombia es un país afrodescendiente. La población afrocolombiana, negra, palenquera y raizal es descendiente de las personas que fueron arrancadas de África, secuestrados, tratados como mercancías, y traídos a las Américas, a través de la ignominiosa trata transatlántica. Desde ese momento el pueblo negro ha desarrollado ejercicios libertad y resistencia. Este pueblo étnico cuenta con una importante diversidad cultural, territorial e histórica, fundamental en la construcción de la nación colombiana”. Para algunos estudiosos del tema, esta situación generó dificultades en la asignación de límites culturales e identitarios a estas poblaciones.[146] Además, demoró el reconocimiento de sus expresiones organizativas en el país hasta la década de los setentas y, por tanto, sus demandas en materia de etnoeducación.[147]

173.        Sin embargo, es con la Constitución Política de 1991 que las movilizaciones sociales de las comunidades negras se hacen visibles. A partir de ese momento y con la expedición de la Ley 70 de 1993 los procesos organizativos de estos colectivos étnicos empezaron a consolidarse. Recientemente, el Decreto 1640 de 2020 precisó que las comunidades NARP pueden organizarse a través de varias instituciones organizativas, entre ellas, las formas y expresiones organizativas establecidas en esa norma, las comisiones consultivas departamentales, distrital de Bogotá y de Alto Nivel.[148] Estas formas de organización han funcionado como un mecanismo de organización interna y han permitido que estos colectivos expresen sus tradiciones y su identidad cultural. Tal y como lo destacó la Sentencia C-433 de 2021, para las comunidades NARP, revisten especial relevancia:

“[L]los saberes ancestrales que identifican maneras propias de conocer y difundir el conocimiento, como, por ejemplo, la tradición oral sobre las propiedades curativas de las plantas medicinales, la enseñanza comunitaria o la alimentación y los rituales de muerte, entre otros ámbitos. La doctrina local^[192], recientemente, resaltó la relevancia y el alcance de la relación entre cultura y roles sociales al interior de las comunidades NARP, en los siguientes términos:

“El patrimonio cultural oral, material e inmaterial a partir del cual es posible descubrir matices de ese sentido de pertenencia, se lee en las prácticas y saberes culturales desde los cuales cada integrante piensa y elabora sus actuaciones en torno a su comunidad; de este modo, la cosmovisión, la religiosidad, el territorio, las relaciones con la naturaleza, lo ético, lo estético, la gastronomía, las relaciones sociales, las formas de comunicación, los objetos y un conjunto de prácticas simbólicas representativos constituyen un componente importante para comprender diferentes aspectos de los diversos grupos humanos, entre estos, la manera como se concibe y se vive con los pequeños en el espacio de la comunidad.”[149]

174.        En conclusión, las comunidades indígenas y las comunidades NARP tienen cada una de ellas una forma de vida colectiva con una identidad cultural propia, la cual transmiten de generación en generación. Entonces, las restricciones que se les impongan para establecer un sistema educativo que respete y desarrolle su identidad cultural pueden impactar la pervivencia de sus manifestaciones culturales, sociales, políticas y religiosas, así como su autonomía misma, lo cual iría en detrimento del pluralismo de la Nación colombiana.

175.        Las comunidades indígenas y los colectivos NARP pueden estar ubicados en zonas de difícil acceso, por sus condiciones geográficas o por los escenarios de alteración al orden público. En este punto, la Sala destaca que la titulación de territorios baldíos a las comunidades indígenas y a las comunidades NARP ha sido una de las políticas implementadas para redistribuir la tenencia de la tierra en Colombia. Esos terrenos suelen estar ubicados en zonas apartadas y de difícil acceso del territorio nacional. De manera que, la implementación de esta política pública ha suscitado que estos colectivos étnicos se encuentren ubicados en zonas geográficas en las que suele haber poca disponibilidad de personal idóneo para garantizar la prestación del servicio de educación. Sobre este asunto, el DANE destacó que:

“En Colombia, de acuerdo con el CNPV 2018, el 11,1% de la población (equivalente a 4.890.220 habitantes) es indígena (4,3%) o afrodescendiente (6,8%). Las poblaciones étnicas tienen mayor participación en ciertos departamentos del país, donde también se concentran los problemas de pobreza y bajos ingresos. En América Latina, la pérdida de tierras, la disminución de los medios de subsistencia tradicionales y la histórica segregación que han enfrentado los pueblos indígenas son factores que explican que sean el grupo poblacional más numeroso entre las cifras de condiciones de vida desfavorables (Naciones Unidas, 2010). De igual manera, se evidencia que, en general, las poblaciones afrodescendientes en América Latina y el Caribe se caracterizan por el predominio de problemáticas como exclusión, desigualdad y marginación (AECID, 2016). En el Mapa 1 se presenta la participación de indígenas y afrodescendientes en el total de la población de cada departamento de Colombia. La mayor participación de la población indígena se concentra en el Amazonas colombiano (principalmente en los departamentos de Amazonas, Guainía, Vaupés y Vichada), donde más del 50% de los individuos son indígenas. En contraste, los afrodescendientes tienen una participación en diferentes departamentos del país, pero en menor composición relativa, siendo únicamente en Chocó (74%) y San Andrés (57%) donde más del 20% de la población se identifica como tal. En la Costa Atlántica y en la Pacífica se concentra la mayor parte de la población étnica, con departamentos donde hay un porcentaje considerable de traslape de población indígena y población afrodescendiente (en particular, La Guajira, Cauca, Chocó y Nariño). En contraste, en Boyacá, Cundinamarca y Norte de Santander menos del 1% de la población se identifica como afro o indígena.”[150]

176.        Lo expuesto permite señalar que los grupos objeto de comparación suelen estar ubicados en departamentos apartados que tienen una ubicación geográfica de difícil acceso, que produce barreras para la prestación idónea del servicio educativo estatal. Al respecto el DANE también resaltó que:

“la tendencia a nivel departamental es bastante marcada, siendo las poblaciones ubicadas en la periferia las que cuentan con los niveles más bajos de bienestar. En las zonas donde hay mayor presencia de pueblos indígenas, como los departamentos de Amazonas, Guainía, Vaupés y Vichada, y de comunidades afrodescendientes como Chocó, Nariño y Putumayo, se observa un nivel educativo más bajo, y condiciones laborales menos favorables en comparación con la población no étnica. Destaca el caso del departamento del Chocó, donde los tres grupos considerados presentan cifras preocupantes. De esta manera, es posible inferir que las zonas donde se encuentran ubicadas principalmente las comunidades étnicas son poblaciones con bajos niveles de vida, con endebles sistemas educativos y laborales; las condiciones socioeconómicas desfavorables en estas comunidades son una situación que se ha perpetuado a lo largo de los años (Naciones Unidas, 2010).”[151]

177.        Además, al igual que los pueblos indígenas, las comunidades NARP no solo pueden estar ubicadas en lugares a los que es difícil acceder por sus condiciones geográficas, sino que también están localizadas en zonas que tienen el orden público alterado, lo cual no solo dificulta el acceso al territorio, sino que pone en riesgo su subsistencia. Según la información reportada por el INCODER, los territorios colectivos de los consejos comunitarios han presentado “una disminución en la población, producto del desplazamiento por la migración rural-urbana y el conflicto armado, pero que es imposible identificar correctamente (Urrea-Giraldo, 2010).”[152] Por su parte, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas reportó que:

“Con corte al 31 de agosto de 2023, se encuentran incluidas en el Registro Único de Víctimas (RUV) 1.246.931 negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras (NARP); de estas, 52,84% son mujeres, 47,08% son hombres y 0,08% tienen orientación sexual o identidades de género diversas. De estos, 20,8% son niños, niñas y adolescentes, y 4,5% tiene algún tipo de discapacidad.

“La Unidad para las Víctimas ha hecho importantes avances en materia de reparación colectiva a este pueblo, que, históricamente, ha sido expulsado de su territorio, poniéndolos en riesgo de exterminio físico y cultural. Esta desterritorialización se ha dado a través de diversas violencias sobre sus cuerpos y territorios, causando la pérdida de prácticas culturales y ancestrales. En este sentido, el 27%, es decir, 252 de los 942 Sujetos de Reparación Colectiva (SRC) incluidos en el RUV pertenecen a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. Adicionalmente, el 57,47% de los SRC de estas comunidades se concentran en la región Pacífica.”[153]

178.        Por tanto, las comunidades indígenas y las comunidades NARP sí son sujetos asimilables. Además de que pueden estar ubicados en zonas de difícil acceso, uno y otro grupo afrontan un riesgo tangible de perder su identidad cultural, social, sus valores, creencias y conocimientos ancestrales. Aunado a lo anterior, la Constitución, la ley y la jurisprudencia han reconocido el derecho de ambos colectivos a la etnoeducación.

179.        Segundo paso. La existencia de un deber o mandato específico. Al excluir a las comunidades NARP de la disposición acusada, el legislador desconoció un mandato específico impuesto directamente por la Constitución.

180.        Para la Sala, la Constitución Política de 1991 se soporta en el reconocimiento de la coexistencia de distintos grupos étnicos, tribales, raciales y culturales en el país. Como lo decidió la Corte Constitucional en la Sentencia C-520 de 2023, el pluralismo de la Nación colombiana es un presupuesto social que tiene valor normativo. Bajo esa perspectiva, los artículos 1, 2, 7, 9, 13, 70 y 93 de la Constitución, así como de los artículos 1.2, 2.2, y 5.a del Convenio 169 de la OIT que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, consagran el deber de reconocer y respetar las diferentes cosmovisiones que tienen las comunidades étnicas. Ese mandato constitucional se materializa en la autodeterminación y autonomía de los pueblos étnicos, así como en los principios de diversidad e identidad cultural, los cuales protegen las diversas formas de percibir el mundo y la vida de los colectivos referidos. En esa medida, existe un mandato constitucional específico que le impone al legislador un deber de reconocer y proteger la identidad cultural y étnica propia de las comunidades NARP.[154]

181.        Por su parte, el artículo 55 transitorio superior establece que el Congreso deberá expedir una ley para proteger la identidad cultural de las comunidades negras, sus derechos y fomentar su desarrollo económico y social.[155] Aunado a lo anterior, el artículo 68 de la Constitución establece un mandato particular en materia de educación, según el cual los integrantes de los grupos étnicos tienen derecho a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural.[156] En igual sentido, el artículo 27 del Convenio 169 de la OIT establece que los servicios de educación destinados a las comunidades étnicas deben desarrollarse en cooperación con ellas, de manera tal que respondan a sus necesidades particulares y abarquen los elementos propios de su historia, conocimientos y técnicas, sistemas de valores y sus aspiraciones sociales, económicas y culturales.[157]

182.        En esa medida, una interpretación conjunta de las disposiciones referidas permite concluir que existe un mandato constitucional específico, en virtud del cual, el legislador debe establecer los mecanismos necesarios para garantizar que la educación que se provea e imparta a las comunidades NARP respete, conserve y transmita su identidad cultural, como expresión de la pluralidad de la Nación colombiana. Lo expuesto, a partir de parámetros educativos que honren sus saberes tradicionales o ancestrales y que les permitan preservar y difundir su historia, cultura, lenguaje y religiones propias. El mandato descrito es claro en su contenido y constituye una obligación de hacer en cabeza del Legislativo.

183.        Sin embargo, el Legislador desconoció esa obligación al expedir el parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994. Lo expuesto, en la medida en que no incluyó a las comunidades NARP y a sus autoridades, en la excepción sobre la etnoeducación que esa norma establece.

184.        Tercer paso. La exclusión de las comunidades NARP de la norma demanda carece de un principio de razón suficiente. Al respecto, la Corte Constitucional advierte que en el debate que se agotó en el Congreso de la República para la aprobación de la norma en cuestión, el Legislador no hizo alusión a las razones por las cuales limitó el ámbito de protección de la norma únicamente a las comunidades indígenas.

185.        Se reitera que el objetivo de la norma es defender la autodeterminación e identidad cultural de las comunidades étnicas que se encuentran ubicadas en zonas de difícil acceso o de orden público seriamente alterado. En esa medida, debe cobijar a todos los grupos étnicos que transmitan su identidad cultural de generación en generación, a través de la educación, como mecanismo de preservación y estén localizados en los lugares referidos, entre ellos, las comunidades NARP, tal y como se advirtió previamente. Por tanto, la Sala concluye que la falta de inclusión de los colectivos NARP en la segunda parte del parágrafo 1° del artículo 116 de la Ley 115 de 1994 carece de un principio de razón suficiente.

186.        Cuarto paso. La exclusión de las comunidades NARP de los efectos de la norma demandada carece de justificación y objetividad que genera una desigualdad negativa de las comunidades NARP, frente a las comunidades indígenas a las que se refiere esa disposición.

187.        En efecto, como se estableció en el paso anterior del test de omisiones legislativas relativas, la Sala Plena no advierte una razón suficiente que justifique el hecho de que las comunidades NARP hayan sido excluidas de los efectos del parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994. Esa ausencia de razón objetiva implica una desigualdad negativa en contra de las comunidades negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras, respecto de las comunidades indígenas que sí se aluden en la norma.

188.        Ello ocurre pues, como se estableció en precedencia, los grupos NARP –como ocurre con las comunidades indígenas– tienen derecho a la etnoeducación, como expresión del mandato específico de protección a la diversidad étnica y cultural de los diversos colectivos étnicos que conviven en Colombia, y que incluye a los aludidos colectivos negros afrodescendientes, raizales y palenqueros. Así, se vulnera ese mandato, pues esos colectivos no se ven cobijados por la excepción consagrada en el parágrafo demandado, como sí lo fueron las comunidades indígenas, sin que medie una razón suficiente para ello. En otras palabras, esa exclusión supone un fenómeno de desigualdad negativa que no tiene justificación en la Constitución y en los tratados internacionales que rigen la materia.

189.        En suma, la Corte Constitucional concluye que el Congreso de la República incurrió en una omisión legislativa relativa en el parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994. Aun cuando creó en ese parágrafo una medida a favor de las comunidades indígenas en materia de etnoeducación, excluyó de sus efectos a los grupos NARP, de manera injustificada y a pesar de que existe un mandato constitucional específico de para el legislador de reconocer y proteger la identidad cultural y étnica de las comunidades negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras.

Segundo cargo por violación del principio de igualdad y la cláusula de no discriminación

190.        La Corte Constitucional, para evaluar la configuración de un cargo por violación del principio de igualdad, ha desarrollado lo que en la actualidad se denomina test o juicio integrado de igualdad. Este se divide en tres partes, así: en la primera, debe determinarse cuál es el criterio de comparación (tertium comparationis); en la segunda, se define si, desde la perspectiva fáctica y jurídica, existe un tratamiento desigual entre iguales o igual entre desiguales. En tercer lugar, debe establecerse si ese tratamiento desigual o diferenciado está justificado a partir de una disposición o mandato de la Constitución. Eso significa constatar si las circunstancias que se comparan ameritan un trato diferente o, por el contrario, deben tener el mismo. Es en este punto en el cual se evalúa la idoneidad, necesidad y/o proporcionalidad estricta de la medida que consagra el trato diferenciado, a partir de un grado de escrutinio leve, intermedio o intenso.[158]

191.        La norma prima facie afecta el principio de igualdad. Un primer paso en la aplicación del test integrado de igualdad consiste en determinar quiénes son los sujetos comparables, para así establecer el criterio de comparación entre unos y otros sujetos. La Sala Plena considera que los sujetos comparables son las comunidades indígenas y los grupos NARP.

192.        El criterio de comparación (tertium comparationis). La Corte Constitucional ha definido al criterio de comparación como el parámetro que permite determinar si se está ante sujetos o situaciones análogas que ameritan un mismo trato, con el fin de discernir si ese trato es igual o desigual respecto de otro.[159] Como se indicó previamente, la Sala Plena estima que los sujetos comparables son las comunidades indígenas, frente a los grupos negros, afrodescendientes, raizales y palenqueros.

193.        En cuanto a las comunidades indígenas, el artículo 2º del Decreto 2164 de 1995 señala que se trata del grupo o conjunto de familias de ascendencia amerindia, que tienen conciencia de identidad, así como valores, rasgos, usos o costumbres de su cultura. También comparten formas de gobierno, gestión, control social o sistemas normativos propios que los distingues de otros grupos, ya sea que tengan títulos de propiedad o no, o que no puedan acreditarlos legalmente, o que sus resguardos hayan sido disueltos, divididos o declarados vacantes. El mismo artículo 2º establece que las autoridades tradicionales se refieren a aquellos miembros de una comunidad indígena que ejercer, dentro de su estructura propia, un poder de organización, gobierno, gestión o control social.

194.        En relación con las comunidades NARP, de manera, general, el Ministerio de Justicia[160] las define como el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que tienen una cultura propia, comparten historia y poseen tradiciones y costumbres las cuales les permiten revelar y conservar una conciencia e identidad que las distinguen de otros grupos étnicos. Esta acepción se basa en la definición de comunidad negra contenida en el artículo 2º de la Ley 70 de 1993.

195.        Por su parte, la Corte Constitucional se refirió de manera detallada a las características de las comunidades raizales que habitan en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Lo hizo mediante la Sentencia SU-097 de 2017 en la que identificó que la población afrodescendiente raizal tiene unas características propias entre las que se encuentra su cultura isleña, derivada de un sincretismo causado por la interacción entre distintas idiosincrasias como la africana, la española, la inglesa o la holandesa, así como una religión propia y un pasado cercano a pueblos antillanos cercanos. Dada su especificidad cultural, la comunidad raizal ha sido sujeto de normas y políticas específicas. Esto se refleja, por ejemplo, en la circunscripción especial que estas tienen en el Congreso de la República, de conformidad con el artículo 176 de la Constitución (modificado por el artículo 6º del Acto Legislativo 2 de 2015).

196.        En cuanto a la comunidad palenquera, de manera general, está conformada por los descendientes de esclavos que, mediante actos de resistencia y libertad, se refugiaron en territorios de la costa norte de Colombia desde el siglo XV, lugares que se denominaron palenques. De acuerdo con la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV,[161] existen cuatro palenques reconocidos: San Basilio de Palenque (Mahates – Bolívar), San José de Uré (Córdoba), Jacobo Pérez Escobar (Magdalena) y la Libertad (Sucre).

197.        En su conjunto, estas comunidades se abreviaban como NARP –negros, afrodescendientes, raizales y palenqueros. En esta oportunidad, la Corte exalta y reconoce la riqueza, diversidad e importancia cultural que ostentan cada uno de los grupos que confluyen en el término NARP. Estas comunidades ostentan unas características propias que honran la pluralidad de la Nación colombiana y que merecen la mayor protección de parte del Estado y la sociedad, en cuanto a la preservación y transmisión de sus costumbres a las generaciones venideras.

198.        Finalmente, cabe destacar que, de acuerdo con el artículo 3º del Decreto 1745 de 1995, “una comunidad negra podrá constituirse en Consejo Comunitario, que como persona jurídica ejerce la máxima autoridad de administración interna dentro de las Tierras de las Comunidades Negras, de acuerdo con los mandatos constitucionales y legales que lo rigen y los demás que le asigne el sistema de derecho propio de cada comunidad.”

199.        En suma, para efectos de este fallo, la Sala agrupa a esas comunidades en la abreviatura NARP, sin el ánimo de desconocer las particularidades propias anteriormente anotadas de cada uno de los grupos individuales a los que se hizo referencia. Así, en cuanto a los sujetos comparables se encuentran, por una parte, las comunidades indígenas y sus autoridades y, por otro, las comunidades NARP y las autoridades propias que algunos de esos grupos tienen.

200.        Ahora, más allá de los criterios de comparación entre ambas comunidades los cuales han sido expuestos previamente, de cara al juicio de igualdad, la Sala Plena considera oportuno hacer un recuento de aquellos casos en los que ha establecido que uno y otro grupo son sujetos comparables. Lo anterior, a partir de la reseña jurisprudencial realizada en la Sentencia C-520 de 2023.

201.        Como se advirtió, la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que los grupos indígenas son comparables con las comunidades NARP en distintos ámbitos normativos. Por ejemplo, la ya mencionada Sentencia C-480 de 2019 declaró exequible las expresiones “cabildos indígenas” y “asociados de cabildos indígenas”, contenidas en el parágrafo del artículo 7º de la Ley 1816 de 2016 “por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de licores destilados”, bajo el entendido que también incluyen a los consejos comunitarios de las comunidades negras, raizales y palenqueras. En esa ocasión, esta Corte consideró que “el reconocimiento y los derechos culturales de las comunidades indígenas son asimilables a los que poseen las colectividades negras”. Lo anterior, en lo atinente a la protección de una manifestación cultural de las comunidades étnicas relacionada con la producción de licores ancestrales.

202.        En la Sentencia C-480 de 2019, esta Corte soportó su decisión en el contexto de negación de reconocimiento que han padecido las comunidades NARP, por lo que resulta necesario que estas sean beneficiarias de acciones afirmativas de manera semejante a las comunidades indígenas. Por ende, estimó que había una omisión legislativa relativa en el parágrafo del artículo 7º de la Ley 1816 de 2016, en tanto esta se refería únicamente a las comunidades indígenas.

203.        Posteriormente, la Sentencia C-433 de 2021 hizo extensivos los efectos de la exclusión del servicio militar obligatorio para las comunidades indígenas, para los integrantes de los grupos NARP. Esto, a partir de la configuración de los cargos por omisión legislativa relativa y vulneración del principio de igualdad. Para arribar a esa determinación, la Sala Plena consideró que ambos grupos eran comparables de la siguiente manera:

“[P]or una parte, las comunidades a las que pertenecen tienen una forma colectiva de vida y, por ende, su ausencia física puede llegar a afectar la existencia misma de la comunidad en su conjunto; y, por la otra, la vida colectiva de sus comunidades se inspira en unos valores y un modo de ser y de actuar en el mundo diferente al de la sociedad mayoritaria, lo que supone que, al sustraerlos del colectivo para prestar el servicio militar, se puede comprometer la manera como estos contribuyen a perpetuar su cultura, cosmovisión sobre el territorio y saberes ancestrales”.

204.        Recientemente, en la aludida Sentencia C-520 de 2023, esta Corte declaró la exequibilidad condicionada del artículo 118 del Decreto 1260 de 1970 (modificado por el artículo 77 de la Ley 962 de 2005), en el entendido de que la Registraduría Nacional del Estado Civil también puede autorizar excepcional y fundadamente a los consejos comunitarios de las comunidades NARP para llevar el registro del estado civil. Como ocurre en este caso, la Sentencia C-520 de 2023 abordó dos cargos por omisión legislativa relativa y por vulneración del principio de igualdad. En esa providencia, la Sala Plena estableció nuevamente que las comunidades indígenas eran sujetos comparables de los grupos NARP, en cuanto a la función de registro que, en algunos supuestos, ejercen autoridades diferentes a la Registraduría Nacional del Estado Civil.

205.        Con todo, la jurisprudencia ha sido consistente en determinar que las comunidades NARP son sujetos comparables respecto de las comunidades indígenas, respecto de disposiciones normativas en las que se consagran medidas que benefician a las segundas, pero que omiten en su literalidad a las primeras.

206.        Así las cosas, la Sala Plena considera que las expresiones objeto de estudio afectan prima facie el principio de igualdad, en la medida en que: (a) establecen una medida infra inclusiva, pues (b) prevén un beneficio diferenciado para sujetos comparables. Esto, ya que el parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994 consagra un trato diferenciado o particular (beneficio) para las comunidades indígenas y sus autoridades, respecto de los requisitos para ejercer la enseñanza en esas comunidades, así como la posibilidad de seleccionar al personal que cumple esa función. Sin embargo, esa norma excluye a las comunidades NARP y a sus autoridades de sus efectos. Lo expuesto, a pesar de que los dos colectivos étnicos (i) suelen estar ubicados en territorios de difícil acceso; y, (ii) transmiten su cultura de generación en generación, a través de la educación.

207.        Justificación constitucional del tratamiento desigual o diferenciado. El tercer paso del test integrado de igualdad consiste en determinar si el anotado trato desigual está amparado en una justificación válida a partir del ordenamiento jurídico. Para el efecto, la medida debe evaluarse a partir de un grado de escrutinio leve, intermedio o estricto. A continuación se reseña brevemente cuándo debe emplearse cada uno de los grados de intensidad anotados.

208.        El grado de escrutinio leve, por regla general, es el estándar de evaluación aplicable a los asuntos en los que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración. Así, la medida objeto de control es acorde a la Constitución si (a) tiene una finalidad que no está prohibida en ella y (b) es adecuada para alcanzar la finalidad que persigue.

209.        En el grado de escrutinio de intensidad intermedia, no es suficiente con que el fin que persigue la medida no esté prohibido por la Constitución, este debe ser importante y efectivamente conducente para lograr el objetivo que se propone la norma. Este nivel de intensidad ha sido empleado en materias en las que el legislador cuenta con un margen amplío de configuración pero que las medidas que adopta pueden suponer una tensión con otros principios constitucionales.

210.        De acuerdo con lo establecido en las Sentencias C-345 de 2019, C-432 de 2020, C-084, C-218 y C-433 de 2021, la intensidad intermedia se emplea cuando la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental; cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia; y en los casos en los que existen normas basadas en criterios sospechosos pero cuyo fin es favorecer a grupos históricamente discriminados. Este último supuesto se presenta en aquellos casos en los que el legislador definió medidas afirmativas tales como las que se soportan “en un criterio de género o raza para promover el acceso de la mujer a la política o de las minorías étnicas a la educación superior.”[162]

211.        Así, la medida que se evalúa bajo un grado intermedio está acorde con la Constitución si (a) tiene una finalidad constitucional importante, (b) es efectivamente conducente para lograr esa finalidad, y (c) no es evidentemente desproporcionada, lo cual se refiere a si la norma genera mayores ventajas respecto de los eventuales perjuicios que ocasiona, para los intereses jurídicos con los que entra en tensión.

212.        El grado de intensidad estricta se aplica de manera excepcional, pues se emplea para aquellos casos en los que la misma Constitución establece mandatos específicos de igualdad, al tiempo que la medida objeto de análisis se refiere a una clasificación sospechosa como las que se refieren en el artículo 13 de la Constitución, de manera no taxativa (sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica). Este grado de escrutinio también es aplicable para aquellas medidas que afectan a sujetos en condición de debilidad manifiesta o a sujetos marginados y que, en principio, impacta gravemente un derecho fundamental, o crea un privilegio[163] Así, la medida objeto de escrutinio supera una evaluación estricta cuando: (a) el fin perseguido es imperioso; (b) el medio escogido, además de ser efectivamente conducente, es necesario, es decir, no puede reemplazarse por otros medios menos lesivos para los derechos que están en tensión, y (c) los beneficios de adoptar la medida exceden o no las restricciones impuestas sobre otros principios constitucionales (proporcionalidad en sentido estricto).

213.        En el presente caso, la Sala considera que el nivel de escrutinio que debe aplicarse es el intermedio. Si bien, en principio, podría estimarse que debe usarse un grado de escrutinio estricto, de conformidad con la Sentencia C-308 de 2022, cuando el análisis versa sobre una medida afirmativa, el estándar intermedio promueve la actividad legislativa dirigida –justamente– a diseñar mecanismos que beneficien a un grupo o colectivo marginado. En esa medida, el análisis no debe incluir la evaluación de la evidente desproporción de la norma, elemento propio de un grado de escrutinio estricto.

214.        Tal fue el raciocinio que empleó esta Corporación en la mencionada Sentencia C-433 de 2021. Al respecto esa providencia señaló: “[c]omo ya se dijo al establecer el alcance de las disposiciones acusadas (…) las normas acusadas tienen como objeto exonerar a las comunidades indígenas de la prestación del servicio militar y del pago de la cuota de compensación militar; en otras palabras, establecer una medida afirmativa en favor de una comunidad históricamente discriminada. Esta hipótesis, según el estándar antes referido, impone el deber de aplicar el test intermedio.”

215.        Así, la Sala Plena evaluará, de manera escalonada si: (i) el fin perseguido por la norma es constitucionalmente importante; (ii) el medio elegido para cumplir ese fin es efectivamente conducente para lograrlo, y (iii) la medida no sea evidentemente desproporcionada.

216.        La norma persigue un fin constitucionalmente importante, pues pretende proteger la diversidad cultural de la Nación y el derecho de los miembros de las comunidades étnicas de recibir una formación que desarrolle su identidad cultural. En primer lugar, la Corte Constitucional considera que la medida diferenciada contenida en el parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994 sí persigue un fin constitucionalmente importante. En concreto, busca proteger la diversidad cultural de la nación (Arts. 1º, 2º, 7º y 70 de la Constitución) y garantizar que los miembros de las comunidades indígenas tengan una formación que respete y desarrolle su identidad cultural (Arts. 67 y 68 de la Carta y 27 del Convenio 169 de la OIT). Como se indicó en precedencia, el objetivo de la norma es garantizar que las comunidades indígenas ubicadas en zonas de difícil acceso o que tienen el orden público alterado cuenten con el personal idóneo para que sus niños, niñas y adolescentes tengan una formación idónea que desarrolle y respete su identidad cultural. En otras palabras, la disposición acusada pretende garantizar la autodeterminación de los pueblos indígenas y su derecho a transmitir sus saberes ancestrales de generación en generación, a través de la etnoeducación.

217.        La Sala Plena también constató que el fin último del Congreso de la República con la norma atacada es garantizar, a través de esas medidas, el servicio de educación en todo el país. Así, se hizo necesaria la inclusión de las reglas contenidas en el parágrafo enjuiciado, pues la prestación idónea del servicio de educación para las comunidades indígenas implica respetar y garantizar todos los componentes del derecho a la etnoeducación de esas comunidades, a partir de su identidad étnica y cultural propias.

218.        El mecanismo escogido para lograr el propósito advertido es efectivamente conducente, en la medida en que garantiza que las comunidades indígenas ubicadas en zonas de difícil acceso o de orden público alterado transmitan sus saberes ancestrales de generación en generación. En segundo lugar, esta Sala considera que el medio elegido para cumplir ese fin ese efectivamente conducente para lograrlo. Lo expuesto, en la medida en que establece mecanismos para que la prestación del servicio público de educación en las comunidades indígenas, ubicadas en zonas de difícil acceso o de orden público alterado, se brinde a través de personas que puedan enseñar la cultura de esas comunidades, sin que la falta de acreditación de los títulos de formación exigidos para ingresar a la carrera docente constituya un obstáculo para ello.

219.        La disposición acusada es evidentemente desproporcionada, porque impide que las comunidades NARP cuenten con mecanismos idóneos para garantizar que sus integrantes tengan una formación que desarrolle y respete su cultura. La Sala Plena considera que la medida es evidentemente desproporcionada respecto de los derechos de las comunidades NARP, excluidas de la medida afirmativa consagrada para las comunidades indígenas en el parágrafo objeto de revisión. Como se indicó en precedencia, las comunidades NARP gozan de especial protección, tanto por parte de la Constitución como de los instrumentos del bloque de constitucionalidad, que garantizan los derechos de esas comunidades. Además, el Legislador no hizo explícitas las razones por las cuales excluyó a esos grupos de la medida afirmativa que estableció en la norma objeto de controversia. Aunado a lo anterior, esta Sala no encontró en su estudio sobre el cargo de omisión legislativa relativa que hubiera una razón o motivo constitucional suficiente que justificara la falta de inclusión de las comunidades NARP en la medida afirmativa consagrada en el parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994.

220.        La Sala Plena de la Corte Constitucional reitera, como lo hizo en la Sentencia C-433 de 2021, que la Constitución Política de 1991 implicó un cambio del paradigma de los derechos de las comunidades NARP. En efecto, ese nuevo contrato social reconoció la pluralidad de la nación colombiana, lo cual supone, en la práctica, la protección de la diversidad étnica y cultural de los grupos NARP. Ello debe leerse de la mano con el artículo 13 de la Constitución –en línea de igualdad– por lo que resulta evidentemente desproporcionado excluir a esas comunidades y a sus autoridades de las medidas sobre etnoeducación que consagra el parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994.

221.        Esta Sala se detiene sobre este último punto. Para esta Corte, la evidente desproporcionalidad de la medida es aún más intensa, pues restringe el derecho a la etnoeducación de las comunidades NARP. Tal y como se estableció en esta providencia, la etnoeducación es una herramienta fundamental para lograr el respeto, la conservación, la transmisión y la preservación de la identidad de las diversas comunidades étnicas –inclusive las NARP– que integran la Nación plural colombiana, así como su subsistencia. En esa medida, tales grupos tienen derecho a una educación que respete y honre su identidad y diversidad, que proteja sus saberes tradicionales o ancestrales y que les permita preservar y difundir su historia, cultura, lenguaje y religiones propias. Por ende, resulta evidentemente desproporcionado circunscribir los beneficios consagrados en el parágrafo enjuiciado a las comunidades indígenas y a sus autoridades, cuando los grupos NARP gozan de una protección semejante y también pueden estar ubicados en zonas geográficas apartadas, semejantes a las de los pueblos indígenas. Sobre este punto, la Sentencia C-480 de 2019 estableció que las comunidades NARP han sido objeto de discriminación e invisibilización desde la época de la colonia hasta la actualidad, al tiempo que padecieron uno de los mayores flagelos de la humanidad, como es la esclavitud que tuvo asiento en el territorio nacional hasta mediados del siglo XIX.

222.        Conclusión. Esta Corte constató que el Legislador incurrió en una omisión legislativa relativa al excluir sin una justificación razonable a las comunidades NARP, de los efectos de la norma objeto de control, a pesar de que esas comunidades y los grupos indígenas tiene un derecho semejante, en materia de etnoeducación. Aunado a lo anterior, la disposición estudiada vulneró la cláusula de igualdad y no discriminación, pues la anotada exclusión es evidentemente desproporcionada, al impedir que las comunidades NARP cuenten con mecanismos idóneos para garantizar que sus integrantes tengan una formación que desarrolle y respete su cultura, en clave de igualdad, como ocurre con las comunidades indígenas.

J.            Remedio constitucional

223.        La Corte Constitucional, de conformidad con los artículos 243 y 21 del Decreto 2067 de 1991, ha establecido que es competente para definir el alcance y los efectos de sus sentencias.[164] En ejercicio de esa prerrogativa, ha optado en algunas ocasiones por proferir sentencias interpretativas o condicionadas, como una opción para modular sus decisiones.[165] Ello, con el fin de armonizar principios en tensión tales como la conservación del derecho, por una parte, y la supremacía constitucional, por otra.  Así, hay lugar a una exequibilidad condicionada de una norma cuando esta: (i) debe entenderse en un sentido específico que resulte conforme con la Constitución, de modo que todas las demás lecturas son inexequibles, o (ii) puede interpretarse de una manera que es contraria a la Constitución, por lo que debe excluirse del ordenamiento jurídico esa posible lectura.

224.        Bajo esa perspectiva, la jurisprudencia ha establecido que, cuando se presenta una omisión legislativa, la Corte tiene la posibilidad de extender las consecuencias de la norma cuestionada a los supuestos de hecho o grupos excluidos por el legislador. En esa medida, en principio, debe adoptar “una sentencia que extienda sus consecuencias a los supuestos excluidos de manera injustificada, es decir, (…) una sentencia integradora tipo aditiva, que mantenga en el ordenamiento el contenido que, en sí mismo, no resulta contrario a la Carta, pero incorporando al mismo aquel aspecto omitido, sin el cual la disposición es incompatible con la Constitución”.[166] Lo expuesto, siempre que su implementación no afecte la coherencia del ordenamiento jurídico.[167] 

225.        En el presente caso y con el fin de garantizar y armonizar los principios de supremacía constitucional y conservación del derecho, la Sala Plena considera que hay lugar a adoptar una sentencia integradora de tipo aditiva de conformidad con la jurisprudencia reiterada en este asunto. Más aun, cuando una declaratoria de inexequibilidad simple expulsaría del ordenamiento legal una disposición que consagra una medida afirmativa que beneficia a las comunidades indígenas y que debe beneficiar por igual a las comunidades NARP. Esta decisión es congruente con lo decidido por esta Corporación en casos semejantes, como por ejemplo las Sentencias C-480 de 2019, C-433 de 2021, C-189 de 2022 y C-520 de 2023.

226.        En consecuencia, esta Corporación declarará exequible el parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994 “[p]or la cual se expide la ley general de educación.”, bajo el entendido que lo que en él se dispone también se aplica a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.