AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 4777/2023.

1. Concesión DGZF-507/01 de diecinueve de noviembre de dos mil uno. Otorga a la empresa quejosa el derecho de usar, ocupar y aprovechar una superficie de 1,530.35 m2 (un mil quinientos treinta punto treinta y cinco metros cuadrados) de zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar, localizada en “la esquina de la calle Chacchi y Playa Norte en la Isla Holbox, Municipio de Lázaro Cárdenas, Estado de Quintana Roo” , exclusivamente para instalaciones complementarias al desarrollo turístico que (actualmente) se ubica en el predio colindante, con las medidas y coordenadas que ahí se indican, las cuales “concuerdan con la descripción técnico topográfica aprobada por la Dirección General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros, habiéndose tomado como base el plano (…) presentado por el solicitante, soportado con el dictamen técnico número 216 de fecha 20 de marzo de 2000” .
2. Se precisa que la vigencia de la concesión es por quince años prorrogables y que la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales “podrá en cualquier momento realizar la delimitación correspondiente y las coordenadas de los vértices, rumbos y distancias del polígono, podrán ser modificadas ”.
3. Cabe apuntar que la vigencia de la concesión se prorrogó por quince años mediante resolución de once de octubre de dos mil dieciocho emitida por el Director General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
4. Resolución modificatoria de la concesión DGZF-507/01, de treinta y uno de agosto de dos mil veinte . El Director General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros determinó procedente actualizar la superficie del polígono del título de concesión DGZF-507/2001 a la delimitación oficial vigente, pasando de 1,530.35 m2 (un mil quinientos treinta punto treinta y cinco metros cuadrados) a 1,088.35 m2 (un mil ochenta y ocho punto treinta y cinco metros cuadrados) de zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar.
5. En la parte considerativa se precisó fundamentalmente lo siguiente:

• El Director General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, es competente para “actualizar la superficie del polígono del título de concesión No. DGZF-507/01 a la delimitación oficial vigente” , en términos de lo previsto en los artículos 25, 27, 28 y 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2, fracción 1, 14, 16, 26 y 32 BIS fracciones I, VIII, XXXIX y XLII de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 1, 2, 3, 4, 5, 6, fracciones I, II, IX, XIII y XXI, 7, fracciones IV y V, 8, 9,11,13,16, 28, fracciones I, II, III, V, XII, y XIII, 72, fracción I, 119, 120, 124, 125, 127, 149 y 151 de la Ley General de Bienes Nacionales; 1, 2, 3, 8, 9, 12, 13, 14, 15, 15-A, 16, 17-A, 19, 35, 36, 38, 42, 44, 46, y 57, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; 1, 3, 4, 5, 6, 7, 10, 14, 20, 29, fracción XI, 35, 36, 38, 40 y 46 del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar ; 1, 2, fracción XXIII, 3, 18, 19 y 31, fracciones I, VIII, XIV y XV del Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
• En términos de la cláusula sexta del título de concesión DGZF-507/01, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales puede realizar las delimitaciones de la zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar que correspondan, por lo que puede modificar las coordenadas de los vértices, rumbos y distancias del polígono relativo a la superficie concesionada.
• Al revisar las delimitaciones de la Isla Holbox, del Municipio de Lázaro Cárdenas, Estado de Quintana Roo, que obran en el acervo documental de la planoteca de esa dirección general, específicamente las delimitaciones DDTL/QROO/2002 de julio de dos mil dos y DDPIF/QROO/2013/04 de agosto de dos mil trece, se advirtió que “la faja de la zona federal marítimo terrestre se recorrió tierra adentro, causando un efecto de erosión o pérdida de terrenos” y que el sistema de coordenadas empleado en el plano presentado por el concesionario (UTM datum NAD27) es diferente al actual (UTM datum WGS84).
• Por tal motivo se realizó una nueva delimitación de la Isla Holbox identificada con el número 23007/2018/05 de octubre de dos mil dieciocho, de la que se desprende “una diferencia de tierra que se ha acumulado en la zona de estudio” , lo que conlleva a modificar las coordenadas de la superficie concesionada para actualizarla a la referida delimitación.
• El procedimiento relativo se inició mediante oficio SGPA-DGZFMTAC-282/2020, mismo que se notificó al concesionario otorgándole un plazo de quince días hábiles para que alegara y probara lo que a su interés legal conviniera, sin que de autos se advierta que haya formulado manifestación alguna.

