AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1702/2023

1. Existencia de sociedades financieras populares. La legislación mexicana reconoce a las sociedades financieras populares . Están reguladas en la Ley de Ahorro y Crédito Popular y requieren para su operación de una autorización emitida por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, quien para expedirla requiere del dictamen favorable de otras sociedades financieras populares previamente constituidas agrupadas en una asociación denominada federación .
2. Autorización de Empresa “A” para operar como una sociedad financiera popular. Empresa “A”, sociedad anónima de capital variable, sociedad financiera popular (en lo sucesivo Empresa “A”), es una persona jurídica que en dos mil siete obtuvo la autorización de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para operar como una sociedad financiera popular .
3. Depósito de dinero por parte de ***********. En enero de dos mil diecisiete la señora *********** celebró un contrato con Empresa “A” con base en el que invirtió en tal empresa $14’370,000.00 (catorce millones trescientos setenta mil pesos 00/100, moneda nacional).
4. Revocación de la autorización. El diecisiete de diciembre de dos mil dieciocho, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores publicó en el Diario Oficial de la Federación el oficio mediante el que se revocó la autorización otorgada a Empresa “A” para operar como sociedad financiera popular.
5. Consecuencia de la revocación. La revocación de la autorización para operar como sociedad financiera popular conduce a que la empresa se encuentre imposibilitada para realizar operaciones y se ponga en estado de disolución y liquidación.
6. Reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado. Ante la situación de Empresa “A”, la señora *********** consideró que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores fue negligente en el despliegue de sus facultades de supervisión sobre la empresa financiera popular, por lo que en su carácter de ahorradora, en diciembre de dos mil diecinueve, promovió una reclamación de daño patrimonial derivada de la actividad administrativa irregular por parte de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en términos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. La actividad irregular atribuida consistió en lo siguiente:

• La Comisión Nacional Bancaria y de Valores, tuvo conocimiento, cuando menos desde dos mil diez, de la situación financiera en la que operaba Empresa “A”, pero omitió desplegar de manera oportuna y eficaz sus facultades de prevención, corrección, supervisión, seguimiento y sanción, con la finalidad de salvaguardar los intereses del público ahorrador y la sustentabilidad del sistema financiero.

1. Resolución de la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado. En marzo de dos mil veinte, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores negó la indemnización por considerar que desplegó oportunamente sus facultades de supervisión sobre Empresa “A”, al realizar múltiples actuaciones en diversas fechas y que culminaron con la revocación de su autorización para operar como sociedad financiera popular.

1. Juicio contencioso administrativo . Al encontrarse inconforme con la negativa de indemnización, la señora *********** promovió una demanda cuyo conocimiento correspondió a la Tercera Sala Regional de Occidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
2. En la demanda de nulidad la señora *********** planteó esencialmente que demostró el nexo causal entre la actividad irregular de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y el daño que le causó, al no desplegar de manera oportuna y eficaz sus facultades de prevención, corrección, supervisión, seguimiento y sanción, con la finalidad de salvaguardar los intereses del público ahorrador y la sustentabilidad del sistema financiero; además que tal autoridad no cumplió con su carga probatoria relativa a demostrar que su actuación se llevó a cabo de forma regular.
3. Sentencia en el juicio contencioso administrativo. El once de marzo de dos mil veintidós, la Tercera Sala Regional de Occidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa dictó una sentencia en la que desestimó los argumentos de la señora *********** y confirmó la validez de la negativa de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado emitida por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. La sentencia se sustentó en las consideraciones torales siguientes:

• La Comisión Nacional Bancaria y de Valores, ejerció sus facultades de supervisión y vigilancia establecidas en la Ley de Ahorro y Crédito Popular, pues mantuvo una supervisión (acción) constante de Empresa “A”, toda vez que, al menos en los cinco años previos a que revocara la autorización de dicha empresa para operar como sociedad financiera popular, le practicó diversas visitas de supervisión con base en las que resultaron múltiples observaciones y medidas correctivas que se ordenaron con apego a los procedimientos y plazos establecidos en las normas aplicables en aras de cumplir con el derecho de audiencia y legalidad que asistía a la empresa supervisada.
• La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido, como se aprecia en la tesis 2a. XVIII/2020 (10a.), que la negativa para intervenir a las sociedades financieras populares en riesgo no configura una causa de responsabilidad patrimonial del estado, ni genera un derecho de indemnización en favor de terceros, al tratarse de una facultad discrecional que le otorga la ley .
• Con base en las pruebas aportadas por las partes y las advertidas como hechos notorios al encontrarse en otro expediente tramitado en el mismo órgano jurisdiccional, no existe una actividad irregular causada por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, ya que ésta desde la propia resolución controvertida y dentro del juicio, acreditó una actividad administrativa regular.
• Si la señora *********** no acreditó la existencia de la actividad administrativa irregular por parte de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la Sala Regional del conocimiento no estaba obligada al estudio de los restantes elementos como lo son la existencia de un daño o perjuicio y, el consecuente nexo causal entre éstos.

