«Competencia— Abuso de posición dominante— Mercado de los servicios de transporte ferroviario de mercancías— Decisión por la que se desestima una denuncia— Artículo 7 del Reglamento (CE) n.º773/2004

En el marco de su segundo motivo, la demandante alega que la Comisión ha vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado por el artículo 2TUE, en relación con el artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo, y el artículo 47 de la Carta. A este respecto, alega que la Comisión estaba mejor situada para tramitar la denuncia, habida cuenta de las deficiencias sistémicas o generalizadas del Estado de Derecho en Polonia y, en particular, de la falta de independencia de la autoridad polaca de la competencia y de los órganos jurisdiccionales nacionales competentes en la materia.

En particular, la demandante presenta varios elementos que pueden demostrar, en su opinión, que, por una parte, la autoridad polaca de la competencia estaba subordinada al poder ejecutivo y que, por otra parte, los órganos jurisdiccionales nacionales que deben controlar la legalidad de esas decisiones, a saber, el Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów — XVII Wydział Sądu Okręgowego w Warszawie (Tribunal de Defensa de la Competencia y de los Consumidores, Sala 17.ªdel Tribunal Regional de Varsovia, Polonia) y la Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (Sala de Control Extraordinario y de Asuntos Públicos) del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia), no reunían todas las garantías de independencia, como se desprende en particular de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Además, invoca varios indicios específicos relativos a las circunstancias del caso de autos, a la naturaleza de la infracción alegada y al contexto fáctico en el que se inscribe, que pueden demostrar, a su juicio, que existían motivos serios y acreditados para creer que, si su asunto fuera examinado por las autoridades nacionales, correría un riesgo real de vulneración de sus derechos. En el marco de la segunda parte del primer motivo, la demandante alega que la Comisión no tomó en consideración esos elementos ni motivó la Decisión impugnada de modo suficiente en Derecho a este respecto.

La Comisión y la República de Polonia rebaten las alegaciones de la demandante.

En la Decisión impugnada, la Comisión verificó si las deficiencias sistémicas o generalizadas del Estado de Derecho en Polonia se oponían a que desestimara la denuncia debido a que la autoridad polaca de la competencia estaba mejor situada para examinarla, aplicando por analogía la sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial) (C‑216/18PPU, EU:C:2018:586).

No obstante, la República de Polonia se opone a la aplicación por analogía de esta jurisprudencia al caso de autos, alegando, en particular, que esta se refiere a la cooperación entre órganos jurisdiccionales nacionales en materia penal y, más concretamente, a la ejecución de una orden de detención europea, y no a las resoluciones desestimatorias de una denuncia en materia de Derecho de la competencia. Además, dicho Estado miembro señala que la sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial) (C‑216/18PPU, EU:C:2018:586), se refería al principio de tutela judicial efectiva previsto en el artículo 19TUE, apartado 1, así como al riesgo de vulneración del derecho fundamental a un proceso equitativo ante un juez independiente, consagrado en el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta, siendo así que esas disposiciones no son aplicables a las autoridades administrativas como la autoridad polaca de la competencia.

Por lo tanto, procede examinar, en primer lugar, si la Comisión podía aplicar fundadamente por analogía la doctrina que se deriva de la sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial) (C‑216/18PPU, EU:C:2018:586), al presente asunto.

A este respecto, procede recordar que, en esa sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que, cuando la persona que es objeto de una orden de detención europea invoque, para oponerse a su entrega a la autoridad judicial emisora, la existencia de deficiencias sistémicas, o cuando menos generalizadas, que, según esta persona, puedan afectar a la independencia del poder judicial del Estado miembro emisor y menoscabar el contenido esencial de su derecho fundamental a un proceso equitativo, la autoridad judicial de ejecución, a la hora de pronunciarse sobre la entrega de dicha persona a las autoridades de ese Estado miembro, deberá apreciar la existencia de un riesgo real de que la persona de que se trate sufra una vulneración de tal derecho fundamental [véase la sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), C‑216/18PPU, EU:C:2018:586, apartado 60 y jurisprudencia citada].

Para ello, según el Tribunal de Justicia, la autoridad judicial de ejecución debe proceder a un análisis en dos etapas.

