III. LA DEMANDA
6. El artículo 261 de la Ley 2294 de 2023 autoriza a las sociedades por acciones simplificadas (SAS) a negociar sus valores en el mercado público de valores. Ese artículo, en opinión del demandante, viola el principio de unidad de materia por dos razones: (i) no guarda relación de conexidad directa e inmediata con los planes, programas o estrategias incorporados en la parte general de la Ley 2294 de 2023[2], y (ii) regula con vocación de permanencia aspectos estructurales de las SAS.
7. Para el ciudadano Juan Manuel López Molina, en concordancia con la jurisprudencia, el juez constitucional debe aplicar un estándar más exigente en relación con la posible vulneración del principio de unidad de materia en la ley del plan nacional de desarrollo[3]. En consecuencia, la inclusión de disposiciones tendientes a corregir inconsistencias contenidas en textos legales de carácter permanente desconoce la naturaleza primordialmente temporal de las leyes aprobatorias del plan. De tal modo, que, solo será posible la modificación de normas como las señaladas cuando dicha modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal[4]. En otras palabras, no es posible utilizar [la ley del PND] para incorporar o modificar normas cuya expedición se encuentre sujeta al ejercicio de otras competencias contempladas en el artículo 150 superior, diferentes a la señalada en el numeral 3[5].
8. De otro lado, es necesaria la existencia de una conexidad directa e inmediata entre las disposiciones del PND y los contenidos constitucionalmente asignados a dicho tipo de leyes de planificación, razón por la cual solo pueden incorporarse aquellas disposiciones normativas que respondan al ejercicio de esta función de planeación y tengan por objeto impulsar el cumplimiento del plan[6]. El señor Juan Manuel López Molina presenta dos argumentos para sustentar la inconstitucionalidad de la disposición:
8.1. No existe una relación de conexidad directa e inmediata entre el artículo 261 acusado y los objetivos, metas, planes, programas o estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo.[7]
8.1.1 El contenido del artículo demandado fue incorporado por el Gobierno nacional en el proyecto de ley radicado en el Congreso de la República. No obstante, en ningún documento base o exposición de motivos de este PND aparece alguna justificación sobre su relación de conexidad directa e inmediata con las Bases del PND o su relación de causalidad en función de la planeación para su cumplimiento[8].
8.1.2 Al respecto, no se logra extraer de manera clara y evidente cómo esta regulación sobre el mercado público de valores contribuye de manera significativa y directa a la Economía productiva a través de la reindustrialización y la bioeconomía, título de la sección de la Ley 2294 donde está insertada, o [a] algún otro eje de transformación del PND[9]. Tampoco se encuentra demostrada una relación entre la norma acusada y el objetivo de planificación económica consistente en la Transformación productiva, internacionalización y acción climática. Igualmente, la norma no guarda relación alguna con los ejes transversales del PND.
8.2.1 La norma demanda modifica el artículo 4 de la Ley 1258 de 2008, en el sentido de autorizar a las SAS a inscribirse en el Registro Nacional de Valores y Emisores (RNVE) y negociar sus valores en la bolsa de valores. Esa ley regula la naturaleza jurídica de las SAS. La Ley 964 de 2005 establece normas generales sobre el mercado de valores. De conformidad con este contexto normativo, el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023 regula, con vocación de permanencia, aspectos estructurales y complejos de este mercado[11], que modifican sustancialmente la Ley 1258 de 2008. En este sentido, la modificación que introduce la norma acusada no se limita a aspectos operativos del PND, sino que afecta el cuerpo sustantivo de la Ley 1258 de 2008 y se observa permanente, puesto que sus efectos se pueden proyectar más allá de la vigencia del PND 2022 2026[12].
8.2.2 Los aspectos modificados de manera permanente por la norma acusada son: (i) las reglas de los actores del mercado que concurren al mismo, porque introduce un nuevo tipo de participante, las SAS; (ii) los estatutos sociales y en la forma de gobierno corporativo para efectos de este régimen, lo que puede representar inversiones significativas en recursos humanos y tecnológicos para muchas SAS, especialmente aquellas de menor tamaño o sin experiencia en mercados financieros; [y] (iii) la vigilancia y el control de los participantes de este mercado de valores, en cuanto aumenta su número y en consecuencia crece la actividad administrativa sobre esta actividad intervenida[13].
8.2.3 La vocación de permanencia de la norma demandada también se demuestra al considerar que la capacidad de las SAS para emitir y negociar valores en el mercado de valores crea derechos y obligaciones que perduran[14]. Así mismo, las nuevas exigencias en términos de estatutos y gobierno corporativo requerirán que las SAS realicen modificaciones estatutarias[15] y que el Gobierno nacional desarrolle una infraestructura reguladora y de supervisión robusta[16].