ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 214/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 24 DE MAYO DE 2021. PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. SECRETARIO: GUILLERMO PABLO LÓPEZ ANDRADE.

12. PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para resolver la acción de inconstitucionalidad 214/2020, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos planteó la posible contradicción entre diversos artículos de la Ley de Educación del Estado de Sonora,(6) y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

13. SEGUNDO.—Oportunidad. El artículo 60, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(7) dispone que, por regla general, el plazo para promover la ación de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, contados a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el correspondiente medio oficial.

15. Particularmente, en los artículos primero, segundo, numerales 2 y 3, y tercero, de los Acuerdos Generales Números 10/2020 y 12/2020, en los que se prorrogó la suspensión de plazos del primero de junio al treinta de junio y del primero de julio al quince de julio, se permitió la promoción electrónica de los escritos iniciales en los asuntos competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenando proseguir electrónicamente el trámite de las acciones de inconstitucionalidad en las que se hubieran impugnado normas electorales, permitiendo habilitar días y horas sólo para acordar los escritos iniciales de las acciones de inconstitucionalidad que hubieren sido promovidas.

16. Las referidas decisiones plenarias se complementaron con el diverso Acuerdo General Número 8/2020, mediante el cual se establecieron las reglas para la integración de los expedientes impreso y electrónico en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad; en concreto, se reguló el uso de la firma electrónica u otros medios para la promoción y consulta de los expedientes de acciones de inconstitucionalidad.

17. Bajo este contexto, se advierte que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugna diversas disposiciones de la Ley de Educación para el Estado de Sonora, publicada en el Boletín Oficial de dicha entidad federativa el viernes quince de mayo de dos mil veinte, fecha en la que se encontraban suspendidas las labores de este Alto Tribunal. Por consiguiente, el plazo de treinta días naturales para promover la acción de inconstitucionalidad transcurrió a partir del tres de agosto hasta el uno de septiembre de dos mil veinte. 18. En ese sentido, toda vez que la demanda se presentó el día en que inició el plazo respectivo, se concluye que la acción de inconstitucionalidad fue promovida oportunamente.

19. TERCERO.—Legitimación. De acuerdo con el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos es un organismo legitimado para impugnar leyes expedidas por las Legislaturas estatales que estime violatorias de derechos humanos. Además, conforme a lo previsto en el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, los promoventes deben comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que legalmente estén facultados para ello.

20. Por su parte, el artículo 15, fracción XI, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(8) confiere al presidente de dicho órgano la facultad de presentar acciones de inconstitucionalidad.

22. Bajo tales consideraciones, es evidente que se actualiza la hipótesis de legitimación prevista en el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues el presente asunto fue promovido por un ente legitimado, a través de su debido representante y se plantea que las disposiciones impugnadas vulneran derechos humanos.

23. CUARTO.—Causas de improcedencia. Las cuestiones relativas a la procedencia de la acción de inconstitucionalidad son de estudio preferente, por lo que se deben analizar las que sean formuladas por las partes, así como aquellas que este Alto Tribunal advierta de oficio.

24. En el caso, el Congreso del Estado de Sonora solicitó en su informe el sobreseimiento del asunto, "conforme a lo previsto en los artículos 20 y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".

25. Sin embargo, propiamente no se desarrolló algún argumento para respaldar dicha petición, ni se refirió en específico la actualización de alguna causal de improcedencia, por lo que, ante dicha petición dogmática, resulta inviable realizar un estudio al respecto.

26. Por otro lado, en los puntos petitorios del informe rendido por el Ejecutivo Local también se pide el sobreseimiento de la acción; sin embargo, sólo se trata de una petición meramente dogmática.

27. No pasa inadvertido que el Ejecutivo Local, en su informe, cuestiona que la accionante no expone un análisis abstracto de la supuesta inconstitucionalidad de la norma promulgada, pero, aun si en ello se buscó hacer descansar la supuesta improcedencia de la acción, dicho argumento debe desestimarse.

28. Lo anterior, ya que, amén de que en materia de acciones de inconstitucionalidad la suplencia de los conceptos de invalidez opera aun ante la ausencia de los mismos,(9) basta dar lectura a la demanda para confirmar que la Comisión accionante sí desarrolla suficiente argumentación para sustentar por qué la falta de consulta a los pueblos y comunidades indígenas, así como a las personas con discapacidad, resulta violatoria de derechos humanos; y, precisamente, del derecho fundamental de dichos grupos a ser consultados sobre cualquier ley que pueda afectarles de manera directa.

