AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2623/2016. 30 DE NOVIEMBRE DE 2016. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS EDUARDO MEDINA MORA I., JAVIER LAYNEZ POTISEK, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS Y ALBERTO PÉREZ DAYÁN. PONENTE: MARGARITA BEA

QUINTO.-Agravios. La recurrente en su recurso de revisión expuso, esencialmente, los siguientes agravios:

"No obstante, que los Tribunales Colegiados de Circuito se encuentran obligados a dictar sentencias debidamente fundadas y motivadas por disposición legal, en el caso concreto, el tribunal a quo determinó ilegalmente negar el amparo solicitado por la quejosa, al considerar que con base en la tesis aislada 1a.III/2002 emitida por la Primera Sala de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, la inconstitucionalidad planteada por la quejosa, respecto de la violación al principio de legalidad inmerso en el artículo 25 de la Ley del Seguro Social, ya había sido materia de estudio y análisis, por lo que determina como inoperante el agravio en cuestión.

"En este sentido, de la revisión que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación realice a la sentencia que se combate, podrá advertir que el tribunal a quo refiere, especialmente, que la inconstitucionalidad del artículo 25, segundo párrafo, de la Ley del Seguro Social, por cuanto hace a la violación del principio de legalidad, ya había sido materia de estudio y reflexión por parte de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que refiere que dicho tópico ya fue resuelto.

"Siendo lo anterior, el argumento fundamental del Tribunal Colegiado para no entrar al estudio por sí mismo de la inconstitucionalidad planteada, respecto del artículo 25 de la Ley del Seguro Social, subsistiendo por tanto la inconstitucionalidad del precepto legal en cuestión.

"A. Ahora bien, la violación de la que se duele la quejosa en la presente revisión, inicialmente, estriba en que el tribunal a quo al determinar como inoperante el argumento de inconstitucionalidad planteado por la quejosa, omite el estudio total de los argumentos esgrimidos, limitándose a establecer que el tópico en estudio ya había sido materia de resolución por parte de la Primera Sala de ese Máximo Tribunal, situación que por sí sola resulta totalmente inconstitucional, y violatoria de la Ley de Amparo, ya que lejos de resolver sobre los argumentos efectivamente planteados, simplemente se limita a señalar que los argumentos expuestos ya fueron analizados y revisados por ese Máximo Tribunal.

"En efecto, si bien es cierto el argumento de inconstitucionalidad propuesto en el escrito de demanda de garantías, fue un tema resuelto por esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo cierto es que dicha resolución resultó ser un tema aislado, que no llegó a convertirse en jurisprudencia, por lo que en términos de la Ley de Amparo de ninguna manera resulta obligatoria para los Tribunales Colegiados de Circuito.

"...

"En ese sentido, como fue precisado en la demanda de garantías, y omitido de forma total por el Tribunal A quo, al resolver la tesis en cuestión, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, determinó de forma medular lo siguiente:

"...

"Del contenido de la tesis en cuestión, así como de la sentencia que dio origen a ésta, se advierte claramente el reconocimiento por parte de la Primera Sala de ese Alto Tribunal, respecto de que la cuota establecida en el segundo párrafo del artículo 25 de la Ley del Seguro Social, no proporciona a cabalidad los elementos indispensables para definir la base sobre la cual se aplicará el tributo, en tanto que no se sabe a qué personas corresponde el salario base de cotización que debe tomarse en cuenta.

"Como se advierte, fue la Primera Sala de ese Máximo Tribunal, quien destacó que el párrafo segundo del artículo mencionado, que si bien dicho precepto no cumple con los elementos indispensables para definir la base sobre la cual se aplica el tributo, determinó en su momento que el mismo no vulnera el principio de legalidad, en virtud de que dicho texto sólo puede entenderse en función del caso que contrae el diverso 23 de la misma ley, es decir, dicho tribunal determinó que la falta de los elementos mencionados, se justifica en virtud de que el salario base de cotización, a que se refiere dicho precepto es aquel que corresponde a todos los trabajadores con los que el patrón tenga celebrado contrato colectivo de trabajo.

"Ahora bien, el tribunal a quo deja de analizar y pierde totalmente de vista que el análisis realizado por la Primera Sala, y por el cual se consideró que el segundo párrafo del artículo 25 de la Ley del Seguro Social no resulta inconstitucional, ha quedado totalmente rebasado con la emisión de la jurisprudencia 2a./J. 63/2015 (10a.) «de título y subtítulo» ‘SEGURO SOCIAL. LA CUOTA ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 25, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY RELATIVA, NO ESTÁ CONDICIONADA A QUE EXISTA CONTRATO COLECTIVO DE TRABAJO.’, en cuya ejecutoria se ha determinado textualmente lo siguiente:

"...

