AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5015/2014. 8 DE ABRIL DE 2015. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS EDUARDO MEDINA MORA I., JUAN N. SILVA MEZA, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS Y ALBERTO PÉREZ DAYÁN. PONENTE: ALBERTO PÉREZ DAYÁN.

"Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales. ..."

En este sentido, la Suprema Corte ha sostenido que el derecho humano de acceso a la justicia contenido en el artículo 17 constitucional prevé en favor de los gobernados los siguientes principios.(10)

a) Justicia pronta. Implica la obligación de las autoridades jurisdiccionales de resolver las controversias ante ellas planteadas, dentro de los plazos que para tal efecto establezcan las leyes.

b) Justicia completa. Consiste en que la autoridad que conoce del asunto emita un pronunciamiento exhaustivo de todos los aspectos propuestos en la litis y garantice al gobernado la obtención de una resolución que resuelva si le asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela jurisdiccional solicitada.

c) Justicia imparcial. Significa que el juzgador debe emitir una resolución apegada a derecho con preferencia respecto de alguna de las partes.

d) Justicia gratuita. Estriba en que no se debe cobrar emolumento alguno a los servidores públicos a quienes se les encomienda la administración de justicia.

Ahora, en términos de la nueva Ley de Amparo, cuando la autoridad responsable en un juicio de amparo directo omite tramitar la demanda de amparo o lo hace indebidamente, inobserva lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución, pues impide al quejoso acceder a la protección de la Justicia Federal y, en consecuencia, a la emisión de la sentencia correspondiente que resuelva su planteamiento, a pesar de tener derecho a que se le administre justicia por tribunales expeditos dentro de los plazos y términos establecidos en las propias leyes.

De tal modo, debe prevenirse y sancionarse la afectación por la omisión de la autoridad responsable de tramitar la demanda de amparo, ya que dicha circunstancia implica un obstáculo para el acceso a la instancia constitucional y, por ende, al dictado de la sentencia correspondiente, con lo que se infringe el contenido del artículo 17 constitucional.

En efecto, la finalidad de la multa en cuestión es obtener el cumplimiento de los deberes impuesto a la autoridad responsable en el artículo 178 de la Ley de Amparo, a efecto de prevenir y, en su caso, sancionar su incumplimiento, por lo que el bien jurídico tutelado en cuestión es la impartición de justicia de manera eficiente, pronta y expedita, ya que el juicio de amparo es el mecanismo más importante de tutela de derechos humanos en nuestro sistema jurídico.

Por ello, la referida sanción (multa) resulta debida e imponible por el solo hecho de que se haya dado el supuesto correlativo de infracción a la ley, pues permite evitar retardos y entorpecimientos en esa etapa procedimental de los juicios de amparo directo, a efecto de que la tramitación del juicio resulte compatible con la reformas constitucionales en materia de derechos humanos y amparo realizadas en junio de dos mil once.

Además, se debe considerar que la imposición de la multa se da ante el incumplimiento de las obligaciones establecidas por el legislador a las autoridades responsables, que son de conocimiento previo para ellas, lo que implica que necesariamente saben los deberes y consecuencias contenidas en la Ley de Amparo, sin que exista necesidad de que el Tribunal Colegiado deba requerir o apercibir a las responsables para que cumplan con ellas.

Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que el legislador ordinario introdujo en la propia Ley de Amparo un trato diferenciado entre las medidas disciplinarias y las responsabilidades y sanciones por el incumplimiento de sus disposiciones normativas.

Por un lado, en el artículo 236(11) se precisó que el órgano de amparo debe establecer las medidas disciplinarias con apercibimiento previo; en el capítulo de responsabilidades y sanciones, en el que se encuentra el artículo 260 considerado inconstitucional por los recurrentes, no se señaló dicha obligación.

En consecuencia, en la imposición de sanciones como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley de Amparo no opera el apercibimiento previo, pues la intención del legislador fue que éste sólo se aplicara para el caso de las medidas disciplinarias.

En atención a lo anterior, es infundado el agravio relativo a que el artículo 260, fracción IV, de la Ley de Amparo vulnera el derecho a ser apercibido y requerido previo a la imposición de la multa que dicho numeral contiene.

Asimismo, los recurrentes estiman que el artículo impugnado transgrede el derecho de audiencia, pues no tienen oportunidad de ser escuchados y de aportar pruebas previo a la imposición de la multa.

