II. INTERVENCIONES
Cámara de Comercio Bogotá
9. La Cámara de Comercio de Bogotá solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad del artículo 261 de la Ley 2294 de 2023 que habilita a las Sociedades por Acciones Simplificadas a negociar sus acciones en el mercado público. Esto, al considerar que no se vulnera el principio de unidad de materia, por cuanto la disposición demandada tiene una conexión directa e inmediata con la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, y, en esa medida, busca cumplir con el objetivo de Sostenibilidad y crecimiento empresarial.
10. Para sustentar su petición, la interviniente consideró que se cumplieron los criterios específicos que permiten evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia en el Plan Nacional de Desarrollo, dado que:
(i) Existe un vínculo entre los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo y el artículo acusado. Esto, por cuanto el artículo 261 contempla una medida de carácter instrumental que materializa el cumplimiento del eje de transformación Seguridad Humana y Justicia Social. Este eje contempló, de acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley, la creación de instrumentos para la inclusión financiera de la economía popular y el desarrollo empresarial través de diferentes estrategias y el fortalecimiento de las compras públicas. Ahora bien, para la interviniente, el declarar la inconstitucionalidad del artículo acusado derivaría en una discriminación económica a las sociedades por acciones simplificadas por cuanto se causaría una limitación a su capacidad jurídica igual a la establecida para este tipo societario por la Ley 1258 de 2008, la cual, de acuerdo con la interviniente, a todas luces era discriminatoria.
(ii) Existe una conexión teleológica y estrecha entre los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo y la disposición acusada. Así El PND tiene por finalidad la sostenibilidad y crecimiento empresarial, que se cumple a través del instrumento normativo demandado, por cuanto la oferta pública de acciones servirá como mecanismos de capitalización y por tanto de crecimiento de las mipymes, dejando a las SAS en igualdad de condiciones con otros tipos, en atención a la restricción injustificada que habían tenido a partir de la expedición de la Ley 1258 de 2008.
(iii) El artículo acusado fue debatido desde el inicio del trámite legislativo y guarda relación con los programas, objetivos y metas del eje de transformación de Seguridad Humana y Justicia Social que se descompone en el catalizador C. Expansión de capacidades: más y mejores oportunidades de la población para lograr sus proyectos de vida, que en su numeral 8 dispone la Sostenibilidad y Crecimiento Empresarial que propone financiación para empresas. Así, exigir que cada artículo del PND, de orden instrumental, tenga la conexidad directa e inmediata con la parte general como lo pretende el demandante, derivaría en la declaratoria de inconstitucionalidad de todo el articulado.
(iv) El mecanismo de financiación contemplado en el artículo acusado no solo tiene conexión directa e inmediata con el objetivo de lograr la sostenibilidad y el crecimiento empresarial, sino que se trata de un instrumento que no es eventual ni mediato. En línea con lo anterior, en cuanto a la vocación de permanencia, la interviniente solicitó a la Corte tener en cuenta el concepto de Estado y sus finalidades, que buscan garantizar los derechos de los ciudadanos, por tanto, el PND como norma jurídica dispuesta por nuestro ordenamiento y acogida por el concepto de Estado como un todo, logra establecer las líneas que se desarrollará cada Gobierno. Por esta razón, la disposición acusada no se encuentra solo ligada a la duración del Plan Nacional de Desarrollo, puesto que al buscar materializar los fines del Estado e introducir cambios permanentes en la regulación de las SAS y el mercado de valores, no se puede ver limitada por factores temporales.
(vi) El artículo acusado busca eliminar una disposición discriminatoria contemplada en la Ley 1258 de 2008 que no puede entenderse como una inconsistencia, sino como una respuesta a una necesidad por cambio del contexto económico actual de las mipymes, que requieren de mecanismos de capitalización para poder seguir desarrollando su proyecto, garantizando su supervivencia para la generación de riqueza y empleo.
(vii) La disposición acusada no solo fue incluida desde el inicio, sino que permaneció durante todo el trámite legislativo del Plan Nacional de Desarrollo. De ahí que se considere que se encuentra al servicio de los programas y proyectos de la parte general del PND. Así, de acuerdo a la presunción judicial contemplada en la sentencia C-852 de 2005, la Corte debe ( ) flexibilizar el juicio de constitucionalidad del principio de unidad de materia en aquellos casos donde la disposición acusada ha estado presente durante toto el debate legislativo, toda vez que esto permite entender que el riesgo de inclusión repentina de normas ajenas a la materia ha quedado reducido debido al desarrollo de un adecuado proceso deliberativo.
