Sentencia SU599/19

INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Introducir nuevo requisito de procedencia como es el de relevancia constitucional, significaría un cambio en la jurisprudencia, transgrediendo la naturaleza garantista e informal de la acción de amparo (Aclaración de voto)

La Sentencia no solamente analiza los cuatro elementos usuales (legitimidad en la causa por activa, legitimidad por pasiva, inmediatez y subsidiariedad), sino que agrega un cuarto requisito denominado “invocación de afectación de un derecho fundamental”, según el cual le corresponde al juez determinar si la acción “se encuentra encaminada a lograr la protección de garantías de carácter fundamental, lo que involucra la existencia de una controversia de orden constitucional”. La introducción de esta nueva exigencia, que significaría un cambio en la jurisprudencia, trasgrede la naturaleza garantista e informal de la acción de amparo, tal y como fue prevista en la Constitución. Además, su indeterminación y amplitud genera serios riesgos en su aplicación en detrimento de los derechos de las personas

1. Mediante Sentencia SU-599 de 2019[204], la Corte estudió el caso de Helena cuya inscripción en el Registro Único de Víctimas fue negada, argumentando que los miembros de los grupos armados al margen de la ley no podían ser considerados como víctimas[205]. Contrario a esta postura, la Sala Plena concedió el amparo advirtiendo que “los crímenes intrafilas sí pueden constituir crímenes de guerra, máxime si se trata de crímenes que involucran violencia sexual”. Acompañé esta histórica decisión, teniendo en cuenta que la accionante fue reclutada ilegalmente por las Farc-EP cuando era menor de edad, y estando allí fue sometida a tratos degradantes y graves actos de violencia de género (planificación forzada, amenazas y aborto forzado). Aunque Helena se desmovilizó cuando ya había cumplido la mayoría de edad, ello no impide verla como una víctima. Esta decisión tiene el valor de entender que el conflicto armado no se reduce a un escenario de buenos y malos, sino que la realidad es bastante más compleja y dolorosa.

2. Sin embargo, existe un aspecto que opaca esta decisión y me lleva a aclarar el voto. Resulta que al examinar la procedibilidad de la acción de amparo, la Sentencia no solamente analiza los cuatro elementos usuales (legitimidad en la causa por activa, legitimidad por pasiva, inmediatez y subsidiariedad), sino que agrega un cuarto requisito denominado “invocación de afectación de un derecho fundamental”, según el cual le corresponde al juez determinar si la acción “se encuentra encaminada a lograr la protección de garantías de carácter fundamental, lo que involucra la existencia de una controversia de orden constitucional”[206]. La introducción de esta nueva exigencia, que significaría un cambio en la jurisprudencia, trasgrede la naturaleza garantista e informal de la acción de amparo, tal y como fue prevista en la Constitución. Además, su indeterminación y amplitud genera serios riesgos en su aplicación en detrimento de los derechos de las personas.

3. La acción de tutela quedó diseñada en la Constitución de 1991 como un procedimiento preferente y sumario, con el fin de brindar a las personas un instrumento legal de “protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”[207]. La redacción misma del artículo 86 superior, al consagrar el derecho de toda persona para reclamar ante cualquier juez, en todo momento y lugar, la protección de sus derechos refleja la vocación de universalidad, informalidad y eficacia que el Constituyente tenía previsto para esta acción.

4. En sintonía con lo anterior, el artículo 3º del Decreto 2591 de 1991 establece como uno de los principios rectores del amparo “la prevalencia del derecho sustancial”, junto a la celeridad y la eficacia. La jurisprudencia constitucional también ha abogado por la necesidad de contar con un instrumento “al alcance de todos y que no exige formalismos o rigorismos procedimentales”[208]; lo que evidencia una marcada vocación del trámite constitucional hacia la informalidad y la celeridad, de modo que ofrezca “de manera ágil y dinámica, una protección efectiva y oportuna al titular del derecho afectado, cuando no existan en el ordenamiento jurídico otros mecanismos de defensa”[209]. De lo anterior también se colige la necesidad de evitar “la incorporación de reglas, en el proceso de amparo, que hagan menos accesibles sus posibilidades para las personas sin mayores conocimientos jurídicos”[210]. En últimas, la acción de tutela ha de ser entendida como un instrumento eficaz de protección de los derechos, al alcance de todos, especialmente los más vulnerables.

5. Esto supone, a su vez, un mayor compromiso de los funcionarios judiciales. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el juez que reclama el Estado social de derecho ha dejado de ser aquel “frío funcionario que aplica irreflexivamente la ley”[211], para convertirse en uno que “se proyecta más allá de las formas jurídicas, para así atender la agitada realidad subyacente y asumir su responsabilidad como un servidor vigilante, activo y garante de los derechos”[212]. La dirección del proceso[213] y el “papel activo”[214] que se espera de los jueces de la República, adquiere especial relevancia en materia de tutela, dada su finalidad. Ello explica las facultades conferidas en el trámite de amparo en aspectos como el impulso del proceso, la recolección oficiosa de pruebas y la posibilidad de proferir fallos extra y ultra petita. La Corte, incluso, ha abogado por una mayor sensibilidad y empatía del juez frente a los escenarios de trasgresión a los derechos[215]. En palabras de la Corte:

“El juez, especialmente en materia de tutela, tiene a su cargo un papel activo, independiente, que implica la búsqueda de la verdad y de la razón, y que riñe con la estática e indolente posición de quien se limita a encontrar cualquier defecto en la forma de la demanda para negar el amparo que de él se impetra”[216].

6. Para ilustrar lo anterior, existe una providencia que me gusta recordar como un importante referente de la labor encomendada a este Tribunal. En 1992 un habitante de calle acudió ante un Juez de la República y, oralmente, solicitó una operación de ojos que le permitiera volver a trabajar, sin especificar contra quién dirigía la tutela, quién era el obligado, cuál era en concreto el derecho fundamental menoscabado ni los hechos específicos que le habían ocasionado tal situación. En sede de revisión, la Corte completó el escenario fáctico apenas esbozado por el accionante y fue capaz de entender la naturaleza iusfundamental detrás de su petición, para así conceder un amparo acorde con las particularidades del caso[217]. Esta es la esencia protectora, activa e informal de la acción de amparo que estoy convencida le corresponde a esta Corte defender.

7. De ahí que la presentación de la tutela “sólo requiere de una narración de los hechos que la originan, el señalamiento del derecho que se considera amenazado o violado, sin que sea necesario citar de manera expresa la norma constitucional infringida, y la identificación de ser posible de la persona autora de la amenaza o agravio”[218]. Ahora bien, el señalamiento del derecho, en los términos del artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, no debe traducirse en un nuevo requisito de procedibilidad como pretende esta Sentencia. Exigir al accionante invocar la “afectación de un derecho fundamental” y justificar la “existencia de un debate de orden constitucional”, so pena de que la acción sea declarada improcedente desconoce la esencia de este mecanismo constitucional. El derecho vulnerado puede estar implícitamente contenido en los hechos denunciados por el tutelante o se puede derivar de los mismos.

8. Entiendo que entre más completo y claro se radique el escrito de tutela, mejor podrá ser la labor del juez, especialmente en los grados de instancia en los que existe un mayor volumen de expedientes y menos tiempo para resolver estos asuntos. Pero que esto sea deseable no significa que deba convertirse en un requisito de procedibilidad, con las consecuencias que ello acarrea; especialmente en relación con un mecanismo informal e inmediato de protección de derechos, que cualquier persona puede ejercer sin ser experta en las formas legales ni en las categorías formales para describir la violación o amenaza alegada. Con acierto, la Constitución diseñó el recurso de amparo al alcance de todos, y sin la necesidad de una asesoría profesional. En últimas, es el juez constitucional quien, a partir de los hechos narrados, debe enmarcar la situación en las categorías constitucionales adecuadas. Es su responsabilidad interpretar las pretensiones de los tutelantes a la luz de la protección de los derechos fundamentales[219], con la posibilidad de ir más allá de los hechos y de las solicitudes explícitamente señaladas en la demanda, para, por ejemplo, proferir fallos extra y ultra petita[220], especialmente cuando las condiciones de vulnerabilidad del accionante así lo exijan. Le corresponde igualmente, entre otros deberes, recabar oficiosa y diligentemente las pruebas necesarias[221], sin escatimar en los “medios de prueba para que la justicia se materialice”[222], lo que incluye pedir informes a la autoridad o entidad accionada.

9. Y no podía ser de otra forma dado que la acción de tutela encarna el principio de efectividad (Art. 2 de la Constitución) que, en el campo de los derechos fundamentales, supone que estos no se reducen a su proclamación formal y simplemente retórica: “Los derechos fundamentales, desprovistos de protección judicial efectiva, pierden su carácter de tales y dejan de tener el valor subjetivo que representan para la persona y el objetivo que tienen como base jurídico-axiológica de todo el ordenamiento”[223]. Es por ello que “la acción de tutela como tal tiene el carácter de derecho fundamental toda vez que es el instrumento concebido por el Constituyente para garantizar la protección de los restantes derechos fundamentales que sin él perderían buena parte de su eficacia y arriesgarían esfumarse”[224].

10. No puedo compartir entonces el nuevo criterio de procedibilidad que sugiere esta Sentencia, lo cual supondría un cambio en la jurisprudencia de la Corte que ha sido mayoritariamente pacíficamente hasta ahora[225]. De hecho, en este punto concreto la Sentencia no se apoya en ningún precepto normativo ni jurisprudencial. Por esta misma razón, anteriormente he manifestado mi desacuerdo frente a la incorporación de requisitos como el comentado aquí en el análisis de procedencia de la acción de tutela en sentencias como la T-386 de 2019[226], proferida por la Sala Novena de Revisión.

11. Dicho lo anterior, en la segunda parte de esta aclaración de voto quiero advertir los riesgos que supondría la introducción de este nuevo requisito de procedibilidad. En esta ocasión, la posición mayoritaria encontró que Helena expuso correctamente la vulneración del derecho fundamental a la salud, al aportar las pruebas que soportan la acusación y suscitar con ello una “controversia de orden constitucional”. Pero este caso habría podido tener un desenlace muy distinto a partir del nuevo requisito. La vaguedad misma con que este criterio fue formulado abre la compuerta para que algunos jueces evadan, en una fase formal y previa del análisis, problemas de rango constitucional; o, peor aún, para que prejuzguen sobre su desenlace.

12. El primer riesgo latente en esta nueva postura es la posibilidad de restringir o petrificar el desarrollo del derecho constitucional con fundamento en que una determinada petición no alcanza el estatus de una discusión “iusfundamental” o “constitucional”. Debo admitir que la categoría misma de los derechos fundamentales no siempre ha sido pacífica, pero es justamente su debate riguroso y sopesado el que ha permitido avanzar en su comprensión. Tal desarrollo en el derecho podría sacrificarse si queda a discreción del juez definir, en una etapa previa y formal del proceso, que la acción no alcanza rango constitucional o que simplemente, en su criterio, no se refiere a un derecho fundamental.

13. Siguiendo este raciocino, es posible que la Corte Constitucional no hubiera avanzado con igual determinación en la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales, por no encontrarse incluidos en el capítulo 2 del Título II de la Constitución, denominado “De los derechos fundamentales”. Este asunto finalmente se zanjó en la jurisprudencia[227] a partir del reconocimiento de la interdependencia e indivisibilidad de todos los derechos humanos; pero cabe preguntarse si este desarrollo habría sido posible si se hubiera concebido, de entrada, que para que el juez constitucional procediera a analizar el fondo del asunto, la acción de tutela debía invocar expresa y formalmente la violación o amenaza de un “derecho fundamental”. Tampoco es claro qué habría pasado con los derechos innominados (el mínimo vital, el acceso al agua potable, entre otros) que no tienen un correlato directo en el texto constitucional; ni con aquellos casos que se derivan de cláusulas constitucionales abiertas como el libre desarrollo de la personalidad. Algunas de estas reivindicaciones, a primera vista, no parecerían suscitar una controversia constitucional, como la denuncia de un ciudadano al que se le prohibió el ingreso a la alcaldía municipal por su vestimenta[228]. Estoy segura de que, si se aceptara la aplicación del requisito de procedencia comentado, en caso de que alguien invocara el derecho a vestir de bermudas y chanclas en espacios públicos, algunos jueces estarían tentados a descartar la procedencia de dicha tutela.

14. Podría llegar a pensarse que exagero en este punto y que los jueces constitucionales defienden una lectura más garantista y amplia del texto constitucional. Lamentablemente no siempre es así. Esta Corte ha conocido providencias de instancia en los que algunos jueces -invocando la figura del rechazo[229]-, realmente descartaron la naturaleza fundamental de un derecho, al considerar, por ejemplo que las personas jurídicas no podían ser titulares de ningún derecho fundamental[230].

15. Incluso actualmente me he visto obligada a salvar mi voto frente a sentencias que cierran apresuradamente el debate invocando el supuesto incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Si bien las providencias que ahora traigo como ejemplos son casos de tutela contra providencia judicial, en los que sí está previsto dicho requisito como una de las causales genéricas de procedibilidad[231], me preocupa la interpretación que se ha sugerido en algunas ocasiones. En sentencias T-248 de 2018 y T-422 de 2018[232], la mayoría de la mayoría propuso una confusa distinción entre “una afectación de facetas constitucionales de los derechos fundamentales” y las “facetas legales o reglamentarias”; estas últimas supuestamente sin relevancia constitucional. Como expliqué en mis salvamentos de voto, esta postura “desconoce que son las facetas legales o reglamentarias en las que, en últimas, los derechos contenidos en la Carta se encuentran generalmente materializados y por tanto se trata de escenarios en los que la potencialidad de la afectación de los mismos es mayormente significativa”.

16. El segundo riesgo que quiero advertir consiste en la posibilidad de realizar pronunciamientos de fondo, a manera de prejuzgamiento, en una fase del proceso que no es adecuada para ello. Aun aceptando que se trata de un derecho fundamental, este criterio podría usarse para convalidar de antemano, y sin mayor análisis, el accionar del demandado[233]. En la Sentencia T-248 de 2018 ya referida, al estudiar el cumplimiento de la relevancia constitucional, la Sala sin mayor reflexión incorporó conclusiones definitivas sobre el fondo de la controversia. El abuso de esta cláusula de “relevancia” debe servir como un llamado de atención sobre los riesgos de introducir cada vez más requisitos procedimentales que erosionan la eficacia con que fue originalmente prevista la acción de tutela.

17. Para terminar, reitero mi apoyo a la trascendental decisión que tomó la Corte en esta ocasión en relación con las víctimas del conflicto, en la que amplió el reconocimiento y la protección del Estado a todos aquellos que cayeron de alguna manera en la espiral de violencia y dolor que sumergió al país por varias décadas. Pero también me veo compelida a señalar los riesgos que supone la introducción de un nuevo requisito al análisis de procedibilidad, sin un apoyo riguroso en el ordenamiento nacional ni en la jurisprudencia de este Tribunal. Me preocupa pensar que este requisito formulado en términos tan amplios en esta Sentencia pueda el día de mañana leerse restrictivamente para evadir el debate de fondo sobres complejos casos que a primera vista podrían descartarse como “irrelevantes”. Espero que lo que con una mano brinda esta providencia, no lo arrebate con la otra.

Fecha ut supra

Diana Fajardo Rivera

Magistrada