En ese sentido, es necesario referir que, para estimar válido cualquier acto de privación por parte de una autoridad y que surta efectos en la esfera jurídica del gobernado, ha de emitirse conforme a las directrices establecidas en el artículo 14 constitucional, es decir, en atención a las formalidades esenciales del procedimiento, entre las que figura el derecho a ser escuchado y de aportar pruebas dentro del juicio.(12)

Por su parte, la porción normativa impugnada señala que se sancionará con multa de cien a mil días a la autoridad responsable que no tramite la demanda de amparo o no remita con la oportunidad debida y en los plazos previstos en la ley las constancias que le sean solicitadas en el juicio constitucional.

El artículo 178, fracción III, de la Ley de Amparo establece respecto a la autoridad responsable que está obligada a rendir un informe con justificación junto con la demanda de amparo y los autos del juicio de origen al Tribunal Colegiado correspondiente, para darle oportunidad de defender la legalidad y constitucionalidad de sus actos y, de esa manera, tener una adecuada defensa en el juicio de amparo.(13)

De esa manera, en dicho informe la autoridad responsable puede manifestar lo que a su derecho convenga, así como expresar las razones que a su juicio justifiquen la dilación en la remisión de la demanda de amparo; por ende, no es factible concluir que carece de un medio para ser escuchada previo a la imposición de la multa, pues cuenta con el referido informe para justificar su actuaciones.

Por otro lado, los recurrentes aducen que se viola el principio de presunción de inocencia, ya que la norma no prevé dentro de su texto el derecho a que se presuma su inocencia hasta que se demuestre lo contrario.

Exponen que lo anterior tiene sustento en que la Suprema Corte ha reconocido que la normatividad con naturaleza disciplinaria o sancionadora se rige con el principio constitucional de presunción de inocencia.

Al respecto, esta Segunda Sala considera que si bien es cierto que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 200/2013 determinó que el principio de presunción de inocencia opera dentro del procedimiento administrativo sancionador, lo cierto es que su aplicación se debe realizar con matices y modulaciones según sea el caso.

Tal afirmación quedó contenida en la jurisprudencia P./J. 43/2014 (10a.) de rubro: "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES."(14)

En efecto, en el procedimiento administrativo sancionador se debe velar que la actuación del órgano del Estado se apegue a la legalidad, es decir, que se imponga sólo cuando se acreditó la responsabilidad del infractor; sin embargo, también se debe garantizar la eficacia del Estado para mantener la paz, seguridad y orden público, así como la protección de los derechos legítimos de otras personas.

En ese contexto, tal principio debe aplicarse al ámbito administrativo sancionador en la medida en que resulte compatible con la naturaleza del acto administrativo, es por eso que no tiene el mismo alcance cuando se aplica a la actuación de la autoridad en forma de juicio, que cuando se trata de actos unilaterales, pues en este tipo de actos se requiere atender a las características del caso concreto.

Por ello, no siempre pueden aplicarse a cabalidad los estándares que regulan los procedimientos y procesos penales a los administrativos, debido que existen situaciones y condiciones previstas en la ley que operan de manera inmediata o automática para aplicar sanciones, pues parten del principio de validez de los actos de autoridad y, por ende, no pueden graduarse para su determinación factores como la gravedad, trascendencia del hecho o antecedentes del infractor.

Por lo anterior, se concluye que el artículo 260, fracción IV, de la Ley de Amparo no vulnera el principio de presunción de inocencia, pues dicho principio no es compatible con la naturaleza de la imposición de la multa en estudio, ya que opera de manera inmediata al incumplirse las obligaciones impuestas a las autoridades responsables, por su trascendencia social no requiere de la consideración de elementos relacionados con la culpabilidad del sujeto para su imposición y no deriva de un procedimiento administrativo sancionador.

Por otro lado, los recurrentes manifiestan que el Tribunal Colegiado de Circuito le dio un alcance interpretativo de sanción por responsabilidad patrimonial del Estado al artículo que impugna, en términos del artículo 113 constitucional.

Dicho argumento es infundado debido a que la imposición de la multa se efectuó por infringir el artículo 178 de la Ley de Amparo, independientemente de la afectación que hubiera sufrido el quejoso; situación que no nace de la responsabilidad patrimonial del Estado, pues esta última se origina a partir de una actuación irregular del Estado que causa una afectación a un particular y, por tanto, se exige una indemnización.

Por tanto, la responsabilidad patrimonial del Estado prevista en el artículo 113 constitucional no aplica en la imposición de una multa por contravenir las obligaciones establecidas en la Ley de Amparo, pues se trata de cuestiones distintas al no nacer de la misma circunstancia.

En otro orden de ideas, resultan inoperantes los agravios relativos a que el Tribunal Colegiado empleó un medio no autorizado por la ley para imponer la sanción, que no cumplió con el deber de fundar y motivar la sanción impuesta y que debió probar el nexo de causalidad entre el sujeto, el supuesto y la consecuencia, pues dichas cuestiones implican aspectos de legalidad que no pueden ser materia de análisis en este recurso de revisión.

De la misma manera, son inoperantes los agravios de los recurrentes en los que consideran que el Tribunal Colegiado de Circuito actuó incorrectamente al calificar su actuación como un caso de negligencia, descuido y mala fe al no tomar en consideración las condiciones particulares del caso, pues dicha circunstancia entraña cuestiones que no se relacionan con la constitucionalidad del artículo y, por tanto, no se pueden analizar en esta instancia.

Asimismo, son inoperantes los argumentos en los que los recurrentes aducen la inconstitucionalidad del artículo 260, fracción IV, de la Ley de Amparo por estimar que la multa mínima establecida es contraria al artículo 31, fracción IV, del Texto Constitucional por ser desproporcional, pues la naturaleza de la multa prevista en la ley de amparo de que se trata se deriva de una infracción administrativa y, por tanto, tiene una naturaleza distinta a las contribuciones que efectivamente se rigen por los principios tributarios establecidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución.

Apoya lo anterior, por analogía, lo sustentado en la jurisprudencia 2a./J. 40/2014 (10a.) de rubro: "REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. SON INOPERANTES LOS AGRAVIOS POR LOS QUE SE IMPUGNAN LAS CONSIDERACIONES SOBRE LEGALIDAD DE LA AUTORIDAD RESPONSABLE QUE SUSTENTAN EL ACTO RECLAMADO."(15)

No obstante la declaratoria de constitucionalidad del artículo 260, fracción IV, impugnado, esta Segunda Sala considera indispensable realizar una interpretación sistemática de la Ley de Amparo para establecer la forma en que los Tribunales Colegiados de Circuito deben imponer la multa contenida en el mencionado artículo.

En este sentido, al recibirse en el Tribunal Colegiado correspondiente la demanda de amparo junto con el informe justificado y los demás elementos establecidos en la ley, al momento de dictar el acuerdo de admisión el presidente del Tribunal Colegiado cuenta con elementos suficientes para valorar si la remisión realizada por la autoridad responsable transgrede el artículo 178 de la Ley de Amparo y, en consecuencia, si es el caso de aplicar la sanción contemplada en el artículo 260, fracción IV, de la propia ley.

Tal proceder permite que, mediante el recurso de reclamación, la autoridad responsable esté en posibilidad de presentar argumentos encaminados a desvirtuar las razones en las que se sustentó la imposición de la multa, pues cabe recordar que en el caso la sanción que se combate es una afectación personal sufrida por el titular del órgano responsable, el cual tiene derecho a un recurso para combatir los actos que le afectan, en términos de lo establecido en el artículo 17 constitucional.

Así, aun y cuando en el informe justificado la autoridad responsable exponga las razones que a su juicio justifican el incumplimiento de lo establecido en el artículo 178 de la Ley de Amparo y el presidente del órgano colegiado considere que se debe imponer la multa dispuesta en el artículo 260, fracción IV, de esa ley, la autoridad responsable tendrá oportunidad de desvirtuar los razonamientos que sustentan la sanción decretada mediante el recurso de reclamación.

Lo anterior, además, encuentra sustento en el artículo 349 del Código Federal de Procedimientos Civiles, que es del tenor siguiente.

"Artículo 349. La sentencia se ocupará exclusivamente de las personas, cosas, acciones y excepciones que hayan sido materia del juicio. ..."

En consecuencia, al ser la imposición de la multa en cuestión un aspecto de trámite -dado que se sanciona una conducta de la autoridad responsable relativa al procedimiento para la sustanciación del juicio de amparo, a saber, la omisión de tramitar la demanda de amparo o realizarlo extemporáneamente- no se encuentra de ninguna manera relacionada con aspectos de la litis a resolver en el juicio.

Con base a lo expuesto, esta Segunda Sala considera que debe revocarse la imposición de la multa de cien días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal a la anterior y actual presidentes de la Junta Especial Número Once de la Federal de Conciliación y Arbitraje en la resolución del diecinueve de septiembre de dos mil catorce, decretada por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, ya que incorrectamente se impuso en la sentencia de amparo directo, cuando de conformidad con la interpretación sistemática realizada en esta resolución se debió hacer en el auto de admisión de la demanda de amparo.

Por tanto, en atención a las consideraciones establecidas en esta ejecutoria, se reconoce la constitucionalidad del artículo 260, fracción IV, de la Ley de Amparo; sin embargo, se revoca la imposición de la multa en la sentencia recurrida.