"Como se precisa en la ejecutoria en cuestión, ese Máximo Tribunal ha determinado que el segundo párrafo el artículo 25 de la ley citada, no guarda relación directa con el diverso 23, por lo que resulta claro que el criterio sostenido por la Primera Sala en el año 2002, para determinar que dicho precepto no es violatorio de la garantía de legalidad, en relación a que el salario base de cotización a que hace referencia el precepto citado es el que corresponde a los trabajadores con los que el patrón tenga celebrado contrato colectivo de trabajo, ha quedado rebasado, por lo que de forma evidente y contrario a lo que resuelve el tribunal a quo en la sentencia que se recurre, subsiste la violación a la garantía de legalidad tributaria que ha quedado plenamente establecida, toda vez que al no poderse interpretar de forma armónica ambos preceptos, resulta evidente y claro que dicho precepto no proporciona a cabalidad los elementos indispensables para definirla, en tanto que no se sabe a qué personas corresponde ese salario, o dicho de otra forma, el salario de quién es el que debe tomarse en cuenta.

"En este sentido, procede se conceda a la recurrente el amparo y protección de la Justicia Federal, al haberse acreditado que el segundo párrafo del artículo 25 de la Ley del Seguro Social, viola flagrantemente la garantía de legalidad tributaria, siendo improcedente el argumento del tribunal a quo, al referir que el tema de constitucionalidad, ya fue materia de análisis, ya que lo cierto es que la tesis 1a. III/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta en el mes de febrero de 2002, y el criterio para su emisión, fue seriamente superado por parte de la jurisprudencia 2a./J. 63/2015 (10a.), toda vez que en la misma se resolvió sobre la imposibilidad, para interpretar de forma conjunta el artículo 23 de la Ley del Seguro Social, en relación con el artículo 25 de la misma ley, por lo que evidentemente el argumento precisado por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el año 2002, quedó definitivamente superando ..."

SEXTO.-Requisitos generales de procedencia del recurso de revisión. De conformidad con los artículos 107, fracción IX, de la Constitución General de la República y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, así como con los puntos primero y segundo del Acuerdo General Número 9/2015 del Tribunal Pleno, la procedencia del recurso de revisión en amparo directo, está condicionada a la satisfacción de los siguientes supuestos:

a) Que en la sentencia recurrida se haya decidido sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o establecido la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, o bien si en dichas sentencias se omitió el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; y,

b) Que el problema de constitucionalidad referido en el inciso anterior, entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.

El citado Acuerdo General Plenario Número 9/2015, en el punto segundo establece que, se entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión, permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del punto primero, se advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional.

También se considerará que la resolución de un amparo directo en revisión, permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.

Por tanto, deberá considerarse que no se surten los requisitos de importancia y trascendencia, entre otros supuestos, cuando los agravios expresados sean ineficaces, inoperantes, inatendibles o insuficientes.

Así pues, el Acuerdo General Plenario Número 9/2015, vigente, adopta una postura más diferente respecto del margen de apreciación de este Alto Tribunal para determinar cuándo un asunto es importante y trascendente y, por tanto, está dotado de amplias facultades para hacer una valoración discrecional de los méritos de cada asunto, conforme a su prudente arbitrio, seleccionando únicamente casos relevantes, no sólo porque satisfagan los requisitos mencionados, sino porque al resolverlos se generarán criterios que preserven el orden constitucional del país.

Es decir, en vez de privilegiar el análisis de los agravios en la revisión; permite a esta Suprema Corte valorar de manera discrecional si, a su juicio, la resolución de un determinado asunto puede: 1) dar lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; o 2) lo decidido en la sentencia recurrida, pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por este Alto Tribunal, en relación con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.

En este sentido, el recurso de revisión en contra de las sentencias de amparo directo, conforme al régimen jurídico vigente, permite a este Alto Tribunal hacer una valoración discrecional de los méritos de cada asunto, para determinar si a su juicio procede o no el recurso de revisión extraordinario. Como lo señaló el propio Constituyente, esto tiene como finalidad la de fortalecer el carácter de órgano límite de este Tribunal Constitucional, pero sin que esto entorpezca sus labores cotidianas. Es por este motivo que la aceptación de un recurso de revisión, está sujeta a las dos condiciones enumeradas, que son de apreciación discrecional y subjetiva por parte de este Alto Tribunal, respecto de cuándo un criterio puede llegar a impactar de forma relevante al orden jurídico nacional o de cuándo algún criterio jurisprudencial sobre un tema de constitucionalidad puede contravenirse.

A continuación se examina si en la especie se satisfacen los requisitos a que se refiere el presente considerando.

SÉPTIMO.-Existencia de una cuestión de constitucionalidad. La empresa quejosa sostuvo que el artículo 25, párrafo segundo, de la Ley del Seguro Social, es contrario al principio de legalidad tributaria y al artículo 123 constitucional, cuestión esta última sobre la cual ya no formula agravios la empresa recurrente, por lo que solamente subsiste el problema relativo a la posible infracción al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal.

