Asuntos acumulados C‑415/20, C‑419/20 y C‑427/20

Con sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente desea obtener orientación acerca de diversos aspectos del derecho a intereses derivado del Derecho de la Unión y desarrollado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

El órgano jurisdiccional remitente no cuestiona que el Derecho de la Unión reconozca tal derecho, pero duda acerca de si se origina en las diversas situaciones de infracción del Derecho de la Unión de las que conoce.

La primera cuestión que subyace a los tres asuntos es, en esencia, si para que nazca el derecho a intereses en virtud del Derecho de la Unión tiene alguna relevancia la forma en que se produjo la infracción. Por otro lado, se plantea la cuestión indirecta de si es relevante que la infracción del Derecho de la Unión haya sido determinada por los órganos jurisdiccionales nacionales y no por el Tribunal de Justicia.

La segunda cuestión subyacente a estos asuntos es, esencialmente, si cabe limitar el derecho a intereses derivado del Derecho de la Unión y, de ser así, en qué condiciones. Los asuntos C‑419/20 y C‑427/20 suscitan la cuestión de la aplicabilidad de la limitación del derecho a intereses prevista en el Derecho aduanero de la Unión, mientras que los tres asuntos suscitan la cuestión de la posibilidad de que sea el Derecho nacional el que limite dicho derecho.

A fin de responder a estas cuestiones, voy a considerar, en primer lugar, el derecho a intereses tal como lo ha desarrollado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la devolución de cantidades pagadas de forma contraria al Derecho de la Unión (sección A). A continuación, examinaré si, para que nazca el derecho a intereses en virtud del Derecho de la Unión, es relevante la forma en que se haya producido la infracción de este (sección B.1), después de lo cual analizaré si es relevante que la infracción del Derecho de la Unión la hayan determinado los órganos jurisdiccionales nacionales o el Tribunal de Justicia (sección B.2). Por último, abordaré las posibles justificaciones de las limitaciones al derecho a intereses, tanto con arreglo al Derecho de la Unión (sección C.1) como con arreglo al Derecho nacional (sección C.2).

Mi análisis demostrará que el derecho a intereses constituye una regla general del Derecho de la Unión aplicable a todas las situaciones en que se efectúa con demora un pago debido en virtud del Derecho de la Unión, ya se trate de la devolución de cantidades de dinero indebidamente pagadas o de la demora en el pago de beneficios a los que se tiene derecho con arreglo al Derecho de la Unión. El Derecho de la Unión o el Derecho nacional pueden limitar esta regla general, siempre que tal limitación esté justificada por un interés general aceptable y sea proporcionada a este interés. Partiendo de estas premisas examinaré la limitación establecida por el Derecho aduanero de la Unión, así como la que existe en el Derecho nacional aplicable.

A.El derecho a intereses en virtud del Derecho de la Unión

Procede observar, para empezar, que el derecho a intereses en virtud del Derecho de la Unión se ha desarrollado junto con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al derecho a la devolución de cantidades indebidamente pagadas infringiendo el Derecho de la Unión.

No son una novedad las situaciones en que se han impuesto distintos gravámenes en contra del Derecho de la Unión. Por ejemplo, en su temprana jurisprudencia, el Tribunal de Justicia conoció de exacciones de control fitosanitario,(10) derechos de exportación,(11) tasas a la importación por inspección sanitaria,(12) exacciones sobre las canales de cerdo destinadas a la producción de panceta,(13) impuestos sobre el consumo de plátanos(14) y derechos por la inscripción registral de sociedades anónimas y de sociedades de responsabilidad limitada.(15) Los casos más recientes se referían a los pagos a cuenta del impuesto sobre sociedades por los beneficios abonados por una filial a su sociedad matriz,(16) al impuesto sobre el valor añadido (IVA) recaudado en exceso,(17) a un impuesto sobre la contaminación de los automóviles(18) y a los impuestos indebidos sobre el consumo de electricidad,(19) por nombrar solo unos ejemplos.

.Cuando se concluyó que dichos gravámenes eran contrarios al Derecho de la Unión, las personas que los habían abonado reclamaron su devolución, y con frecuencia estas reclamaciones fueron acompañadas de reclamaciones de intereses.

Sin embargo, el Derecho de la Unión no contiene ninguna regla general escrita sobre los derechos o las vías de satisfacción que asisten a quienes han pagado cantidades en contra del Derecho de la Unión. Así pues, esta área del Derecho ha sido y sigue siendo desarrollada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. A continuación ofrezco una sucinta exposición de dicha jurisprudencia, tal como yo la entiendo.

Según reiterada jurisprudencia, el derecho a obtener la devolución de cantidades percibidas por un Estado miembro infringiendo el Derecho de la Unión es la consecuencia y el complemento de los derechos conferidos a los justiciables por las disposiciones del Derecho de la Unión, tal como han sido interpretadas por el Tribunal de Justicia. Por lo tanto, en principio, los Estados miembros están obligados a devolver las cantidades recaudadas en contra de lo dispuesto en el Derecho de la Unión.(20)

A mi parecer, de dicha jurisprudencia se deduce claramente que el derecho a devolución es, de por sí, un derecho que se deriva del Derecho de la Unión cuando se ha pagado una cantidad en infracción deeste.(21)

Además, el Tribunal de Justicia ha considerado que, cuando un Estado miembro ha recaudado impuestos infringiendo las normas del Derecho de la Unión, los justiciables tienen derecho a la restitución no solo del impuesto indebidamente recaudado, sino también de las cantidades pagadas a dicho Estado o retenidas por este en relación directa con dicho impuesto. Esto incluye, asimismo, las pérdidas constituidas por la imposibilidad de disponer de las cantidades de dinero pagadas.(22)

El Tribunal de Justicia también ha aclarado que de esta jurisprudencia se desprende que el principio de la obligación de los Estados miembros de reembolsar con intereses los importes de los impuestos recaudados infringiendo el Derecho de la Unión se deduce de este ordenamiento jurídico.(23)

Yo interpreto esta jurisprudencia en el sentido de que, siempre que del Derecho de la Unión se derive un derecho a devolución, va asociado al derecho a intereses. Esta interpretación de la jurisprudencia está respaldada por los Abogados Generales del Tribunal de Justicia(24) y por la doctrina.(25)

La cuestión de la que, no obstante, no se ha ocupado claramente la jurisprudencia es si se adeudan intereses en todas las situaciones en las que el derecho a devolución se basa en el Derecho de la Unión o si existen casos en los que el Derecho de la Unión concede el derecho a devolución, pero no exige el abono de intereses. Además, aún no se ha aclarado si el derecho a intereses solo nace junto con el derecho a devolución en virtud del Derecho de la Unión, o si también surge en otras situaciones en las que el pago efectuado con demora responde a una obligación emanada directamente del Derecho de la Unión (como las restituciones a la exportación del asunto C‑415/20).

A mi parecer, la respuesta a esta cuestión radica también en el Derecho de la Unión y es independiente de los ordenamientos jurídicos nacionales. Dicho de otra manera, el alcance del derecho a intereses no es objeto de la autonomía procesal nacional. Este concepto se refiere a las competencias de los Estados miembros para regular en sus ordenamientos jurídicos cuestiones sustantivas y procesales relevantes para el ejercicio del derecho de la Unión a obtener satisfacción (como el derecho a devolución o el derecho a indemnización en los términos que se derivan del Derecho de la Unión) cuando no existen las disposiciones de la Unión necesarias para su materialización. No obstante, la cuestión de si el derecho a intereses nace en todas las situaciones en que existe derecho a devolución o solo en algunas de ellas, o si también nace en otras situaciones en las que la obligación pecuniaria se basa en el Derecho de la Unión, se refiere a la existencia misma del derecho, y no a su materialización, por lo que atañe exclusivamente al Derecho de la Unión. Por el contrario, una cuestión diferente es si, en los supuestos en los que exista tal derecho con arreglo al Derecho de la Unión, puede ser limitado por los ordenamientos jurídicos nacionales, y me ocuparé de ella más adelante por separado (secciónC.2).

B.La infracción del Derecho de la Unión que da derecho a la restitución con intereses de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia

1.¿Tiene relevancia la forma en que se ha infringido el Derecho de la Unión?

Una de las cuestiones que suscitan los presentes asuntos es si tiene alguna relevancia, a efectos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la restitución de los pagos indebidos con intereses, la forma en que se ha infringido el Derecho de la Unión. En concreto, se plantea la cuestión de si procede abonar intereses solamente cuando se anula o invalida la medida de la Unión o nacional en que se fundamenta la imposición de las cantidades indebidamente recaudadas, como alega el Gobierno neerlandés, o si los intereses se han de abonar en relación con toda infracción del Derecho de la Unión, como señalaron el órgano jurisdiccional remitente, Gräfendorfer, Reyher, Flexi Montagetechnik y la Comisión.

A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente explica que el elemento común a los asuntos en que el Tribunal de Justicia consideró que los demandantes tenían derecho a intereses en virtud del Derecho de la Unión era que el derecho a devolución surgía una vez que el Tribunal de Justicia invalidaba el fundamento jurídico delpago.(26)

En cambio, en los presentes asuntos la infracción del Derecho de la Unión procede del hecho de que las autoridades nacionales competentes interpretaron erróneamente el Derecho de la Unión o hicieron una valoración errónea de los hechos al aplicar disposiciones vigentes del Derecho de la Unión. En el asunto C‑415/20, la infracción consistió en la errónea interpretación de una normativa de la Unión vigente, con arreglo a la cual se denegó a la demandante el abono de restituciones a la exportación y, además, las autoridades nacionales competentes le impusieron una sanción. En el asunto C‑419/20, la infracción consistió en un error en la apreciación de los hechos por las autoridades nacionales competentes, que se tradujo en la imposición de derechos antidumping que no se adeudaban en virtud del Derecho de la Unión aplicable, y en el asunto C‑427/20 la imposición de derechos a la importación fue el resultado de una interpretación incorrecta por dichas autoridades del Derecho de la Unión aplicable.

Es cierto que en los asuntos citados por el órgano jurisdiccional remitente se trataba de situaciones en las que se había invalidado el fundamento jurídico del pago. En la sentencia Zuckerfabrik Jülich(27) se trataba del pago de intereses sobre cantidades indebidamente abonadas en concepto de cotizaciones por producción en el sector del azúcar en virtud de reglamentos de la Unión que el Tribunal de Justicia había declarado inválidos. La sentencia Irimie(28) versaba sobre el pago de intereses por la restitución de un impuesto de contaminación establecido por el Derecho nacional y declarado contrario al Derecho de la Unión conforme a la interpretación del Tribunal de Justicia. Por último, la sentencia Wortmann(29) se refería al pago de intereses en relación con la devolución de derechos antidumping que el demandante había abonado con arreglo a una normativa de la Unión que el Tribunal de Justicia había anulado parcialmente.

No obstante, conviene señalar que, en primer lugar, hay litigios resueltos por el Tribunal de Justicia en los que el motivo del pago de los intereses no fue la invalidación del fundamento jurídico del pago, sino una infracción diferente del Derecho de la Unión. El propio órgano jurisdiccional remitente menciona uno de estos casos.(30) En segundo lugar, a mi parecer hay importantes razones conceptuales que abogan a favor de una respuesta en el sentido de que existe el derecho a intereses en virtud del Derecho de la Unión, independientemente de cómo se produzca la infracción del Derecho de la Unión. En otras palabras, en mi opinión no hay nada que justifique restringir el derecho a intereses exclusivamente a situaciones en que se invalide el fundamento jurídico del pago. Para explicar esta postura, es necesario examinar en primer lugar qué motivó la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la que se reconoce el derecho a intereses.

a)Finalidad del derecho a intereses

Cuando una persona paga una cantidad de dinero de forma contraria al Derecho de la Unión, en ese mismo momento nace el derecho a su restitución, aunque el Tribunal de Justicia o un órgano jurisdiccional nacional lo confirmen en un momento posterior. Así se deduce de la jurisprudencia citada en el punto 43 de las presentes conclusiones, donde el Tribunal de Justicia expone que el derecho a obtener la devolución de las cantidades recaudadas por un Estado miembro infringiendo el Derecho de la Unión es la consecuencia y el complemento de los derechos conferidos a los justiciables por las disposiciones del Derecho de la Unión a no efectuar dichos pagos. Entre la fecha en que nació el derecho a la devolución y la fecha en que esta se produce transcurre un período de tiempo, en ocasiones incluso un período prolongado.(31) Los intereses sirven para compensar este transcurso del tiempo.

La obligación de abonar intereses no constituye un castigo o sanción a las autoridades nacionales competentes por haber infringido el Derecho de la Unión, sino que pretende más bien garantizar que los justiciables obtengan una compensación adecuada por las pérdidas sufridas al no disponer de las cantidades indebidamente recaudadas infringiendo el Derecho de la Unión. Dicho de otra manera, el derecho a intereses se basa en la idea de compensar integralmente a los justiciables por la imposibilidad de utilizar dichas cantidades durante un determinado período de tiempo.(32)

Tratándose de un simple medio para compensar la pérdida de valor del dinero a lo largo del tiempo, el derecho a intereses no depende de si las autoridades nacionales competentes creían que actuaban de conformidad con el Derecho de la Unión, actuación que solo posteriormente fue interpretada de forma diferente de la que ellas entonces consideraban correcta. Por lo tanto, carece de relevancia para el nacimiento del derecho a intereses la inquietud expresada por el órgano jurisdiccional remitente a este respecto, en el sentido de que dichas autoridades podrían no estar obligadas a pagar intereses por haber recaudado los importes de buenafe.

Derecho a intereses no es lo mismo que derecho a indemnización. En casos de reembolso, se origina como consecuencia del pago de cantidades de dinero en contra del Derecho de la Unión y no depende de que se aprecie la responsabilidad de las autoridades nacionales competentes que infringieron el Derecho de la Unión. En consecuencia, es irrelevante el motivo por el cual las autoridades nacionales competentes recaudaron ciertas cantidades en contra del Derecho de la Unión. Así como el derecho a devolución, como vía de satisfacción de la Unión, solo responde al hecho objetivo de que no se adeudaban dichas cantidades, el derecho a intereses responde al paso del tiempo.

En los supuestos en los que nace la devolución como vía de satisfacción, los intereses cubren el período durante el cual el interesado debió haber dispuesto de una cantidad de dinero pero no dispuso de ella, sin necesidad de averiguar las razones por las que las autoridades nacionales competentes infringieron el Derecho de la Unión. Con la infracción es suficiente. Los intereses sencillamente compensan el paso del tiempo, así que están desvinculados de la cuestión de la posible exculpación por la infracción del Derecho de la Unión.

La jurisprudencia respalda esta justificación económica del derecho a intereses. En primer lugar, el Tribunal de Justicia ha aludido al fundamento económico del derecho a reembolso. Ha considerado que «el derecho a devolución de cantidades pagadas indebidamente tiene como finalidad remediar las consecuencias de la incompatibilidad del tributo con el Derecho de la Unión neutralizando la carga económica que este tributo impuso indebidamente al operador económico que, en definitiva, la haya soportado efectivamente».(33) En una serie de asuntos recientes, tal como he mencionado en el punto 45 de las presentes conclusiones, el Tribunal de Justicia ha aclarado también que el Derecho de la Unión exige el reembolso de las cantidades indebidamente recaudadas, junto con los intereses, pues estos compensan las «pérdidas constituidas por la imposibilidad de disponer de [las] cantidades de dinero» abonadas.(34)

En consecuencia, el pago de intereses es necesario para restablecer el cumplimiento del Derecho de la Unión, creando la situación que más se aproxime a la que se habría dado si no se hubiese producido la infracción del Derecho de la Unión. Así pues, tiene por objeto restaurar la efectividad del Derecho de la Unión.

Una explicación alternativa, o quizá adicional, a la concesión de intereses, en los términos invocados por el órgano jurisdiccional remitente, Gräfendorfer y Flexi Montagetechnik, es el concepto de enriquecimiento sin causa.(35)

La Abogada General Sharpston se basó en este concepto en sus conclusiones presentadas en el asunto Zuckerfabrik Jülich y otros,(36) donde también se trataba de la devolución de cantidades reclamadas a las autoridades nacionales, pero que habían sido recaudadas en beneficio del presupuesto de la Unión con un fundamento jurídico de la Unión inválido.

Asimismo, el Tribunal de Justicia se ha basado en el enriquecimiento sin causa en sus sentencias de 16 de diciembre de 2008, Masdar (UK)/Comisión,(37) y de 9 de julio de 2020, República Checa/Comisión,(38) para justificar la posibilidad de ejercitar una acción reclamando a la Unión la devolución en virtud de los artículos 268TFUE y 340TFUE, párrafo segundo. El Tribunal de Justicia recalcó que la persona que sufra una pérdida que se traduzca en un incremento del patrimonio de otra persona (en aquel caso, la Unión) sin que dicho enriquecimiento tenga fundamento jurídico alguno tiene, por regla general, derecho a la restitución hasta el importe de la pérdida por parte de quien se haya enriquecido. A juicio del Tribunal de Justicia, una acción con la que se reclame una devolución del presupuesto de la Unión requiere que se demuestre un enriquecimiento sin base legal válida de la parte demandada y un empobrecimiento de la parte demandante relacionado con dicho enriquecimiento.

Si el concepto de enriquecimiento sin causa puede constituir una justificación adecuada para la acción de un Estado miembro en que reclame la devolución de cantidades que indebidamente pagó al presupuesto de la Unión, a mi parecer no es necesario invocar este concepto para justificar el pago de intereses en situaciones como las de los presentes asuntos. Incluso podría constituir un obstáculo para el pago de intereses. Debido a la estructura de gobierno de la Unión, con frecuencia las autoridades nacionales recaudan dinero en beneficio del presupuesto de la Unión. En línea con la jurisprudencia mencionada en el punto anterior de las presentes conclusiones, una persona que haya satisfecho cantidades indebidamente recaudadas habría de demostrar el enriquecimiento de las autoridades nacionales que las recaudaron. Si estas cantidades fueron transferidas al presupuesto de la Unión, podría resultar imposible demostrar el enriquecimiento de las autoridades nacionales.

Antes que en la lógica del enriquecimiento sin causa, el derecho al pago de intereses se centra en la otra parte de la relación: la del empobrecimiento sin causa. Con él se pretende garantizar la efectividad del Derecho de la Unión restituyendo a la persona que ha resultado empobrecida en contra del Derecho de la Unión a la situación en que se hallaría si no se hubiese cometido la infracción. En consecuencia, lo importante es el empobrecimiento del demandante y no el enriquecimiento de las autoridades nacionales. La prueba del enriquecimiento no es necesaria para el abono de intereses en virtud del Derecho de la Unión.(39)

A mi parecer, la justificación económica que propone el Tribunal de Justicia para la existencia del derecho a intereses respalda la conclusión de que, en el Derecho de la Unión, tal derecho nace siempre que una persona haya sufrido un empobrecimiento contrario al Derecho de la Unión, sin necesidad de indagar si el infractor actuó o no de buena fe ni si se enriqueció.

b)¿Existe un derecho a intereses en los presentes asuntos?

Si se admite que el Derecho de la Unión reconoce el derecho a intereses para restablecer su efectividad compensando la pérdida del valor del dinero durante el período en el que el interesado se vio privado de él en contra del Derecho de la Unión, no hay razón para diferenciar las distintas situaciones de infracción del Derecho de la Unión.

Los intereses se adeudan tanto si la infracción consistió en un fundamento jurídico inválido para el pago —ya fuera de la Unión o nacional—, en una interpretación errónea del Derecho de la Unión o del Derecho nacional que lo aplicase, en una apreciación errónea de los hechos que derivó en una recaudación de dinero contraria al derecho de la Unión, o en cualquier otra infracción.

A mi parecer, de la jurisprudencia podría deducirse que el derecho a intereses nace en todas las situaciones en las que se adeuda una cantidad de dinero con arreglo al Derecho de la Unión, a fin de compensar el transcurso del tiempo desde que se originó el derecho al pago hasta que este se efectuó.(40) El derecho a intereses nace como consecuencia de la infracción de una norma de la Unión que concede un derecho a pagar o a no pagar desde el momento en que se vulneró tal derecho y tiene por objeto restablecer la efectividad del Derecho de la Unión.

Por lo tanto, cuando el derecho a devolución haya surgido de la invalidación del fundamento jurídico del pago contrario al Derecho de la Unión, será necesario abonar intereses para restablecer la situación que se habría dado si nunca se hubiese adoptado el acto invalidado.(41)

De igual manera, el abono de intereses será necesario por razones análogas cuando se reclama la devolución a causa de una apreciación errónea de los hechos o de una interpretación errónea del Derecho. En el asunto C‑415/20, la demandante no habría estado obligada a pagar sanciones pecuniarias si las autoridades nacionales competentes hubiesen interpretado correctamente el Derecho de la Unión. Para restablecer la situación que se habría dado si no se hubiese producido la infracción del Derecho de la Unión no basta únicamente con reembolsar las sanciones, sino que se han de pagar también intereses que compensen el transcurso del tiempo. Solo así puede restablecerse la efectividad del Derecho de la Unión.

Este razonamiento es válido también para los asuntos C‑419/20 y C‑427/20. La efectividad del Derecho de la Unión solo se puede restaurar si se «restituye» a las demandantes a una situación en la que no se hubiese infringido el Derecho de la Unión con una errónea apreciación de los hechos o con una interpretación equivocada del Derecho de la Unión. Esto exige compensar la pérdida del valor del dinero del que las demandantes se vieron privadas a causa de tal infracción.

Esta postura se ve confirmada por la reciente jurisprudencia, en la que el Tribunal de Justicia ha declarado que se adeudan intereses también cuando el derecho de las demandantes a la devolución no se deriva de la invalidación del fundamento jurídico del pago, sino de la incorrecta interpretación del Derecho o de los hechos que derivaron en el pago indebido. En la sentencia Littlewoods Retail,(42) la demandante pagó un exceso de IVA a causa de la incorrecta interpretación de la legislación de la Unión y nacional relevante. En la sentencia Hauptzollamt B,(43) la devolución fue la consecuencia de una errónea liquidación del impuesto sobre la electricidad. En ambos casos, el Tribunal de Justicia consideró que las demandantes tenían derecho a intereses en virtud del Derecho de la Unión.

