AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2464/2014. 10 DE SEPTIEMBRE DE 2014. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ, ALBERTO PÉREZ DAYÁN, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS Y LUIS MARÍA AGUILAR MORALES. PONENTE: ALBE

"Artículo 17. El sueldo básico que se tomará en cuenta para los efectos de esta ley, será el sueldo del tabulador regional que para cada puesto se haya señalado.

"Las cuotas y aportaciones establecidas en esta ley se efectuarán sobre el sueldo básico, estableciéndose como límite inferior un salario mínimo y como límite superior, el equivalente a diez veces dicho salario mínimo.

"Será el propio sueldo básico, hasta el límite superior equivalente a diez veces el salario mínimo del Distrito Federal, el que se tomará en cuenta para determinar el monto de los beneficios en los seguros de riesgos del trabajo e invalidez y vida establecidos por esta ley.

"Las dependencias y entidades deberán informar al instituto anualmente, en el mes de enero de cada año, los conceptos de pago sujetos a las cuotas y aportaciones que esta ley prevé. De igual manera deberán comunicar al instituto cualquier modificación de los conceptos de pago, dentro del mes siguiente a que haya ocurrido dicha modificación."

"Artículo 21. Las dependencias y entidades sujetas al régimen de esta ley tienen la obligación de retener de los sueldos del trabajador el equivalente a las cuotas y descuentos que éste debe cubrir al instituto, de conformidad con las disposiciones administrativas que al efecto se emitan. Si las cuotas y descuentos no fueren retenidas al efectuarse el pago del sueldo, los obligados a hacerlo sólo podrán retener de éste el monto acumulado equivalente a dos cotizaciones; el resto de los no retenidos será a su cargo.

"El entero de las cuotas, aportaciones y descuentos, será por quincenas vencidas y deberá hacerse en entidades receptoras que actúen por cuenta y orden del instituto, mediante los sistemas o programas informáticos que se establezcan al efecto, a más tardar, los días cinco de cada mes, para la segunda quincena del mes inmediato anterior, y veinte de cada mes, para la primera quincena del mes en curso, excepto tratándose de las cuotas y aportaciones al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y al fondo de la vivienda.

"El entero de las cuotas y aportaciones al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y al fondo de la vivienda será por bimestres vencidos, a más tardar el día diecisiete de los meses de enero, marzo, mayo, julio, septiembre y noviembre de cada año y se realizará mediante los sistemas o programas informáticos que, al efecto, determine la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.

"Las dependencias o entidades están obligadas a utilizar los sistemas o programas informáticos antes referidos para realizar el pago de las cuotas, aportaciones y descuentos.

"El instituto se reserva la facultad de verificar la información recibida. En caso de encontrar errores o discrepancias que generen adeudos a favor del instituto, deberán ser cubiertos en forma inmediata con las actualizaciones y recargos que correspondan, en los términos de esta ley."

De los preceptos que anteceden se aprecia que, de conformidad con el artículo 17, las aportaciones de seguridad social que se enteran al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado tienen como base el sueldo básico contenido en el tabulador regional para cada puesto, estableciéndose como límite inferior un salario mínimo y como límite superior el equivalente a diez salarios mínimos, para lo cual, las dependencias y entidades deberán informar al instituto anualmente los conceptos de pago autorizados en los tabuladores regionales correspondientes sujetos a las cuotas y aportaciones de seguridad social; además, en el artículo 21 se dispone la periodicidad con que las dependencias sujetas al régimen de seguridad social deben cubrir las referidas cuotas y aportaciones.

De lo anterior se concluye que los artículos 20 y 22 del Presupuesto de Egresos de la Federación, para el ejercicio fiscal de 2007, no violan el principio de legalidad tributaria, como lo afirma la parte quejosa, en atención a que en sus numerales no se prevé la base de las aportaciones de seguridad social, sino que ésta se establece en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales del Estado, normatividad en la que, como se ha mencionado, sí se prevé este elemento esencial de la contribución en comento, sin que ello cause incertidumbre al gobernado.

Es menester destacar que es cierto que en las normas que se tildan de inconstitucionales se otorga la facultad a las dependencias y entidades para modificar las percepciones de los puestos conforme a las disposiciones que haya emitido la Secretaría de la Función Pública, sujetándose a los límites máximos establecidos para cada puesto en el anexo correspondiente al decreto de presupuesto de egresos, previo dictamen de suficiencia presupuestaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como para realizar ajustes en la composición de las percepciones ordinarias por concepto de sueldos y salarios, siempre y cuando no se incremente el monto mensual previsto en dicho anexo para cada puesto.

Sin embargo, lo anterior de modo alguno implica que las dependencias, las entidades y los entes autónomos estén facultados para determinar los elementos que conforman el salario tabular, que es el que sirve de base para calcular las cuotas y aportaciones que se deben cubrir al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales del Estado, de acuerdo con la legislación vigente a partir del treinta y uno de marzo de dos mil siete.

Ello es así, ya que esta Segunda Sala determinó que el salario tabular es el identificado con los importes consignados en los tabuladores regionales para cada puesto y que se suele denominar como sueldo base o sueldo bruto, mientras que el tabulador regional es el instrumento que permite representar los valores monetarios con los cuales se precisan los importes por tal concepto y otras asignaciones diversas que se aplican a un puesto determinado; de ahí que no se puede estimar que el salario tabular se conforma con el cúmulo de asignaciones descritas en el tabulador regional correspondiente, en virtud de que se constituye por un solo concepto (sueldo base o sueldo bruto). Así se desprende de la tesis de jurisprudencia 2a./J. 63/2013 (10a.), de rubro y contenido siguientes:

"ISSSTE. DISTINCIÓN ENTRE SALARIO TABULAR Y TABULADOR REGIONAL PARA EFECTOS DE LA DETERMINACIÓN DEL MONTO DE LA PENSIÓN JUBILATORIA (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 2007). El salario tabular es el identificado con los importes consignados en los tabuladores regionales para cada puesto, que constituyen la base del cálculo aplicable para computar las prestaciones básicas en favor de los trabajadores, así como las cuotas y aportaciones por concepto de seguridad social, y que suele denominarse sueldo base o sueldo bruto; mientras que el tabulador regional es el instrumento que permite representar los valores monetarios con los cuales se identifican los importes por concepto de sueldos y salarios, así como otras asignaciones diversas al salario tabular, que aplican a un puesto o categoría determinados, en función del grupo, grado, nivel o código autorizados, según corresponda, acorde con los distintos tipos de personal. En ese sentido, dado que no es lo mismo salario tabular que tabulador regional, pues aquél sirve de base para el pago de cotizaciones al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y el cálculo de las prestaciones respectivas no se conforma con el cúmulo de asignaciones descritas en el tabulador regional, sino que se constituye como un solo concepto, la circunstancia de que en el juicio de nulidad un pensionado demande de dicho instituto que para fijar el monto de su pensión considere percepciones o conceptos distintos del salario tabular, pero contenidos en los tabuladores regionales, y demuestre que durante el tiempo que laboró al servicio del Estado los percibió regular y permanentemente, es insuficiente para estimar que deben formar parte del sueldo base para efectos del cálculo de la pensión jubilatoria, siendo necesario que se acredite que fueron considerados parte del salario tabular y conocerse la forma en que en su caso se entregaron las cuotas y aportaciones de seguridad social, ya que sólo cuando la dependencia o entidad correspondiente consideró en las cuotas y aportaciones de seguridad social conceptos diversos al salario tabular, deberán tomarse en cuenta al fijar el monto y alcance de la pensión correspondiente, en la medida en que debe existir una correspondencia entre ambas, pues el monto de las pensiones y prestaciones debe ser congruente con las referidas aportaciones y cuotas, de las que se obtienen los recursos para cubrirlas."(16)

Luego, si las cuotas y aportaciones que se deben enterar al Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores al Servicio del Estado se deben calcular sobre el salario tabular y éste se integra por un concepto que comúnmente se denomina como sueldo base o sueldo bruto, resulta claro que las normas generales impugnadas, en cuanto autorizan a las entidades, dependencias y entes autónomos para modificar el monto de las percepciones que corresponden a cada puesto (como es el salario tabular) o para realizar el ajuste en la composición de las percepciones ordinarias que comprenden lo que se denomina como sueldo mensual integrado para otros efectos legales, no violan la garantía de legalidad tributaria que consagra el artículo 31, fracción IV, de la Carta Magna, ya que ello no implica que se le autorice a determinar los elementos que conforman la base gravable de las referidas contribuciones de seguridad social, sino, en todo caso, a fijar su monto, lo que evidentemente no atañe a la configuración del tributo, la cual está prevista en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

Al respecto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión privada de veinte de agosto de dos mil catorce, fijó el criterio sostenido en líneas precedentes, dando como origen la jurisprudencia 2a./J. 93/2014 (10a.), aprobada y pendiente de publicación, de rubro y texto siguientes:

"PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL 2007. SUS ARTÍCULOS 20 Y 22 NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA. Si bien es cierto que tales preceptos otorgan a las dependencias y entidades ahí señaladas la facultad para modificar las percepciones de los puestos conforme a las disposiciones que haya emitido la Secretaría de la Función Pública, sujetándose a los límites máximos establecidos para cada uno de ellos en el anexo correspondiente al decreto de presupuesto de egresos, previo dictamen de suficiencia presupuestaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como para realizar ajustes en la composición de las percepciones ordinarias por concepto de sueldos y salarios, siempre y cuando no se incremente el monto mensual previsto en dicho anexo para cada puesto, también lo es que ello no implica que las dependencias, las entidades y los entes autónomos estén facultados para determinar los elementos que conforman el salario tabular, que es el que sirve de base para calcular las cuotas y aportaciones que se deben cubrir al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de acuerdo con la legislación vigente publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de marzo de 2007. Ello es así, ya que en términos de la jurisprudencia 2a./J. 63/2013 (10a.) (*) de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el salario tabular es el identificado con los importes consignados en los tabuladores regionales para cada puesto y que se suele denominar como sueldo base o sueldo bruto, mientras que el tabulador regional es el instrumento que permite representar los valores monetarios con los cuales se precisan los importes por tal concepto y otras asignaciones diversas que aplican a un puesto determinado; de ahí que no pueda estimarse que el salario tabular se conforma con el cúmulo de asignaciones descritas en el tabulador regional correspondiente, en virtud de que se constituye por un solo concepto (sueldo base o sueldo bruto). En ese tenor, si las cuotas y aportaciones que se tienen que enterar al indicado instituto deben calcularse sobre el salario tabular y éste se integra por un concepto que comúnmente se denomina sueldo base o sueldo bruto, resulta claro que aquellas normas generales, en cuanto autorizan a las entidades, dependencias y entes autónomos para modificar el monto de las percepciones que corresponden a cada puesto (como es el salario tabular) o para realizar el ajuste en la composición de las percepciones ordinarias que comprenden lo que se conoce como sueldo mensual integrado para otros efectos legales, es evidente que los artículos 20 y 22 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2007 no violan el principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que ello no implica que se le autorice a determinar los elementos que conforman la base gravable de las referidas contribuciones de seguridad social, sino en todo caso a fijar su monto, lo que no atañe a la configuración del tributo, la cual está prevista en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado."

En estos términos, tampoco es posible considerar que las normas en cuestión transgreden el artículo 73, fracción VII, de la Constitución Federal, toda vez que, como se ha mencionado, en éstas no se impone contribución alguna.

Por otra parte, tampoco se advierte que las normas tildadas de inconstitucionales pudieran ser contrarias al contenido de las fracciones IV (disminución del salario autorizado), VI (retenciones, descuentos, deducciones y embargos al salario), XI (suspensión o cese de trabajadores) y XIV (los trabajadores de confianza gozarán de la protección al trabajo y de los beneficios de seguridad social) del apartado B del artículo 123 constitucional, que disponen las condiciones de protección al salario y las mínimas que integran la seguridad social, ya que los artículos combatidos no ordenan realizar ninguna retención o disminución al salario, ni menoscabar aspecto alguno de la seguridad social.

Por último, en relación a que las normas generales combatidas vulneren lo dispuesto en el artículo 127 de la Carta Magna, porque existen descuentos o retenciones que no fueron fijados por el Congreso de la Unión, sino que éste delegó esa facultad en el presupuesto de egresos para que la dependencia estableciera un límite o modificación a la forma de descuento o retención, también se estima infundado.

El artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es del tenor literal siguiente:

"Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades.

"Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases:

"I. Se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales.

"II. Ningún servidor público podrá recibir remuneración, en términos de la fracción anterior, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente.

"III. Ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico; salvo que el excedente sea consecuencia del desempeño de varios empleos públicos, que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, derivado de un trabajo técnico calificado o por especialización en su función, la suma de dichas retribuciones no deberá exceder la mitad de la remuneración establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente.

"IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado.

"V. Las remuneraciones y sus tabuladores serán públicos, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie.

"VI. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo."

Del contenido del segundo párrafo del artículo constitucional antes transcrito se desprende que las remuneraciones para los servidores públicos serán fijadas en los presupuestos; siendo ésta una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados el aprobar el citado presupuesto, en términos del diverso artículo 74, fracción IV, constitucional, motivo por el cual, no se puede arribar a la conclusión que pretende la parte quejosa, en el sentido de que las normas impugnadas permiten a las dependencias que sean ellas las que fijen las remuneraciones de los servidores públicos, bien sea en su incremento o disminución, toda vez que las normas contenidas en el presupuesto de egresos combatido se limitan a autorizar la expedición de los manuales de percepciones para instrumentar y planificar cómo ha de distribuirse la integración salarial en términos del proceso presupuestario.

Apoya a lo anterior la tesis de jurisprudencia emitida por esta Segunda Sala, pendiente de publicación, número 2a./J. 94/2014 (10a.) y cuyos rubro y texto son los siguientes:

"PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL 2007. SUS ARTÍCULOS 20 Y 22 NO VIOLAN EL NUMERAL 127 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El precepto constitucional citado establece que la remuneración de los servidores públicos de las dependencias y entidades que ahí se precisan será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes bajo las bases señaladas en el propio artículo. Ahora, si se toma en cuenta que conforme al numeral 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la aprobación del presupuesto de egresos en el ámbito federal corresponde en exclusiva a la Cámara de Diputados, resulta claro que los artículos 20 y 22 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2007 no violan el artículo 127 de la propia Norma Suprema, pues en ellos no se prevé que las dependencias y entidades citadas sean las que fijen las remuneraciones de los servidores públicos, bien sea en su incremento o disminución, ya que sólo se limitan a autorizar la expedición de los manuales de percepciones para instrumentar y planificar cómo ha de distribuirse la integración salarial en términos del proceso presupuestario."

En las relacionadas condiciones, el concepto de violación materia de estudio es infundado y, por ende, se impone confirmar la sentencia recurrida y negar el amparo y protección de la Justicia Federal solicitada.

Similares consideraciones, con sus matices, sostuvo esta Segunda Sala, al resolver los amparos directos en revisión 852/2014, 1206/2014, 1335/2014, 1600/2014, 1949/2014 y 2100/2014.