AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1607/2014. 8 DE OCTUBRE DE 2014. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS ALBERTO PÉREZ DAYÁN, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS Y LUIS MARÍA AGUILAR MORALES. AUSENTE: SERGIO A. VALLS HERN

35. De lo anterior, se advierte que se excluye de la aplicación de la Ley Estatal para el Servicio Civil de Veracruz a los trabajadores de confianza.

36. Sentado lo anterior, se procede al análisis de los agravios expuestos por el recurrente, en orden distinto al planteado por aquél.

37. En el agravio sintetizado en el inciso B), el recurrente esencialmente se duele de la interpretación realizada por el Tribunal Colegiado del conocimiento, en torno al planteamiento de inconstitucionalidad del artículo 7o., último párrafo, de la Ley Estatal del Servicio Civil de Veracruz, en el que se adujo violación al artículo 1o. constitucional, al tratar de manera desigual a los trabajadores de base frente a los de confianza, ya que, de conformidad con la disposición legal combatida, estos últimos no gozan de estabilidad del empleo, impidiendo el derecho a la reinstalación o a la indemnización constitucional, lo que los coloca en un estatus desigual y discriminatorio afectando su dignidad como seres humanos.

38. En la sentencia recurrida el Tribunal Colegiado estableció que era infundado el argumento anterior, en el sentido de que los artículos 7o., último párrafo, y 11, fracción I, de la Ley Estatal para el Servicio Civil de Veracruz violen el artículo 1o. constitucional, porque de conformidad con el artículo 123, apartado B, fracción XIV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la ley determinará los cargos que serán considerados de confianza y las personas que los desempeñen disfrutarán de las medidas de protección al salario y de seguridad social, por lo que al regularlos, el artículo 7o. del referido ordenamiento estatal, no contraviene el principio de igualdad consagrado en el invocado numeral de la Constitución Federal, en tanto que es la propia Constitución la que prevé que sea la ley secundaria la que se encargue de hacer dicha clasificación.

39. Al respecto, debe decirse que esta Segunda Sala considera que lo señalado en la sentencia recurrida resulta acertado porque, ciertamente, el artículo 123, apartado B, fracción XIV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que la ley determinará los cargos que serán considerados de confianza; y que las personas que desempeñen los cargos de confianza disfrutarán de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social, por lo que es evidente que el artículo 11, fracción I, de la Ley Estatal del Servicio Civil de Veracruz, al establecer que quedan excluidos del régimen de esa ley los trabajadores a que se refiere el diverso numeral 7o. del propio ordenamiento, no viola el principio de igualdad contenido en el artículo 1o. constitucional, atento a que la diferenciación jurídica de la que se queja el ahora recurrente, no fue creada originalmente por el legislador ordinario, sino que está prevista en la propia Constitución Federal, dado que en su artículo 123, apartado B, establece, en sus diversas fracciones, los derechos que tienen los trabajadores al servicio del Estado, así como las normas básicas aplicables a las relaciones de trabajo que serán materia de regulación pormenorizada a través de la ley reglamentaria correspondiente, clasificando a dichos trabajadores en dos sectores: de base y de confianza. Luego, si el reconocimiento de la diferenciación, trabajadores de base y trabajadores de confianza, se da en la propia Constitución, los artículos 7o., último párrafo, y 11, fracción I, de la Ley Estatal del Servicio Civil de Veracruz no pueden ser violatorias a su vez de otra disposición del mismo rango, en tanto que es claro que el artículo 1o. constitucional, no puede interpretarse de manera aislada respecto de los demás preceptos que integran el propio sistema normativo constitucional, como es su numeral 123, apartado B, fracción XIV.

40. Es de precisarse que el artículo 7o. de la Ley Estatal del Servicio Civil de Veracruz, únicamente establece cuáles son los trabajadores de confianza; mientras que es el artículo 11, fracción I, de la mencionada ley el que excluye del ámbito de aplicabilidad de dicha legislación a los trabajadores de confianza a que se refiere el citado artículo 7o., siendo de esa exclusión de la que se duele realmente el quejoso ahora recurrente, esto es, a fin de cuentas, se queja de lo que prevé el artículo 11 de la multicitada ley.

41. En otras palabras, en el artículo 7o. de la Ley Estatal del Servicio Civil de Veracruz, se enumeran los puestos que se consideran de confianza y a los que, según el artículo 11, fracción I, de la propia ley, no les es aplicable el régimen que ésta establece, sin que en dicho precepto se establezca la diferenciación entre trabajadores de base y de confianza, pues ésta se halla en el diverso artículo 6o. de aquel cuerpo normativo, al establecer que: "... los trabajadores al servicio de las entidades públicas se clasifican en dos categorías: de confianza y de base."

42. Ahora bien, cabe destacar que esta Segunda Sala se ha pronunciado en torno a la exclusión de los trabajadores de confianza de la aplicación de los derechos de aquellos que tienen base, como se observa en la tesis 2a. LXV/2009, que a continuación se reproduce, la cual se cita por tener identidad jurídica sustancial con la norma impugnada en la presente instancia:

"TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE EXCLUYE A LOS DE CONFIANZA DE LA APLICACIÓN DE LOS DERECHOS QUE TIENEN LOS DE BASE, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE IGUALDAD. El precepto legal señalado determina excluir del régimen de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado a los trabajadores de confianza, lo que significa que carecen de las prerrogativas propias de los de base, entre ellas, la estabilidad en el empleo, que genera el derecho de reclamar la reinstalación en la fuente de trabajo o la indemnización constitucional por despido injustificado. Ahora bien, como esa distinción de los trabajadores al servicio del Estado no es propia de la indicada ley reglamentaria, sino del artículo 123, apartado B, fracción XIV, de la Constitución General de la República, esto es, se trata de una diferenciación constitucional y no legislativa, resulta claro que el artículo 8o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado no viola el principio de igualdad contenido en el artículo 1o. constitucional, en razón de que el reconocimiento de la distinción se da en la propia Constitución y la norma respectiva no puede ser violatoria a su vez de otra disposición del mismo rango, lo que es jurídicamente inaceptable, debiendo realizarse una interpretación conjunta para conocer su verdadero sentido. De ahí que si la fracción XIV del apartado B del artículo 123 constitucional, precisa que la ley determinará los cargos que serán de confianza y en el numeral 8o. de la ley reglamentaria de ese apartado, se excluye del régimen de esa ley a los trabajadores de confianza a que se refiere el artículo 5o., lo así dispuesto no implica que la ley secundaria vaya más allá de lo ordenado por la Constitución." (Novena Época. Núm. Registro IUS: 167050. Instancia: Segunda Sala. Tesis aislada. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIX, junio de 2009, materias constitucional y laboral, 2a. LXV/2009, página 322)

43. En la ejecutoria de la que deriva la tesis antes reproducida(3) se sostuvo, de manera destacada, lo siguiente:

• En razón de que la distinción entre trabajadores de base y de confianza parte del propio Pacto Federal y no de la ley reglamentaria, esto es, se trata de una diferenciación constitucional y no legislativa, resulta evidente que no se viola el principio de igualdad, en virtud de que el reconocimiento de la distinción se da en la propia Constitución y la norma respectiva no puede ser violatoria a su vez de otra disposición del mismo rango, lo que es jurídicamente inaceptable, debiendo realizarse una interpretación armónica y sistemática de ambas para conocer su verdadero sentido.

• Es correcto sostener que el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(4) dispone que en este país todo individuo gozará de las garantías que otorga la Constitución y que éstas no podrán restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y con las condiciones que ella misma establece; pero la limitación a los derechos de los trabajadores del Estado emanan de la propia Constitución, por lo que no es verdad que el artículo 8o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado vaya más allá de lo previsto por nuestra Constitución Federal. Asimismo, que el artículo 133 de la Carta Magna, que preserva la supremacía constitucional, se complementa con el artículo 1o., relativo a que en este país todo individuo gozará de las garantías que otorga la Constitución dentro del territorio nacional, y en una armónica interpretación, debe entenderse que nada ni nadie puede restringir ni suspender los derechos individuales que reconoce, salvo en los casos y con las condiciones que ella misma establece; de ahí que si la fracción XIV del apartado B del artículo 123 constitucional precisa que la ley determinará los cargos que serán de confianza y su postulado se refleja en la hipótesis contenida en el artículo 5o. de la ley reglamentaria de dicho apartado, y en su numeral 8o., se excluye del régimen de esa ley a los trabajadores de confianza a que se refiere el artículo 5o., lo así dispuesto en modo alguno implica que la ley secundaria vaya más allá de lo que la Constitución ordena.