La situación del asunto C‑415/20, en que la demandante se vio privada durante algún tiempo de las restituciones a la exportación a las que tenía derecho con arreglo al Derecho de la Unión, difiere de los litigios relativos a la devolución. En estos, el derecho a intereses tuvo su origen en la infracción del derecho a no pagar, mientras que en el asunto C‑415/20 el derecho a intereses se invocó en relación con el derecho a percibir un pago. Por lo tanto, con la segunda cuestión prejudicial de dicho asunto se trata de aclarar, en esencia, si el derecho a intereses solo nace junto con el derecho a devolución, o si también se origina en una situación en la que se ha vulnerado el derecho a un pago basado directamente en el Derecho de la Unión.

Si, como se ha sugerido, el derecho a intereses en virtud del Derecho de la Unión se justifica por la necesidad de restablecer la efectividad de este Derecho, compensando el transcurso del tiempo durante el cual un justiciable se ha visto privado de una cantidad de dinero en infracción del Derecho de la Unión, el derecho a intereses también nace cuando la infracción consiste en la denegación de un pago al cual se tenía derecho con arreglo al Derecho de la Unión. En la situación del asunto C‑415/20, se adeudan intereses desde el momento en que nació el derecho a las restituciones a la exportación hasta el momento en que estas se abonaron.

En conclusión, estimo que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se ha de entender en el sentido de que, como regla general, comprende el derecho a intereses en todos los casos en que se abonen con demora, contrariamente al Derecho de la Unión, cantidades de dinero adeudadas en virtud de dicho Derecho.

Por lo tanto, considero que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al derecho a intereses es aplicable a las restituciones a la exportación indebidamente denegadas y a las sanciones pecuniarias incorrectamente impuestas por las autoridades nacionales competentes en infracción del Derecho de la Unión, como sucede en el asunto C‑415/20. Asimismo, es aplicable a la devolución de los derechos antidumping recaudados sobre la base de hechos erróneamente apreciados, como sucede en el asunto C‑419/20, y a la devolución de derechos de importación indebidamente cobrados a causa de una interpretación errónea del Derecho de la Unión, como en el asunto C‑427/20. En todas estas situaciones, la finalidad del pago de intereses es la misma: compensar la pérdida de valor del dinero a causa del transcurso del tiempo desde el momento en que se adquiere el derecho a la cantidad de dinero en cuestión hasta el momento de supago.

Una interpretación de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia limitada a las situaciones en las que se vea anulada o invalidada por el Tribunal de Justicia una medida de la Unión o nacional socavaría la finalidad última de la jurisprudencia, consistente en garantizar que, sea cual sea el Derecho de la Unión infringido, se reconozca a los justiciables un derecho a intereses para restablecer la efectividad del Derecho de la Unión.

2.¿Tiene alguna relevancia si la infracción del Derecho de la Unión ha sido determinada por los órganos jurisdiccionales nacionales o por el Tribunal de Justicia?

En relación con lo anterior, la interpretación del concepto de infracción del Derecho de la Unión en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la devolución de cantidades indebidamente recaudadas, a los efectos de los presentes asuntos, también suscita indirectamente la cuestión de si es relevante quién determina la infracción del Derecho de la Unión: si los órganos jurisdiccionales nacionales o el Tribunal de Justicia.

Desde mi punto de vista debe responderse a dicha pregunta en sentido negativo.

Tal como ha declarado el Tribunal de Justicia, el artículo 19TUE confía a los órganos jurisdiccionales nacionales y al Tribunal de Justicia la tarea de garantizar la plena aplicación del Derecho de la Unión en el conjunto de los Estados miembros y la tutela judicial que ese ordenamiento jurídico confiere a los justiciables.(44) De este modo, los tribunales nacionales desempeñan, en colaboración con el Tribunal de Justicia, una función que se les atribuye en común con el objeto de garantizar el cumplimiento del Derecho en la interpretación y en la aplicación de los Tratados.(45)

Asimismo, el Tribunal de Justicia ha recalcado que el procedimiento regulado por el artículo 267TFUE establece una cooperación directa entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales en cuyo marco estos últimos participan de forma estrecha en la correcta aplicación y en la interpretación uniforme del Derecho de la Unión, así como en la tutela de los derechos conferidos a los particulares por este. Así pues, las funciones atribuidas respectivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales y al Tribunal de Justicia son esenciales para preservar la naturaleza misma del Derecho establecido por los Tratados.(46)

De ello se deduce que los órganos jurisdiccionales nacionales desempeñan un papel esencial, junto con el Tribunal de Justicia, en condición de jueces «ordinarios» del ordenamiento jurídico de la Unión.(47) Por consiguiente, si un órgano jurisdiccional nacional determina una infracción del Derecho de la Unión, tiene el mismo valor que lo determinado por el Tribunal de Justicia respecto al derecho a la devolución de cantidades indebidamente recaudadas y a los correspondientes intereses reconocidos a los justiciables en virtud del Derecho de la Unión.

Cabe señalar también que esta postura parece hallar reflejo en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en este contexto. En la sentencia Wortmann,(48) el Tribunal de Justicia declaró que, cuando se devuelven derechos debido a que fueron recaudados de modo contrario al Derecho de la Unión, «lo que corresponde comprobar al tribunal remitente», existe una obligación de los Estados miembros, derivada del Derecho de la Unión, de pagar los correspondientes intereses.

En consecuencia, considero que existe una infracción del Derecho de la Unión que da derecho al cobro de intereses, tanto si la determinan los órganos jurisdiccionales nacionales como el Tribunal de Justicia.

C.Limitaciones que el Derecho de la Unión y el Derecho nacional pueden imponer al derecho a intereses

En los tres asuntos, el órgano jurisdiccional remitente considera que las demandantes solo tienen derecho a intereses durante todo el período en que se vieron privadas del dinero en contra del Derecho de la Unión si existe un derecho a intereses derivado del Derecho de la Unión. En las secciones precedentes de las presentes conclusiones he expresado mi opinión de que el Derecho de la Unión efectivamente reconoce a las demandantes el derecho a intereses.

Sin embargo, de las resoluciones de remisión se deduce que, a juicio del órgano jurisdiccional remitente, al menos en los asuntos C‑419/20 y C‑427/20, las demandantes tenían derecho a intereses en virtud del Derecho nacional durante el período comprendido entre la litispendencia y la fecha de devolución, mientras que en el asunto C‑415/20 la demandante no tenía derecho alguno a intereses con arreglo al Derecho nacional, ya que no ejerció una acción judicial reclamando el pago de las restituciones a la exportación.

A este respecto, a mi parecer es irrelevante si en los presentes asuntos el Derecho nacional confiere a las demandantes el derecho a intereses, pues este existe directamente sobre la base del Derecho de la Unión. Por lo tanto, la cuestión que se plantea con trascendencia para la resolución que adopte el órgano jurisdiccional remitente no es si cabe conceder intereses sobre la base del Derecho de la Unión por el tiempo transcurrido hasta la litispendencia, sino más bien si las disposiciones de Derecho nacional pueden limitar legítimamente a dicho período el ejercicio de dicho derecho derivado del Derecho de la Unión o condicionarlo al requisito de ejercitar una acción judicial.

De igual manera, se plantea la cuestión de si las demandantes pueden verse privadas de los intereses a los que de otro modo tendrían derecho en virtud del Derecho de la Unión, a causa de la aplicación de la legislación aduanera de la Unión.

En ciertas condiciones, los derechos derivados del Derecho de la Unión, incluido el derecho a intereses, pueden verse limitados bien por el propio Derecho de la Unión o por el Derecho nacional.

.En términos generales, para que se admita la limitación de los derechos reconocidos por el Derecho de la Unión se han de cumplir dos requisitos: primero, que la medida limitadora esté justificada por un objetivo de interés general legítimo desde el punto de vista del Derecho de la Unión y, segundo, que la medida sea proporcionada a dicho objetivo.

En este contexto voy a examinar a continuación dos medidas limitadoras relevantes en los presentes asuntos: la primera, de Derecho de la Unión, y la segunda, de Derecho nacional.

1.Limitaciones impuestas por el Derecho de la Unión (artículo 241 del código aduanero comunitario y artículo116, apartado6, del código aduanero de la Unión)

Una de las cuestiones que requieren respuesta en los presentes asuntos es si el artículo 241 del código aduanero comunitario y el artículo 116, apartado 6, del código aduanero de la Unión (a los que me referiré conjuntamente como «código aduanero») son aplicables a las circunstancias de los litigios pendientes ante el órgano jurisdiccional remitente.

Estas disposiciones del Derecho de la Unión limitan y excluyen, respectivamente, (en ciertas condiciones) el pago de intereses en caso de restitución de derechos de aduana por las autoridades nacionales competentes. Por lo tanto, pueden ser relevantes para la devolución de los derechos de importación de que se trata en el asunto C‑427/20 y para la devolución de los derechos antidumping objeto del asunto C‑419/20.

De acuerdo con la argumentación del Gobierno neerlandés, la regla de exclusión de los intereses que consagra el código aduanero es aplicable a las circunstancias de los asuntos C‑419/20 y C‑427/20, motivo por el cual en ellos no procede el abono de intereses. Gräfendorfer, Reyher, Flexi Montagetechnik y la Comisión discrepan de esa opinión. Alegan, acogiéndose a la sentencia Wortmann, que la regla del código aduanero que excluye el pago de intereses no es de aplicación en dichas circunstancias.

El Gobierno neerlandés desarrolla su argumentación partiendo de la premisa de que la regla del código aduanero que excluye el pago de intereses es una regla general. Considera que las apreciaciones del Tribunal de Justicia en su sentencia Wortmann constituyen una excepción a dicha regla.

Por el contrario, yo soy del parecer de que la regla del código aduanero de que aquí se trata no es una regla general, sino más bien una excepción a la regla general del Derecho de la Unión según la cual se adeudan intereses en toda situación de devolución de cantidades pagadas en contra del Derecho de la Unión. Precisamente porque la regla general exige el abono de intereses, era necesario excluirlo mediante una disposición expresa.

Como excepción a la regla general, la regla del código aduanero debe estar justificada y ser proporcionada a la justificación argüida. En defecto de esta, sería inválida la regla del código aduanero que excluye los intereses en caso de devolución.(49)

La sentencia Wortmann(50) ofreció la justificación para la regla del código aduanero controvertida,(51) pero al mismo tiempo circunscribió su aplicación a ciertos tipos de situación. Voy a explicar por qué esto fue necesario para salvaguardar la legalidad de la regla del código aduanero y que, por la misma razón, dicha regla no es aplicable a los presentes asuntos.

Así, siguiendo el razonamiento del Abogado General en dicho asunto, el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Wortmann que, según da a entender la génesis del artículo 241 del código aduanero comunitario, este se aplica «a la hipótesis en la que, después de que la autoridad aduanera haya concedido el levante de las mercancías de que se trate, se ponga de manifiesto que debe reducirse el importe de la liquidación inicial de los derechos de importación y que, por tanto, debe devolverse la totalidad o una parte de los derechos de importación abonados por un operador».(52)

Tal como expuso el Abogado General Campos Sánchez-Bordona, «la autoridad aduanera no inspecciona las mercancías antes de liberarlas, y solo después practica el control de la regularidad de las importaciones. Si en ese momento posterior procede una nueva liquidación, de ella puede resultar tanto que el importador haya de pagar lo no abonado hasta entonces (liquidación inicial por defecto), como que la Administración haya de devolver lo ingresado en exceso».(53) En ambas situaciones, el código aduanero excluye el pago de intereses.(54)

Por lo tanto, la justificación para la excepción que el código aduanero introduce a la regla general de pago de intereses reside en facilitar la agilidad del sistema de despacho y la rápida puesta en circulación de las mercancías en el mercado.(55)

Para que esta regla siga guardando proporción con el objetivo que persigue, su aplicación debe limitarse a las situaciones de despacho aduanero, como explico en los puntos precedentes de las presentes conclusiones. Se trata de situaciones en las que, bien las autoridades aduaneras, o bien un operador, requieren que los derechos de aduana se ajusten poco después del despacho de aduana inicial, y en las que ambas partes aceptan tal ajuste. No obstante, si se produce una discrepancia, la situación quedará fuera de la excepción del código aduanero que excluye el pago de intereses.

Esta postura se ve corroborada en la sentencia Wortmann, según la cual la regla del código aduanero que excluye el pago de intereses no es aplicable a las situaciones en que la devolución de los derechos procede de errores en el cálculo de estos que no se debiesen a la premura del sistema de despacho. Por lo tanto, no se aplicó al pago de intereses en dicho asunto en relación con la devolución de los derechos antidumping impuestos sobre la base de un reglamento de la Unión que había sido parcialmente anulado por el Tribunal de Justicia.

El Gobierno neerlandés alega que la sentencia Wortmann solo excluyó del ámbito de aplicación de la regla del código aduanero los supuestos en los que la devolución es posterior a la invalidación del fundamento jurídico del pago, que fue la situación que dio lugar a dicha sentencia.

No obstante, en mi opinión esta interpretación no sería coherente con la justificación de la regla que se propuso en la sentencia Wortmann, es decir, facilitar la agilidad del sistema de despacho, a la que el Abogado General Campos Sánchez-Bordona se refirió como «circunstancias normales».(56) A no ser que las situaciones que no constituyan operaciones «normales» de despacho se excluyan del ámbito de aplicación de la regla del código aduanero, esta regla se expone a ser considerada inválida, al no guardar proporción con el fin que la justifica. Tales situaciones no son solo aquellas en las que la devolución se produce tras la invalidación del fundamento jurídico delpago.

En los presentes asuntos, la errónea apreciación por las autoridades nacionales competentes no se rectificó en un apremiante procedimiento «normal» de despacho. Antes bien, el ajuste de los derechos fue el resultado de la ejecución de sentencias de los órganos jurisdiccionales nacionales en las que se calificaba a dichos derechos de contrarios al Derecho de la Unión. Tales situaciones no están amparadas por la excepción que contiene el código aduanero.

En consecuencia, soy del parecer de que el artículo 241 del código aduanero comunitario y el artículo 116, apartado 6, del código aduanero de la Unión no excluyen el pago de intereses en las circunstancias de los presentes asuntos y de que estos quedan sometidos a la regla general del pago de intereses con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

2.Limitaciones impuestas por el Derecho nacional (disposiciones nacionales que condicionan el derecho a intereses al ejercicio de una acción judicial y limitan el pago de intereses a partir de la litispendencia)

El contexto habitual en el que se analizan las disposiciones nacionales que limitan las vías de satisfacción del Derecho de la Unión es el concepto denominado «autonomía procesal nacional». En las presentes conclusiones no pretendo cuestionar la adecuación de dicho concepto.(57) Baste señalar que con él se reconoce que incumbe a los Estados miembros regular cuestiones sustantivas y procesales relevantes para el ejercicio del derecho de la Unión a obtener satisfacción. La autonomía procesal nacional existe cuando no hay normas de la Unión aplicables. Sin embargo, está limitada por los principios de equivalencia y efectividad.(58)

No obstante, las normas nacionales que limitan la efectividad de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión podrían seguir estando justificadas siempre que persigan un fin legítimo de forma proporcionada.

Esta «regla procesal de la razón», como fue bautizada por la doctrina,(59) fue formulada por el Tribunal de Justicia en sus sentencias de 14 de diciembre de 1995, Van Schijndel y van Veen(60) y Peterbroeck,(61) y ha sido confirmada en la subsiguiente jurisprudencia.(62) En relación con el principio de efectividad, el Tribunal de Justicia ha declarado que cada caso en el que se plantee la cuestión de si una disposición nacional hace prácticamente imposible o excesivamente difícil la aplicación del Derecho de la Unión debe analizarse teniendo en cuenta el lugar que ocupa dicha disposición dentro del conjunto del procedimiento, así como el desarrollo y las peculiaridades de este ante las diversas instancias nacionales. En consecuencia, las disposiciones nacionales que persigan algún fin legítimo, como el buen desarrollo del procedimiento o el respeto del derecho de defensa o del principio de seguridad jurídica, serán coherentes con el principio de efectividad en la medida en que garanticen de forma proporcionada la consecución de dicho fin. La comprobación de este extremo en cada caso concreto le corresponde al órgano jurisdiccional competente.

Aplicando este marco analítico es como deben examinarse las disposiciones nacionales que limitan el derecho a intereses en los presentes asuntos.

Según el órgano jurisdiccional remitente, las disposiciones nacionales aplicables en los tres asuntos limitan el devengo de los intereses al período posterior a la litispendencia ante el órgano jurisdiccional competente.

Procede señalar, antes que nada, que parece que no hay ningún elemento que suscite dudas en cuanto a la conformidad de estas disposiciones con el principio de equivalencia.(63)

Sin embargo, por lo que respecta al principio de efectividad, a mi parecer hay sólidos indicios de que las normas nacionales controvertidas no son conformes conél.

De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia,(64) el Derecho de la Unión exige, en principio, el abono de intereses a lo largo del período comprendido entre la fecha del pago o impago de las cantidades impuestas o retenidas infringiendo el Derecho de la Unión y la fecha de su devolución o pago. De esta manera se garantiza una compensación adecuada de las pérdidas causadas por la indisponibilidad de dichas cantidades.

Así, en la sentencia Irimie,(65) el Tribunal de Justicia consideró que una normativa que limita los intereses a los devengados a partir del día siguiente a la fecha de la solicitud de devolución del impuesto indebidamente percibido no respeta el principio de efectividad. Asimismo, procede señalar que, en sus conclusiones presentadas en el asunto Wortmann,(66) el Abogado General Campos Sánchez-Bordona consideró que lo mismo sucedía con la legislación alemana controvertida en los presentes asuntos.

Yo estoy de acuerdo. Las normas nacionales que limitan el pago de intereses al período posterior a la litispendencia privan a los interesados de una compensación adecuada respecto a toda la duración de las pérdidas ocasionadas por el hecho de haberse visto privados de la posesión de cantidades indebidamente recaudadas, como exige la aplicación efectiva del derecho a intereses.

Tal como han observado Gräfendorfer, Reyher y Flexi Montagetechnik, en circunstancias como las de los presentes asuntos, el período comprendido entre el pago de las cantidades indebidamente recaudadas y la litispendencia puede extenderse varios años, teniendo en cuenta el procedimiento administrativo que precede al ejercicio de la acción judicial. En consecuencia, a mi parecer, las disposiciones nacionales aplicables en los tres asuntos no satisfacen las exigencias del principio de efectividad.

El órgano jurisdiccional remitente ha hecho referencia a un elemento adicional presente solamente en el asunto C‑415/20 en relación con el abono de intereses por la demora en el pago de restituciones a la exportación. En su opinión, da la impresión de que, con arreglo a la legislación nacional aplicable,(67) en situaciones de demora en el pago de beneficios, se devengan intereses desde la fecha en la que se inicia el procedimiento judicial en el que un operador reclama el pago de dichos beneficios. No obstante, si el pago demorado se produce sin que medie un procedimiento judicial, es decir, si las autoridades nacionales competentes deciden pagar las restituciones a la exportación, el operador no tendrá derecho a intereses. Por lo tanto, si el operador, como sucedía en dicho asunto, solo ha interpuesto un recurso administrativo ante las autoridades nacionales competentes y ha esperado a la resolución de un asunto de referencia, tras la cual dichas autoridades han pagado las restituciones a la exportación, pero sin abonar intereses, no tendrá derecho a interés alguno.

A mi parecer, tal normativa nacional no cumple con el principio de efectividad. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que el derecho a intereses existe en virtud del Derecho de la Unión y, por tanto, con independencia del Derecho nacional. En consecuencia, un operador al que se le han pagado con demora restituciones a la exportación tiene derecho a cobrar intereses. Supeditar este derecho a la incoación de un procedimiento judicial privaría de un derecho reconocido por el Derecho de la Unión a quienes, como la demandante en el asunto C‑415/20, no hayan ejercitado una acción judicial reclamando tal restitución.

Aunque la normativa nacional controvertida, según la describe el órgano jurisdiccional remitente, limite la efectividad del derecho a intereses reconocido por el Derecho de la Unión, esto no obsta para que, en función de las circunstancias concretas, tal normativa pueda ser conforme con el Derecho de la Unión. Para ello es necesario que sea proporcionada a intereses relevantes del ordenamiento jurídico interno.

Sin embargo, en los presentes asuntos no se ha remitido información al Tribunal de Justicia que permita valorar si está justificada la normativa nacional que limita el derecho a intereses. Por lo que respecta a las disposiciones nacionales que condicionan este derecho al ejercicio de una acción judicial, el órgano jurisdiccional remitente ha observado que podrían explicarse por la autonomía decisoria que asiste a los operadores económicos, en concreto, la decisión de esperar a la resolución de un asunto de referencia en lugar de incoar un procedimiento judicial, que puede entenderse como un ejercicio de dicha autonomía con el cual el operador económico ha renunciado a su derecho a intereses. Yo no alcanzo a ver el interés general de tal normativa. Antes al contrario, me da la impresión de que tiene por efecto un incremento innecesario de la litigiosidad. No obstante, en el reparto de competencias entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, actuando ambos como tribunales de la Unión (véanse los puntos 82 a 84 de las presentes conclusiones), le corresponde al órgano jurisdiccional remitente valorar las justificaciones y la proporcionalidad de la normativa nacional de que se trate.

En conclusión, se ha de considerar que, a expensas de la comprobación que haga el órgano jurisdiccional remitente, la normativa nacional controvertida, al limitar el pago de intereses correspondientes a la devolución de cantidades indebidamente recaudadas, o pagadas con demora, por parte de las autoridades nacionales competentes, en infracción del Derecho de la Unión, no satisface las exigencias del principio de efectividad.

La consecuencia que se deriva de esta conclusión desde el prisma del Derecho de la Unión es que el órgano jurisdiccional remitente puede, bien interpretar dicha normativa nacional en el sentido de que satisface la efectiva aplicación del derecho a intereses, o bien, si esto no es posible, dejarla inaplicada en los presentes asuntos.