Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1915/2023

Fecha: 11-Oct-2023

PRIMER CONCEPTO DE VIOLACIÓN.

Afirmó que los artículos 1 y 22 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado transgreden los derechos a la seguridad jurídica e integridad patrimonial tutelados en los numerales 16 y 113 (ahora 109) constitucionales, ya que no precisan contenidos y prevén márgenes poco claros para establecer qué actos pueden ser contemplados irregulares, es decir, no se advierte cuáles tendrían que ser los parámetros para estimar qué es un acto administrativo irregular y advertir si el aspecto subjetivo de dicho acto por cuanto a si resulta o no ilegal o fuera de norma, está sujeto a ciertas condiciones normativas: competencia material, territorial, de grado o cuantía, si se cumplen las formalidades administrativas, se cumplen con las normas de procedimiento, entre otras, o bien, apreciar si un acto emitido en ejercicio de las facultades de la autoridad, declarado inconstitucional y sus consecuencias, debe o no surtir efectos, no obstante dicha declaratoria.
Así como que los preceptos cuestionados no establecen los parámetros para considerar el sentido y alcance de la expresión “daño que un particular no tenga la obligación jurídica de soportar” , lo cual resulta esencial para en efecto otorgar a la responsabilidad patrimonial del estado la nota de objetiva, y hace que esta nota prevalezca sobre el aspecto subjetivo de la responsabilidad.

Sentencia del juicio de amparo directo. En sesión de uno de diciembre de dos mil veintidós, el Tribunal Colegiado del conocimiento dictó sentencia en la que concedió el amparo solicitado , al considerar, en lo que interesa, lo siguiente:

Realizó de manera conjunta el estudio de los conceptos de violación formulados por el quejoso, comenzando por señalar que la figura de responsabilidad por actividad irregular del Estado se prevé actualmente en el artículo 109, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , en el que se establece que el Estado tiene una responsabilidad objetiva y directa por los daños que con motivo de su actividad administrativa irregular cause en los bienes o derechos de los particulares.
Señaló que el acceso a una indemnización por la actividad administrativa irregular del Estado es un derecho sustantivo con rango constitucional, pudiendo reclamarse directamente por sus titulares (todas las personas), respecto del cual los órganos del Estado deben asumir dos actitudes: la primera, que en el ejercicio de sus facultades de creación normativa no deben restringir arbitraria y desproporcionadamente la extensión de su ámbito material; y, la segunda, relativa a que deben desplegar sus potestades públicas para tutelar el contenido del derecho.
Posterior a la transcripción del artículo 1o. de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, señaló que para determinar en quién recaía la carga de la prueba para demostrar la actividad administrativa irregular del Estado y el nexo causal entre ésta y el daño que considera el quejoso que se le ocasionó, debía atenderse a lo dispuesto en los artículos 21, 22 y 23 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, de los que refirió que el daño que se cause al patrimonio de los particulares por la actividad administrativa irregular, en los casos en que la causa o causas productoras del daño sean identificables, deberá acreditarse considerando la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular imputable al Estado, la cual debe estar fehacientemente probada.
Que corresponde al reclamante que considera afectado o lesionado su patrimonio, probar la responsabilidad del Estado, y a éste probar, de ser el caso: a) la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de daños y perjuicios causados; b) que los daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; c) que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables, según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento; o d) la existencia de fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad patrimonial.
Precisó que de los preceptos señalados se desprendía que la resolución relativa a la reclamación debe contener: 1) La relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida; 2) La valoración del daño o perjuicio causado; 3) El monto en dinero o en especie de la indemnización, y los criterios utilizados para su cuantificación, para la imputación y la graduación correspondiente para su aplicación.
Culminó la idea señalando que, en materia de responsabilidad administrativa del Estado, la carga probatoria era compartida, pues, por un lado, a la parte reclamante corresponde demostrar la responsabilidad del Estado, pero a éste corresponde demostrar que los daños producidos no son consecuencia de una actividad irregular, así como, en caso de existir, sus excluyentes.
Añadió que en la tesis aislada 1a. CXXXII/2012 (10a.), de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR PRESTACIÓN DEFICIENTE DEL SERVICIO DE SALUD PÚBLICO. LA CARGA DE LA PRUEBA DE DEBIDA DILIGENCIA RECAE EN EL PERSONAL MÉDICO ” , se sostiene el criterio de que si bien el artículo 22 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, dispone que corresponde al reclamante acreditar la responsabilidad del Estado; tratándose de atención médica, toca a la institución médica acreditar la debida diligencia, dada la dificultad que representa para la víctima probar el actuar irregular de los centros de salud, por lo que se posibilita un desplazamiento de la carga de la prueba para que sea la institución del Estado la que demuestre que el procedimiento médico se realizó de acuerdo a los cuidados establecidos en la normatividad de la materia y al deber de diligencia que exige la profesión médica.
Señaló que del expediente médico no se advertía constancia alguna en la que constara que la condición del quejoso, en cuanto a los padecimientos de Diabetes tipo II, Hipertensión y sobrepeso (comorbilidad), hubiesen sido determinantes o que hayan provocado el rechazo de la placa de acero colocada en el hospital del instituto y, por ende, la infección en la zona de la cirugía que propició una segunda intervención quirúrgica en un hospital privado y, a la postre, una incapacidad parcial permanente (pseudoartrosis), sino por el contrario, que correspondía a la institución mantener controlados los padecimientos preexistentes del quejoso, mediante la vigilancia médica y la suministración de los medicamentos necesarios, para evitar la disposición a infecciones, que tampoco aparece demostrado en autos que fueron realizados por la institución tratante.
Precisó que la Sala responsable no valoró el acervo documental, puesto que sólo consideró los dictámenes periciales desahogados.
Que la Sala no explicó cómo es que los factores consistentes en sobrepeso de 100 kilogramos, diabetes de larga evolución e hipertensión arterial de larga evolución y el retraso de la cirugía, influyeron en la incapacidad que presenta el quejoso.
Precisó que si el desahogo de la prueba pericial referida no aportó los elementos técnicos necesarios para resolver la litis, no era factible otorgarles pleno valor probatorio, máxime que en el expediente médico se encontraba detallada cada acción realizada tanto por el Instituto demandado, como por el médico particular que trató al quejoso.
Agregó que la Sala otorgó mayor valor probatorio a los dictámenes rendidos por la autoridad demandada y tercera interesada, que al de la parte actora, sin justificar esa elección.
Así como que, los dictámenes no fueron contundentes para precisar si la atención médica que se proporcionó al quejoso fue o no la adecuada, lo que sí advirtió del acervo documental que integra el expediente médico del quejoso.
Por tanto, que sí se acreditó la actividad administrativa irregular del Estado, en tanto que la intervención quirúrgica de colocación de una placa de acero en el antebrazo derecho del quejoso provocó, con posterioridad a la alta médica, una infección que redundó en la presencia de pseudoartrosis y la consecuente incapacidad parcial permanente, sin que se encuentre plenamente demostrado que la condición física que presentó de sobrepeso, diabetes II e hipertensión arterial ocasionaran la incapacidad de que se habla.
Concluyendo que quedó demostrado que la atención médica otorgada al quejoso no fue con la debida diligencia, de ahí que si la autoridad demandada no logró desvirtuar tales asertos, se configuraba la actividad irregular del Estado, porque se produjo una lesión que el particular no tenía la obligación de soportar.
Finalmente, respecto al estudio de constitucionalidad de los artículos 1o. y 22 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado , propuesto por la parte quejosa , estimó, con base en la tesis P./J. 3/2005, de rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES”, que era innecesario, pues en nada cambiaría el sentido del fallo.

Recurso de revisión. Contra la referida sentencia, la autoridad tercera interesada titular de la Jefatura de Servicios Jurídicos de la Delegación Sur del Distrito Federal (ahora Ciudad de México) del Instituto Mexicano del Seguro Social, interpuso recurso de revisión , en el que expresó como agravios, en esencia, lo siguiente:

En su primer agravio , que el Tribunal Colegiado del conocimiento omitió resolver las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por la quejosa de los artículos 1 y 22 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, violando el debido proceso previsto en el diverso 14 constitucional.
Añade que si bien el tribunal descansa su omisión de estudio en una tesis del Pleno del Alto Tribunal, esta misma establece que el tribunal colegiado deberá observar, para determinar la preeminencia en el estudio de los conceptos de violación expresados por el quejoso, lo siguiente: a) Examinar la demanda de garantías y las consideraciones de la sentencia definitiva, laudo o resolución reclamados, a efecto de clasificar temáticamente los conceptos de violación y distinguir los aspectos que rijan de manera fundamental el sentido del acto reclamado; b) Con el resultado de ese examen, clasificar en orden de importancia los tópicos en cada uno de los conceptos de violación sin importar el orden en que se hubieren expuesto por el quejoso, ni priorizar injustificadamente el estudio de la constitucionalidad de leyes o legalidad del acto reclamado, ya que ello dependerá, necesariamente, del mayor beneficio jurídico que pudiera llegar a obtener el quejoso de resultar fundado alguno de los argumentos planteados en la demanda; c) Hecho lo anterior, deberá abordarse el estudio del concepto de violación que combata el aspecto fundamental que rija el sentido del acto reclamado, ya que de resultar fundado el mismo, sin duda, le producirá mayor beneficio jurídico al quejoso.
En su segundo agravio, afirma que la omisión de estudio antes señalada converge en una incorrecta interpretación del artículo 109 constitucional realizada por el tribunal, implicando su aplicación de forma errónea y contraria a derecho.
Lo anterior, pues tomando como base la interpretación del artículo 109 constitucional, el tribunal colegiado razona la aplicabilidad del diverso numeral 22 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Añade que respecto al artículo 22 citado, interpretó que si bien tal precepto impone a los particulares la obligación de probar la responsabilidad patrimonial del Estado, tratándose de cuestiones médicas, corresponde a la autoridad señalada como responsable acreditar la debida diligencia, empero, lo anterior deja de lado que corresponde al gobernado acreditar la existencia del daño y el nexo causal entre éste y la actividad administrativa irregular señalada.
Precisa que así el tribunal llega a la conclusión de que basta con que el particular aduzca que el Estado le provocó una afectación con motivo del ejercicio de sus potestades inferidas, para que se tenga por acreditada la actividad administrativa irregular del Estado y, por consiguiente, se le indemnice.
Enfatiza que a juicio del tribunal, de autos se advertía que la atención médica no fue otorgada con la debida diligencia y con base en ello, consideró configurada la actividad administrativa irregular, confirmando la existencia del daño sin especificar en qué consiste y refiere la existencia de nexo causal entre el daño y la supuesta actividad administrativa irregular.
Sostiene que debido al significado de “correcto actuar diligente,” que el tribunal colegiado refiere como determinante para la existencia del actuar administrativo irregular, exige una cualidad mayor o extraordinaria al actuar administrativo normado por el legislador.
Además, que de conformidad con el criterio jurisprudencial emitido por el Pleno del Alto Tribunal P./J. 42/2008, “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS” , la actividad administrativa irregular se configura cuando los actos de la administración son realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a parámetros creados por la propia administración, por tanto, la actividad administrativa irregular quedará configurada cuando la administración gubernamental en el ejercicio de sus funciones realice sus actos de administración, desatendiendo las normativas o parámetros establecidos legalmente por la autoridad competente.
Afirma que la interpretación realizada para conceptualizar la actividad administrativa irregular, de ninguna manera establece la exigencia de actuar diligente (cuidadoso, acucioso, rápido, eficiente, esmerado), pues, será en las normas o lineamientos médicos en donde se establezcan los parámetros, procedimientos, técnicas y tiempos para llevar a cabo la actividad médica en aras de lograr el bienestar en la salud de las personas, consiguientemente, el Tribunal del conocimiento realizó una interpretación de la figura consistente en actividad administrativa irregular diversa y contraria a la determinada en el criterio jurisprudencial, lo cual reviste de inconstitucionalidad a la sentencia.
Añade que si bien la diligencia del actuar médico resulta necesaria para buscar la mejora en la salud de los pacientes, no menos cierto es que dicho adjetivo resulta ser amplio y sujeto a interpretación subjetiva, pues es innegable que los calificativos que atribuyen al vocablo diligente, como lo son cuidadoso, acucioso, rápido, eficiente y esmerado, están expuestos al alcance, importancia y trascendencia que cada sujeto le otorgue.
En su tercer motivo de disenso, afirma que el tribunal realizó un indebido estudio de la responsabilidad patrimonial del Estado y sus elementos, lo que conllevó a una ilegal aplicación del artículo 109 constitucional, pues fue omiso en exigir el cumplimiento de las cargas probatorias establecidas para las partes.
Continúa señalando que los daños referidos por el entonces quejoso consistentes en pseudoartrosis e incapacidad parcial permanente, fueron consecuencia de las complicaciones derivadas del padecimiento crónico de diabetes del promovente, situación que se advierte de los dictámenes periciales, padecimiento que puede dar origen a complicaciones posteriores a una intervención quirúrgica, en virtud de que no se tiene una vascularización adecuada, por lo cual no se presenta una actividad irregular del Estado, pues dichos padecimientos condicionaron las complicaciones presentadas.
En su cuarto concepto de impugnación, alega una indebida valoración de los dictámenes periciales.
Y en su quinto agravio, asevera que el tribunal excedió sus facultades al fijar los efectos del amparo, en tanto que lo procedente era ordenar reponer el procedimiento.

Trámite ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por acuerdo de treinta de marzo de dos mil veintitrés, la Presidenta de este Alto Tribunal registró el recurso con el expediente 1915/2023 y lo admitió a trámite ; asimismo, lo turnó a la Ministra Loretta Ortiz Ahlf, ordenando su radicación en esta Segunda Sala; asimismo, requirió al Tribunal Colegiado del conocimiento y a la autoridad responsable, para que enviaran los autos del juicio de amparo directo 507/2022 y el juicio de nulidad 25094/18-17-13-2 .
Avocamiento y cumplimiento parcial de requerimiento. Por acuerdos de trece y catorce de julio de dos mil veintitrés, el Ministro Presidente de esta Segunda Sala, respectivamente, determinó el avocamiento de la Sala al conocimiento del asunto, asimismo, tuvo por recibidos los autos relativos al juicio de amparo directo y tomó conocimiento del requerimiento hecho a la Sala para la remisión del juicio de nulidad.
Cumplimiento total de requerimiento. Por auto de cuatro de agosto de dos mil veintitrés, el Ministro Presidente de esta Segunda Sala, tuvo debidamente integrados los autos y ordenó la remisión del expediente a la Ministra ponente, para la resolución del asunto.
COMPETENCIA
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de este recurso de revisión en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente; así como, 21, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, vigente a partir del ocho de junio de dos mil veintiuno, y el Punto Primero, Segundo, fracción III, inciso B) y Tercero del Acuerdo General Plenario 1/2023, del veintiséis de enero de dos mil veintitrés (modificado mediante instrumento normativo de diez de abril del mismo año), por tratarse de un asunto de naturaleza administrativa, competencia de esta Segunda Sala.
Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa, Luis María Aguilar Morales, Loretta Ortiz Ahlf (ponente), Javier Laynez Potisek y Presidente Alberto Pérez Dayán.
OPORTUNIDAD
La sentencia del tribunal colegiado se le notificó a la autoridad hoy recurrente, por oficio, el veintiuno de diciembre de dos mil veintidós , por lo que en términos del artículo 31, fracción I, de la Ley de Amparo, dicha notificación surtió efectos el mismo día. Por lo tanto, el plazo previsto en el artículo 86 de la citada Ley para la interposición del recurso de revisión, transcurrió del viernes veintidós de diciembre de dos mil veintidós al miércoles dieciocho de enero de dos mil veintitrés. De modo que si el pliego de agravios se presentó el dieciséis de enero de dos mil veintitrés, en la Oficialía de Partes del Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, se concluye que el recurso se interpuso de forma oportuna.
Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa, Luis María Aguilar Morales, Loretta Ortiz Ahlf (ponente), Javier Laynez Potisek y Presidente Alberto Pérez Dayán.