En un primer momento, deberá evaluar, basándose en elementos objetivos, fiables, precisos y debidamente actualizados relativos al funcionamiento del sistema judicial del Estado miembro emisor, si existe un riesgo real de que se vulnere el derecho fundamental a un proceso equitativo como consecuencia de la falta de independencia de los órganos jurisdiccionales de dicho Estado miembro, debido a deficiencias sistémicas o generalizadas en ese mismo Estado [véase la sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), C‑216/18PPU, EU:C:2018:586, apartado 61 y jurisprudencia citada].

Si la autoridad judicial de ejecución constata que se cumplen los requisitos relativos a esa primera etapa del análisis, deberá comprobar, en un segundo momento, concreta y precisamente, si en las circunstancias del caso de autos existen razones serias y fundadas para creer que la persona buscada, tras ser entregada al Estado miembro emisor, correrá ese riesgo [véase la sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), C‑216/18PPU, EU:C:2018:586, apartado 68 y jurisprudencia citada].

El Tribunal de Justicia también ha precisado que, en determinados casos bien delimitados, la autoridad judicial de ejecución está obligada a denegar automáticamente la ejecución de cualquier orden de detención europea emitida por dicho Estado miembro, sin tener que efectuar ninguna comprobación concreta del riesgo real que corre la persona de que se trate de que se vulnere el contenido esencial de su derecho fundamental a un proceso equitativo [sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), C‑216/18PPU, EU:C:2018:586, apartado72].

En cuanto a si la jurisprudencia recordada en el apartado 81 anterior podía aplicarse en el caso de autos, procede recordar que la legalidad de la Decisión impugnada debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha en que se adoptó dicha Decisión, a saber, el 12 de agosto de 2019 (véase la jurisprudencia citada en el apartado 66 anterior). Así pues, aun suponiendo que hechos acaecidos con posterioridad a esa fecha permitieran eludir la segunda etapa del análisis de conformidad con esta jurisprudencia, es preciso señalar que, en el momento de la adopción de la Decisión impugnada, no concurrían los requisitos para su aplicación.

Dicho esto, procede admitir, con la República de Polonia, que existen, ciertamente, diferencias evidentes entre las circunstancias que dieron lugar a la sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial) (C‑216/18PPU, EU:C:2018:586), y las que han originado el presente asunto. No obstante, varias consideraciones de principio justifican la aplicación por analogía de la doctrina que se deriva de dicha sentencia a efectos de determinar la autoridad de competencia mejor situada para examinar una denuncia de una infracción de los artículos 101TFUE y 102TFUE.

En efecto, en primer término, procede recordar que la premisa fundamental de que cada Estado miembro comparte con todos los demás Estados miembros, y reconoce que estos comparten con él, los valores comunes proclamados en el artículo 2TUE implica y justifica la existencia de una confianza mutua entre los Estados miembros y, en particular, sus órganos jurisdiccionales, en el reconocimiento de esos valores en los que se fundamenta la Unión, entre ellos el Estado de Derecho, y, por lo tanto, en el respeto del Derecho de la Unión que los aplica [sentencia de 24 de junio de 2019, Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo), C‑619/18, EU:C:2019:531, apartados 42 y43].

Esta premisa fundamental es igualmente válida en las relaciones entre la Comisión, las autoridades nacionales de la competencia y los órganos jurisdiccionales nacionales en el contexto de la aplicación de los artículos 101TFUE y 102TFUE. En efecto, tanto las normas relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia, objeto del asunto que dio lugar a la sentencia citada en el apartado 76 anterior [véanse las sentencias de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), C‑216/18PPU, EU:C:2018:586, apartados 35 y 36, y de 25 de julio de 2018, Generalstaatsanwaltschaft (Condiciones de reclusión en Hungría), C‑220/18PPU, EU:C:2018:589, apartado 104], como las relativas a la Red Europea de Competencia y a la cooperación entre la Comisión y los órganos jurisdiccionales nacionales para la aplicación de los artículos 101TFUE y 102TFUE, objeto del presente asunto (véanse, en particular, los considerandos 15, 21 y 28, los artículos 11, apartado 1, y 15 del Reglamento n.º1/2003, y el punto 2 in fine de la Comunicación sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia), establecen un sistema de cooperación estrecha entre las autoridades competentes basado en los principios de reconocimiento mutuo, de confianza mutua y de cooperaciónleal.

En efecto, en virtud de los artículos 4 y 5 del Reglamento n.º1/2003, la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros tienen competencias paralelas para aplicar los artículos 101TFUE y 102TFUE, mientras que la lógica interna del Reglamento n.º1/2003 se basa en una estrecha cooperación entre estas (sentencia de 16 de octubre de 2013, Vivendi/Comisión, T‑432/10, no publicada, EU:T:2013:538, apartado 26). Además, según el artículo 35, apartado 1, del mismo Reglamento, las autoridades de competencia de los Estados miembros deben garantizar la aplicación efectiva de los artículos 101TFUE y 102TFUE en interés general, precisándose que los órganos jurisdiccionales pueden figurar entre las autoridades de competencia designadas por los Estados miembros (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de diciembre de 2010, VEBIC, C‑439/08, EU:C:2010:739, apartados 56 y 62). Asimismo, con arreglo al artículo 4 de la Directiva (UE) 2019/1 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, encaminada a dotar a las autoridades de competencia de los Estados miembros de medios para aplicar más eficazmente las normas sobre competencia y garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior (DO 2019, L11, p.3), dichas autoridades deben estar dotadas de garantías de independencia e imparcialidad. Aunque el plazo de transposición de dicha Directiva aún no había expirado cuando se adoptó la Decisión impugnada, lo cierto es que los Estados miembros deben abstenerse de adoptar, durante dicho plazo, disposiciones que comprometan gravemente el resultado prescrito por esta (véanse las sentencias de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, EU:C:1997:628, apartado 45, y de 2 de junio de 2016, Pizzo, C‑27/15, EU:C:2016:404, apartado32).

Además, los artículos 101TFUE, apartado 1, y 102TFUE producen efectos directos en las relaciones entre los particulares y generan, para los justiciables, derechos que los órganos jurisdiccionales nacionales deben proteger. La competencia para aplicar dichas disposiciones corresponde tanto a la Comisión como a los órganos jurisdiccionales nacionales. Esta atribución de competencias se caracteriza por la obligación de cooperación leal entre la Comisión y los órganos jurisdiccionales nacionales (sentencia de 18 de septiembre de 1992, Automec/Comisión, T‑24/90, EU:T:1992:97, apartado 90). Así lo confirma el punto 15 de la Comunicación de la Comisión relativa a la cooperación entre la Comisión y los órganos jurisdiccionales nacionales para la aplicación de los artículos [101TFUE] y [102TFUE] (DO 2004, C101, p.54), que establece que la Comisión y los órganos jurisdiccionales nacionales están sujetos a deberes recíprocos de cooperaciónleal.

De ello se deduce que, al igual que el espacio de libertad, seguridad y justicia, la cooperación, a efectos de la aplicación de los artículos 101TFUE y 102TFUE, entre la Comisión, las autoridades de competencia de los Estados miembros y los órganos jurisdiccionales nacionales se basa en los principios de reconocimiento mutuo, de confianza mutua y de cooperación leal, que obligan a cada una de esas autoridades y órganos jurisdiccionales a considerar, salvo en circunstancias excepcionales, que todas las demás autoridades y órganos jurisdiccionales respetan el Derecho de la Unión y, muy especialmente, los derechos fundamentales reconocidos por ese Derecho.

En segundo término, de la jurisprudencia citada en el apartado 45 anterior se desprende que, cuando los efectos de las infracciones alegadas en una denuncia solo se experimentan, esencialmente, en el territorio de un único Estado miembro y el denunciante ha ejercido ante los órganos jurisdiccionales y las autoridades administrativas competentes de dicho Estado miembro acciones relativas a tales infracciones, la Comisión está facultada para desestimar la denuncia por inexistencia de interés de la Unión, a condición, sin embargo, de que las autoridades nacionales puedan proteger de manera satisfactoria los derechos del denunciante.

Por lo tanto, la jurisprudencia ya obliga a la Comisión, antes de desestimar una denuncia por inexistencia de interés de la Unión, a asegurarse de que las autoridades nacionales pueden proteger de manera satisfactoria los derechos del denunciante. Esta jurisprudencia, al mencionar, en sentido amplio, a las «autoridades nacionales», se refiere tanto a las autoridades nacionales de competencia como a los órganos jurisdiccionales nacionales competentes en la materia. Pues bien, si existieran, en el Estado miembro de que se trata, deficiencias sistémicas o generalizadas que pudieran comprometer la independencia de dichos órganos, así como razones serias y fundadas para creer que, si la Comisión desestimara la denuncia y si esta fuera presentada ante dichas autoridades, el denunciante correría un riesgo real de vulneración de sus derechos, entonces dichas autoridades nacionales no podrían proteger de manera satisfactoria los derechos del denunciante en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 45 anterior.

En tercer término, el derecho fundamental a un proceso equitativo ante un juez independiente garantizado por el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta reviste también una importancia igual de especial para la aplicación eficaz de los artículos 101TFUE y 102TFUE. En efecto, los órganos jurisdiccionales nacionales deben, por una parte, controlar la legalidad de las decisiones de las autoridades nacionales de competencia y, por otra, aplicar directamente los artículos 101TFUE y 102TFUE. El Tribunal de Justicia ya ha subrayado a este respecto que incumbe a los Estados miembros, en virtud del artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo, establecer las vías de recurso necesarias para garantizar a los justiciables la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, incluso en el ámbito del Derecho de la competencia (véase, a este efecto, la jurisprudencia citada en el apartado 67 anterior).

De todo lo anterior se desprende que el cumplimiento de las exigencias del Estado de Derecho es un factor pertinente que la Comisión debe tener en cuenta, a efectos de determinar la autoridad de competencia mejor situada para examinar una denuncia y que, a tal fin, la Comisión podía, en el caso de autos, aplicar por analogía la sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial) (C‑216/18PPU, EU:C:2018:586).

En segundo lugar, de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión se limitó a indicar, en esencia, que en el caso de autos no se cumplían los requisitos relativos a la segunda etapa del análisis identificada en la sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial) (C‑216/18PPU, EU:C:2018:586), evitando pronunciarse sobre la cuestión de si concurrían los requisitos relativos a la primera etapa del análisis identificada en esa misma sentencia.

Pues bien, en la medida en que estas dos etapas del análisis son acumulativas, no puede reprocharse a la Comisión haberse limitado, en aras de la economía procesal, al examen de esta segunda etapa.

Por tanto, las alegaciones formuladas por la demandante encaminadas a demostrar, de manera general, la existencia de deficiencias sistémicas o generalizadas en Polonia que comprometen la independencia de la autoridad polaca de la competencia y de los órganos jurisdiccionales nacionales competentes en la materia son inoperantes.

En tercer lugar, procede examinar los motivos expuestos en la Decisión impugnada por los que la Comisión consideró que en el caso de autos no se cumplían los requisitos relativos a la segunda etapa del análisis.

A este respecto, de la jurisprudencia se desprende que, en esta segunda etapa del análisis, corresponde de entrada a la persona afectada —en el caso de autos, la demandante— aportar indicios de la existencia de razones serias y fundadas para creer que corría un riesgo real de sufrir una vulneración de sus derechos si su asunto era examinado por las autoridades nacionales. Corresponde, a continuación, a la Comisión comprobar, de manera específica y precisa, a la luz de las inquietudes concretas expresadas por la parte demandante y de la información eventualmente aportada por esta, si, en las circunstancias del caso de autos existían esas razones, habida cuenta de la situación personal de dicha parte, de la naturaleza de la infracción alegada y del contexto fáctico [véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), C‑216/18PPU, EU:C:2018:586, apartados 60, 68 y75].

En el presente asunto, la demandante alegó, durante el procedimiento administrativo, una serie de indicios concretos y de datos específicos que, a su juicio, podían demostrar, considerados en su conjunto, que existían razones serias y fundadas para creer que corría un riesgo real de vulneración de sus derechos si su asunto era examinado por las autoridades nacionales. Pues bien, según la demandante, la Comisión no tomó en consideración esos indicios e informaciones y no motivó la Decisión impugnada de modo suficiente en Derecho a este respecto.

En particular, en primer término, la demandante llamó la atención de la Comisión sobre el hecho de que PKP Cargo era una empresa controlada por el Estado y de que, debido a los estrechos vínculos entre esta y el Gobierno, la autoridad polaca de la competencia podía mostrarse clemente, incluso sesgada, con respecto a dicha empresa. Según la demandante, por una parte, el presidente de la autoridad polaca de la competencia depende en su totalidad del poder ejecutivo, ya que es nombrado y destituido por el Primer Ministro, sin que la ley precise la duración de su mandato ni los motivos de su cese. El hecho de que el Primer Ministro haya cesado al presidente de dicha autoridad en varias ocasiones desde 2014 pone de manifiesto esta dependencia. Por otra parte, PKP S.A., que es la sociedad matriz de PKP Cargo, figura entre los miembros de la Fundación Nacional Polaca, asociación creada y financiada, siempre según la demandante, por las mayores sociedades públicas de Polonia, que tiene por objeto defender y promover, mediante campañas mediáticas, la reforma del sistema judicial en Polonia.

En segundo término, la demandante aludió en varias ocasiones al hecho de que, en abril de 2007, el entonces Fiscal General, Sr.Z.Ziobro, había presentado una objeción a la decisión de la autoridad polaca de la competencia de 17 de junio de 2004 en el asunto DOK 50/04, en la que dicha autoridad había considerado que PKP Cargo había abusado de su posición dominante y la había sancionado por ello. Según la demandante, esta circunstancia demuestra «la voluntad política de proteger a una de las principales sociedades de la Hacienda Pública» y podía cuestionar la independencia de la autoridad polaca de la competencia, ya que esta última «ocupa[ba] una posición mucho más débil» que la del Fiscal General.

En tercer término, según la demandante, la política clemente de la autoridad polaca de la competencia respecto de PKP Cargo queda demostrada por el hecho de que, por una parte, las sanciones impuestas a PKP Cargo en el pasado fueron escasas, no disuasorias e ineficaces, como lo demuestra el que, pese a ellas, PKP Cargo persiste en sus prácticas contrarias a la competencia, y de que, por otra parte, dicha autoridad se ha negado a adoptar ninguna medida contra PKP Cargo desde 2015, pese a que la demandante ha presentado varias solicitudes en ese sentido. Esta última circunstancia revela un cambio en la política de dicha autoridad respecto a PKP Cargo desde 2015, que se explica por su falta de independencia.

En cuarto término, la demandante señaló, en esencia, que los órganos jurisdiccionales nacionales competentes en materia de Derecho de la competencia no podían subsanar las deficiencias de la autoridad polaca de la competencia debido a su falta de independencia.

En la Decisión impugnada, la Comisión se limitó, en el apartado 25, letrav), a afirmar que las alegaciones formuladas por la demandante relativas a la segunda etapa del análisis, recordada en el apartado 80 anterior, contenían «exclusivamente alegaciones no fundamentadas» y que el hecho de que el presidente de la autoridad polaca de la competencia fuera nombrado por el Primer Ministro no prejuzgaba la independencia de sus decisiones respecto de PKP Cargo. Ningún otro pasaje de la Decisión impugnada pone de manifiesto ninguna apreciación sustancial del conjunto de indicios presentado por la demandante a tal efecto, ni tampoco las razones por las que la Comisión consideró que todos esos indicios eran «exclusivamente» «no fundamentados».

Así pues, de la Decisión impugnada no se desprende que la Comisión haya examinado de manera concreta y precisa los diferentes indicios aportados por la demandante durante el procedimiento administrativo. Pues bien, conforme a la jurisprudencia recordada en el apartado 97 anterior, la Comisión debía comprobar, de manera específica y precisa, a la luz de las inquietudes concretas expresadas por la demandante y de la información eventualmente aportada por esta, si, en las circunstancias del caso de autos, existían razones serias y fundadas para creer que la demandante corría un riesgo real de que se vulnerasen sus derechos si su asunto era examinado por las autoridades nacionales.

La motivación sucinta de la Decisión impugnada sobre este punto no permite a la demandante conocer en qué se basó la Comisión para descartar los indicios concretos expuestos por ella relativos a la segunda etapa del análisis recordada en el apartado 80 de la presente sentencia ni al Tribunal ejercer un control efectivo sobre la legalidad de dicha Decisión y apreciar si existían razones serias y fundadas para creer que la demandante corría un riesgo real de que se vulnerasen sus derechos (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de septiembre de 2017, Contact Software/Comisión, T‑751/15, no publicada, EU:T:2017:602, apartados 39 y 40 y jurisprudencia citada).

Por tanto, procede estimar el segundo motivo y la segunda parte del primer motivo del recurso y, en consecuencia, anular la Decisión impugnada, sin que sea necesario examinar las demás alegaciones formuladas por la demandante en apoyo de la segunda parte del primer motivo.