La demanda
4. En su demanda, los accionantes adujeron que la expresión atacada vulnera los artículos 1º, 2º, 7º, 13, 67, 68, 70, 93, 310, 55 transitorio y el preámbulo de la Constitución; así como, los artículos 1.2, 2.2, y 5.a del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, que hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto. En consecuencia, le solicitaron a esta Corte [d]eclarar la constitucionalidad condicionada de la expresión comunidades indígenas del parágrafo 1° del artículo 116 de la Ley 115 de 1994, en el entendido de que también incluye a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras dentro de la excepción que permite que los etnoeducadores no tengan que acreditar la culminación de la educación media para ser docentes.[3] Para justificar su pretensión, los actores plantearon dos cargos de inconstitucionalidad, los cuales se describen a continuación.
5. Primer cargo. El legislador incurrió en una omisión legislativa relativa en el parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994, al excluir a las comunidades NARP. Los actores señalaron que el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa al dictar la norma acusada, porque la expresión contra la que se formuló la demanda (i) incumplió el mandato constitucional específico consistente en garantizar la identidad y diversidad étnica y cultural de las comunidades NARP, así como su derecho a la etnoeducación, (ii) esto, sin una justificación o razón suficiente, lo que conllevó a (iii) una discriminación negativa de esos colectivos étnicos. Para justificar su postura, los accionantes argumentaron lo siguiente.
6. El Estado tiene el deber constitucional de garantizar que los pueblos étnicos, incluso las comunidades NARP, disfruten de su identidad y diversidad étnica y cultural, a través de ciertas garantías constitucionales, entre ellas, el derecho a la etnoeducación. Los accionantes explicaron que los artículos 1º y 7º de la Constitución consagran el principio de pluralismo y diversidad étnica y cultural de la Nación, el cual le impone al Estado el deber de reconocer y proteger su diversidad étnica y cultural. A su juicio, ello implica que los individuos y las comunidades tienen la libertad de determinar su identidad, con fundamento en valores étnicos y culturales propios, sin que esa garantía esté circunscrita a los rasgos que comparten con otros sectores de la población. Ello se complementa con la obligación que tiene el Estado de reconocer la igualdad y dignidad de las diversas culturas que coexisten en el país (artículo 2º de la Constitución) y, de brindar una especial protección a las comunidades NARP (artículos. 93, 310 y 55 transitorio ibidem).[4] A su juicio, el Auto 005 de 2009, así como las Sentencias T-025 de 2004 y C-433 de 2021 son antecedentes relevantes que demuestran este mandato de protección constitucional de las comunidades NARP.[5]
7. Los actores indicaron que los deberes mencionados también están consagrados en el Acuerdo 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el cual hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto. Sobre su contenido, destacaron que los artículos 1.2, 2.2 y 5.a de ese instrumento se refieren, tanto a los grupos indígenas, como a los pueblos tribales, entre ellos, las comunidades NARP, quienes merecen una protección especial al diseñar las medidas legislativas que les afecten.[6]
8. Los accionantes señalaron que la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que las comunidades NARP cuentan con unas garantías concretas. En particular, tienen dos ámbitos de protección. Por un lado, (i) el reconocimiento de su derecho a intervenir, de manera real y efectiva, en las decisiones que les afecten para proteger su cultura y preservar su identidad étnica. Por el otro, (ii) la subsistencia y preservación de esa integridad étnica y cultural, lo cual implica la disponibilidad de los recursos materiales necesarios para ello. En su criterio, esas formas de protección se manifiestan en garantías tales como la consulta previa, el deber de no discriminación y la vigencia del autogobierno del colectivo, las cuales pueden constituir excepciones etnoculturales en favor de esas comunidades.[7] A partir de lo expuesto, los accionantes concluyeron que, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el Estado debe reconocer y proteger la diversidad étnica y, como consecuencia de ello, le corresponde impulsar medidas afirmativas en favor de los grupos y comunidades ancestrales.
9. Posteriormente, mencionaron que Colombia es una Nación multicultural y pluriétnica. Así, el artículo 68 de la Constitución establece que [l]os integrantes de los grupos étnicos tendrán derecho a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural.[8] Asimismo, destacaron que la jurisprudencia ha afirmado que esta forma de educación tiene como objetivo reconocer y valorar la diversidad e identidad de cada grupo, combatiendo la discriminación y exclusión. A través de la etnoeducación se protegen y honran las culturas, lenguajes, tradiciones y saberes específicos de cada comunidad.[9] Además, manifestaron que, según esta Corte, la etnoeducación es una herramienta para materializar el derecho a la autonomía de las comunidades étnicas y culturalmente diferenciadas, pues les permite conservar y transmitir las tradiciones, creencias y lenguas conforme a su historia y conocimientos ancestrales.[10] Por tanto, ha enfatizado que los miembros de los grupos étnicos tienen derecho a disfrutar de una educación que respete y desarrolle su identidad cultural.[11] Bajo esa misma línea, señalaron que los artículos 1º, 2.2 y 5.a del Convenio 169 de la OIT establecen que los Estados deben implementar estrategias, como la garantía de la etnoeducación, para salvaguardar los derechos de los pueblos étnicos y asegurar el respeto hacia su diversidad, integridad y autonomía.
10. Con fundamento en lo anterior, los actores expusieron que la etnoeducación, como mecanismo para garantizar el derecho a la identidad y diversidad étnica y cultural, es una garantía de todas las comunidades ancestrales, las cuales son reconocidas como beneficiarias de una especial protección constitucional. En esa medida, no es una prerrogativa exclusiva de las comunidades indígenas. A su juicio, [l]as comunidades afrodescendientes, paralelamente a las indígenas, detentan un legado cultural, histórico y ancestral que debe ser reconocido, valorado y fortalecido en el marco del sistema educativo.[12] Por esa razón, ni la jurisprudencia, ni el ordenamiento jurídico, han limitado el ámbito de protección de esas garantías a ciertos grupos étnicos, sino que han considerado que tanto los grupos indígenas como los NARP merecen una protección semejante.[13] Afirman que esto constituye un mandato tácito de la Constitución que exige la garantía del derecho a la educación bajo una visión de identidad cultural, que no se circunscribe únicamente a un grupo étnico en particular.
11. Finalmente, los accionantes explicaron que el aludido mandato constitucional fue desconocido por el legislador al dictar la norma acusada, pues sólo permite que las comunidades indígenas se beneficien de las garantías que esta consagra, en relación con su derecho a la etnoeducación. Estimaron que, [l]imitar la etnoeducación exclusivamente a las comunidades indígenas sería perpetuar una visión estrecha y excluyente de la diversidad cultural. Ignorar la necesidad de las comunidades afro de tener acceso a una educación que honre y promueva su identidad sería negarles un derecho fundamental. La verdadera inclusión y reconocimiento de la diversidad cultural en el país solo se logrará cuando se amplíe el alcance de la etnoeducación para incluir a todas las comunidades étnicas, garantizando así una educación equitativa, pertinente y respetuosa de las particularidades de cada grupo.[14]
12. La omisión legislativa identificada es injustificada o carece de una razón suficiente. Los demandantes señalaron que la norma acusada permite que los etnoeducadores de las comunidades indígenas no tengan que acreditar la culminación de la educación media para ser docentes, lo que resulta razonable en la medida en que busca proteger la integridad y diversidad étnica y cultural de esos colectivos. Sin embargo, la disposición normativa omite a las comunidades NARP, a pesar de que también gozan de protección constitucional. A su juicio, no hay una razón suficiente que justifique esa exclusión y el trato desigual inmerso en la expresión acusada.
13. Al respecto, los accionantes explicaron que las disposiciones de la Ley General de Educación (Ley 115, sancionada en 1994), relativas a la etnoeducación, hacen referencia a todos los colectivos étnicos. De ahí que, en atención a los principios constitucionales aludidos, cualquier excepción prevista para los grupos indígenas en esta materia debe extenderse a los demás colectivos étnicos, inclusive, a las comunidades afrocolombianas. Esto, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 58 y 62 de esa misma ley, que aluden a los grupos étnicos en general, más no a las comunidades indígenas de manera exclusiva.
14. En ese sentido, los actores concluyeron que [l]a etnoeducación no debería ser un derecho exclusivo de determinadas comunidades. Debe ser un derecho otorgado a todas aquellas que cumplan con los criterios establecidos en las normas constitucionales y legales que las definen. Las comunidades NARP y sus etnoeducadores, al igual que las indígenas, merecen beneficiarse de las excepciones creadas por la ley para asegurar estos principios y derechos. Así las cosas, resulta claro que la omisión del parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 resulta injustificada.[15]
15. La omisión legislativa de las comunidades NARP en la norma atacada no solo carece de razón suficiente, sino que conlleva una discriminación negativa. Con fundamento en lo expuesto, los accionantes adujeron que la omisión del parágrafo 1º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994 resulta en una desventaja para las comunidades NARP en comparación con otras que se benefician de esta norma. Esta omisión vulnera los derechos de las comunidades NARP a la identidad, diversidad étnica y etnoeducación, al limitarlos a un beneficio que potencia la amplitud de sus derechos. Una medida contraria al mandato constitucional que valora y defiende la diversidad e integridad étnica y cultural, y contradice las obligaciones internacionales contra la discriminación y a favor de la protección de grupos étnicos, como lo establece, entre otros, el Convenio 169 de la OIT.[16] Para los demandantes, la norma no establece un simple beneficio administrativo, sino un mecanismo para proteger y reforzar la identidad, la diversidad étnica y cultural y promover el autogobierno de estas comunidades. Lo expuesto en la medida en que, al simplificar los requisitos que deben acreditar los educadores para ejercer su labor, es posible garantizar su presencia en las comunidades y respetar su derecho a la etnoeducación, lo que resulta determinante para materializar su diversidad e identidad étnica.
16. En esa misma línea, los demandantes advirtieron que resulta relevante considerar que los etnoeducadores no suelen formarse en contextos educativos clásicos, sino en el marco de sus tradiciones, historias y cosmovisiones propias. Por ende, la medida implementada debe adaptarse a las realidades y contextos de sus colectivos, favorecer su expansión y asegurar que el derecho a la etnoeducación tenga una plena realización. Bajo esa perspectiva, aseguraron que la exclusión de las comunidades NARP implica una restricción a su derecho a la etnoeducación, pues (i) desestima la importancia de los etnoeducadores en esas culturas e, (ii) infringe su derecho a una educación que refleje, respete y fortalezca su identidad y tradiciones culturales y étnicas. De esta manera, la omisión no solo genera una desigualdad en términos prácticos, sino que socava uno de los pilares fundamentales de la etnoeducación: el derecho de todas las comunidades étnicas a preservar y transmitir su patrimonio cultural a través de la educación, sin que las disposiciones establecidas por la legislación ordinaria establezcan requisitos que vacíen de contenido la selección autónoma de los miembros de las comunidades a quienes se confía esta labor.[17] En consecuencia, concluyeron que debe entenderse que la expresión comunidades indígenas incluye a los grupos NARP.
17. Segundo cargo. La expresión acusada desconoce el principio de igualdad y la prohibición de discriminación, al excluir a las comunidades NARP de sus efectos. Los accionantes argumentaron que los vocablos acusados desconocen el derecho a la igualdad y la prohibición de discriminación de las comunidades NARP, derivada de los artículos 1º, 7º, 67, 68, 70, 93, 246, 310 y 55 transitorio de la Constitución y 1.2, 2.2 y 5.a del Convenio 169 de la OIT. Al respecto, señalaron que la igualdad es uno de los pilares de la Constitución y está consagrada en varias normas que integran el bloque de constitucionalidad como, por ejemplo, los artículos 1º y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 26 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos. También indicaron que la jurisprudencia constitucional ha abordado el concepto de igualdad desde tres dimensiones: como valor, principio y derecho fundamental y ha identificado que tiene un componente relacional. Es decir, su contenido solo puede concretarse en atención a la relación que existe entre los sujetos y las situaciones que sean comparables.[18]
18. En lo que respecta a las comunidades NARP, los actores señalaron que el derecho a la igualdad de esos colectivos tiene un fundamento específico en los artículos 70, 310 y 55 transitorio de la Constitución y en los artículos 1.2, 2.2 y 5.a del Convenio 169 de la OIT. Lo expuesto, en la medida en que, a partir de esas disposiciones, la jurisprudencia constitucional ha explicado que esos grupos han sido sometidos a una discriminación histórica que los ha marginado históricamente. A manera de ejemplo, recordaron que en las Sentencias C-169 de 2001 y C- 433 de 2021, en virtud del artículo 13 de la Constitución, las comunidades negras fueron consideradas sujetos de especial protección por parte del Estado, por lo pueden beneficiarse con medidas de discriminación positiva para contrarrestar las desigualdades a las que han sido sometidas históricamente.[19] Por tanto, concluyeron que la protección y garantía de la igualdad material que se desprende del principio de pluralismo y diversidad étnica y cultural consignado en los artículos 1, 7, 13 y 70 de la Constitución, requiere la adopción de medidas efectivas a favor de grupos y comunidades étnicas excluidas, discriminadas o afectadas negativamente por lo establecido en la ley.[20]
19. Con fundamento en lo anterior, los accionantes manifestaron que la expresión comunidades indígenas de la norma acusada desconoce la cláusula general de igualdad contenida en el artículo 13 de la Constitución, pues establece un trato desigual entre grupos étnicos que tienen derecho a la identidad, diversidad étnica y cultural y a la etnoeducación. Es decir, la norma establece un trato distinto entre colectivos étnicos que gozan de una misma protección constitucional. En su criterio, la desigualdad en que incurre la norma quedaría demostrada con la aplicación de un juicio de igualdad en su intensidad intermedia, el cual, según las Sentencias C-345 de 2019 y C-433 de 2021, aplica en el control abstracto de normas que establecen acciones afirmativas a favor de grupos históricamente discriminados, como ocurre con la norma objeto de controversia.
20. En esa misma línea, los actores señalaron que el test intermedio de igualdad exige valorar, escalonadamente, (i) que el fin perseguido por la norma sea constitucionalmente importante; (ii) que el medio elegido sea efectivamente conducente para lograrlo; y (iii) que la medida no sea evidentemente desproporcionada.[21] Luego precisaron que, con fundamento en las Sentencias C-345 y C-521 de 2019, aplicarían la metodología del juicio integrado de igualdad en dos niveles de análisis. En el primero, evaluarían si los supuestos de hecho son comparables y, a partir de ello, determinarían si existe un trato desigual entre iguales o uno igual entre desiguales. Y, en el segundo, examinarían si la eventual distinción está o no justificada desde el punto de vista constitucional, a partir de una evaluación del fin de la medida, el medio y la relación entre ambos aspectos.
21. Al desarrollar tal metodología, los demandantes indicaron que las comunidades NARP son comparables con los grupos indígenas en razón de su calidad de grupos étnicos y de su identidad étnica y cultural. Además, señalaron que, de forma reiterada, la jurisprudencia ha indicado que las comunidades étnicas son sujetos colectivos titulares de derechos fundamentales por su condición de sujetos de especial protección constitucional en situación de vulnerabilidad.[22] Lo expuesto, con fundamento en los principios constitucionales de la democracia y del pluralismo jurídico, así como en los artículos 7º y 70 de la Constitución. Destacaron que esta Corte ha señalado que los grupos étnicos han afrontado una discriminación estructural que ha afectado particularmente a las comunidades NARP e, incluso, ha definido algunos criterios para determinar si esos colectivos o sus integrantes son titulares de derechos especiales.[23]
22. Los actores también indicaron que, en las Sentencias C-666 de 2016, C- 480 de 2019 y C-433 de 2021, esta Corte estableció que las comunidades NARP son equiparables a las comunidades indígenas. Por tanto, concluyeron que no existe una razón suficiente para distinguir a las comunidades indígenas de las NARP. Por el contrario, advirtieron que, en virtud del principio de igualdad, los diferentes grupos étnicos deben tratarse de forma equitativa en materia de medidas de protección, pues estas culturas han enfrentado discriminación y marginación históricas desde la época colonial hasta la actualidad, ejemplificado por la esclavitud que padecieron del siglo XVI al XIX y por las políticas de asimilación racial y cultural durante los siglos XX y XXI. [24] En esa medida, se les debe reconocer su derecho a la identidad, diversidad étnica y cultural, así como su derecho a la etnoeducación.
23. En cuanto al trato desigual, los demandantes manifestaron que este consiste en haber excluido a las comunidades NARP en la norma atacada, la cual permite que los etnoeducadores de los colectivos indígenas no tengan que acreditar la culminación de su educación media para ser docentes en los términos de la ley. Así, la norma consagra un trato distinto entre las comunidades indígenas y las NARP, sin una justificación razonable. Esto, a pesar de que la Sentencia C-480 de 2019 estableció que todas las comunidades étnicas deben tener los mismos derechos y oportunidades, en términos de etnoeducación y en el reconocimiento y ejercicio de su autonomía.
24. Así, los actores advirtieron que la distinción de trato no se justifica desde el punto de vista constitucional, ya que la norma acusada solo pretende proteger la identidad, la diversidad étnica y cultural y el derecho a la etnoeducación de los grupos indígenas. En su criterio, ese propósito es legítimo, importante e imperioso, en la medida en que materializa la excepción etnocultural y establece una medida afirmativa en favor de esos grupos étnicos, quienes merecen un reconocimiento especial por parte del Estado y la protección de su autogobierno. Sin embargo, consideraron que la medida es parcialmente conducente en tanto protege la identidad, diversidad étnica y cultural y la etnoeducación de las comunidades indígenas, pero deja por fuera a las comunidades NARP, que tienen el mismo rango de protección constitucional. Ello implica, concluyeron, que la norma atacada genera una desigualdad evidentemente desproporcionada, pues excluye a las comunidades NARP de una medida afirmativa diseñada para garantizar la etnoeducación de los colectivos étnicos.
25. A partir de los cargos descritos, los demandantes le solicitaron a esta Corte declarar la exequibilidad condicionada de la disposición acusada, en el entendido de que la expresión comunidades indígenas comprende a las comunidades NARP, en la excepción que permite que los etnoeducadores no acrediten la culminación de educación media para ser docentes.