44. Por otra parte, no está de más señalar que en la jurisprudencia 2a./J. 204/2007, esta Segunda Sala ha puesto de manifiesto cuáles son los derechos que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a los trabajadores de confianza:

"TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. AUNQUE NO GOZAN DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO, EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, LES OTORGA DERECHOS DE PROTECCIÓN AL SALARIO Y DE SEGURIDAD SOCIAL. El artículo 123, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, en sus diversas fracciones, los derechos que tienen los trabajadores al servicio del Estado, así como las normas básicas aplicables a las relaciones de trabajo que serán materia de regulación pormenorizada a través de la ley reglamentaria correspondiente. Asimismo, clasifica a dichos trabajadores en dos sectores: de base y de confianza. Ahora bien, la fracción XIV del referido artículo constitucional, al prever expresamente que la ley determinará los cargos que serán considerados de confianza y que quienes los desempeñen disfrutarán de las medidas de protección al salario y de seguridad social, limita algunos de sus derechos como el relativo a la estabilidad o inamovilidad en el empleo previsto en la fracción IX, los cuales reserva para los trabajadores de base. Sin embargo, tales limitaciones son excepcionales, pues los trabajadores de confianza tienen reconocidos sus derechos laborales en la aludida fracción XIV, conforme a la cual gozarán de los derechos derivados de los servicios que prestan en los cargos que ocupan, esto es, de la protección al salario, que no puede restringirse, así como la prerrogativa de obtener el pago de prestaciones como aguinaldo y quinquenio, además de todos los derivados de su afiliación al régimen de seguridad social, dentro de los cuales se incluyen, entre otros, seguros de enfermedades y maternidad, de riesgos de trabajo, de jubilación, de retiro, por invalidez, servicios de rehabilitación, préstamos para adquisición de casa, entre otros." (Novena Época. Núm. Registro IUS: 170892. Segunda Sala. Jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, noviembre de 2007, materias constitucional y laboral, tesis 2a./J. 204/2007, página 205)

45. Además, en la diversa jurisprudencia 2a./J. 205/2007, esta Segunda Sala sostuvo que, al armonizar el contenido de la fracción IX del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el de la diversa XIV, se advertía que los trabajadores de confianza no están protegidos en lo referente a la estabilidad en el empleo, sino sólo en lo relativo a la percepción de sus salarios y las prestaciones de seguridad social que se extiende, en general, a las condiciones laborales según las cuales deba prestarse el servicio, con exclusión del goce de derechos colectivos, que son incompatibles con el tipo de cargo y la naturaleza de la función que desempeñan:

"TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. LA LEY REGLAMENTARIA QUE LOS EXCLUYE DE LA APLICACIÓN DE LOS DERECHOS QUE TIENEN LOS TRABAJADORES DE BASE, NO VIOLA EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. La fracción IX del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga al legislador la facultad de determinar en la ley los términos y condiciones en que procede la suspensión o cese de los efectos del nombramiento de los trabajadores burocráticos, por lo que al armonizar el contenido de esa fracción con el de la diversa XIV, se advierte que los trabajadores de confianza no están protegidos en lo referente a la estabilidad en el empleo, sino solamente en lo relativo a la percepción de sus salarios y las prestaciones de seguridad social que se extiende, en general, a las condiciones laborales según las cuales deba prestarse el servicio, con exclusión del goce de derechos colectivos, que son incompatibles con el tipo de cargo y naturaleza de la función que desempeñan. Y si bien en ninguna de las fracciones que integran el citado apartado B se establece expresamente que los trabajadores de confianza están excluidos de la estabilidad en el empleo, ésta se infiere de lo dispuesto en la referida fracción XIV, al precisar cuáles son los derechos que pueden disfrutar, y como entre éstos no se incluyó el de la estabilidad en el empleo, no puede atribuírseles un derecho que ha sido reconocido exclusivamente a los de base. Ello es así, porque la exclusión de un derecho no necesariamente debe estar establecida expresamente en la Norma Constitucional, pues basta atender a los derechos que confirió el Constituyente a los trabajadores de confianza para determinar que, por exclusión, no pueden gozar de los otorgados a los de base. Por tanto, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, al precisar los derechos que tiene el trabajador de base y excluir de ellos a los de confianza, no contraría el apartado B del artículo 123 de la Ley Fundamental." (Novena Época. Núm. Registro IUS: 170891. Segunda Sala. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, noviembre de 2007, materias constitucional y laboral, tesis 2a./J. 205/2007, página 206)

46. Cabe precisar que en la ejecutoria de la que derivó la jurisprudencia antes reproducida, se concluyó que una norma laboral no contraviene la fracción XIV del apartado B del artículo 123 constitucional, al excluir de su aplicación a los trabajadores de confianza.

47. Ahora bien, los principios de igualdad y no discriminación contenidos en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no pueden analizarse a partir del contenido de normas que no hacen más que reflejar la distinción que una diversa norma de rango constitucional prevé y, en este sentido, sirve de apoyo, en lo conducente, la tesis 2a. LIV/2011, sustentada también por esta Segunda Sala, del siguiente tenor:

"TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 5o., FRACCIÓN II, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO CONTRAVIENE AL NUMERAL 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. La norma constitucional aludida dispone que los trabajadores de confianza no gozan del derecho a la estabilidad en el empleo, y facultó al legislador ordinario para precisar, en la ley secundaria respectiva, los cargos que serán considerados con ese carácter. Por tanto, el segundo párrafo de la fracción II del artículo 5o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, donde se dispone que la clasificación de los puestos de confianza en cada una de las dependencias o entidades formará parte de su catálogo de puestos, no contraviene el citado precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque si el legislador ordinario cuenta con la facultad de crear un sistema que permita catalogar y clasificar las categorías de los trabajadores al servicio del Estado consideradas como de confianza, con mayor razón tiene la potestad de prescribir que esa clasificación quede plasmada en un catálogo, consiguiendo no sólo organizar y racionalizar la administración pública para la aplicación correcta del presupuesto, sino también distinguir con claridad los puestos y empleos del Gobierno Federal, lo que fue previsto por el Constituyente Permanente." (Novena Época. Núm. Registro IUS: 161945. Instancia: Segunda Sala. Tesis aislada. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIII, mayo de 2011, materia constitucional, tesis 2a. LIV/2011, página 662)

48. Asimismo, cabe agregar que al prever el artículo 123, apartado B, fracción XIV, constitucional, que los trabajadores de confianza disfrutarán de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social, no se prohíbe que puedan establecerse otros derechos en su beneficio, en tanto que lo que consagra son las bases mínimas de protección a los trabajadores para asegurar su tranquilidad personal y el bienestar de su familia, como aspectos esenciales que deben ser respetadas.

49. A mayor abundamiento, cabe señalar que aun si se pudiera sustentar el planteamiento de inconstitucionalidad que pretende el quejoso recurrente, si no existiera la diferenciación constitucional de la que se ha hablado, es claro que los artículos 7o., último párrafo, y 11, fracción I, de la Ley Estatal del Servicio Civil de Veracruz, no serían normas que establezcan clasificaciones entre los ciudadanos sobre la base de los criterios que menciona el artículo 1o. constitucional, como motivos prohibidos de discriminación entre las personas, esto es, por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, etcétera, puesto que no se puede soslayar que las disposiciones controvertidas atienden a la necesidad de salvaguardar la prestación del servicio público en óptimas condiciones, las cuales podrían verse afectadas si el Estado tuviera que reinstalar a servidores públicos de confianza en perjuicio de la buena marcha de su actividad, como lo ha sustentado esta Segunda Sala.(5)

50. Es de destacarse que esta Segunda Sala también ha sustentado que es notorio que existe una diferencia esencial entre esos tipos de trabajadores, puesto que la confianza en la relación de trabajo es una característica que solamente puede darse entre personas específicas a grado tal que bastaría que cambiaran las personas para que automáticamente desapareciera. La confianza supone además cualidades que si desaparecen automáticamente producen la supresión de dicha cualidad, por lo que no podría pretenderse que cuando un puesto sea de confianza, quien lo desempeñe tenga la estabilidad legal en él, pues el único elemento en que este tipo de relación debe sostenerse, es justamente "la confianza", sin ella, la relación no puede conservarse.(6)

51. Finalmente, se puede añadir en torno a la aludida diferenciación, que la seguridad jurídica de los trabajadores de confianza, en cuanto a su relación de trabajo, está protegida específicamente por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, excluyéndolos de los derechos colectivos que consagra, y en cuanto a la relación de trabajo individual, de la estabilidad del empleo, lo que implica que el trabajador de confianza y el de base son regulados en forma diferente, tomando en cuenta sus características, también diferentes; por tanto, el derecho constitucional a la reinstalación o la indemnización ante un cese, corresponde únicamente a los trabajadores de base y no a los de confianza.(7)

52. En mérito de lo antes expuesto, se determina que, contrario a lo estimado por el recurrente, el artículo 7o., último párrafo, de la Ley Estatal del Servicio Civil de Veracruz, no es inconstitucional, toda vez que la restricción establecida en dicho artículo proviene directamente de un mandato constitucional, en el caso, del artículo 123, apartado B, fracción XIV, que prevé que los trabajadores de confianza al servicio del Estado gozarán de los derechos de protección al salario y seguridad social, por lo que no viola los principios de igualdad y no discriminación, contenidos en el artículo 1o. de la Constitución Federal; por tanto, se concluye que es infundado el agravio en estudio.

