ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 193/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 17 DE MAYO DE 2021. PONENTE: ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA. SECRETARIA: JAQUELINE SÁENZ ANDUJO.

1. Presentación de la demanda. El tres de agosto de dos mil veinte, la presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos promovió acción de inconstitucionalidad en contra de los artículos 39 a 41, del capítulo VI "Educación indígena", y de los artículos 44 a 48, del capítulo VIII "Educación inclusiva", contenidos en la Ley de Educación del Estado de Zacatecas, expedida mediante Decreto 389, publicado en el suplemento número 49 del Periódico Oficial del Gobierno de Zacatecas el diecisiete de junio de dos mil veinte.

2. Conceptos de invalidez. En su demanda, la promovente expuso los siguientes conceptos de invalidez:

a) El capítulo VI, denominado "Educación indígena", se integra por los artículos 39 a 41, donde el legislador expresamente reconoce que se garantizarán los derechos educativos, culturales y lingüísticos de las personas indígenas, enfatizando que las acciones estatales en la materia coadyuvarán a salvaguardar y promover la tradición oral y escrita indígena, así como sus lenguas, como objeto y fuente del conocimiento.

b) Además, no sólo reconoce el derecho a la educación de las personas indígenas, sino que establece que la educación que imparta el Estado contribuirá a preservar su cultura, conocimientos y tradiciones, lo cual también se considera una medida de protección a su patrimonio cultural y reconocimiento y tradiciones lo que también es una prerrogativa de los pueblos y comunidades.

c) Se considera que las normas claramente son susceptibles de afectarles, en virtud de que se relacionan directa y estrechamente con la protección y garantía que busca que la educación que reciban sea acorde con las necesidades educativas de los pueblos indígenas y afromexicanos.

d) Ello, pese a que Zacatecas no tiene un gran número de habitantes indígenas en relación con su población total en comparación con otras entidades federativas, pero en su territorio se encuentran personas que se identifican como indígenas y afromexicanos, pues el criterio cuantitativo no puede ser un criterio válido para determinar cuándo sí y cuándo no realizar dicho procedimiento de consulta.

e) De la revisión del procedimiento legislativo que dio origen a la expedición de la Ley de Educación del Estado de Zacatecas, publicada a través del Decreto 389 de fecha 17 de junio de 2020, se desprende que no se llevó a cabo la consulta indígena de conformidad con los estándares nacionales e internacionales en la materia, atendiendo a la obligación de realizarla conforme al paramento constitucional.

f) Por otra parte, si bien las disposiciones de la ley, sobre personas indígenas y afromexicanas pudieran considerarse como positivas, pues establecen diversas obligaciones para las autoridades educativas en materia de educación de los pueblos y comunidades originarias, lo cierto es que el proceso no se apegó a los parámetros que exige una consulta previa en la materia. Además, porque la consulta debe permitir escuchar opiniones, necesidades y sugerencias de los pueblos y comunidades para llegar a un acuerdo con los pueblos y comunidades que habitan en el territorio de dicha entidad.

g) El capítulo VII, denominado "Educación inclusiva", artículos 44 a 48 de la Ley de Educación del Estado de Zacatecas, prevé que la educación inclusiva es un conjunto de acciones orientadas a identificar, prevenir y reducir las barreras que limitan el acceso, permanencia, participación y aprendizaje de todos los educandos, al eliminar prácticas de discriminación, exclusión y segregación.

h) Se basa en la valoración de la diversidad y la necesidad de adaptar los sistemas para responder a las distintas necesidades. Se basa en los principios de equidad social y respeto, a través de la integración educativa, el apoyo psicopedagógico y la capacitación laboral de los alumnos con algún tipo de discapacidad. Como medidas para garantizar la educación inclusiva se encuentran facilitar el aprendizaje del sistema braille u otros medios o formatos de comunicación, facilitar la adquisición y el aprendizaje de la lengua de señas, asegurar que los educandos ciegos, sordos o sordociegos reciban educación en los lenguajes, modos y medios de comunicación más apropiados. También se deben atender las disposiciones en materia de accesibilidad. El gobierno debe asignar presupuesto necesario para cumplir los objetivos de la educación especial.

i) Se advierte entonces que el legislador estableció normas encaminadas específicamente a garantizar la educación de las personas con discapacidad, con la finalidad de que se reduzcan las barreras o impedimentos que impiden el ejercicio de ese derecho de forma plena e incluyente.

j) El propósito de las medidas es impulsar la participación y el aprendizaje incluyente de las personas con alguna discapacidad para que ejerciten de manera integral su derecho humano a la educación por lo cual estableció algunas obligaciones a la autoridad educativa estatal. Sin embargo, el Poder Legislativo no cumplió con la obligación de realizar una consulta estrecha con personas con discapacidad a pesar de que se trataba de un proceso decisorio que les afecta directamente.

3. Admisión y trámite. Mediante acuerdo de diez de agosto de dos mil veinte, el presidente de esta Suprema Corte tuvo por recibida la demanda y ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 193/2020, así como su turno al Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena para instruir el procedimiento correspondiente.

4. Por diverso acuerdo de ese mismo día, el Ministro instructor admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad. Tuvo como autoridades emisoras de la norma a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Zacatecas y ordenó dar vista para que, dentro del plazo de quince días, rindieran los informes correspondientes.

5. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Zacatecas. El coordinador General jurídico del Gobierno de Zacatecas, en representación del Poder Ejecutivo de esa entidad, rindió su informe en los siguientes términos:

a) El 15 de mayo de 2019 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia educativa. El artículo octavo transitorio de ese decreto señala que las Legislaturas de los Estados, en el ámbito de su competencia, tendrán el plazo de un año para armonizar el marco jurídico en la materia, conforme al decreto.

b) En pleno cumplimiento al mandato constitucional del referido artículo transitorio, y en vista de que la anterior Ley de Educación del Estado de Zacatecas, publicada en el Periódico Oficial de la entidad de 2 de abril de 2014, se estimaba incompatible con las nuevas disposiciones constitucionales, se presentó la iniciativa con proyecto de decreto por el que se abroga la ley y se expide la nueva Ley de Educación del Estado de Zacatecas.

c) De una comparación entre las disposiciones impugnadas (artículos 39 a 41 y 44 a 48) y la Ley General de Educación (artículos 56 a 58 y 61 a 68), se observa que las normas cuya invalidez se pretende, fueron materia de armonización legal a cuyo cumplimiento quedó obligada la entidad federativa.

d) Lejos de pretender menoscabar los derechos humanos de las personas indígenas, la única pretensión contenida en el proceso legislativo fue armonizar la legislación. En todo caso se debió impugnar la Ley General de Educación, pues la ley local únicamente homologó su contenido.

e) Se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución. Señala que, en el caso concreto, los artículos cuya invalidez se demanda subyacen a la obligación paralela de armonización que deriva de la obligación que nace de lo dispuesto en el artículo sexto transitorio de la Ley General de Educación, es decir, que las reformas estatales únicamente obedecen al cumplimiento de una obligación primaria de armonización en la materia.

6. Informe del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas. El secretario de la Comisión de Puntos Constitucionales de la Sexagésima Tercera Legislatura de Zacatecas, en representación del Poder Legislativo de esa entidad, rindió su informe en los siguientes términos:

a) La distribución de la función social educativa ha correspondido al Congreso de la Unión y cada reforma de la materia ha significado una limitación en las facultades de las entidades federativas, lo que se ha acentuado con la emisión de leyes federales.

b) La reforma constitucional educativa de 15 mayo de 2019 precisó nuevos mecanismos para la evaluación del personal docente y diversas obligaciones para el Estado –Federación, Estados y Municipios– tendentes a garantizar la educación en todos sus niveles. La distribución de la función social educativa de los artículos 3o. y 73 de la Constitución permaneció prácticamente sin modificaciones. Esa modificación no mandató expresamente la emisión de una nueva ley general en la materia, y ordenó en los transitorios séptimo y octavo que las Legislaturas Estatales realizaran reformas, en el ámbito de su competencia, en un plazo de un año para armonizar el marco jurídico en la materia conforme al decreto constitucional. Además, el Congreso de la Unión debía realizar las reformas a la legislación secundaria correspondiente a más tardar en un plazo de 120 días.

c) Conforme a lo anterior, el Congreso de la Unión emitió la nueva Ley General de Educación, publicada el 30 de septiembre de 2019, en cuyo artículo sexto transitorio mandató que, dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor, los Estados armonizaran su marco jurídico conforme a ese decreto de la ley general.

d) Para cumplir el mandato, el Constituyente Local publicó la Ley de Educación del Estado de Zacatecas el 17 de junio de 2020. La materia educativa es una facultad concurrente que puede ser regulada por la Federación o las entidades federativas, sujetándose a las disposiciones que emita el Congreso de la Unión. Al momento de diseñar y configurar el articulado de la ley de educación local, se tuvieron presentes las limitaciones previstas tanto en la Ley General de Educación, con la finalidad de evitar la invasión de las facultades conferidas al Congreso de la Unión. De tal forma que se cumplió con la obligación contenida en los ya referidos artículos transitorios pues fue armonizada observando estrictamente el contenido de los artículos de la Ley General de Educación.

e) La Ley de Educación del Estado hizo casi una transcripción de las disposiciones contenidas en la Ley General de Educación; los preceptos impugnados son casi idénticos al de la ley general, sólo se agregaron algunas palabras para evitar la invasión de facultades competenciales del Congreso de la Unión. Las Legislaturas Estatales no pueden exceder los límites establecidos en las leyes generales pues derivan del ejercicio específico de un mandato constitucional.

f) En la controversia constitucional 209/2020, la Suprema Corte resolvió que las facultades legislativas de las entidades federativas estaban limitadas, pues si bien la materia educativa era una facultad concurrente, los órganos legislativos debían sujetarse a los parámetros fijados en la Ley General de Educación.

g) En la controversia constitucional 48/2014 relativa a la Ley de Educación del Estado de Zacatecas, vigente en ese momento, la Suprema Corte reiteró ese criterio. Por ende, la Legislatura Estatal estaba limitada en sus atribuciones legislativas, pues debía sujetarse estrictamente a las disposiciones establecidas en la Ley General de Educación en materia de educación indígena y educación inclusiva.

h) En el caso, la consulta previa, de haber sido necesaria, el Congreso de la Unión era la instancia competente para llevarla a cabo toda vez que la redacción original de los artículos que se impugnan le correspondió, pues el legislador local sólo decidió reproducir tales artículos.

i) Además, en vista de ser una materia concurrente, los órganos legislativos estatales tienen la posibilidad de aumentar las prohibiciones o deberes previstos, pero en ejercicio de las atribuciones la Legislatura Estatal decidió replicar en la entidad federativa las disposiciones de la ley general relativas a la educación indígena y a la educación inclusiva.

j) De las porciones normativas impugnadas se advierte que tienen como objetivo precisar las obligaciones de las autoridades estatales y municipales para garantizar el respeto de los derechos humanos de los referidos grupos sociales; ninguno de los artículos establece una actividad que afecte la esfera jurídica de las comunidades y poblaciones indígenas o de las personas con discapacidad. La consulta no fue creada para someter a la consideración de la ciudadanía el cumplimiento de las obligaciones a cargo de la autoridad.

k) Conforme al artículo 40 de la Ley de Educación del Estado de Zacatecas, prevé que se debe efectuar una consulta previa a las comunidades y poblaciones indígenas o bien a las personas con discapacidad cada vez que se prevean medidas en materia educativa relacionados con estos grupos.

7. Por acuerdo del Ministro instructor, de diez de agosto de dos mil veinte, se dio vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que, hasta antes del cierre de instrucción manifestaran lo que correspondiera. No obstante, no presentaron opinión alguna.

8. Cierre de la instrucción. Seguido el trámite legal correspondiente y la presentación de alegatos, por acuerdo de nueve de diciembre de dos mil veinte, se declaró cerrada la instrucción del asunto y se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución.