AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 91/2004. PEMEX EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN.

"IV. El decomiso de los instrumentos, ejemplares, productos o subproductos directamente relacionados con infracciones relativas a recursos forestales, especies de flora y fauna silvestre o recursos genéticos, conforme a lo previsto en la presente ley, y

"V. La suspensión o revocación de las concesiones, licencias, permisos o autorizaciones correspondientes.

"Si una vez vencido el plazo concedido por la autoridad para subsanar la o las infracciones que se hubieren cometido, resultare que dicha infracción o infracciones aún subsisten, podrán imponerse multas por cada día que transcurra sin obedecer el mandato, sin que el total de las multas exceda del monto máximo permitido, conforme a la fracción I de este artículo.

"En el caso de reincidencia, el monto de la multa podrá ser hasta por dos veces del monto originalmente impuesto, sin exceder del doble del máximo permitido, así como la clausura definitiva.

"Se considera reincidente al infractor que incurra más de una vez en conductas que impliquen infracciones a un mismo precepto, en un periodo de dos años, contados a partir de la fecha en que se levante el acta en que se hizo constar la primera infracción, siempre que ésta no hubiese sido desvirtuada."

El artículo transcrito es declarado inconstitucional por el Tribunal Colegiado, ya que éste considera que le son aplicables los principios del derecho penal general. Considera el tribunal que al régimen de sanciones administrativas se le deben aplicar los mismos principios que a las sanciones penales, ya que existe una "identidad ontológica o esencial" entre las mismas. Por tanto, para que las sanciones administrativas sean constitucionales, éstas deben establecer la existencia de una conducta típica, antijurídica y culpable. La única variación entre ambos tipos de sanciones, es el grado de sanción que, en unos casos, es privativa de libertad impuesta por el Juez y, en los casos de infracción o ilícitos, la sanción es pecuniaria, de clausura, decomiso u otra semejante, y su imposición corresponde a la administración pública.

En primer término, no es claro a lo que se refiere el Tribunal Colegiado como "identidad ontológica o esencial" entre las sanciones administrativas y las penales. Independientemente de que ambos tipos de sanciones tengan una finalidad aflictiva, intimidatoria, o represiva, la identidad en la finalidad no conduce de manera directa a la "identidad ontológica" de las mismas. Cuando se habla de identidad ontológica, nos podemos referir a dos cosas: a la identidad física o real o a la identidad normativa. En el caso que nos ocupa, es evidente que no nos podemos referir a la identidad física o real de los elementos de las sanciones, ya que esto implicaría que es la realidad la que determina el tratamiento de los distintos regímenes normativos que determinan el Constituyente y el legislador para regular distintas conductas sociales. En los distintos ordenamientos jurídicos contemporáneos e históricos, encontramos elementos que permiten determinar que, aun cuando se puede establecer alguna identidad ontológica real en razón de la existencia de varios elementos relevantes (libres, esclavos, nacionales y extranjeros), en su concepción normativa éstos se encontraban y se encuentran sujetos a un distinto régimen jurídico y, por tanto, su tratamiento es jurídicamente diferenciable. Asimismo, pueden existir diferencias reales relevantes pero que, sin embargo, reciben el mismo tratamiento jurídico.

La identidad, por tanto, no puede referirse a elementos fácticos y el análisis debe por tanto centrarse en los elementos normativos de los distintos regímenes sancionatorios, para poder establecer si éstos deben regirse por los mismos principios o si merecen un trato diferenciado. En el caso de las sanciones administrativas, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que su tratamiento, aun cuando sujeto al principio de legalidad establecido en la Constitución, que determina que no puede existir una conducta ilícita que no se encuentre previamente establecida en ley, no tiene las mismas restricciones que las aplicables al derecho penal tradicional.

En este sentido, aun cuando el Tribunal Colegiado citó en apoyó de sus consideraciones la tesis de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS PREVISTAS EN LA LEY FEDERAL RELATIVA TAMBIÉN SE RIGEN POR EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY QUE IMPERA EN LAS DE CARÁCTER PENAL, AUN CUANDO SEAN DE DIVERSA NATURALEZA.", la misma no resulta suficiente para establecer la identidad en el tratamiento de ambos tipos de sanciones, ya que del asunto 2164/99, de donde se extrajo la tesis anterior, se derivaron otras tesis aisladas. De estas tesis, se destaca la de rubro: "RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL SISTEMA DE IMPOSICIÓN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS QUE REGULA LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO DEBE ANALIZARSE A LA LUZ DE LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LAS SANCIONES PENALES, DADA SU DIVERSA NATURALEZA."

En efecto, del análisis conjunto de los textos de las tesis mencionadas se desprende que la primera de ellas se refiere a la necesidad de establecer la sanción en la ley y, por tanto, a la imposibilidad de aplicar una sanción de naturaleza administrativa que previamente no esté establecida en la ley relativa. Lo anterior debe considerarse no solamente al analizar la legalidad de la sanción, sino también al resolver sobre la constitucionalidad de la ley impugnada. Sin embargo, en la segunda de las tesis, claramente se establece que las sanciones administrativas no pueden ser declaradas inconstitucionales aplicando los mismos principios que a las sanciones penales, ya que la naturaleza y fines de ambos sistemas son distintos por la diversidad de las causas que les dan origen.