1. Juicio contencioso administrativo. La Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal Federal de Justicia Administrativa declaró la validez de la precitada resolución al considerar que los conceptos de invalidez formulados por la parte actora son infundados, fundamentalmente, por las razones siguientes:

• El Director General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros sí fundó debidamente su competencia material para actualizar la superficie del polígono de la concesión otorgada a la parte actora, ya que entre otros numerales, citó los artículos 32 Bis, fracción VIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, 38 del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar y 31, fracciones I, VIII y XIV del Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de cuyo análisis se desprende que le corresponde ejercer la posesión y propiedad de la nación en las playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar, por lo que estarán bajo su control, administración y vigilancia; asimismo le compete establecer lineamientos internos de carácter técnico y administrativo, sistemas y procedimientos para realizar y, en su caso, autorizar los trabajos de deslinde, delimitación, amojonamiento, zonificación y equipamiento de los referidos bienes; y otorgar, prorrogar, revocar, anular, caducar, nulificar, dejar sin efectos y declarar la extinción de las concesiones, permisos y autorizaciones sobre el uso, aprovechamiento y explotación de los mismos.
• No puede estimarse que la resolución impugnada vulnera los derechos de legalidad y seguridad jurídica por haberse fundamentado en el artículo 46 del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar, toda vez que la autoridad demandada no anuló ni revocó la concesión de la parte actora, sólo la modificó al advertir la necesidad de actualizar la superficie del polígono respectivo a la delimitación oficial vigente, lo que es acorde con las facultades que tiene conferidas para deslindar la zona federal marítimo terrestre y los terrenos ganados al mar, máxime que las concesiones no crean derechos reales sobre esos bienes, sino únicamente el derecho de usarlos, aprovecharlos y explotarlos de acuerdo con las reglas y condiciones previstas en las disposiciones aplicables y en el título de concesión correspondiente.
• Por tanto, resulta inexacto lo que aduce la actora en el sentido de que las concesiones, en tanto son resoluciones favorables al particular, no pueden anularse o revocarse por la propia autoridad que las otorga mediante un procedimiento administrativo, sino en todo caso, por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa a través del juicio de lesividad, para garantizar al particular afectado la oportunidad de probar y alegar lo que a derecho convenga.

No se soslaya que ni la Ley General de Bienes Nacionales ni el Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar, prevén un procedimiento específico para modificar las bases y condiciones de una concesión otorgada sobre la zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar, para actualizar la superficie del polígono respectivo a las delimitaciones vigentes.

Sin embargo, debe señalarse que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que para garantizar el derecho fundamental de seguridad jurídica, el legislador no está obligado a establecer un procedimiento especial para cada una de las distintas relaciones que se entablan entre las autoridades administrativas y los particulares, pues basta que en la ley se prevean los elementos mínimos necesarios para que el particular esté en condiciones de defender sus derechos y evitar la actuación arbitraria de la autoridad.

Por tanto, si mediante oficio SGPA-DGZFMTAC-282/2020 se notificó a la parte actora el inicio del procedimiento administrativo que culminó con la resolución impugnada, otorgándole un plazo de quince días hábiles para que manifestara y probara lo que a su interés legal conviniera, es claro que no se vulneró su derecho de audiencia.

• La pericial en materia de topografía ofrecida por la parte actora “resulta inatendible”, dado que no formuló concepto de impugnación alguno en el que se precise lo que se pretende demostrar con dicha probanza.
• Los argumentos enderezados a acreditar la ilegalidad de las delimitaciones oficiales DDTL/QROO/2002 de julio de 2002; DDPIF/QROO/2013/04 de agosto de 2013; y 23007/2018/05 de octubre de 2018 son ineficaces para anular la resolución impugnada, toda vez que el magistrado instructor desechó la demanda de nulidad por cuanto se refiere a tales actos y por tanto no forman parte de la litis.

1. Juicio de amparo. Inconforme con la anterior determinación, Armando Morales Gómez, en su carácter de representante legal de Impulsora Xaloc, Sociedad Anónima de Capital Variable, promovió juicio de amparo en su contra, cuyo conocimiento correspondió al Vigésimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en donde se registró con el número 543/2022.
2. La parte quejosa señaló como actos reclamados los siguientes:
3. La sentencia dictada por la Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal Federal de Justicia Administrativa el veinticuatro de junio de dos mil veintidós en el juicio de nulidad 1958/20-EAR-01-3.
4. Las delimitaciones oficiales emitidas por la Dirección General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros : DDTL/QROO/2002, de julio de 2002; DDPIF/QROO/2013/04, de agosto de 2013; y 23007/2018/05, de octubre de 2018.
5. Artículo 32 bis, fracción VII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
6. Artículo 31, fracciones I, VIII y IX del Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
7. Artículos 38 y 46 del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar.
8. En los conceptos de violación manifestó, esencialmente, lo siguiente:

• La sentencia reclamada vulnera los principios de legalidad y seguridad jurídica al declarar la validez de la resolución impugnada en el juicio contencioso administrativo ya que, contrario a lo que sostiene la Sala responsable, el artículo 31, fracción XIV, del Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales no confiere al Director General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales facultad alguna para actualizar, conforme a la delimitación oficial vigente, la superficie del polígono del título de concesión DGZF-507/01 otorgada a la quejosa, de lo que se sigue que carece de competencia material para ello.
• El artículo 46 del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar, vulnera los principios de legalidad y seguridad jurídica porque confiere a la autoridad administrativa la facultad de anular las concesiones otorgadas por error mediante el procedimiento ahí descrito, no obstante que tales actos constituyen resoluciones favorables a los particulares y por tanto sólo pueden ser anuladas o revocadas por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
• La Sala responsable determinó que la autoridad demandada no extinguió ni revocó la concesión otorgada a su favor, ya que la actualización de la superficie concesionada a la delimitación oficial vigente se traduce en una modificación a las condiciones de la concesión. Sin embargo, omitió considerar que esa actualización se basó en un error de la propia autoridad demandada , ya que en la época en que se le otorgó la concesión no existía una delimitación oficial de la superficie respectiva, de lo que se sigue que se actualiza el supuesto previsto en el precitado numeral reglamentario relativo a que la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales podrá anular las concesiones otorgadas por error , dolo o mala fe; y si bien en la base sexta del título de concesión se establece que “la Secretaría podrá en cualquier momento realizar la delimitación correspondiente”, lo cierto es que ello se debe realizar a petición de parte, no así de manera oficiosa y unilateral por la autoridad administrativa.
• Las delimitaciones oficiales impugnadas vulneran en perjuicio de la quejosa la garantía de previa audiencia en virtud de que los trabajos relativos se llevaron a cabo sin darle la intervención que le correspondía, no obstante se realizaron dentro de la superficie que le fue concesionada y se traducen en una afectación a su derecho de propiedad.

Asimismo, vulneran el principio de legalidad, toda vez que se practicaron sin apego a la NOM-146-SEMARNAT-2017 y sin que existiera un mandamiento escrito debidamente fundado y motivado emitido por autoridad competente que se hubiese hecho del conocimiento de la quejosa.

1. En el apartado intitulado “conclusiones” la quejosa reitera los argumentos enderezados a demostrar la inconstitucionalidad del artículo 46 del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar. A mayor abundamiento menciona que en la Ley General de Bienes Nacionales no se faculta a ninguna autoridad para anular una concesión ni se prevé un procedimiento para ello, pues únicamente se prevé la nulidad, la revocación y la caducidad como supuestos de extinción de una concesión, lo que a su decir, significa que debe estarse a lo previsto en el artículo 6 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y estimar que la autoridad administrativa puede anular un acto emitido por ella únicamente cuando sea perjudicial para el particular, de lo contrario deberá necesariamente acudir al juicio de lesividad.
2. Substanciado el procedimiento, el Vigésimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito dictó sentencia el nueve de junio de dos mil veintitrés en la que sobreseyó en el juicio de amparo en parte y negó el amparo solicitado por la parte quejosa al considerar, fundamentalmente, lo siguiente:

• Se sobresee en el juicio respecto de las delimitaciones oficiales impugnadas porque no constituyen una sentencia, laudo o resolución que resuelva un juicio en lo principal, y tampoco pueden estimarse como normas generales impugnadas por vicios de origen, de conformidad con lo previsto en los artículos 61, fracción XXIII y 170, fracción I, de la Ley de Amparo.

No obstante, es factible analizar las cuestiones de legalidad de las precitadas delimitaciones oficiales en virtud de que forman parte del procedimiento que culminó con la resolución impugnada en el juicio de nulidad de origen.

• No se analiza la constitucionalidad de los artículos 32 bis, fracción VII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 31, fracción IX, del Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, dado que no fueron invocados por la autoridad administrativa ni por la Sala responsable en sus respectivas resoluciones.
• Tampoco se analiza la constitucionalidad de los artículos 38 del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar y 31, fracciones I y VIII del Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, pues si bien se citaron tanto por la autoridad demandada en el juicio contencioso administrativo como por la Sala responsable en sus respectivas resoluciones, lo cierto es que no se formuló argumento alguno para demostrar su irregularidad constitucional.
• El artículo 46 del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar, no vulnera los derechos de legalidad y seguridad jurídica. Ello, porque al señalar que una vez conocidos los hechos que den lugar a la anulación de una concesión , la autoridad administrativa debe iniciar el procedimiento respectivo, dándole al particular afectado un plazo de quince días hábiles para que manifieste lo que a su interés legal convenga, previo al dictado de la resolución correspondiente, es claro que prevé los elementos mínimos necesarios para garantizar al gobernado la defensa de sus derechos y evitar la actuación arbitraria de la autoridad administrativa.
• No asiste razón a la quejosa en cuanto aduce que la autoridad administrativa debió acudir al juicio de lesividad a demandar la nulidad de la concesión que le fue otorgada, dado que no se estaba en el supuesto de enmendar un error o subsanar una actuación ilegal .

Además, los argumentos que esgrime para demostrar que la modificación a su concesión debió realizarse a petición de parte son inoperantes al sustentarse en una falsa premisa. Es así, porque la Sala responsable no señaló que la modificación de la concesión obedeció a un error de la propia autoridad que la otorgó; lo que realmente estableció fue que, atendiendo a las facultades que tiene conferidas, el Director General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros válidamente puede modificar las concesiones otorgadas sobre la zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar para ajustar la superficie concesionada a la delimitación oficial vigente, máxime que tales actos no generan derechos reales sobre esos bienes, sino únicamente el derecho de usarlos, aprovecharlos y explotarlos en los términos de las disposiciones aplicables y de las condiciones de la propia concesión.

Determinación que se estima apegada a la legalidad, ya que del análisis de los preceptos legales y reglamentarios que aquella autoridad administrativa citó al fundamentar su competencia, se desprende que sí tiene competencia material para actualizar la superficie de la zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar concesionada a la quejosa, en tanto le corresponde ejercer los derechos de la Nación sobre esos bienes así como realizar y autorizar los trabajos de deslinde, delimitación, amojonamiento y zonificación de los mismos, así como otorgar, prorrogar, revocar, anular, caducar, nulificar, dejar sin efectos y declarar la extinción de las concesiones, permisos y autorizaciones sobre el uso, aprovechamiento y explotación de la zona federal marítimo terrestre, playas marítimas y terrenos ganados al mar.

• Los argumentos enderezados a demostrar que las delimitaciones oficiales vulneran los derechos de legalidad y de previa audiencia, así como los expresados en el apartado denominado “conclusiones” -con la finalidad de acreditar que la autoridad administrativa debió acudir al juicio de lesividad para modificar la concesión que le fue otorgada-, son inoperantes dado que constituyen una reiteración de lo que manifestó en su demanda de nulidad, específicamente en el segundo concepto de nulidad y en el apartado intitulado “conclusiones”, sin que se advierta argumento alguno enderezado a desvirtuar las razones por las que la Sala responsable desestimó tales planteamientos.

1. Recurso de revisión. En contra de la anterior determinación, la parte quejosa interpuso el presente recurso de revisión. En sus agravios manifestó:

• Lo determinado por el tribunal colegiado del conocimiento en el sentido de que las delimitaciones oficiales no constituyen una norma general, vulnera los principios de indubio pro actione y seguridad jurídica. Por tanto, debe revocarse el sobreseimiento decretado en la sentencia recurrida.
• La interpretación que realiza el tribunal colegiado del conocimiento de los preceptos legales invocados por el Director General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros al sustentar su competencia para actualizar la superficie que tiene concesionada, vulnera el principio pro persona y de seguridad jurídica, porque indebidamente equipara la facultad que tiene conferida para delimitar la zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar, a la facultad de actualizar y modificar las concesiones concedidas a los particulares. Lo que en el caso cobra especial relevancia dado que dicha interpretación tiene una “intervención muy intensa respecto de los derechos de uso, goce y aprovechamiento” adquiridos por la quejosa sobre la superficie que le fue concesionada y a partir de lo cual ha planificado su actividad comercial por más de veinte años.

Por tanto, si ninguno de los preceptos legales y reglamentarios que se invocan en la resolución impugnada en el juicio de nulidad, otorgan al Director General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros la facultad expresa de actualizar y/o modificar las concesiones otorgadas a los particulares, es claro que el tribunal colegiado del conocimiento debió justificar razonablemente la restricción a los derechos de la quejosa; es decir, debió “realizar un test de proporcionalidad mediante el que exponga una argumentación reforzada que explique cómo la actualización y/o modificación de la concesión de la quejosa persigue un fin constitucionalmente válido” .

• Es incorrecto lo determinado por el a quo en el sentido de que la autoridad administrativa no debe acudir ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa para solicitar la modificación de una concesión mediante el juicio de lesividad, en virtud de que ante la ausencia de regulación de un procedimiento administrativo para ello, válidamente puede crear uno con base en lineamientos internos que contengan los elementos mínimos necesarios para garantizar al particular una adecuada defensa.

Es así, porque no existe fundamento legal alguno que indique que el procedimiento administrativo auto establecido por la autoridad administrativa debe preferirse al juicio de lesividad, máxime que ante “dos posibles vías de modificación de derechos” , el tribunal colegiado del conocimiento tenía el deber de elegir la vía jurisdiccional a fin de garantizar los derechos de audiencia, seguridad jurídica, acceso a la justicia, debido proceso e imparcialidad de la quejosa.

Lo que cobra relevancia al tener en cuenta que la autoridad administrativa no dio respuesta a la solicitud formulada por la quejosa dentro del plazo de quince días que le concedió para que manifestara lo que a su derecho conviniera, en el sentido de que se le diera a conocer la delimitación oficial por virtud de la cual se pretendía modificar su título de concesión y se le prorrogara el plazo para estar en condiciones de formular sus manifestaciones.

• En tal sentido, debe analizarse si el procedimiento instaurado por la autoridad administrativa, a través del cual se afectaron los derechos adquiridos por la quejosa para usar, gozar y aprovechar la superficie concesionada, cumple con los elementos mínimos necesarios para garantizarle sus derechos de audiencia, imparcialidad, debido proceso y seguridad jurídica, tomando en cuenta que en dicho procedimiento, la autoridad administrativa se constituye en juez y parte, y que el plazo que le fue concedido para manifestar lo que a su derecho conviniese es insuficiente para formular una adecuada defensa.

1. En proveído de dos de agosto de dos mil veintitrés, la Presidenta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió a trámite el recurso de revisión interpuesto por la parte quejosa contra la sentencia antes precisada, registrándose al efecto el expediente relativo con el número 4777/2023 . Asimismo, ordenó se turnara el asunto al Ministro Alberto Pérez Dayán y se enviara a esta Segunda Sala para su radicación, lo que se realizó mediante acuerdo dictado por su presidente el trece de noviembre de la citada anualidad.