1. Demanda de amparo directo. Inconforme con la sentencia dictada en el juicio de nulidad la señora *********** promovió una demanda de amparo directo en la que planteó aspectos de legalidad relacionados con sostener que sí existió una actividad administrativa irregular por parte de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
2. En otro aspecto, en el octavo concepto de violación hizo valer la inconstitucionalidad del artículo 37 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular por considerarlo transgresor del principio de seguridad jurídica al no prever plazos apegados al principio de inmediatez para revocar una autorización para operar como sociedad financiera popular. El artículo cuestionado es del contenido siguiente:

Artículo 37. La Comisión, después de haber escuchado la opinión de la Federación respectiva y previa audiencia de la Sociedad Financiera Popular interesada, podrá declarar la revocación de la autorización otorgada de conformidad con el Artículo 9 de esta Ley, según corresponda, en los casos siguientes:

I. Si no presenta el testimonio de la escritura para su aprobación a que se refiere el Artículo 10, fracción I, de la presente Ley, dentro del término de noventa días hábiles a partir de que haya sido otorgada la autorización a que se refiere el Artículo 9 de esta Ley; si no solicita su inicio de operaciones en términos de lo dispuesto por el Artículo 32 Bis de la presente Ley dentro del término de ciento ochenta días hábiles a partir de que haya sido otorgada dicha autorización; si la Comisión le niega la autorización para el inicio de operaciones a que se refiere el Artículo 32 Bis anterior, o bien, si no inicia operaciones dentro de los treinta días hábiles siguientes a partir de la fecha en que se notifique la autorización a que se refiere el citado Artículo 32 Bis de esta Ley;

II. Si no acredita a la Comisión la celebración de un contrato de afiliación o de supervisión auxiliar con una Federación en los términos de esta Ley, así como si no mantiene vigentes dichos contratos;

III. Si no acredita a la Comisión su participación en Fondo de Protección en los términos de esta Ley;

IV. Si no estuviere íntegramente pagado el capital mínimo de la Sociedad Financiera Popular.

La Comisión podrá establecer un plazo que no será menor de sesenta días hábiles ni mayor de noventa días hábiles, para que se reintegre el capital en la cantidad necesaria para mantener la operación de la Sociedad Financiera Popular dentro de los límites legales;

V. Si no cumple con los requerimientos de capitalización establecidos conforme a lo dispuesto por el Artículo 116, fracción VI, de esta Ley y las disposiciones a que dicho precepto se refiere;

VI. Si efectúa operaciones en contravención a lo dispuesto por esta Ley o por las disposiciones que de ella emanen, o si sus actividades se apartan de las sanas prácticas de los mercados en que opera, o si abandona o suspende sus actividades;

VII. Si reiteradamente, a pesar de las observaciones de la Federación respectiva, o en su caso de la Comisión, la Sociedad Financiera Popular ejecuta operaciones distintas a las permitidas, no mantiene las proporciones legales de activo, no se ajusta a la regulación prudencial aplicable, o bien, si a juicio de la Comisión no cumple adecuadamente con las funciones para las que fue autorizada, o por poner en peligro con su administración los intereses de sus Clientes, o de su objeto social, de conformidad con lo dispuesto por esta Ley;

VIII. Cuando por causas imputables a la Sociedad Financiera Popular, no aparezcan debida y oportunamente registradas en su contabilidad las operaciones que haya efectuado;

IX. Si la Sociedad Financiera Popular no cumple cualquiera de las medidas correctivas mínimas; no cumple con más de una medida correctiva especial adicional, o bien incumple de manera reiterada una medida correctiva especial adicional. Lo anterior en los términos, plazos y condiciones que haya determinado la Comisión mediante reglas de carácter general de conformidad con el Artículo 73 de la Ley;

X. Si la Sociedad Financiera Popular se niega reiteradamente a proporcionar información, o bien, de manera dolosa, presenta información falsa, imprecisa o incompleta a la Federación respectiva o a la Comisión;

XI. Si la Sociedad Financiera Popular obra sin autorización de la Comisión, en los casos en que la Ley así lo exija;

XII. Si se disuelve, liquida o quiebra;

XIII. En caso de que no realice 3 pagos correspondientes a las cuotas de supervisión auxiliar y de seguro de depósitos en un plazo de 1 año, y

XIV. En cualquier otro establecido por la Ley.

La declaración de revocación se inscribirá en el Registro Público de Comercio que corresponda al domicilio social de la Sociedad Financiera Popular de que se trate y se publicará en el Diario Oficial de la Federación y en dos periódicos de amplia circulación del ámbito geográfico en que operaba.

La revocación incapacitará a la Sociedad Financiera Popular de que se trate para realizar sus operaciones a partir de la fecha en que se notifique la misma y se pondrá en estado de disolución y liquidación sin necesidad del acuerdo de la asamblea de socios. En todo caso, el cargo de liquidador deberá recaer en alguna de las personas a que se refiere la fracción IV del Artículo 96 de esta Ley.

La Comisión podrá promover ante la autoridad judicial para que designe al liquidador, si en el plazo de sesenta días hábiles de publicada la revocación no hubiere sido designado. Cuando la propia Comisión encuentre que existe imposibilidad de llevar a cabo la liquidación de la Sociedad Financiera Popular, podrá hacerlo del conocimiento del juez competente para que ordene la cancelación de su inscripción en el Registro Público de Comercio, la que surtirá sus efectos transcurridos ciento ochenta días hábiles a partir del mandamiento judicial. Los interesados podrán oponerse a esta cancelación dentro del citado plazo de sesenta días hábiles, ante la propia autoridad judicial.

1. Los argumentos contenidos en el octavo concepto de violación en contra del artículo 37 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular, son los siguientes:

• El artículo 37 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular viola la seguridad jurídica al no prever plazos o términos en atención al principio de inmediatez para el procedimiento de revocación de la autorización para operar como sociedad financiera popular.
• El artículo causa inseguridad jurídica a los clientes o usuarios de los servicios financieros de las sociedades financieras populares, ya que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores tiene la potestad discrecional de desplegar el procedimiento o no de revocación de la autorización para operar como sociedad financiera popular, sin contemplar plazos o términos acordes con el principio de inmediatez para ejercerlos.
• La norma no tiene un nivel de eficacia adecuado para cumplir con el fin que persigue, ni abona a la seguridad jurídica, al carecer de la previsión de plazos o términos para el ejercicio de las facultades de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores quien puede o no desplegar el procedimiento de revocación de la autorización para operar como sociedad financiera popular.
• La legislación no establece una alternativa cuando se actualicen las causas graves que prevé el artículo 37 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular (además de que se trata de una facultad discrecional), el legislador pudo establecer una facultad reglada y no discrecional con plazos o términos para su ejercicio con el objeto de que la autoridad inicie el procedimiento en contra de la sociedad financiera popular de que se trate, en un plazo o término prudente o razonable en atención al principio de inmediatez.
• La norma impugnada no abonó a que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores implementara el procedimiento de revocación de la autorización para operar como sociedad financiera popular de manera eficaz y oportuna, máxime si se toma en consideración que en los últimos años, miles de usuarios de ese tipo de sociedades financieras han sido defraudadas.
• La discrecionalidad y falta de plazos o términos del artículo 37 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular, resulta inconstitucional porque existen medidas alternativas igualmente idóneas para respetar el derecho humano a la seguridad jurídica, con la finalidad de regular el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero y proteger los intereses del público ahorrador, por tratarse de cuestiones de orden público.