30. Conviene mencionar que, con posterioridad a la presentación de la demanda, el ordenamiento impugnado fue objeto de las siguientes reformas:

31. De lo anterior, es posible advertir que únicamente el Decreto Número 176 impacta los preceptos impugnados en el siguiente alcance:

32. Como se advierte de la tabla anterior, los ajustes a las fracciones VI y VII del artículo 58 sólo recorren la conjunción "y", por lo que su sentido normativo se mantiene intacto, razón por la que no se estima que han cesado sus efectos.

33. Sin embargo, lo anterior no se estima así respecto del artículo 60 también reformado, en tanto que, si bien la parte inicial impugnada se mantiene intacta, la adición al texto aporta al precepto un nuevo alcance normativo en tanto que se precisa el alcance mínimo que tendrá la obligación prevista en la norma con respecto a la observancia de diversas disposiciones legales en materia de accesibilidad.

34. Esto es, la nueva norma general producto de la reforma citada, no sólo obliga a observar determinada legislación en materia de inclusión y no discriminación de las personas con discapacidad, sino que precisa un estándar mínimo del resultado de dicha observancia, traducido en que se deberán establecer programas permanentes de capacitación de Lengua de Señas Mexicana y sistema de lectoescritura en sistema Braille, dirigidos a padres de familia, tutores o quienes ejerzan la patria potestad, así como también a maestros y personal de educación básica, tanto en escuelas públicas como en aquellas escuelas privadas que integren a alumnos con necesidades especiales de educación.

35. En ese contexto, este Tribunal Pleno advierte oficiosamente que, con respecto al artículo 60 impugnado, la acción de inconstitucionalidad debe sobreseerse, al haberse actualizado, por cesación de sus efectos, la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

36. Al no existir causal de improcedencia propuesta por las partes que esté pendiente de análisis o diversa que este órgano judicial advierta deba examinarse de oficio, se procede al estudio de los conceptos de invalidez planteados por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

37. QUINTO.—Estudio de fondo. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos sostiene –esencialmente– que debe declararse la invalidez del Capítulo VI, denominado "De la educación indígena" (artículos 51 a 53), así como del diverso capitulo VIII, denominado "De la educación inclusiva" (artículos 56 a 59),(19) previstos en el título segundo "Del Sistema Educativo Estatal" de la Ley de Educación del Estado de Sonora, porque vulneran el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas, así como de las personas con discapacidad, reconocidos en los artículos 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales(20) y 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.(21)

38. Lo anterior, en la medida en que las disposiciones normativas que los integran impactan significativamente a los pueblos y comunidades indígenas, además de que están estrechamente vinculadas con los derechos de las personas con discapacidad, al regular cuestiones relativas a la educación indígena e inclusiva.

39. Este Tribunal Pleno considera que son fundados los argumentos sostenidos por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, con base en las consideraciones siguientes.

41. Al respecto, este Tribunal Pleno ha sostenido en reiteradas ocasiones que, independientemente del beneficio material que una medida legislativa o reglamentaria pueda generar en las condiciones de los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, existe una obligación constitucional ineludible de consultar previamente a estos grupos cuando tales medidas puedan afectarles de manera directa.

42. Al resolver la controversia constitucional 32/2012,(23) se sostuvo que los artículos 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6 y 7 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo obligan a las autoridades mexicanas a consultar a los pueblos y comunidades indígenas y tribales mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados y de buena fe a través de sus representantes cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente.

43. En dicho precedente se consideró que el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas se desprende de los postulados del artículo 2o. constitucional, relativos a la autodeterminación, a la preservación de su cultura e identidad, al acceso a la justicia, así como a la igualdad y a la no discriminación, por lo que, a pesar de que la consulta indígena no estuviera prevista expresamente como parte del procedimiento legislativo, en términos del artículo 1o. de la Constitución Federal, así como, los artículos 6(24) y 7(25) del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo formaban parte del parámetro de regularidad constitucional, imponiendo por sí mismos toda una serie de obligaciones a las autoridades mexicanas antes de tomar decisiones que pudieran afectar de manera directa a los grupos que protege el convenio.

