Sentencia T-241/25

44.        Planteamiento del problema jurídico. Una vez determinada la procedencia de la presente acción, le corresponde a la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jurídico:

¿Las Administradoras de los Fondos de Pensiones, los empleadores, las entidades territoriales y del orden nacional responsables del pago de los aportes a pensión o del pasivo prestacional de sus servidores públicos o trabajadores oficiales, vulneran los derechos a la vida en condiciones dignas, a la integridad personal, a la salud, a la seguridad social y al mínimo vital de una adulta mayor al negar la corrección de su historia laboral y el reconocimiento de su prestación económica por no reconocer el título pensional que cubrió su vinculación al sistema pensional al laborar en una entidad pública?

45.             Metodología de decisión. Para resolver el problema jurídico referido esta Sala (i) revisará los antecedentes del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud – Contrato de Concurrencia n.° 083 de 2001. Seguidamente, (ii) reiterará la jurisprudencia sobre las obligaciones de las administradoras de fondos de pensiones derivadas de la mora del empleador en el pago de los aportes a pensión. Y con base en el análisis anterior, procederá a (iii) resolver el caso concreto.

5.                 Antecedentes del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud – Contrato de Concurrencia n.° 083 de 2001

46.             La Ley 60 de 1993, en su artículo 33, creó el Fondo Nacional para el pago del pasivo prestacional de los servidores del sector salud, como una cuenta especial de la Nación para garantizar el pago del pasivo prestacional a favor de los servidores del sector salud, por concepto de cesantías, reservas de pensiones y pensiones de jubilación causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.

47.             Por su parte, la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, dispuso que el Fondo del Pasivo Prestacional cubriría las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causados a 31 de diciembre de 1993 de este colectivo de trabajadores. Asimismo, indicó que el costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantías del sector salud sería asumido por dicho fondo y por las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma ley. También prohibió que se pactara esta retroactividad para nuevos servidores del sector salud. Igualmente, la disposición estableció que: “las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993”. La concurrencia de las entidades se fijó por vía de contratos de esta naturaleza -concurrencia- entre el mencionado fondo y las entidades territoriales[90].

48.             Sobre el fondo al que se refiere la norma, la Sala destaca las siguientes normas:

Tabla 8. Disposiciones legales promulgadas

49.             En este contexto, el 14 de agosto de 2001, el Ministerio de Salud y Protección Social – Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud-, el departamento de Caldas, el municipio de Manizales y el Hospital Rafael Henao Toro suscribieron el Contrato de Concurrencia n.° 083. El objeto del contrato era pagar la deuda prestacional correspondiente a funcionarios y exfuncionarios de la Dirección Seccional de Salud de Caldas con sede en Manizales y de varios hospitales del sector público, así como del Hospital Rafael Henao Toro, entidad de derecho privado[94].

50.             En el marco de dicho contrato se estableció: (i) el valor de la deuda prestacional aprobada por el Consejo Administrador de las Instituciones de Salud del Departamento de Caldas, cuantía que podría ser ajustada por actualización de costos y liquidaciones individuales definitivas; (ii) la concurrencia para el pago de la deuda respecto de instituciones públicas[95] e instituciones privadas[96]; (iii) la forma de pago; (iv) la interventoría del contrato a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social, quien ejercerá vigilancia sobre su ejecución; y (v) obligaciones de las partes[97], entre ellas las siguientes:

Tabla 9. Obligaciones de las partes[98]

51.             En el Contrato de Concurrencia n.° 083 de 2001[99] se estableció que los giros que se efectuaran por los diferentes entes concurrentes, por concepto de títulos pensionales del Hospital Rafael Henao Toro, se realizarían directamente al ISS para cubrir obligaciones pensionales.

52.             A partir de su suscripción, el contrato de concurrencia hasta la fecha ha sido objeto de diferentes modificaciones en las que se ajustó la forma de financiación del pasivo pensional de las instituciones de salud del departamento de Caldas, con diferentes plazos y montos. Dentro de los modificatorios más relevantes se resaltan el modificatorio n.° 9 del 8 de diciembre de 2016 y el n.° 11 del 26 de diciembre de 2023. 

53.             A través del modificatorio n.° 9 referido, se modificó el parágrafo séptimo de la cláusula séptima para especificar que los giros de los títulos pensionales del Hospital no deben realizarse a Colpensiones -anteriormente ISS-, sino a un patrimonio autónomo o encargo fiduciario gestionado por el departamento de Caldas. En el modificatorio n.° 11 se reiteró que la Nación pagaría la totalidad de la concurrencia a su cargo. Por su parte, el departamento que no cuenta con los recursos para cubrir la totalidad de la concurrencia a su cargo se comprometió a pagar parte del pasivo pensional, específicamente 1.000 millones de pesos. Además, se reafirmó que el municipio de Manizales y el Hospital Infantil Rafael Henao Toro son partes inactivas en el modificatorio.

54.             Por otra parte, como se mencionó en la tabla novena, el departamento tenía la obligación de constituir un encargo fiduciario o patrimonio autónomo para administrar los recursos por concepto de reserva pensional de activos y reserva pensional de jubilados girados por la Nación y el departamento de Caldas al Fondo Territorial de Pensiones de dicha entidad territorial. Aunque el artículo 61 de la Ley 715 suprimió el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, mantuvo la validez de los convenios interadministrativos que se encontraban en curso, como el Contrato de Concurrencia n.° 083 de 2001.

55.             En virtud de este contrato, la Dirección Territorial de Salud de Caldas y Colfondos suscribieron el Contrato n.°198 del 9 de julio de 2002, cuyo objeto es la administración y pago, a través de un patrimonio autónomo, de los recursos que se giren por concepto de reserva pensional de activos y de reserva pensional de jubilados de la Nación y el departamento de Caldas.

6.                 Obligaciones de las administradoras de fondos de pensiones derivadas de la mora del empleador en el pago de los aportes a pensión. Reiteración de jurisprudencia

56.             La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el objeto del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones es amparar los riesgos de vejez, enfermedad y muerte del afiliado, a través de la constitución de una relación tripartita. El trabajador, durante su vida laboral, deberá aportar al sistema. El empleador deberá cotizar en forma oportuna sus aportes y los de sus trabajadores. Por su parte, las administradoras de fondos de pensiones deberán hacer los recaudos correspondientes y reconocer oportunamente las prestaciones que consagra el sistema, en los términos previstos en la ley[100]. De acuerdo con el parágrafo 1° del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, para el cómputo de las semanas para efectos del reconocimiento de la prestación por vejez, debe tenerse en cuenta, entre otras, las semanas cotizadas en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, incluyendo aquellas en las que el empleador no hubiera afiliado al trabajador[101].

57.             Al respecto, la Sentencia SU-226 de 2019 dispuso que cuando el empleador omite realizar la afiliación de un empleado al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, este debe subsanar su omisión con el pago del pasivo liquidado por la entidad administradora correspondiente. Por lo anterior, indicó que los deberes de la administradora se restringen a: “(i) fijar el monto total adeudado, (ii) recibir la cancelación por parte del incumplido o activar los medios de cobro con los que disponga y, superados los demás requisitos legales, (iii) asumir el reconocimiento y pago oportuno de la pensión respectiva, considerando siempre el tiempo de servicio prestado por el trabajador durante el lapso en el que se causó la omisión en el pago de aportes del empleador”[102]. Lo anterior, incluso en los casos en los que la afiliación se realizó de forma tardía[103].

58.             En esta línea, en la misma providencia la Corte señaló que “el incumplimiento de las obligaciones del empleador o de las entidades administradoras en materia de pensiones no es imputable ni oponible al trabajador. Así, las consecuencias negativas de estas omisiones no podrán serle adversas y nunca serán razón suficiente para enervar el acceso a una prestación pensional, pues estas dos partes (el empleador y las entidades administradoras) están llamadas a hacer uso de los instrumentos legales y administrativos dirigidos a cumplir o a exigirse mutuamente el acatamiento de sus deberes. Una actuación contraria a este presupuesto jurisprudencial trasgrede el derecho a la seguridad social del titular de la pensión a que haya lugar”[104].

59.             Asimismo, en la Sentencia SU-068 de 2022, la Corte estableció que las administradoras de pensiones son responsables de las consecuencias que puedan surgir debido al retraso o la omisión en el traslado de aportes por parte del empleador. En este sentido, se precisó que dichas administradoras tienen el deber de gestionar y exigir el pago de esos aportes. Por consiguiente, “su falta de diligencia implica admitir la mora del empleador. Es decir, se allanan a la mora”[105] y deben asumir el pago de las prestaciones económicas a las que tenga derecho el afiliado.

60.              De acuerdo con lo expuesto, es claro que, aunque la responsabilidad principal del incumplimiento recae en el empleador, las administradoras de fondos de pensiones tienen facultades para adelantar el proceso de cobro de los aportes en mora. Sin embargo, para tal ejercicio se requiere (i) que la omisión haya sido puesta en conocimiento de la entidad administradora de pensiones y (ii) que esta haya cumplido su deber de fijar el monto actuarial adeudado[106].