53. Similar criterio sostuvo esta Segunda Sala, al resolver el amparo directo en revisión 1762/2011,(8) correspondiente a la sesión de veintiuno de marzo de dos mil doce, por unanimidad de cinco votos, bajo la ponencia del señor Ministro Luis María Aguilar Morales.

54. En otro aspecto, se tiene que los agravios sintetizados en los incisos A) y C), el recurrente aduce que le es aplicable la Ley Federal del Trabajo, por dos razones sustanciales:

1) Si se atiende a la relación o contrato de trabajo, entendido como el nexo que se actualiza entre quien presta un servicio, físico o intelectual mediante un nombramiento que le sea expedido, se tiene que los trabajadores, ya sean de confianza o de base, deben tener el mismo tratamiento jurídico en cuanto a sus condiciones laborales y derechos en general provenientes del vínculo de trabajo, tal como lo establece la Ley Federal del Trabajo, que en cuanto a la estabilidad en el trabajo, obsequia un tratamiento similar a todos los trabajadores sometidos a su régimen jurídico, independientemente de su clasificación, ya que, por la ejecución de sus labores, no debe privárseles de los derechos contenidos en la legislación, pues si el motivo para excluirlos ilegalmente de la estabilidad en el empleo a los trabajador de confianza que prestan servicios al Estado, es porque se requiere seguridad en cuanto al trabajo; que la Ley Federal del Trabajo, de algún modo resuelve tal situación con la insumisión al arbitraje (artículo 49) o la responsabilidad del conflicto (artículo 947), mecanismos legales mediante los cuales no se puede obligar a la patronal a la reincorporación del personal de confianza; que, por tal motivo, la Ley Federal del Trabajo, sin distinguir clases, otorga el derecho a la estabilidad en el trabajo, con la modalidad de que en tratándose de los de confianza, el patrón no está obligado a reinstalarlos y que, por tal motivo, dicha legislación es la que debe aplicarse al caso concreto.

2) Que, contrario a lo estimado por el Tribunal Colegiado del conocimiento, a los trabajadores sujetos a la Ley Estatal del Servicio Civil de Veracruz no les es aplicable el artículo 123, apartado B, fracción IV, ya que dicho precepto constitucional regula la relación de trabajo entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores, pero no para las entidades federativas, siendo aplicable en este caso el contenido del artículo 116 constitucional, fracción VI, y como tal, no tenía que seguir las bases del apartado B del artículo 123, pues no es un mandato expreso que se ajustara a lo previsto en la norma constitucional citada en último término, sino que podía también acatar los principios del apartado A y la Ley Federal del Trabajo, normas que protegen en mayor medida los derechos del recurrente.

55. De los argumentos antes sintetizados, se tiene que la pretensión del recurrente es únicamente hacer valer que a la situación jurídica concreta le es aplicable la Ley Federal del Trabajo, ya que esta última, a su parecer, otorga mayores beneficios que la Ley Estatal del Servicio Civil de Veracruz.

56. Como se ve, las alegaciones antes reseñadas no constituyen un argumento de constitucionalidad que enfrente lo previsto en el artículo 7o., último párrafo, de la Ley Estatal del Servicio Civil de Veracruz, con la Norma Suprema, en el caso, el numeral 123, apartado B, fracción XIV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino que dichos argumentos se encuentran enderezados a que en su caso se aplique una ley reglamentaria distinta a la que le fue aplicada, lo que pone de relieve que en el caso no se está ante un planteamiento de carácter constitucional, sino de mera aplicabilidad de normas, esto es, un argumento de legalidad, motivo por el cual, debe declararse inoperante, en tanto que en esta instancia sólo se pueden examinar cuestiones propiamente constitucionales.

57. Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 53/98, emitida por esta Segunda Sala, de rubro y texto siguientes: