«Competencia— Abuso de posición dominante— Mercado de los servicios de transporte ferroviario de mercancías— Decisión por la que se desestima una denuncia— Artículo 7 del Reglamento (CE) n.º773/2004

La demandante alega que la Comisión infringió el artículo 102TFUE, en relación con el artículo 17TUE, apartado 1, segunda frase, el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º773/2004 y el artículo 7, apartados 1 y 2, del Reglamento n.º1/2003. En particular, alega que, en la Decisión impugnada, la Comisión incurrió en errores manifiestos al apreciar el interés de la Unión en proseguir el examen de la denuncia, lo que tuvo como consecuencia, según afirma, privar al artículo 102TFUE de todo efectoútil.

La Comisión rebate las alegaciones de la demandante.

Con carácter preliminar, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la Comisión, a la que el artículo 105TFUE, apartado 1, atribuye el cometido de velar por la aplicación de los artículos 101TFUE y 102TFUE, es competente para definir y para ejecutar la política de competencia de la Unión y dispone a tal fin de una facultad discrecional en la tramitación de las denuncias. A fin de cumplir eficazmente esta tarea, la Comisión está facultada para establecer un orden de prioridades entre las denuncias que se presenten ante ella. Para ello, no solo puede establecer el orden en el que se examinarán las denuncias, sino también desestimar una denuncia por inexistencia de un interés suficiente de la Unión para proseguir el examen del asunto (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de mayo de 2017, Agria Polska y otros/Comisión, T‑480/15, EU:T:2017:339, apartados 34 y 35 y jurisprudencia citada).

No obstante, la facultad discrecional de que dispone la Comisión a este respecto no está exenta de límites. En efecto, la Comisión ha de examinar con atención todos los elementos de hecho y de Derecho que los denunciantes ponen en su conocimiento (véase la sentencia de 17 de diciembre de 2014, Si.mobil/Comisión, T‑201/11, EU:T:2014:1096, apartado 82 y jurisprudencia citada).

Además, de la jurisprudencia se desprende que, al adoptar estas reglas de conducta y anunciar mediante su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los casos contemplados en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede ya apartarse de tales reglas, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de los principios generales del Derecho, tales como la igualdad de trato o la protección de la confianza legítima (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de febrero de 2017, H&R ChemPharm/Comisión, C‑95/15P, no publicada, EU:C:2017:125, apartado 57). En el caso de autos, la Comisión se autolimitó en el ejercicio de su facultad discrecional en la tramitación de las denuncias mediante la adopción de su Comunicación sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia (DO 2004, C101, p.43), que contiene orientaciones destinadas a aclarar, en particular, en qué condiciones puede considerarse que la Comisión, una única autoridad nacional de competencia, o varias autoridades nacionales de competencia, están mejor situadas para examinar una denuncia.

El control jurisdiccional de las decisiones que desestiman una denuncia no debe llevar al Tribunal a sustituir la apreciación del interés de la Unión efectuada por la Comisión por la suya, sino que tiene la finalidad de comprobar que la decisión controvertida no está basada en hechos materialmente inexactos y que no está viciada de ningún error de Derecho, ni tampoco de ningún error manifiesto de apreciación, ni de desviación de poder (véase la sentencia de 11 de enero de 2017, Topps Europe/Comisión, T‑699/14, no publicada, EU:T:2017:2, apartado 66 y jurisprudencia citada).

En la Decisión impugnada, la Comisión desestimó la denuncia al considerar, en esencia, que la autoridad polaca de la competencia estaba mejor situada para examinarla, ya que, por una parte, la infracción alegada estaba limitada, en lo esencial, al mercado polaco y, por otra parte, dicha autoridad había adquirido un conocimiento detallado del mercado de los servicios de transporte ferroviario de mercancías en Polonia y de las prácticas de PKP Cargo, forjado a raíz de una serie de investigaciones llevadas a cabo por ella y de las decisiones adoptadas en este sector desde2004.

La demandante alega, por una parte, que la apreciación de la Comisión adolece de errores manifiestos de apreciación por lo que respecta a la definición del mercado afectado por las prácticas contrarias a la competencia denunciadas y, por otra parte, que la Comisión debería haber tenido en cuenta también otros factores que podían demostrar la existencia de un interés de la Unión en proseguir el examen de la denuncia.

En primer lugar, por lo que atañe a la definición del mercado afectado por las prácticas contrarias a la competencia denunciadas, procede señalar, en primer término, que la demandante alega que las prácticas supuestamente abusivas de PKP Cargo produjeron efectos más allá del mercado nacional, por lo que la Comisión estaba mejor situada para examinarlas.

A este respecto, ha de recordarse que, cuando los efectos de las infracciones alegadas en una denuncia solo se experimentan, esencialmente, en el territorio de un único Estado miembro y el denunciante ha ejercido ante los órganos jurisdiccionales y las autoridades administrativas competentes de dicho Estado miembro acciones relativas a tales infracciones, la Comisión está facultada para desestimar la denuncia por inexistencia de interés de la Unión, a condición, sin embargo, de que las autoridades nacionales puedan proteger de manera satisfactoria los derechos del denunciante, lo que supone que estas estén en condiciones de reunir los elementos de hecho necesarios para determinar si las prácticas controvertidas constituyen una infracción de los artículos 101TFUE y 102TFUE (véanse la sentencia de 3 de julio de 2007, Au Lys de France/Comisión, T‑458/04, no publicada, EU:T:2007:195, apartado 83 y jurisprudencia citada, y el auto de 19 de marzo de 2012, Associazione «Giùlemanidallajuve»/Comisión, T‑273/09, EU:T:2012:129, apartado 68 y jurisprudencia citada).

El punto 10 de la Comunicación sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia precisa que generalmente una única autoridad nacional de competencia puede estar en buena situación para tramitar los acuerdos o prácticas que afecten de forma apreciable a la competencia principalmente en su territorio, mientras que, según el punto 14 de esta Comunicación, la Comisión está particularmente bien situada para tramitar un asunto, en particular, cuando uno o varios acuerdos o prácticas, incluidas las redes de acuerdos o prácticas similares, tienen efectos sobre la competencia en más de tres Estados miembros (mercados transfronterizos que cubren más de tres Estados miembros o varios mercados nacionales).

En el caso de autos, de la Decisión impugnada se desprende que las prácticas supuestamente abusivas denunciadas son imputables a una empresa establecida en Polonia, a saber, PKP Cargo, y perjudican a otra empresa establecida también en Polonia, esto es, la demandante. Además, en su denuncia, la demandante afirmó que, aunque los efectos de dichas prácticas se habían producido en varios Estados miembros, PKP Cargo ocupaba una posición dominante «en el mercado polaco» y que, en principio, el abuso de posición dominante reprochado a PKP Cargo se producía «en el mercado polaco». Por otra parte, las cuotas de mercado de PKP Cargo, tal como figuran en la denuncia, solo se referían al mercado polaco, ya que la demandante no alegó, y aún menos demostró, que PKP Cargo ocupara una posición dominante en otros mercados geográficos. Asimismo, en su escrito de 4 de octubre de 2018, la demandante reiteró a la Comisión su solicitud de que se iniciara una investigación contra PKP Cargo para que se examinara su supuesto abuso de posición dominante «en el mercado del transporte ferroviario de mercancías en Polonia».

El hecho, invocado por la demandante, de que el mercado de los servicios de transporte ferroviario de mercancías en Polonia estuviera abierto a la competencia de las empresas establecidas en otros Estados miembros no desvirtúa el análisis llevado a cabo por la Comisión. En efecto, aun suponiendo que las prácticas supuestamente abusivas de PKP Cargo hubieran podido afectar también a otros mercados geográficos, de los autos no se desprende, ni explícita ni implícitamente, que PKP Cargo tuviera una posición dominante en tales mercados. Además, el mero hecho de que PKP Cargo operase y tuviera filiales en varios Estados miembros tampoco significa que dicha empresa o una de sus filiales ocuparan una posición dominante en otros mercados geográficos.

En segundo término, carece de pertinencia el hecho, invocado por la demandante, de que la supuesta infracción podía afectar al comercio entre Estados miembros, en el sentido del artículo 102TFUE. En efecto, la afectación del comercio entre los Estados miembros es un requisito para la aplicación del artículo 102TFUE, y no para la determinación de la autoridad mejor situada para examinar una denuncia.

En tercer término, tampoco puede prosperar la alegación de la demandante de que, en el apartado 25, incisoiv), de la Decisión impugnada, la Comisión concluyó erróneamente que el mercado pertinente de servicios era el «mercado ferroviario», en lugar del «mercado del transporte ferroviario de mercancías». En efecto, el apartado antes mencionado debe leerse a la luz de los apartados 3, 21 y 26 de la misma Decisión, de los que se desprende que el mercado pertinente de servicios era el mercado de los servicios de transporte ferroviario de mercancías. Así pues, la referencia al «mercado ferroviario» que figura en el apartado 25, incisoiv), de la Decisión impugnada constituye, a lo sumo, una imprecisión carente de incidencia en la legalidad de dicha Decisión.

En estas circunstancias, la Comisión podía legítimamente estimar que las prácticas supuestamente abusivas de PKP Cargo se referían principalmente al mercado de los servicios de transporte ferroviario de mercancías en Polonia.

En segundo lugar, es preciso señalar que la demandante no rebate la afirmación de la Comisión según la cual la autoridad polaca de la competencia había adquirido un conocimiento detallado del mercado de los servicios de transporte ferroviario de mercancías en Polonia y de las prácticas de PKP Cargo a raíz de varias investigaciones realizadas por ella y de las decisiones adoptadas en este sector desde2004.

Por tanto, la Comisión no cometió ningún error manifiesto de apreciación al considerar que las prácticas denunciadas afectaban principalmente al mercado de los servicios de transporte ferroviario de mercancías en Polonia, que la autoridad polaca de la competencia había adquirido un conocimiento detallado del sector, y que, sobre la base de estos factores, dicha autoridad estaba mejor situada para examinar la denuncia.

En tercer lugar, la demandante sostiene que la Comisión debería haber tenido en cuenta también otros criterios para apreciar el interés de la Unión en instruir el asunto.

En primer término, se remite a la jurisprudencia según la cual, a la hora de examinar el interés de la Unión en la instrucción del asunto, la Comisión tiene el deber, por un lado, de apreciar la gravedad de las distorsiones de la competencia que se hayan alegado y la persistencia de sus efectos, teniendo en cuenta la duración y la importancia de las infracciones denunciadas y su incidencia en la situación de la competencia dentro de la Unión (sentencia de 23 de abril de 2009, AEPI/Comisión, C‑425/07P, EU:C:2009:253, apartado 53), y, por otro lado, de sopesar la importancia de la supuesta infracción para el funcionamiento del mercado interior, la probabilidad de poder probar su existencia y el alcance de las medidas de investigación necesarias (sentencia de 18 de septiembre de 1992, Automec/Comisión, T‑24/90, EU:T:1992:97, apartado 86). La demandante alega, en esencia, que la Comisión no examinó ni sopesó todos estos criterios, lo que, a su juicio, es jurídicamente erróneo y contrario a la obligación de motivación de la Comisión.

Es cierto, como observa la demandante, que, en la Decisión impugnada, la Comisión limitó su evaluación del interés de la Unión a los criterios mencionados en el apartado 42 anterior, sin examinar expresamente la gravedad o la importancia de la supuesta infracción, la persistencia de sus efectos, la probabilidad de poder probar su existencia y el alcance de las medidas de investigación necesarias.

Sin embargo, según reiterada jurisprudencia, dado que la valoración del interés de la Unión que reviste una denuncia es función de las circunstancias de cada caso concreto, no es procedente ni limitar el número de los criterios de apreciación a los que puede referirse la Comisión ni, a la inversa, obligar a dicha institución a recurrir de modo exclusivo a determinados criterios. Habida cuenta del hecho de que, en un ámbito como el Derecho de la competencia, el contexto fáctico y jurídico puede diferir considerablemente de un asunto a otro, es posible aplicar criterios que hasta ese momento no se hayan considerado o priorizar un único criterio para evaluar el interés de la Unión (véanse las sentencias de 19 de septiembre de 2013, EFIM/Comisión, C‑56/12P, no publicada, EU:C:2013:575, apartado 85 y jurisprudencia citada, y de 20 de septiembre de 2018, Agria Polska y otros/Comisión, C‑373/17P, EU:C:2018:756, apartado 61 y jurisprudencia citada).

El Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de determinar que la doctrina que se desprende de esa jurisprudencia no queda desvirtuada por la jurisprudencia citada en el apartado 55 anterior (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de mayo de 2001, IECC/Comisión, C‑449/98P, EU:C:2001:275, apartados 44, 46 y 47, y de 20 de septiembre de 2018, Agria Polska y otros/Comisión, C‑373/17P, EU:C:2018:756, apartado 62 y jurisprudencia citada).

En efecto, es posible que, con independencia de la gravedad o de la importancia de la supuesta infracción, de la persistencia de sus efectos, de la probabilidad de poder probar su existencia o incluso del alcance de las medidas de investigación necesarias, el interés de la Unión no obligue a la Comisión a instruir una denuncia si una autoridad nacional de competencia se encuentra mejor situada que la Comisión para investigar esa supuesta infracción, debido en particular a su proximidad con respecto a las pruebas pertinentes, al alcance de los mercados afectados por las prácticas denunciadas o incluso a los conocimientos adquiridos en el pasado en relación con dichos mercados y esas prácticas.

Por tanto, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la Comisión no estaba obligada a examinar y a ponderar todos los criterios mencionados en la jurisprudencia citada en el apartado 55 anterior.

En segundo término, la demandante alega, en esencia, que la denuncia suscitaba una nueva cuestión de Derecho, aún no resuelta en el Derecho de la Unión en materia de competencia, a saber, si la negativa a dar acceso a una infraestructura esencial (essential facility), en condiciones no discriminatorias, justificada por la existencia de una deuda no pagada, cuya existencia niega sin embargo la empresa que solicita el acceso a dicha infraestructura, constituía un abuso de posición dominante en el sentido del artículo 102TFUE.

A este respecto, procede señalar que, según el punto 15 de la Comunicación sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia, la Comisión está particularmente bien situada para tramitar un asunto si el interés de la Unión requiere la adopción de una decisión de la Comisión para, a raíz de la aparición de un problema de competencia nuevo, desarrollar la política de la Unión en materia de competencia.

No obstante, aun suponiendo que la cuestión planteada en el apartado 61 anterior constituyese un problema de competencia nuevo, importante para el desarrollo de la política de la Unión en materia de competencia, en el sentido del punto 15 de la Comunicación relativa a la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia, ello no significa que la Comisión estuviera automáticamente obligada a examinar la denuncia. En efecto, la cuestión «nueva» planteada por la demandante sería, en esencia, la de si las prácticas supuestamente abusivas de PKP Cargo habrían podido considerarse objetivamente justificadas. Tal examen implicaría no solo comprobar si PKP Cargo ocupaba una posición dominante en el mercado pertinente, sino también si la deuda existía realmente, extremo que se discute, así como los posibles efectos de expulsión de dichas prácticas. Pues bien, la demandante no ha demostrado que la Comisión estuviera mejor situada para llevar a cabo tal examen, a pesar de que dichas prácticas se referían principalmente al mercado polaco y de que la autoridad polaca de la competencia ya tenía un conocimiento detallado del sector.

Por tanto, la demandante no ha demostrado que, en el caso de autos, el criterio relativo a la existencia de un problema de competencia nuevo, importante para el desarrollo de la política de la Unión en materia de competencia, deba prevalecer sobre los criterios mencionados en el apartado 42 anterior.

En cuarto lugar, procede desestimar la alegación de la demandante según la cual, en la Decisión impugnada, la Comisión debería haber comprobado si PKP Cargo aplicaba un sistema de descuentos discriminatorio y si esta tenía un crédito frente a aquella que pudiera justificar su negativa a celebrar un contrato con ella. En efecto, la Comisión no desestimó la denuncia por considerar que los elementos de que disponía no permitían concluir que las prácticas denunciadas fueran contrarias al artículo 102TFUE, sino porque la autoridad polaca de la competencia estaba mejor situada para examinarlas. Por lo tanto, no incumbía a la Comisión pronunciarse sobre estas cuestiones.

En quinto lugar, carece de pertinencia el hecho, denunciado por la demandante, de que la autoridad polaca de la competencia se negara, mediante escritos de 21 de agosto y 7 de octubre de 2019, a dar curso a la denuncia, ya que dicha negativa no se produjo hasta después de la adopción de la decisión impugnada (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de enero de 2021, Qualcomm y Qualcomm Europe/Comisión, C‑466/19P, EU:C:2021:76, apartado82).

En sexto lugar, el hecho, no discutido, de que, con arreglo al Derecho polaco, contra las decisiones de la autoridad polaca de la competencia desestimatorias de una denuncia no quepa recurso judicial no puede imponer a la Comisión la obligación de examinar la denuncia. En virtud del artículo 19TUE, apartado 1, párrafo segundo, incumbe a los Estados miembros establecer las vías de recurso necesarias para garantizar a los justiciables la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, y no a la Comisión paliar, mediante el inicio de una investigación, las eventuales insuficiencias de la tutela jurisdiccional a nivel nacional. Además, y en cualquier caso, la demandante tenía la posibilidad de interponer ante los órganos jurisdiccionales nacionales una demanda para la indemnización de los daños supuestamente sufridos debido a los comportamientos que fueron objeto de la denuncia a fin de obtener el respeto del artículo 102TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2018, Agria Polska y otros/Comisión, C‑373/17P, EU:C:2018:756, apartados 83 y87).

Por último, como la demandante alega también la infracción del artículo 17TUE, apartado 1, segunda frase, basta con señalar que no ha formulado ninguna alegación independiente sobre la infracción de esta disposición.

De ello se deduce que debe desestimarse por infundado el tercer motivo.

A continuación, procede examinar las alegaciones formuladas por la demandante en el marco del segundo motivo y de la segunda parte del primer motivo, relativas a la existencia de deficiencias sistémicas y generalizadas del Estado de Derecho en Polonia, con las que pretende demostrar que existía un riesgo real de que sus derechos como denunciante no estuvieran protegidos de manera satisfactoria a escala nacional.