Salvamento de Voto
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
A LA SENTENCIA C-038 DE 2025
Referencia: expediente D-15937
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida
Magistrada ponente:
Cristina Pardo Schlesinger
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento las razones que me llevan a salvar el voto en el presente asunto. En concreto, no comparto la postura mayoritaria que concluyó que en este caso se desconocía el principio de unidad de materia porque (i) la norma acusada no tenía una relación directa e inmediata con los objetivos y propósitos del Plan Nacional de Desarrollo y (ii) no cumplía las condiciones en las que excepcionalmente se pueden adoptar en la ley del Plan Nacional de Desarrollo disposiciones con vigencia indefinida en el tiempo. A continuación, expongo las razones por las cuales me aparto de esta argumentación.
2. Considero que la medida contenida en el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, contrario a lo decidido por la mayoría, guarda una relación directa e inmediata con los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo. De ese modo, se cumple la exigencia que impone el principio de unidad de materia respecto de la ley que adopta dicho Plan consistente en establecer si en la parte general del Plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan tener relación con la disposición acusada[72].
3. La disposición demandada permite el acceso de las sociedades anónimas simplificadas (SAS) a recursos financieros provenientes del ahorro privado mediante el mercado de valores, lo que constituye un mecanismo de capitalización para aquellas. La medida descrita tiene relación con el eje de transformación denominado Transformación productiva, internacionalización y acción climática[73], que en las bases del Plan Nacional de Desarrollo indica que se necesita diseñar mecanismos de financiación para lograr la inclusión financiera de las unidades productivas del país para una producción industrial sostenible, cerrar brechas tecnológicas, impulsar encadenamientos productivos para la integración regional, fortalecer las capacidades humanas y generar empleos de calidad[74]. También corresponde con el propósito de implementar estrategias dirigidas a fomentar el financiamiento empresarial sostenible y con acompañamiento técnico para iniciativas productivas con impacto social[75].
Autorizar a las SAS a que inscriban sus acciones y valores en el Registro Nacional de Valores y puedan negociarlos en bolsa tiene relación directa e inmediata con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo, en cuanto permite fomentar el financiamiento empresarial sostenible y promover el crecimiento de las micro, pequeñas y medianas empresas. Por un lado, tiene conexión directa porque aquella se trata de una medida efectiva para lograr dichos propósitos, tal y como lo estableció la Corte Constitucional al revisarse la constitucionalidad de una medida similar. En particular, la Sentencia C-331 de 2020 revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 817 de 2020[76]. En dicha normativa se suspendió temporalmente la prohibición a la SAS de emitir acciones u otros valores y negociarlos en bolsa[77]. En la referida providencia se explicó que había conexidad entre esa disposición y los objetivos manifestados para justificar la adopción de aquella, en el marco de la emergencia económica y social declarada.
4. Entonces se afirmó, por una parte, que el mercado de capitales es una fuente de financiación a través de las cuales las empresas pueden acceder para obtener recursos, de manera tal que puedan mantener su operación, permitiéndoles afrontar la afectación económica mencionada y, por ende, preservar el empleo[78]. Por otra parte, que el Gobierno nacional ha promovido una serie de políticas tendientes a facilitar el acceso de más compañías al mercado de valores colombiano, [ ] el cual tiene como uno de sus objetivos fundamentales incentivar a que más compañías logren acceder a una financiación desintermediada a través del mercado de valores, con el fin de fomentar el acceso de aquellas empresas que necesitan recursos de largo plazo para su mantenimiento, y que mediante la emisión de papeles en dicho mercado logran aumentar sus posibilidades de crecimiento[79]. Se advierte cómo estos objetivos tienen una estrecha similitud con los propósitos declarados en los objetivos del plan de desarrollo actual y con las bases del mismo.
5. Esta justificación incluso fue expuesta por el Gobierno nacional desde la presentación del correspondiente proyecto de ley. De modo que esa efectividad no es conjetural o hipotética propia de un vínculo eventual, sino que, por el contrario, se trata de la constatación de una relación directa tal y como fue anteriormente advertida por este Tribunal. Por otro lado, es una relación inmediata, pues no se requiere la presencia de otra condición o circunstancia para que la ejecución de la autorización a las SAS para su operación en la bolsa de valores haga efectivo el fomento al financiamiento empresarial.
6. Además, se trata de una relación directa e inmediata de medio a fin, en el sentido de permitir la negociación en bolsa de los valores que emitan las SAS y el diseño de mecanismos de financiación y el fomento del financiamiento empresarial sostenible. En efecto, satisface el parámetro en cuanto que la norma instrumental sea una herramienta que inequívocamente permita el logro de los objetivos y metas generales del plan[80] y tiene un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal[81]. Por todo ello, a mi juicio se cumplían las condiciones jurisprudenciales que permitían que de forma excepcional se realizara por medio de la ley del Plan Nacional de Desarrollo una modificación de carácter permanente a la legislación.
7. Por último, reitero las inquietudes que he manifestado en decisiones anteriores[82] relacionadas con el escrutinio que efectúa la Corte Constitucional en relación con la vulneración de la unidad de materia en la ley del Plan Nacional de Desarrollo. En particular, aprecio que el examen judicial ha llegado a un escrutinio extremo, al punto que podrían vaciarse de contenido las facultades del Gobierno y del Congreso como agentes planificadores, sin desconocer por ello la pertinencia de ejercer un control riguroso que evite la desnaturalización del debate democrático, como lo ha intentado esta Corte en los últimos años. Tales criterios podrían desnaturalizar la ley del plan al menos en dos sentidos: (i) considerar dicho cuerpo como una mera declaración de objetivos de política pública sin fuerza vinculante y (ii) limitar la interacción de este cuerpo normativo con la legislación ordinaria y de carácter permanente, lo que afectaría el andamiaje sistémico del ordenamiento jurídico.
8. En estos términos quedan expuestas las razones por las cuales salvé el voto respecto de la Sentencia C-038 de 2025.
Fecha ut supra
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado