VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Caducidad de la acción y competencia de la Corte Constitucional
41. El 11 de junio de 2024, lo actores presentaron acción pública de inconstitucionalidad contra los numerales 1, 3, 4 y 6 del artículo 274 de la Ley 2294 de 2023. Lo anterior, por el supuesto desconocimiento de los artículos 79, 80, 330, 334 y 339 de la Constitución Política y 6.1.a del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales.
42. En el Auto dictado el 15 de junio de 2024, el despacho de la magistrada sustanciadora constató que, si bien en el acápite correspondiente, los actores transcribieron el numeral 1 del artículo 274 de la Ley 2294 de 2023, no dirigieron ninguna acusación contra la totalidad de ese numeral. Ciertamente, sus planteamientos estaban únicamente orientados a cuestionar la constitucionalidad de la expresión que contiene el presunto beneficio tributario cuestionado en la demanda. Es decir, la locución y serán consideradas entidades no contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, en los términos del artículo 23 del Estatuto Tributario.
43. En este orden, el despacho interpretó que el reparo contra el numeral 1 del artículo 274 de la Ley 2294 de 2023 recaía solo sobre la frase transcrita y que el cargo se fundaba, en realidad, en el supuesto desconocimiento del artículo 7 de la Ley orgánica 819 de 2003. Aunque la magistrada sustanciadora concluyó que el cargo cumplía los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, procedió a su inadmisión. Esto, pues los señores Paula Camila Chaparro Fuentes, Ana Sofía Valbuena Ramírez y Juan Pablo Sarmiento Erazo no acreditaron su calidad de ciudadanos porque no adjuntaron su cédula de ciudadanía a la demanda.
44. Los accionantes estuvieron de acuerdo en que se trata, efectivamente, de una demanda por el incumplimiento de la exigencia de analizar el impacto fiscal de la medida [23]. De hecho, al respecto, se limitaron a adjuntar las cédulas de ciudadanía de los señores Chaparro, Valbuena y Sarmiento. Por ello, mediante Auto del 5 de agosto de 2024, la magistrada sustanciadora únicamente admitió el cargo contra la expresión y serán consideradas entidades no contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, en los términos del artículo 23 del Estatuto Tributario, contenida en el numeral 1 del artículo 274 de la Ley 2294 de 2023, por la supuesta vulneración del artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003.
45. En el término de fijación en lista, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, los ministerios de Hacienda y Crédito Público y Vivienda, Ciudad y Territorio, el DNP y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico advirtieron que el término para demandar la inconstitucionalidad de la citada ley por vicios de procedimiento en su formación venció el 19 de mayo de 2024. En su concepto, la procuradora general de la Nación asumió igual posición.
46. Sobre el particular, precisaron que el incumplimiento del requisito prescrito en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 constituye un vicio de forma. Indicaron que, en concordancia con lo estatuido en el artículo 242, numeral 3, de la Constitución, [l]as acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto. En este orden, en su criterio, la acción de inconstitucionalidad de la referencia es extemporánea porque mientras la Ley 2294 de 2023 fue publicada en el Diario Oficial n.° 52.400 del 19 de mayo de 2023, dicha acción fue radicada el 11 de junio de 2024. En este sentido, sostuvieron que la Corte carece de competencia para examinar el cargo admitido y, por tal razón, debe declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo.
47. En razón de los argumentos precedentes, pasa la Sala a determinar si, en efecto, le corresponde proferir un fallo inhibitorio en atención a que la acción caducó. En caso de que no haya operado la caducidad de la acción, la Corte analizará si, de acuerdo con la intervención de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, el cargo cumple los requisitos de certeza y especificidad. Verificada la aptitud del cargo, deberá pronunciarse sobre la exequibilidad de la expresión demandada.
1.1. La caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad por vicios procedimiento en la formación de las leyes. Reiteración de jurisprudencia
48. En concordancia con lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, esta corporación tiene competencia para decidir las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. En lo que resulta de interés para decidir el presente caso, de manera general, la jurisprudencia ha definido los vicios de procedimiento como aquellas irregularidades en que se incurre durante el trámite o proceso legislativo[24]. Estos vicios se materializan en la omisión o quebrantamiento de cualquiera de los requisitos extrínsecos impuestos por el orden jurídico al proceso de formación y aprobación de las leyes[25].
49. Es decir, los vicios de procedimiento se limitan a desconocer aspectos rituales que son fundamentales en el proceso legislativo y que se caracterizan por estar enmarcados en el debate y aprobación de las leyes[26]. Esta clase de vicios incluye, por ejemplo, la violación de los principios de publicidad[27], la pretermisión del anuncio previo a la discusión y votación[28], la falta de votación nominal y pública cuando ello es exigible[29] y la violación de las reglas sobre quorum o mayorías o de aquellas que gobiernan el tema de la iniciativa legislativa[31].
50. Ahora bien, como lo indicaron los intervinientes, el artículo 242, numeral 3, de la Constitución dispone que [l]as acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto[32]. Esto implica que, al margen de la gravedad de los vicios que [se aleguen], con la expiración del término para demandar y por razones de seguridad jurídica, se ha de entender que el paso del tiempo saneó el vicio[33] y, por ende, ya no es posible demandar la inconstitucionalidad de una norma por este motivo[34].
51. De acuerdo con la jurisprudencia, el vencimiento del plazo para demandar la constitucionalidad de una norma por vicios de procedimiento supone la pérdida de competencia de la Corte Constitucional para emitir un pronunciamiento de fondo. En otras palabras, la existencia de una regla constitucional sobre la caducidad de la acción impone un límite a la competencia de la Corte para asumir el conocimiento de las demandas que presenten los ciudadanos contra las leyes[35]. Por consiguiente, la Sala Plena queda obligad[a] a producir un fallo inhibitorio si al momento de promoverse la respectiva acción el término de caducidad ya ha sido superado[36].
52. En suma, la acción de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento caduca en el término de un año. La expiración del término de caducidad implica la pérdida de competencia de la Corte Constitucional para emitir un pronunciamiento de fondo y, conforme a ello, la necesidad de dictar un fallo inhibitorio.
1.2. En el presente caso operó el fenómeno de la caducidad de la acción
53. El análisis de impacto fiscal es un requisito del trámite legislativo desarrollado en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003. Dicho análisis es exigible a todos los proyectos de ley que prevean una orden de gasto o un beneficio tributario. En esencia, el requisito en comento se materializa en que los costos fiscales de la iniciativa y la posible fuente de ingreso adicional para el financiamiento de dichos costos deberán incluirse expresamente en la exposición de motivos y en todas y cada una de las ponencias de trámite cuando la versión original del proyecto de ley contenga una orden de gasto o un beneficio tributario, y solo en estas últimas, en los casos en los que el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surja durante el trámite del proyecto de ley[37].
54. En la reciente Sentencia C-340 de 2024, la Corte unificó las reglas sobre el alcance de la exigencia denominada análisis de impacto fiscal. Aunque, previamente, en la jurisprudencia no existía controversia acerca del término de caducidad para demandar por esta causa[38], la Sala Plena sistematizó la regla aplicable de la siguiente manera:
[L]a falta de cumplimiento del requisito de análisis del impacto fiscal constituye un vicio de procedimiento de carácter formal. Esto no riñe con el hecho de que este análisis cumpla fines sustantivos como lo son garantizar la racionalidad de la actividad legislativa, el criterio de sostenibilidad fiscal y el cumplimiento de las leyes. También ordenar las finanzas públicas, y proteger la política económica trazada por las autoridades correspondientes y la estabilidad macroeconómica del país. En consecuencia, las acciones de inconstitucionalidad por el desconocimiento del artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 están sometidas al término de caducidad de un año previsto en el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución. [negrilla fuera del texto original].
55. En virtud de lo expuesto, como bien lo advirtieron varios intervinientes en el término de fijación en lista y la procuradora general de la Nación en su concepto, la Corte llega a la siguiente conclusión: operó el fenómeno de la caducidad de la acción y, por ende, la Sala Plena debe declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo respecto del vicio señalado por los demandantes.
56. En efecto, el presunto incumplimiento del requisito prescrito en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 es un vicio de procedimiento. De ahí que aquel esté sometido al término de caducidad de un año estatuido en el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución. La Ley 2294 de 2023 fue publicada en el Diario Oficial n.° 52.400 del 19 de mayo de 2023 y la demanda fue radicada el 11 de junio de 2024. Entonces, esta fue presentada con posterioridad al vencimiento del término de caducidad antes indicado. Lo anterior es así porque el término para demandar la inconstitucionalidad de la Ley 2294 de 2023 por vicios de procedimiento en su formación venció el 19 de mayo de 2024[42].
57. Por eso, la Corte Constitucional carece de competencia para pronunciarse sobre la supuesta inconstitucionalidad de la expresión demandada y, en esa medida, debe declararse inhibida.