44. Por consiguiente, se concluyó que en los supuestos de una posible afectación directa a las comunidades indígenas que habitan en su territorio, las Legislaturas Locales se encuentran obligadas a prever una fase adicional en el procedimiento de creación de las leyes para consultar a los representantes de ese sector de la población.

45. Además, a la par del desarrollo de criterios específicos para evaluar la validez de las consultas a las comunidades indígenas y afromexicanas, se ha ido precisando, caso por caso, qué debe entenderse por "medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente", de conformidad con lo previsto en el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

46. Por su parte, en la acción de inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumuladas 86/2015, 91/2015 y 98/2015,(26) se concluyó que cuando el objeto de regulación de una legislación era precisamente los derechos de personas que se rigen por sistemas normativos indígenas, era evidente que se trataba de leyes susceptibles de afectar directamente a los pueblos y comunidades indígenas.

47. Posteriormente, en la acción de inconstitucionalidad 31/2014,(27) se consideró que las disposiciones impugnadas implicaban medidas legislativas que incidían en los mecanismos u organismos a través de los cuales las comunidades indígenas podían ejercer sus derechos de participación en las políticas públicas que afectaban a sus intereses.

48. Asimismo, en la acción de inconstitucionalidad 84/2016,(28) se consideró que existía posibilidad de afectación directa en el sentido del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en virtud de que las leyes analizadas regulaban instituciones destinadas a atender las necesidades de educación superior de los pueblos y comunidades indígenas.

50. Asimismo, el Tribunal Pleno ha reconocido que la afectación directa a los pueblos y comunidades indígenas y tribales a los que alude el artículo 6 del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo, y cuya mera posibilidad da lugar a la obligación de consultarles una medida legislativa, no se refiere exclusivamente a la generación de algún perjuicio.

51. En la acción de inconstitucionalidad 151/2017,(30) se declaró la invalidez de diversas normas cuyo propósito manifiesto era promover el rescate y la conservación de la cultura de un grupo indígena en una entidad federativa.

52. Asimismo, tanto en la acción de inconstitucionalidad 108/2019 y su acumulada 118/2019(31) como en la acción de inconstitucionalidad 116/2019 y su acumulada 117/2019(32) se declaró la invalidez de disposiciones normativas porque no se consultaron de manera adecuada, a pesar de que tales normas abiertamente pretendían garantizar el derecho de los pueblos y comunidades indígenas de una entidad federativa, a elegir dirigentes conforme a sus prácticas tradicionales.

53. Por su parte, en la acción de inconstitucionalidad 81/2018(33) se invalidaron, también por consulta deficiente, diversas disposiciones cuyo objetivo explícito era elevar la calidad de vida de los pueblos indígenas y las comunidades afromexicanas del Estado de Guerrero.

54. En dicho precedente, el Tribunal Pleno estimó que los procedimientos de consulta debían preservar las especificidades culturales y atender a las particularidades de cada caso según el objeto de la consulta, que, si bien debían ser flexibles, lo cierto era que debían prever necesariamente algunas fases que, concatenadas, implicaran la observancia del derecho a la consulta y la materialización de los principios mínimos de ser previa, libre, informada, de buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo y culturalmente adecuada, asimismo, se refirió que los procesos de consulta de medidas legislativas susceptibles de afectar a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, debían observar, como mínimo, las características y fases siguientes:

55. 1. Fase preconsultiva que permita la identificación de la medida legislativa que debe ser objeto de consulta, la identificación de los pueblos y comunidades indígenas a ser consultados, así como la determinación de la forma de llevar a cabo el proceso, la forma de intervención y la formalización de acuerdos lo cual se deberá definir de común acuerdo entre autoridades gubernamentales y representantes de las comunidades indígenas.

56. 2. Fase informativa de entrega de información y difusión del proceso de consulta, con la finalidad de contar con información completa, previa y significativa sobre las medidas legislativas. Ello puede incluir, por ejemplo, la entrega por parte de las autoridades de un análisis y evaluación apropiada de las repercusiones de las medidas legislativas.

57. 3. Fase de deliberación interna. En esta etapa, –que resulta fundamental– los pueblos y comunidades indígenas, a través del diálogo y acuerdos, evalúan internamente la medida que les afectaría directamente.

58. 4. Fase de diálogo entre los representantes del Estado y representantes de los pueblos indígenas con la finalidad de generar acuerdos.