Sentencia C-367/14

4.4.1. Corresponde establecer si el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, al regular el fenómeno jurídico del desacato y sus consecuencias, afecta la garantía y la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, por no fijar un término determinado o determinable para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela. Para este propósito es necesario establecer si existe o no dicho término determinado o determinable, como se hace enseguida.

4.4.1.2.1. Si bien hay algunos principios relevantes para determinar cómo debe desarrollarse el trámite de la acción de tutela, como son los de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, según lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 2591 de 1991, de estos principios no se sigue un término preciso y determinable.

4.4.1.2.2. Conforme a la interpretación que este tribunal ha hecho del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991^[42], no es posible aplicar en este caso el artículo 4 del Decreto 306 de 1992 y, por consiguiente, el artículo 137 del Código de Procedimiento Civil o el artículo 129 del Código General del Proceso, porque el incidente de desacato a un fallo de tutela es un incidente especial. La especialidad de este incidente viene dada por la especialidad de lo que está en juego en un fallo de tutela, que es nada más y nada menos que amparar un derecho fundamental que ha sido vulnerado o sobre el cual se cierne la amenaza de vulneración, de tal suerte que dicho fallo es de inmediato cumplimiento, según lo previsto en el artículo 86 de la Constitución.

4.4.1.2.3. Además de la especialidad del trámite incidental sub examine, como lo destaca el actor, no es posible aplicar en este caso el artículo 4 del Decreto 306 de 1992, porque la remisión allí contenida sólo se refiere a los principios generales del Código de Procedimiento Civil. Incluso de aceptarse esta remisión, como lo pretende uno de los intervinientes, a partir de dichos principios, e incluso de los principios generales del derecho procesal, no es posible establecer un término preciso y determinable para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela.

4.4.1.2.4. Si bien la sanción por desacato de un fallo de tutela se inscribe dentro de los poderes disciplinarios del juez, en tanto y en cuanto, tiene el objetivo de lograr la eficacia de las órdenes proferidas con el propósito de proteger el derecho fundamental, como lo dejó en claro este tribunal al interpretar el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en todo caso el procedimiento correspondiente es distinto al regulado por los Códigos de Procedimiento Civil y Penal, para el trámite de las sanciones que el juez impone en ejercicio de su poder disciplinario^[43].

4.4.1.3. Al no ser posible aplicar las reglas sobre el trámite de incidentes, previstas en los códigos de procedimiento, ni las reglas sobre el trámite de las sanciones que el juez impone en ejercicio de su poder disciplinario al trámite incidental de desacato a un fallo de tutela y, por tanto, no existe un término determinable para resolverlo.

4.4.2. Verificado el presupuesto empírico de la omisión legislativa relativa: el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 no fija un término determinado o determinable para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela, es necesario establecer si de esta circunstancia se sigue que el legislador omite una condición o ingrediente que, conforme a la Constitución, es una exigencia esencial para armonizar con ella, es decir, si esta circunstancia afecta la garantía y la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales.

4.4.2.1. El Estado tiene la obligación de facilitar las condiciones para el disfrute del derecho y hacer efectivo su goce (deber de realización del derecho)^[44]. Este deber está previsto en tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad (art. 1.1., 2, 8.1 y 25 CADH, art. 2 PIDCP y 2.1 PIDCESC) y en los artículos 2, 29, 86, 89 y 229 de la Constitución.   

4.4.2.2. La garantía de la efectividad de los derechos, implica la existencia de un recurso sencillo, rápido y efectivo ante los jueces competentes, para lograr el amparo del Estado contra actos que violen sus derechos fundamentales, incluso si la violación es cometida por personas que actúen en ejercicio de funciones públicas^[45], y en todo caso, el derecho de la persona a ser oída con las debidas garantías y en un plazo razonable por un tribunal competente^[46]. En la Constitución Política el recurso sencillo, rápido y efectivo para lograr la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales es la acción de tutela, prevista en su artículo 86.  

4.4.2.3. Al regular la acción de tutela, la Constitución emplea, tanto para proteger los derechos fundamentales como para cumplir el fallo que los ampara, la expresión inmediata. En efecto, en su numeral primero señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar “la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”; y en su numeral segundo dispone que “El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión”. No es un asunto casual o fortuito que la Constitución emplee la misma palabra: inmediata, que en la lengua castellana alude a algo que sucede enseguida o sin tardanza, para regular la protección de los derechos fundamentales y el cumplimiento del fallo de tutela. Y es que lo que está de por medio es algo que no admite demora alguna, pues se trata de proteger de manera efectiva los derechos fundamentales de una persona.  

4.4.2.4. El inciso cuarto del artículo 86 de la Constitución, al disponer: “En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución”, determina lo que es inmediato, valga decir, la máxima demora admisible para la acción de tutela. Así, pues, la solicitud de tutela debe resolverse de manera inmediata por el juez, sin que ello implique prescindir de los hechos y de su prueba, y esto bien puede ocurrir en un término menor al de diez días. Los diez días no son un término mínimo, sino un término máximo, que no se puede exceder en ningún caso.

4.4.2.5. En este contexto, al no fijar un término determinado o determinable para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela, que es uno de los medios que existen para hacer cumplir dicho fallo, omite un ingrediente necesario para garantizar, como es su deber constitucional, un recurso efectivo para lograr el amparo de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados. Si el incidente se prolonga de manera indefinida en el tiempo, merced a la omisión legislativa relativa, se hace nugatorio en el plano fáctico el mandato constitucional de que el fallo de tutela sea de cumplimiento inmediato.

4.4.3. Cómo se acaba de ver, para cumplir un fallo de tutela existe un término fijado de manera precisa por la Constitución: debe cumplirse de inmediato. Este cumplimiento puede obtenerse por diversos medios, entre ellos, por el incidente de desacato. En efecto, el incidente de desacato no es el único medio idóneo y eficaz para hacer cumplir un fallo de tutela. Y no lo es, porque para este propósito existe otro medio que es al menos tan idóneo y eficaz: el trámite o solicitud de cumplimiento. La idoneidad y eficacia de ambos medios es tal que torna improcedente la acción de tutela para hacer cumplir un fallo de tutela^[47]. Al contrario de lo que ocurre con el trámite incidental de desacato de un fallo de tutela, el Decreto 2591 de 1991 sí señala unos términos precisos para el trámite de la solicitud de cumplimiento, como pasa a verse.

4.4.3.1. El trámite o solicitud de cumplimiento, previsto por el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, otorga al juez de tutela competencia suficiente para hacer cumplir su fallo en un término brevísimo: en el peor de los casos apenas supera las 96 horas, es decir, 4 días^[48], lo que respeta el límite máximo que para lo inmediato en materia de tutela fija la Constitución: diez días. En efecto, una vez proferido el fallo que concede la tutela (i) el responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora; (ii) si no lo hiciere dentro de las 48 horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra un procedimiento disciplinario contra él; (iii) si no se cumpliere el fallo pasadas otras 48 horas, el juez ordenará abrir proceso contra el superior que no procedió conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del fallo. Además, el juez puede sancionar por desacato al responsable y a su superior hasta que se cumpla el fallo y, en todo caso, conservará su competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.

4.4.3.2. En el contexto del trámite o solicitud de cumplimiento la actividad del juez de tutela no se reduce a imponer sanciones a la persona incumplida, como si cumplir con el fallo fuese un asunto que sólo dependiera de su voluntad, sino que le brinda competencias suficientes y adecuadas para disponer lo necesario para hacer cumplir este fallo, de manera independiente y sin perjuicio de las responsabilidades que se puedan seguir para los incumplidos.

4.4.3.3. No sobra señalar que incumplir un fallo de tutela puede comprometer la responsabilidad disciplinaria del incumplido, pues, ante el requerimiento del juez, su superior tiene el deber de abrir el correspondiente procedimiento disciplinario (art. 27 Dec. 2591/91), proceso respecto del cual la Procuraduría General de la Nación podría ejercer su poder preferente; puede comprometer también su responsabilidad ante el juez de tutela, que lo “podrá sancionar por desacato” (art. 27 Dec. 2591/91), y, también, su responsabilidad penal, pues su conducta puede enmarcarse dentro del tipo penal de fraude a resolución judicial (art. 53 Dec. 2591/91). Algo semejante se pude decir de su superior, si no hubiere procedido conforme a lo ordenado por el juez^[49]. No hacer cumplir un fallo de tutela puede comprometer la responsabilidad del juez que lo profiere y mantiene la competencia para hacerlo cumplir^[50], pues si éste incumple “las funciones que le son propias de conformidad con este decreto”, su conducta puede enmarcarse dentro del tipo penal de prevaricato por omisión (art. 53 Dec. 2591/91).

4.4.4. El cumplimiento inmediato de un fallo de tutela es un deber constitucional explícito, establecido por el artículo 86 de la Constitución y por los artículos 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 2.1. del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Este cumplimiento puede lograrse por medio de la solicitud de cumplimiento, del incidente de desacato o de ambos. Este deber guarda relación con el derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas, reconocido por el artículo 29 de la Constitución y por el artículo 8.1. de la Convención Americana de Derechos Humanos, y con el derecho de acceso a la justicia, reconocido en el artículo 229 de la Constitución, que involucra su realización efectiva. 

4.4.5. En vista de las anteriores circunstancias, el que la norma demandada no fije un término determinado o determinable para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela, siendo éste un elemento esencial para armonizar con el mandato constitucional de cumplimiento inmediato del fallo de tutela, implica la existencia de una omisión legislativa relativa. Esta omisión, además, quebranta el mandato explícito del artículo 89 de la Constitución, que señala el deber del legislador de establecer, además de los mecanismos de protección de derechos previstos en los artículos 86 a 88 ibídem, los demás recursos, acciones y procedimientos necesarios para la protección de los derechos, y desconoce el artículo 228 ibíd., conforme al cual todas las actuaciones procesales ante la administración de justicia deben tener un término y éste debe observarse con diligencia. Ante la afirmación de que existe una omisión legislativa relativa, compartida por la mayoría de los intervinientes y por el Ministerio Público, caben dos posibles alternativas de solución. La primera es la de exhortar al Congreso de la República para que fije dicho término. La segunda es la de tratar de subsanar la omisión legislativa relativa a partir del mandato de la propia Constitución, en especial de su artículo 86, que fija un término máximo para lo que califica como inmediato en materia de tutela.

4.4.6. Este tribunal, sin dejar de reconocer que el legislador puede fijar un término en la ley para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela, como lo hizo en su oportunidad con la solicitud de cumplimiento, opta por la segunda alternativa enunciada. Y lo hace porque encuentra en la propia Constitución un criterio fundado para determinar, de manera objetiva y razonable, cómo podría entenderse en el tiempo el mandato constitucional de que la protección de los derechos fundamentales y el cumplimiento de los fallos de tutela sean inmediatos, y porque considera que de la circunstancia de que no haya término para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela se siguen dos graves consecuencias inconstitucionales, pues (i) se prolonga en el tiempo la vulneración de los derechos fundamentales o su amenaza, con el riesgo de que el daño a los mismos se consume y sea irreparable, y (ii) se vulnera otros derechos fundamentales como el acceso a la justicia y el debido proceso sin dilaciones injustificadas, se desconoce importantes deberes del Estado y, en especial, de la administración de justicia, y se incumple con un explícito mandato constitucional.

4.4.6.1. En efecto, en el inciso cuarto del artículo 86 de la Constitución, se plasma un límite objetivo para decidir sobre el reclamo de protección inmediata de derechos fundamentales, valga decir, para fijar el tiempo que puede transcurrir entre la solicitud de tutela y su resolución, que no puede ser superior a diez días. Por lo tanto, no es irrazonable asumir que, si el cumplimiento del fallo de tutela debe ser inmediato, sea que esto ocurra en razón de la solicitud de cumplimiento o sea que ocurra como consecuencia del trámite incidental de desacato, para este fin tampoco sea posible superar los diez días, contados desde su apertura. Por el contrario, así se sigue del objeto de la acción de tutela, que es la protección de los derechos fundamentales, y del derecho de acceso a la justicia, que no se satisface con el mero fallo de tutela, sino que requiere de su efectividad, de tal suerte que el derecho vulnerado sea restablecido o que la amenaza cese.

4.4.6.2. Si la propia Constitución fija un término de diez días, como suficiente para resolver la solicitud de tutela, con el ejercicio probatorio y argumentativo de las partes y del juez que es necesario para ello, en razón de la inmediatez que es propia de los asuntos de tutela, no hay razón alguna para asumir que este mismo tiempo sea suficiente para resolver el trámite incidental de desacato, con respeto de las garantías del debido proceso y, en especial, del derecho de defensa de quien se afirma ha incurrido en desacato^[51], tratándose como se trata del deber constitucional de cumplir inmediatamente el fallo de tutela. A pesar de ser un trámite breve, en todo caso se debe comunicar la iniciación del incidente a la persona de quien se afirma ha incurrido en desacato, para que pueda ejercer su derecho a la defensa y aportar o solicitar las pruebas necesarias para demostrar el cumplimiento del fallo de tutela o la imposibilidad de dicho cumplimiento, pues para que se configure el desacato se requiere, entre otras condiciones, demostrar la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) de la persona incumplida y el vínculo de causalidad entre ésta y el incumplimiento^[52]. Para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela es imperioso respetar el principio de necesidad de la prueba, como elemento esencial del derecho a la defensa y del debido proceso, al punto de que, en casos excepcionalísimos, siempre y cuando haya una justificación objetiva y razonable, consignada en una providencia judicial, si la práctica o recaudo de la prueba supera el antedicho término, el juez pueda excederlo para analizar y valorar esta prueba y tomar su decisión.

4.4.7. Antes de abrir un incidente de desacato, el juez tiene el deber de evaluar la realidad del incumplimiento y de valorar, de manera autónoma y amplia, si para hacer cumplir el fallo de tutela son suficientes y eficaces las demás atribuciones que le confiere el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991^[53] y, en todo caso, debe asumir la responsabilidad de hacer cumplir el fallo, valga decir, de ejercer su competencia mientras esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.

4.4.8. El término máximo que se señala en esta sentencia para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela no se aplica, por sustracción de materia, a los incidentes de desacato ya resueltos, sino a los que se abran con posterioridad a esta sentencia y a los que, estando en trámite, sólo les reste la decisión del juez. Tampoco se aplica a las sentencias estructurales que dicte la Corte cuando se trate, por ejemplo de estados de cosas inconstitucionales, o aquellas para las cuales haya dispuesto un seguimiento a través de salas especiales conformadas por ésta, cuando de manera excepcional este tribunal se ocupe de hacer cumplir los fallos de tutela^[54].