Con lo anterior, se satisface la primera condición para la procedencia de la revisión en amparo directo, consistente en la existencia de un problema de inconstitucionalidad de una norma general, concretamente del artículo 25, párrafo segundo, de la Ley del Seguro Social y, por tanto, procede examinar si se actualiza el requisito de importancia y trascendencia del asunto.

OCTAVO.-Importancia y trascendencia. Al existir solamente un criterio aislado de la Primera Sala de este Alto Tribunal sobre la constitucionalidad del artículo 25, párrafo segundo, de la Ley del Seguro Social, concretamente la identificada con el número 1a. III/2002, de rubro: "SEGURO SOCIAL. EL ARTÍCULO 25, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY RELATIVA QUE ESTABLECE LA FORMA EN QUE SE CUBRIRÁN LAS APORTACIONES EN ESPECIE PARA DIVERSOS SEGUROS, NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE LEGALIDAD TRIBUTARIA CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."; así como una jurisprudencia de esta Segunda Sala, que versa exclusivamente sobre la forma de interpretar dicho precepto en cuanto a quiénes son sus destinatarios, debe estimarse que el tema central del asunto, resulta en principio importante y trascendente para fijar el criterio sobre la presunta contravención al principio de legalidad y al artículo 123 constitucional que alegó la empresa quejosa en su demanda de amparo.

NOVENO.-Constitucionalidad del artículo 25, párrafo segundo, de la Ley del Seguro Social. El precepto mencionado establece:

"Artículo 25. En los casos previstos por el artículo 23, el Estado aportará la contribución que le corresponda en términos de esta ley, independientemente de la que resulte a cargo del patrón por la valuación actuarial de su contrato, pagando éste, tanto su propia cuota como la parte de la cuota obrera que le corresponda conforme a dicha valuación.

"Para cubrir las prestaciones en especie del seguro de enfermedades y maternidad de los pensionados y sus beneficiarios, en los seguros de riesgos de trabajo, invalidez y vida, así como retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, los patrones, los trabajadores y el Estado aportarán una cuota de uno punto cinco por ciento sobre el salario base de cotización. De dicha cuota corresponderá al patrón pagar el uno punto cero cinco por ciento, a los trabajadores el cero punto trescientos setenta y cinco por ciento y al Estado el cero punto cero setenta y cinco por ciento."

Conviene ante todo precisar que la pretensión central de la empresa quejosa, se originó en la solicitud de devolución de las cuotas obrero patronales pagadas al Instituto Mexicano del Seguro Social, en cumplimiento a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 25 de la Ley del Seguro Social, porque en su concepto, tales aportaciones solamente le corresponden a los patrones que tienen celebrado un contrato colectivo con sus trabajadores, condición que señaló no acontece en su caso.

Al no obtener respuesta favorable en sede administrativa, ni la nulidad de ella en el juicio contencioso administrativo, la quejosa formuló demanda de amparo directo en la cual planteó, entre otros argumentos, la inconstitucionalidad del citado artículo 25, párrafo segundo, bajo el argumento de su presunta contravención al principio de legalidad, por no señalar cuál es el salario base de cotización sobre el cual se aplicará la cuota del 1.05%, así como por resultar violatorio del artículo 123 constitucional (cuestión esta última sobre la cual no insiste en sus agravios).

Asimismo, para demostrar la primera de sus argumentaciones la quejosa explicó que la Primera Sala de este Alto Tribunal, en su tesis aislada 1a. III/2002, de rubro: "SEGURO SOCIAL. EL ARTÍCULO 25, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY RELATIVA QUE ESTABLECE LA FORMA EN QUE SE CUBRIRÁN LAS APORTACIONES EN ESPECIE PARA DIVERSOS SEGUROS, NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE LEGALIDAD TRIBUTARIA CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."; ya había reconocido expresamente que el repetido artículo 25 "... no proporciona a cabalidad los elementos indispensables para definir la base sobre la cual se aplicará el tributo, en tanto que no se sabe a qué personas corresponde el salario base de cotización que debe tomarse en cuenta, ..."; deficiencia normativa que la propia Ley del Seguro Social supera, concluyó la Primera Sala en dicha tesis aislada, si se considera que tal precepto se refiere al salario base de cotización de todos los trabajadores con los que el patrón tenga celebrado contrato colectivo.

No obstante esta solución aportada por la Primera Sala, añadió la quejosa, existe la jurisprudencia 2a./J. 63/2015 (10a.), de título y subtítulo: "SEGURO SOCIAL. LA CUOTA ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 25, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY RELATIVA, NO ESTÁ CONDICIONADA A QUE EXISTA CONTRATO COLECTIVO DE TRABAJO."; en la cual esta Segunda Sala sostuvo exactamente lo contrario, ya que ahora en el párrafo segundo del artículo 25 es de aplicación general a todos los sujetos del régimen obligatorio, y no solamente a quienes hayan pactado en los contratos colectivos prestaciones de seguridad social.