(viii) Es erróneo el planteamiento bajo el cual el accionante considera que a partir de ahora todas las SAS deben hacer modificaciones en cuanto a sus estatutos, instrumentos de gobiernos corporativo y organización administrativa, pues esto implica desconocer que la norma simplemente elimina un límite a la autonomía privada de los particulares que deciden asociarse mediante una SAS, logrando de esta manera que los particulares en ejercicio de su libertad elijan si participarán del mercado público de valores.
11. Finalmente, la interviniente solicitó que el artículo acusado sea declarado constitucional sin ningún tipo de condicionamiento, debido a que no vulnera la unidad de materia, porque tiene una conexión directa e inmediata con la parte general del Plan Nacional de Desarrollo.
Departamento Nacional de Planeación
12. El Departamento Nacional de Planeación solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, al encontrarlo ajustado al principio constitucional de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la Constitución Política.
13. En primer lugar, el interviniente puso de manifiesto el alcance del principio de unidad de materia con relación a la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, de acuerdo a lo contemplado por la jurisprudencia constitucional. Así, la Corte ha concluido que el acatamiento del principio de unidad de materia en la Ley del Plan debe examinarse de acuerdo con la especial conformación de este cuerpo normativo, verificando la conexidad teleológica de las normas instrumentales, con la parte general del Plan, esto es, que en efecto, las normas instrumentales lleven inequívocamente al logro de lo planteado en los componentes de la parte general.
14. De acuerdo con lo anterior, solo existirá una verdadera conexidad directa e inmediata, cuando de la implementación de la disposición instrumental revisada, se desprenda de manera inequívoca la efectividad de lo contemplado en la parte general.
15. Finalmente, el interviniente aseguró que la norma acusada es constitucional, toda vez que no infringe la regla general de no vocación de permanencia que se encuentra comprendida dentro del principio de unidad de materia en el marco de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, por cuanto:
i) es una expresión de la función de planeación, en la medida en que responde a la necesidad de crear mecanismos efectivos que impulsen el desarrollo económico a largo plazo, lo que se inserta directamente en los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. ii) Es una norma instrumental que impulsa el cumplimiento del plan y alcanzar sus objetivos. iii) Es un mecanismo adecuado para la ejecución, especialmente en el caso del plan nacional de inversiones. iv) No se utiliza para llenar vacíos o corregir inconsistencias de otras disposiciones legales. La Ley 1258 de 2008 establece el marco normativo básico para las Sociedades por Acciones Simplificadas. No existía un vacío legal en la capacidad de las SAS para operar; más bien, la modificación introducida por el artículo 261 amplía las posibilidades de financiamiento de estas sociedades al permitirles acceder al mercado de capitales. v) No incluye cualquier tipo de normativa legal, pues (...) existe una conexión directa e inmediata entre los objetivos, metas y estrategias del Plan y la norma impugnada.
16. Por lo anterior, concluyó el interviniente que no existe vulneración alguna al principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política, en concordancia con lo previsto en los artículos 169 y 339 de la Carta, y por el contrario, la norma impugnada es una clara manifestación de su plena vigencia.
Intervención Ministerio de Hacienda y Crédito Público
17. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, al considerar que contrario a lo expuesto por el demandante, en el caso en comento se verifica el cumplimiento del principio de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.
18. En primer lugar, el interviniente recordó los presupuestos que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional se deben seguir para estudiar el principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y que implican el cumplimiento de las siguientes etapas: (i) se debe determinar la ubicación y alcance de la norma demandada, con el fin de establecer si tiene o no naturaleza instrumental; (ii) se debe establecer si en la parte general del Plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan tener relación con la disposición acusada; y (iii) se debe verificar una conexidad directa e inmediata entre la norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del Plan.
19. En consonancia con lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló que el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023 guarda relación y conexidad directa e inmediata con los objetivos y ejes contenidos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. Dicho plan tiene como meta propiciar una transformación productiva, para lo cual es esencial el diseño de mecanismos de financiación para lograr la inclusión financiera de las unidades productivas del país. Así, se concibió una disposición instrumental encaminada a robustecer la financiación a las empresas productivas del país, que estuvo incorporada desde el texto del proyecto de ley que el Gobierno nacional presentó al Congreso de la República.
20. En esa medida, la norma acusada permite que las sociedades por acciones simplificadas accedan a fuentes de financiamiento asequibles y de largo plazo como las que brinda el mercado de valores. Por esta razón, sostuvo que crear condiciones más expeditas para la originación de títulos por parte de estas sociedades, sin dejar de lado una adecuada y eficiente protección al inversionista, es más que necesario y guarda conexidad directa e inmediata con las Bases del Plan y específicamente con el eje de transformación productiva, en lo que supone la búsqueda de una economía productiva a través de la reindustrialización y la disposición de recursos financieros.
21. Por otra parte, el interviniente argumentó que la conexión entre los objetivos y ejes del Plan Nacional de Desarrollo con respecto al artículo acusado, también se predica de los destinatarios, pues la materialización del eje de transformación productiva requiere que se promueva la inclusión a las cadenas de valor de micro, pequeñas y medianas unidades productivas, y la defensa de una mayor competencia económica. En esa medida, el acceso de las sociedades por acciones simplificadas al mercado de valores logra materializar el objetivo del PND, pues para lograr una economía incluyente y productiva se requiere la democratización del acceso a mecanismos de financiación y a recursos financieros en busca de la inclusión financiera de las unidades productivas del país, que permita financiar la generación de ingresos para producir.
22. Seguidamente, el interviniente sostuvo que, aunque los efectos o la aplicación de la norma acusada pueden extenderse más allá del cuatrienio del Plan Nacional de Desarrollo, la jurisprudencia constitucional ha avalado que este tipo de artículos del PND permanezcan en el tiempo, cuando guardan una conexidad directa e inmediata con los objetivos y metas planteadas que o bien son de largo plazo o requieren de una ejecución continuada y progresiva. Al respecto, citó la sentencia C-376 de 2008 que declaró la exequibilidad de dos artículos que dieron lugar a la creación de Colpensiones y la UGPP en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 por encontrar que guardaban conexidad directa e inmediata con los objetivos de éste.
23. Así, para el interviniente, a pesar de la vocación cuatrienal del PND, es factible establecer disposiciones instrumentales que materialicen las metas nacionales trazadas a largo plazo, como las que se han expuesto al abordar el eje de transformación y los pilares aludidos, que, según se vio, demuestran la conexidad directa e inmediata de la norma impugnada con la parte general de este PND, y se circunscriben a ámbitos como el económico, donde el desarrollo se evidencia en periodos de largo plazo, producto de un proceso constante de promoción, inclusión, desarrollo, estabilidad y seguridad. Lo anterior, se alinea con el precedente constitucional según el cual una disposición instrumental que modifique con vocación de permanencia una Ley preexistente, es constitucional, siempre y cuando sea indispensable para llevar a cabo una política pública prevista en el Plan.
24. En esa medida, el interviniente concluyó que el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023: (i) es una expresión de la función de planeación; (ii) contiene una disposición instrumental destinada a permitir la puesta en marcha del plan que favorece la consecución de los objetivos, así como la materialización directa e inmediata de uno de sus ejes, en observancia de dos de sus pilares; (iii) constituye un mecanismos idóneo para impulsar el cumplimiento o la realización de un objetivo nacional de largo plazo contenido en el PND; (iv) no se empleó para llenar vacíos e inconsistencias de otro tipo de disposiciones; y (v) su inclusión fue consciente desde el texto del proyecto de ley radicado por el Gobierno nacional, de modo que se aseguró la existencia de una conexión directa e inmediata (estrecha y verificable) entre la parte general del Plan y la disposición normativa en cuestión. En suma, la conexión inexorable con el PND 2022-2026 está garantizada.
Superintendencia de Sociedades
25. La Superintendencia de Sociedades solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida. Para sustentar su petición, argumentó lo siguiente:
26. Por una parte, la interviniente hizo referencia al origen de la disposición acusada, precisando que esta fue concebida originalmente en el proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional y aunque durante la exposición de motivos no fue presentada ninguna justificación expresa respecto a la incorporación de este artículo, se infiere que tiene directa relación con el Capítulo V que aborda la transformación productiva, internacionalización y acción climática, así como la Sección II economía productiva a través de la reindustrialización y la bioeconomía. Así, dada la misma naturaleza instrumental de las disposiciones necesarias para alcanzar las metas, planes y programas del Plan Nacional de Desarrollo, implica que en determinados casos, dadas las circunstancias normativas, jurisprudenciales y temáticas abordadas, también es posible advertir una coherencia interna tácita e implícita, que surge con evidencia y se incorpora a la unidad temática de la norma planificadora, como en este caso se explicará más adelante.
27. Ahora bien, al analizar los cargos formulados y la figura de la sociedad por acciones simplificada, la interviniente señala que, para el Gobierno, esta se entiende como una estrategia para impulsar la transformación productiva y la internacionalización mediante la democratización en la financiación corporativa de las empresas del sector real y la profundización del mercado de capitales. Así, al ahondar en las razones que pudieron llevar al Gobierno a incorporar la habilitación de este instrumento jurídico en el mercado de capitales sin que hayan mediado mayores justificaciones técnicas o teóricas en el texto de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, explica que se debe a que la SAS es un tipo societario altamente versátil que se ha consolidado como una herramienta necesaria para el cumplimiento de los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo. En esa medida, la interviniente hizo referencia a la sentencia C-331 de 2020, la cual analizó el Decreto Legislativo 817 de 2020, en la cual se analizó una medida semejante en los estados de excepción.
28. Así, de acuerdo a la sentencia C-331 de 2020 ( ) la medida principal, esto es, permitir el ingreso de las SAS a la bolsa de valores está debidamente motivada en la necesidad de inyectar en las empresas recursos con costos menores respecto de financiamientos tradicionales. Ello con la pretensión de mantener la sostenibilidad de las empresas y, de esta forma, asegurar los empleos que de estas dependen. Por lo anterior, no se desconoce el artículo 335 constitucional y se procura el interés público que se vincula a la actividad bursátil.
29. Finalmente, consideró la interviniente que el artículo 261 acusado tiene una conexidad temática, causal, teleológica y sistemática con los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo y con la identidad de los motivos que sustentan su expedición. Esto por cuanto se da una alineación temática con el propósito de la ley de lograr la transformación productiva y la internacionalización. Así, causalmente, responde a la necesidad financiar a las empresas del sector real a través del mercado de capitales para así lograr cambios estructurales en las bases de la economía productiva. Teleológicamente, apunta a democratizar el mercado de capitales lo cual redunda en la transformación productiva. Finalmente, su inclusión es sistemática, razonada y coherente dentro del marco de la Ley 2269 de 2023, insertándose adecuadamente en un título que busca la Transformación Productiva y la Internacionalización.
Universidad Externado
30. La Universidad Externado solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 261 de la Ley 2294 de 2023 al considerar que este viola el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la Constitución Política. Para analizar el caso en comento, la interviniente planteó el siguiente problema jurídico: ¿podría el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023 violar el principio de unidad de materia al no estar alineado de forma directa con los objetivos y el alcance del Plan Nacional de Desarrollo Colombia potencia mundial de la vida?
31. Para abordar este interrogante, la interviniente comenzó examinando la conexión directa e inmediata entre la norma acusada y la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. En este sentido, manifestó su concordancia con los argumentos del accionante, al encontrar que no existe una relación directa entre el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023 con los objetivos específicos y los cuatro ejes transversales del Plan Nacional de Desarrollo, por cuanto:
1. Permitirle a la SAS que emitan valores en el mercado público de valores no tiene una conexión directa e inmediata con la Paz Total, en donde se busca una paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos. Así, no existe claridad sobre cómo un nuevo emisor de valores en Colombia pueda mejorar las condiciones de vida digna de los colombianos, superar los déficits de derechos económicos, sociales y culturales, acabar con la violencia del país y promover los enfoques de género.
2. Las SAS como emisores de valores no promoverán de forma directa la creación de una sociedad inclusiva en temas sociales, económicos, religiosos, políticos y culturales, en donde no exista discriminación de género o de clases sociales.
3. La estabilidad macroeconómica del país encaminada a obtener recursos para la transformación del país según las necesidades locales, naciones y globales no se ve influenciada de forma directa por permitir que una SAS sea emisor de valores dentro del mercado público de valores.
4. Las SAS como emisores de valores no tiene una relación directa con la construcción de una política exterior basada en enfoques de género, en donde se busque la igualdad de género en el desarrollo de las políticas bilaterales y multilaterales.
32. Así las cosas, en cuanto a la relación entre el artículo acusado y los ejes de transformación del Plan Nacional de Desarrollo, sostuvo:
1. Las SAS como emisores de valores no promueven el desarrollo del ordenamiento del territorio alrededor del agua. De esta manera, un nuevo emisor en el mercado público de valores no es un factor determinante directo para la planeación territorial enfocada en criterios ambientales, seguridad alimentaria y participación ciudadana.
2. La materialización de la justicia social y la seguridad total de todos los habitantes del país no se materializa permitiéndole a una SAS emitir valores en el mercado público de valores. En otras palabras, un nuevo emisor de valores no promoverá la materialización de derechos y libertades fundamentales, condiciones de vida digna y la justicia social.
3. Las SAS como emisores de valores no promueven ni buscan que se garantice la materialización del derecho humano a la alimentación de toda la población colombiana o a garantizar la soberanía alimentaria.
4. Las SAS como emisores de valores no van a promover el desarrollo económico diversificado, el uso de energías limpias, la lucha contra el cambio climático y la materialización del desarrollo sostenible, motivo por el cual, no existe una relación directa.
5. El desarrollo de una convergencia regional que promueva la competitividad, la innovación y la productividad no se materializaría al autorizar a una SAS ser emisor en el mercado público de valores.
33. Finalmente, de acuerdo con la interviniente, no existe una relación teleológica directa entre la parte general del Plan Nacional de Desarrollo y el artículo 261, toda vez que el alcance teleológico de esta ley abarca la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, la promoción de la paz y la seguridad, la cohesión territorial, la adaptación al cambio climático, y el fortalecimiento de la participación ciudadana y la gobernanza democrática. De manera que no hay claridad respecto a cómo las sociedades por acciones simplificadas que entran a actuar como emisores de valores, pueden generar un impacto en estas dimensiones.
Superintendencia Financiera de Colombia
34. Sobre el particular, la Superintendencia Financiera de Colombia se abstuvo de intervenir en el trámite de constitucionalidad del artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, al considerar que los cargos de la demanda versan sobre aspectos referidos netamente al procedimiento de formación de la Ley, el cual es ajeno a su competencia.
IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
35. La Procuraduría General de la Nación solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del artículo 261 de la Ley 2294 de 2023 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida al considerar que esta es una disposición inconexa con el cuerpo normativo en el que se encuentra contenida y, por ello, desconoce el principio de unidad de materia (artículos 158 y 169 de la Carta Política)
36. En primer lugar, advirtió la interviniente que el principio de unidad de materia busca evitar que en el trámite parlamentario se introduzcan normas que no tienen conexión con lo que se está regulando así como pretende impedir que a los proyectos de ley que tramita el Congreso se le inserten normas ajenas a la cuestión tratada. Ello, con el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso de deliberación y creación legislativa. Ahora bien, tratándose de la Ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el juicio de constitucionalidad asociado al principio de unidad de materia debe observar:
(i) La existencia de una conexidad directa e inmediata entre las metas o inversiones y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley. Esto porque el carácter heterogéneo y multitemático del Plan, no puede dar lugar a que se introduzcan disposiciones que no tengan conexidad inmediata; y
(ii) La inclusión de una justificación suficiente en tratándose de normas de naturaleza permanente, la cual debe ser evidenciable en el mismo articulado o, en su defecto, en los documentos anexos a la ley. Ello, pues según el texto constitucional, el Plan Nacional de Desarrollo tiene una vocación transitoria de cuatro años y, por ende, las disposiciones que pretendan tener una vigencia superior deben responder a una fundamentación asociada a la optimización imperiosa de fines superiores.
37. En línea con lo anterior, para la interviniente, no existe una conexidad directa entre el artículo 261 y la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, por cuanto:
(i) En la parte general del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 2294 de 2023) no se contempla un programa específico que requiera indispensablemente para su cumplimiento la modificación del régimen de operación de las sociedades por acciones simplificadas. Además, teniendo en cuenta que la norma acusada se presenta como una medida instrumental del eje denominado transformación productiva, internacionalización y acción climática, tampoco resulta evidente la necesidad de que las referidas personas jurídicas deban participar en la emisión de valores con el fin de avanzar en la diversificación de las actividades productivas que aprovechen el capital natural y profundicen en el uso de energías limpias, que sean intensivas en conocimiento e innovación, que respeten y garanticen los derechos humanos, y que aporten a la construcción de la resiliencia ante los choques climáticos, y (ii) aunque se admitiera la existencia de una conexidad entre la norma acusada y la transformación productiva, bajo el entendido de que, en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, esta última hace referencia al crecimiento empresarial y la medida cuestionada podría llegar a facilitar el mismo, lo cierto es que se modifica el régimen legal de las sociedades por acciones simplificadas de manera permanente, sin que se incluya en el articulado de la Ley 2294 de 2023 o en sus anexos: (a) una justificación sobre la naturaleza planificadora de la autorización a dichas personas jurídicas para participar en la emisión de valores, (b) ni una explicación sobre la necesidad superior de adoptar el precepto de manera inmediata sin agotar el procedimiento de reforma de la legislación ordinaria que optimiza en mayor medida la deliberación democrática.