1. Determinación del Tribunal Colegiado de Circuito. El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito conoció de la demanda bajo el número de expediente 162/2022. El diez de febrero de dos mil veintitrés, el órgano jurisdiccional dictó la sentencia en la que negó el amparo a partir de las consideraciones emitidas por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver los amparos directos en revisión 7106/2019 y 540/2020 . El Tribunal Colegiado del conocimiento hizo propios los argumentos contenidos en tales asuntos y resolvió lo siguiente:

• Para que opere la indemnización en contra de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con motivo de su omisión en ejercitar oportunamente sus facultades de supervisión y vigilancia frente a una sociedad financiera popular, debe quedar acreditada la existencia de un acto administrativo irregular (aquel que se efectúa sin tener fundamento legal o causa jurídica que lo justifique) de su parte, lo que no acontece cuando la citada Comisión actúa en ejercicio de sus facultades discrecionales, al contar con un amplio margen de acción que le permite seleccionar entre diversas opciones la que sea acorde conforme a derecho.
• La facultad de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para determinar la existencia o inexistencia de los elementos para realizar una intervención gerencial, es de carácter discrecional, pues depende de cada caso en específico y del desarrollo del procedimiento relativo.
• Cuando se alegue que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores no haya cumplido con su función de supervisión respecto de alguna sociedad financiera popular, no conlleva, de manera alguna al pago de una indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado. En tales casos no se está ante la actualización de una responsabilidad objetiva, esto es, que se haya actualizado una vinculación directa entre la lesividad reclamada y su hecho generador, en virtud de que no se está frente a la presencia de actividades administrativas cuya realización conlleva un riesgo inherente, sino que “ se trata del ejercicio de facultades legales en donde se requiere de la aplicación de un discernimiento jurídico-operativo respecto a la forma y alcance en que deben realizarse respecto de las actividades y omisiones realizadas por un tercero,” lo cual escapa al tipo de actividades que son objeto del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado y, por ende, objeto de indemnización conforme a ésta.
• No se acreditó alguna actividad irregular de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores porque entre dos mil trece y dos mil dieciocho, ordenó diversas visitas de inspección ordinaria, visitas de inspección especial visitas de investigación y actividades de vigilancia; la expedición de oficios de observaciones, otorgó el derecho de audiencia a la sociedad financiera popular Empresa “A”, dictó oficios de acciones y medidas correctivas; asimismo substanció sendos procedimientos de imposición de sanciones. Por tanto, sí cumplió con las obligaciones que en atención a las facultades que tiene conferidas le impone la legislación aplicable.
• La Comisión Nacional Bancaria y de Valores cumplió con la supervisión, vigilancia, evaluación, organización y funcionamiento de los procesos y sistemas de control interno, de administración de riesgos y de información de Empresa “A”. La Comisión tomó en consideración los riesgos a que se encontraba expuesta la empresa, la calidad de sus activos y en general su situación financiera, asimismo, actuó de manera constante con la finalidad de que esa sociedad se ajustara a las disposiciones legales que rigen su función y a los usos y prácticas de los mercados financieros, pues llevó a cabo auditorías para comprobar su funcionamiento. La decisión de revocar la autorización para operar como sociedad financiera popular con la que concluyó el proceso es una decisión que no puede tomarse a la ligera, pues trae consigo muchas consecuencias.
• La decisión de optar por la revocación de la autorización de Empresa “A”, en lugar de la previa intervención con carácter de gerencia, es suficiente para sostener que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores actuó de manera correcta y oportuna en el ejercicio de sus facultades. Su decisión atendió a la discrecionalidad que tiene para ello y a que derivado del ejercicio de sus facultades de supervisión y vigilancia efectuadas durante cinco años anteriores, la sociedad actualizó diversas hipótesis normativas que daban lugar a la revocación de su autorización.
• La Comisión Nacional Bancaria y de Valores cuenta con discrecionalidad para realizar la intervención con carácter de gerencia, cuando a su juicio existan irregularidades de cualquier género en la sociedad financiera popular y exista determinación en que los intereses de los ahorradores se encuentren en peligro o bien su solvencia.
• El hecho de que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en ejercicio de sus facultades de supervisión y vigilancia, no determinara la intervención con carácter de gerencia, previo a la revocación de autorización, no implica por sí sola una actividad irregular del Estado que dé lugar a la indemnización reclamada por la parte quejosa.
• La Comisión actuó de manera oportuna al dictar las diversas visitas, oficios, correcciones, sanciones, ya que con las mismas buscaba que la entidad financiera corrigiera las irregularidades en las que estaba ocurriendo, o bien, demostrara que había operado de acuerdo con las obligaciones contraídas, sin necesidad de revocar su autorización, pues esta última constituye la máxima facultad punitiva con la que cuenta la Comisión, en caso de que las entidades financieras no atiendan las acciones que para corregir y subsanar su actividad les impone la Comisión.
• No hubo omisión por parte de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, ni su actividad fue irregular, inoportuna o ineficaz. Por tanto, es improcedente la responsabilidad patrimonial a su cargo, puesto que actuó de manera oportuna conforme a sus facultades discrecionales, sin que la persona ahorradora haya demostrado alguna irregularidad de la actividad de la Comisión.
• El artículo 37 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular prevé el procedimiento para revocar la autorización para operar como sociedad financiera popular. El procedimiento está compuesto de tres etapas, la primera es el ejercicio de la facultad discrecional. La segunda corresponde al otorgamiento de la garantía de audiencia al infractor. La tercera es una vez agotada la fase de pruebas y alegatos y consiste en el dictado de la decisión final.
• El hecho de que en el procedimiento de que se trata, no se establezca plazo alguno para que la autoridad, una vez que brinde la garantía de audiencia al presunto infractor, inicie la tercera etapa del procedimiento administrativo, no genera, por sí mismo, su inconstitucionalidad, pues no debe entenderse como una concesión absoluta en favor de la autoridad para continuar, cuando le plazca, con la prosecución del mismo, sino que está sujeta al plazo prescriptivo de cinco años establecido en el artículo 130 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular.
• La seguridad jurídica se salvaguarda en el procedimiento previsto en el artículo 37 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular al existir la figura de la prescripción, desde el inicio del procedimiento, el gobernado (así como lo usuarios de las sociedades financieras populares), tiene la certeza de que no podrán pasar más de cinco años en los que la autoridad imponga una sanción que derive de dicho procedimiento, impidiéndole de tal manera una actuación arbitraria.
• El hecho de que el legislador no estableciera un plazo para que la autoridad cierre la fase de pruebas y alegatos; ni el término con que cuenta para dictar la resolución correspondiente, no genera inseguridad jurídica, existe un plazo para que la autoridad concluya el procedimiento administrativo a efecto de imponer la sanción respectiva, con lo cual no se deja abierta la posibilidad de que la autoridad actúe en cualquier tiempo, o incluso, que el acto de molestia se vuelva indefinido.
• Si se interpretara el artículo 37 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular, en el sentido de que se debió establecer una facultad y, que, por tanto, ante cualquier irregularidad que se describe en el mismo, la Comisión debe declarar la revocación de la autorización otorgada a las sociedades financieras populares, se restringiría la rectoría financiera del Estado porque se limita su actuar sin poder considerar otras medidas que permitan darle certidumbre y estabilidad al sistema financiero en general, a la sociedad popular y a los ahorradores.

1. Recurso de revisión en amparo directo. Al encontrarse inconforme con la sentencia del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, la señora ***********, por conducto de su abogado autorizado, interpuso un recurso de revisión en el que planteó como agravio lo siguiente:

• En la demanda de amparo se planteó que el artículo 37 de la de la Ley de Ahorro y Crédito Popular transgrede el principio de seguridad jurídica ante la falta de previsión de un plazo acorde con el principio de inmediatez para resolver la revocación de la autorización para operar como una sociedad financiera popular. El Tribunal Colegiado del conocimiento sólo resolvió que la ley sí prevé un plazo al contemplarse el de caducidad de las facultades de la autoridad, sin embargo, dejó de resolver la cuestión planteada en torno a que el plazo debería ser prudente y apegado al principio de inmediatez.
• En la sentencia recurrida faltó resolverse si el plazo general de prescripción de cinco años es prudente en atención al principio de inmediatez y si tiene el nivel de eficiencia para cumplir sus fines.
• Para resolver sobre la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular, el Tribunal Colegiado del Conocimiento incorporó como argumento novedoso la afectación a la rectoría económica del Estado, pero ese no fue un aspecto planteado en la demanda de amparo.

1. Trámite ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Mediante acuerdo dictado el veintidós de marzo de dos mil veintitrés, la Ministra Presidenta de este alto tribunal admitió a trámite el amparo directo en revisión con el número de expediente 1702/2023 , lo turnó a la Ministra Ana Margarita Ríos Farjat y envió los autos a la Sala a la que se encuentra adscrita.
2. Avocamiento. Mediante el acuerdo del once de julio de dos mil veintitrés el Ministro Presidente de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación avocó el asunto en la Sala y envió los autos a la ponencia de la Ministra Ana Margarita Ríos Farjat para la elaboración de proyecto de resolución.