Trámite procesal
26. En sesión del 5 de diciembre de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el expediente y el día 7 del mismo mes y año, la Secretaria General lo remitió al despacho del Magistrado sustanciador para lo de su competencia.
27. Mediante Auto del 15 de enero de 2024, el Magistrado Sustanciador consideró que los accionantes acreditaron los requisitos establecidos en la jurisprudencia para formular censuras por omisión legislativa relativa y por vulneración del derecho a la igualdad. En consecuencia, admitió la demanda de inconstitucionalidad y le ordenó a la Secretaría General de la Corte Constitucional que (i) fijara el asunto en lista por diez días para que cualquier ciudadano pudiera intervenir, para defender o cuestionar la constitucionalidad de la disposición objeto de reproche; (ii) comunicara el inicio del proceso a la Presidencia de la República, a la Cámara de Representantes y al Senado de la República; (iii) invitara a varias facultades de derecho a distintas universidades,[25] a algunas entidades públicas[26] y a ciertas organizaciones privadas de carácter no gubernamental,[27] para que, si lo estimaban pertinente, intervinieran en el caso, y (iv) efectuara el traslado respectivo a la Procuraduría General de la Nación para que rindiera su concepto.
Intervenciones y conceptos
28. El 25 de enero de 2024 este proceso fue fijado en lista por el término de 10 días. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 7º, 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991, se recibieron 14 intervenciones y conceptos. Sin embargo, de esos solamente dos fueron allegados oportunamente.
29. La Sala Plena agrupa las misivas recibidas, en función de si se trata de una intervención oficial, de uno de los conceptos solicitados a las organizaciones o expertos o de una intervención ciudadana, tal y como se resume a continuación:
Concepto presentado por una organización privada, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991[28]
30. Grupo de Acciones Públicas de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. Mediante escrito del 5 de julio de 2023,[29] María Lucía Torres Villareal, María Alejandra Vargas Corredor, Daniel Lesmes Cantillo, María Andrea Castaño Vélez y Santiago Cardona Sotomonte, en su calidad de directora, coordinadora e integrantes (respectivamente) del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario (en adelante GAP), le solicitaron a esta Corporación que declare la exequibilidad condicionada de la expresión comunidades indígenas contenida en el parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994, bajo el entendido de que esta abarca a los grupos NARP y ROM. Ese centro de estudios dividió su intervención en tres capítulos, en los que (i) explicó en qué consiste un trato diferencial; (ii) precisó cuáles son los sujetos y comunidades de especial protección constitucional en la jurisprudencia colombiana, y (iii) analizó los cargos y las pretensiones formuladas en la demanda.
31. Sobre el primer capítulo, el GAP señaló que los tratos diferenciales son medidas de adecuación dirigidas a equilibrar los escenarios desiguales que se generan con ocasión de las condiciones sociales, económicas, políticas o culturales de cierto grupo específico, respecto de otro. Explicó que la jurisprudencia de esta Corte ha indicado que las acciones afirmativas o de diferenciación positiva son medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, con el fin de eliminar o reducir su desigualdad social, económica o cultural, o de lograr que un grupo discriminado logre una mayor representatividad (Sentencia C-174 de 2004). En su criterio, el derecho colombiano reconoce la importancia de modular ciertos supuestos de hecho para defender o proteger a algunos grupos que no gozan de manera plena de sus derechos, como el de la igualdad. Así, existen categorías que se consideran sospechosas, pues se han asociado a prácticas que ponen en desventaja a las poblaciones históricamente marginadas como las mujeres, las personas afrodescendientes, los homosexuales, las comunidades indígenas, entre otros (Sentencia C-964 de 2003). Por ende, concluyó que los tratos diferenciales son legítimos cuando están dirigidos a superar la situación de discriminación anotada.
32. El interviniente indicó que la Corte Constitucional ha establecido que la igualdad tiene diversos componentes, como valor, principio y derecho y como manifestación de la pluralidad y diversidad de la Nación. Específicamente, manifestó que esta Corporación ha precisado que los tratos diferenciales se deben evidenciar cuando se esté ante: I) Diferentes situaciones objetivas de hecho; II) Cuando se persiga una finalidad. III) Que dicho trato sea razonable a los ojos de los derechos constitucionales. IV) Que exista una relación entre el trato y su finalidad y, V) Que haya proporcionalidad en el trato y los derechos en tensión.[30] A su juicio, si se cumplen esos presupuestos, una medida diferencial es legítima y no trasgrede la prohibición de trato discriminatorio.
33. A renglón seguido, el GAP se refirió a la igualdad en sentido formal y en sentido material. A partir de ello, adujo que los criterios sospechosos, como mandatos de optimización normativa no pueden convertirse en escenarios de violación de derechos fundamentales. Así, las medidas establecidas a favor de un grupo históricamente discriminado no pueden traducirse en la exclusión de otras comunidades que también han sido marginadas.
34. A continuación, sugirió que la Corte Constitucional aplique un juicio integrado de igualdad (Sentencia C-220 de 2017) de tipo estricto, en atención a que la disposición cuestionada se refiere a un criterio sospechoso en su trato diferencial, pues versa sobre grupos étnicos históricamente vulnerados. En su criterio, esta Corte debe analizar si la medida cuestionada, además de ser legítima, es a la vez necesaria y proporcional.
35. En lo que respecta al segundo capítulo, el GAP indicó que los beneficiados con los tratos diferenciales son sujetos de especial protección constitucional, porque sus características físicas, sociales o psicológicas pueden llevar a que ostenten un amparo reforzado que derive en un trato especial en su favor. Luego, advirtió que el Convenio 169 de la OIT reconoce la existencia de grupos étnicos, los cuales, con motivo de sus particularidades culturales y sus cosmovisiones propias, pueden encontrarse en situación de desigualdad. En su criterio, ello implica que el Estado debe adoptar las medidas que considere suficientes para mitigar esa desigualdad y garantizar que esos grupos gocen de manera efectiva de sus derechos fundamentales, con el debido respeto a su identidad social, cultural e institucional. Así, esos ajustes diferenciales deben ser permanentes y para todos los sujetos y grupos de especial protección, pues de otra manera se perpetuarían escenarios de desigualdad.
36. El interviniente también señaló que, con fundamento en el artículo 7º de la Constitución, el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación. A partir de ese artículo, la jurisprudencia de esta Corte desarrolló el concepto de enfoque diferencial étnico. Este consiste en la individualización de las comunidades NARP y ROM, así como su reconocimiento como grupos étnicos vulnerables o en situación de debilidad manifiesta, que carecen del goce pleno de sus derechos. Así, el enfoque étnico exige que el Estado emprenda una política pública y las acciones necesarias para garantizar los derechos y la igualdad de esos grupos ancestrales. Esto, a partir de la Sentencia T-025 de 2004, la cual destacó la necesidad de aplicar un enfoque diferencial y un reconocimiento focalizado respecto de las comunidades étnicas, como sujetos de especial protección que han sido discriminados histórica y sistemáticamente.
37. En lo que concierne al tercer capítulo, el GAP indicó que el Convenio 169 de la OIT,[31] contiene los lineamientos que deben implementarse para garantizar el derecho a la educación en aquellas comunidades étnicas presentes en Colombia. A continuación, se refirió a la educación como servicio público y al deber del Estado de promover el acceso a la educación y a la cultura de todos los colombianos, de manera permanente, lo cual incluye a las comunidades étnicas. Lo anterior, en línea con lo establecido en la Ley 115 de 1994, la cual introdujo el concepto de etnoeducación entendida como aquella dirigida a todos los grupos que integran la nacionalidad y que poseen una cultura, lengua, tradiciones y fueros propios y autóctonos, y que debe integrar en su ofrecimiento temáticas de ambiente, respeto por las diversas creencias y tradiciones y, además, el proceso social y cultural arraigado a todos los grupos étnicos del país (comunidades indígenas, afrocolombianas, negras, palenqueras, raizales y Rom).[32]
38. Para el caso puntual de la norma atacada, el GAP expuso que el hecho de que el legislador se haya referido en ella a las comunidades indígenas hace presumir que únicamente esos pueblos gozan de la excepción, según la cual el personal que se dedique a la docencia en esos colectivos no tiene la obligación de culminar la educación media. En su opinión, la aplicación textual de esa expresión impide o limita la prestación del servicio de educación para aquellos grupos que no están incluidos en la noción literal de comunidad indígena.
39. Por ende, el GAP sugirió que esta Corte entienda que la expresión demandada no solo excluye a las comunidades NARP, sino que además contradice las mismas disposiciones de la Ley 115 de 1994. Esto, pues, vulnera la esencia del enfoque diferencial étnico, así como el derecho a la educación de las comunidades anotadas. En otras palabras, desconoce el trato diferencial del que deben gozar los grupos NARP, como sujetos de especial protección constitucional, lo cual se traduce en el desconocimiento de sus derechos fundamentales y, en particular, del mandato de igualdad. En suma, para el interviniente, la aplicación literal de la norma demandada privilegia únicamente a los pueblos indígenas y excluye a los demás grupos étnicos que también son sujetos de especial protección y tienen derecho a la etnoeducación.
Intervención presentada, en virtud de lo establecido en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991[33]
40. Nicolás Madriñán Serna. En misiva del 7 de febrero de 2024,[34] el ciudadano le solicitó a la Corte Constitucional que declare condicionalmente exequible la disposición acusada, con fundamento en los argumentos expresados en la demanda y en su intervención. En primer lugar, refirió que la expresión atacada está incursa en una omisión legislativa relativa al no haber incluido en ella a los grupos que tienen características similares a las de las comunidades indígenas. En esa medida, consideró que es necesario que esta Corte incluya a los grupos omitidos por el legislador en la norma cuestionada.
41. En segundo lugar, adujo que la Nación colombiana es diversa, pues está compuesta por grupos y poblaciones que tienen un patrimonio cultural propio que debe ser protegido por el Estado. Luego, explicó que las comunidades NARP han sido discriminadas de forma histórica, grave y reiterada, lo cual las ha puesto en una condición de debilidad manifiesta. A partir de ello, consideró que no existe una razón válida que justifique que las comunidades a las que se refiere la demanda estén excluidas de la norma atacada.
42. En tercer lugar, el interviniente aseguró que la disposición cuestionada vulnera el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución. Para el efecto, se refirió a la igualdad formal, como una aplicación literal de ese concepto, y a la igualdad material, como un precepto enfocado en las realidades sociales del territorio nacional. Advirtió que el principio de igualdad exige que el Estado tome medidas en favor de grupos discriminados para que esa igualdad sea real y efectiva. A continuación, expresó que comparte las consideraciones de la demanda sobre el anotado principio, así como el juicio integrado de igualdad de rigor intermedio, sugerido para abordar la constitucionalidad de la expresión atacada.
43. En cuarto lugar, indicó que las comunidades indígenas y los grupos NARP son poblaciones con similitudes notables en cuanto a su patrimonio cultural propio, a sus tradiciones y realidades socioeconómicas. Así, la norma enjuiciada vulnera el derecho fundamental a la educación de los grupos NARP al restringir su docencia, al tiempo que vulnera el derecho a la igualdad al no abarcar a esos grupos en su alcance. Por esa razón, sugirió que la Corte declare la exequibilidad condicionada de la disposición atacada.
Concepto de la Procuraduría General de la Nación
44. La señora Procuradora General de la Nación le solicitó a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad[35] de la expresión comunidades indígenas contenida en el artículo 116 de la Ley 115 de 1996, bajo el entendido que incluye a los grupos étnicos afrocolombianos, negros, raizales, palenqueros y ROM.[36]
45. De manera preliminar, se refirió al concepto de omisiones legislativas. Al respecto, precisó que se presentan cuando el Congreso de la República se abstiene de legislar respecto de lo establecido en la Constitución. Advirtió que su configuración exige que haya una norma que prevea un preciso marco regulatorio, cuyo acatamiento esté en cabeza del legislador. Respecto de las omisiones legislativas relativas, indicó que, en esos casos, puede haberse expedido una disposición legal, pero ella está incompleta, pues carece de algún ingrediente consagrado en un mandato de la Constitución. Además, a partir de la Sentencia C-075 de 2021, indicó que, para que prospere un cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa, se debe demostrar:
(a) La existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo, que presuntamente (i) excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos equivalentes o asimilables, o (ii) que no incluya determinado elemento o ingrediente normativo; (b) Que exista un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador que resulta omitido por los casos excluidos o por la no inclusión del elemento o ingrediente normativo del que carece la norma; (c) Que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; y (d) Que en los casos de exclusión, la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma.[37]
46. Luego, explicó que cuando se advierte la existencia de una omisión legislativa, el remedio jurídico idóneo es una sentencia que extienda los efectos de la norma enjuiciada a los supuestos excluidos injustificadamente. Esto, con el propósito de preservar en el ordenamiento jurídico la disposición que no es contraria a la Constitución, pero con la debida incorporación del aspecto omitido.
47. A partir de esas consideraciones, la señora Procuradora General concluyó que, en este caso, se cumplen los cuatro criterios establecidos para que se configure una omisión legislativa relativa. Primero, el reproche de inconstitucionalidad se refiere a un texto legal (la expresión comunidades indígenas), contenido en el parágrafo 1° del artículo 116 de la Ley 115 de 1994; expresión que excluye a otros grupos étnicos del país.
48. Segundo, los artículos 1º, 7º, 13, 70 y 55 transitorio de la Constitución consagran el carácter multicultural de la Nación. Ello implica un deber de conceder igual reconocimiento y respeto a los diversos grupos étnicos de Colombia, al momento de expedir legislación. Por ende, está proscrita cualquier discriminación normativa por razones de raza. Esto, en concordancia con lo señalado por esta Corte en las Sentencias C-359 de 2013, C-480 de 2019, C-433 de 2021 y C-520 de 2023, en las cuales indicó que el referido deber constitucional beneficia a todos los colectivos étnicos del país, entre los que se encuentran los pueblos indígenas, las comunidades NARP y la población ROM.
49. Tercero, la exclusión de las comunidades aludidas carece de justificación, pues no hay una explicación para ello en el mismo texto de la ley o en sus antecedentes legislativos. Al contrario, durante el debate legislativo pareciera que la finalidad del Congreso de la República era incluir a todos los grupos excluidos del país. Aunado a lo anterior, el artículo 13 de la Constitución señala expresamente que todas las personas recibirán la misma protección del Estado, sin ninguna discriminación por razones de raza (en línea con lo mencionado en la Sentencia C-480 de 2019).
50. Cuarto, la falta de justificación para la omisión legislativa relativa ocasiona una desigualdad negativa para los grupos NARP y ROM, frente a las poblaciones indígenas amparadas en la expresión demandada, pues el primer grupo no puede suplir la ausencia de docentes en sus comunidades con integrantes de su misma etnia, mientras que las comunidades indígenas sí pueden hacerlo. Con fundamento en las Sentencias C-359 de 2013, C-480 de 2019 y C-433 de 2021, la señora Procuradora consideró que la circunstancia anotada no responde al criterio de razonabilidad, puesto que (i) Las comunidades afrocolombianas, raizales, palenqueras y ROM, dado su carácter de grupos étnicos diversos, son asimilables desde una perspectiva constitucional a los grupos indígenas amparados por la norma acusada; y (ii) El trato diferenciado dado a dichos grupos étnicos diversos en la disposición reprochada no se apoya en una justificación expresa del legislador y, por el contrario, se advierte un escenario de desigualdad por razones de raza, contrario a lo ordenado en el artículo 13 Superior.[38]
51. En suma, la Procuradora General de la Nación indicó que comparte la postura de los accionantes, quienes señalaron que la expresión acusada incurre en una omisión legislativa relativa, al excluir en su literalidad a las comunidades NARP y ROM. Por esa razón, coadyuvó su solicitud de declarar la exequibilidad condicionada de la norma cuestionada en el sentido de incluir a los grupos étnicos referidos.