AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 4777/2023.

1. De acuerdo con lo previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, el recurso de revisión en amparo directo es procedente cuando en la sentencia recurrida se decida sobre la constitucionalidad de una norma general o cuando se establezca la interpretación directa de un precepto constitucional, o bien, cuando se omita el estudio de esas cuestiones a pesar de haber sido planteadas en la demanda respectiva, siempre y cuando, a juicio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el tema que deba analizarse revista un interés excepcional en materia constitucional o en derechos humanos.
2. En la inteligencia de que el análisis del tema de constitucionalidad planteado en la demanda de amparo directo, precisa la existencia de una afectación actual y real a la esfera jurídica de la parte quejosa que sea susceptible de reparación, y por tanto, está sujeto a que las normas impugnadas se hayan aplicado en su perjuicio durante la secuela del procedimiento del juicio de origen o en la sentencia, laudo o resolución que se reclame y haya trascendido al resultado del fallo. Así se desprende de lo previsto en los artículos 5, fracción I, párrafos primero y cuarto, 170, fracción I y 175, fracción IV, de la Ley de Amparo.
3. En esa tesitura, es dable sostener que el recurso de revisión en amparo directo será improcedente cuando de constancias de autos se advierta que la norma general cuya constitucionalidad se cuestiona no se aplicó en perjuicio de la parte quejosa en la secuela del procedimiento del juicio de origen o en la sentencia, laudo o resolución que puso fin al mismo, o bien, cuando su aplicación no influyó en el sentido del fallo que reclama, habida cuenta de que en tal supuesto, la eventual declaratoria de inconstitucionalidad de la norma impugnada no tendría por efecto invalidar la decisión que le causa agravio.
4. De acuerdo con lo anterior, debe estimarse que el presente recurso de revisión es improcedente.
5. Para establecer las razones de ello es menester tener en cuenta que el artículo 46 del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar, establece la facultad de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales para anular las concesiones otorgadas a los particulares y el procedimiento respectivo, en los siguientes términos:

Artículo 46 .- Las concesiones y permisos sobre zona federal, terrenos ganados al mar, o a cualquier otro depósito que se forme con aguas marítimas, otorgadas por autoridades, funcionarios y empleados que carezcan de la competencia necesaria para ello, o que se den en contravención a lo dispuesto por la ley y sus reglamentos, o por error, dolo o violencia, serán anulados administrativamente por la Secretaría, la que independientemente de lo anterior recuperará directamente las áreas de que se trate.

La Secretaría podrá convalidar la concesión o permiso, cuando la nulidad se funde únicamente en error.

Para los efectos de este artículo, una vez que la Secretaría tenga conocimiento de los hechos, integrará un expediente con los elementos que para tal efecto se allegue o le sean proporcionados, pudiendo ordenar la práctica de las diligencias que estime necesarias para el esclarecimiento de los hechos, debiendo otorgar al particular afectado un término de quince días hábiles a partir de la notificación correspondiente, para que manifieste lo que a su derecho convenga.

Una vez que quede integrado el expediente, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, dictará la resolución que proceda, notificándola a los interesados.

1. Como se puede advertir, la norma reglamentaria preinserta confiere a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales la facultad para anular las concesiones sobre la zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar cuando se otorguen por autoridad incompetente para ello o bien en contravención al marco jurídico aplicable o por error, dolo o mala fe.
2. A tal efecto establece las bases conforme a las cuales deberá instaurarse el procedimiento respectivo, precisando que previo al dictado de la resolución correspondiente se deberá otorgar al particular afectado un plazo de quince días hábiles contados a partir de la notificación respectiva, a efecto de que manifieste lo que a su derecho convenga.
3. El precepto reglamentario en comento se impugnó en la demanda de amparo, únicamente en cuanto faculta a la autoridad administrativa para anular las concesiones otorgadas por error . Al respecto, la quejosa sostiene que esa facultad vulnera los derechos fundamentales de legalidad y seguridad jurídica, toda vez que las concesiones para el uso, aprovechamiento y explotación de la zona federal marítimo territorial y terrenos ganados al mar, constituyen resoluciones favorables a los particulares y por tanto no pueden ser anuladas o revocadas por la propia autoridad que las otorga, sino en todo caso por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa a través del juicio de lesividad a fin de garantizar a los particulares afectados la oportunidad de manifestar lo que a su derecho convenga y ofrecer los medios de prueba que estimen conducentes.
4. Sin embargo, de los antecedentes que informan el asunto se advierte que el supuesto normativo impugnado no se aplicó en perjuicio de la quejosa en la sentencia reclamada ni en la secuela del procedimiento administrativo de origen.
5. En efecto, en la resolución dictada por el Director General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, se determinó procedente actualizar la superficie de la zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar concesionada a la quejosa -ubicados en la Isla Holbox, Municipio de Lázaro Cárdenas, Estado de Quintana Roo-, a la delimitación oficial vigente de esos bienes, pasando de 1,530.35 m2 (un mil quinientos treinta punto treinta y cinco metros cuadrados) a 1,088.35 m2 (un mil ochenta y ocho punto treinta y cinco metros cuadrados).
6. A tal conclusión se arribó porque al advertirse que “la faja de la zona federal marítimo terrestre se recorrió tierra adentro causando un efecto de erosión o pérdida de terrenos” y que el sistema de coordenadas empleado en el plano presentado por la ahora quejosa (UTM datum NAD27) es diferente al sistema actual (UTM datum WGS84), se realizó una nueva delimitación de la zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar ubicados en la Isla Holbox, de cuyo análisis se desprende “una diferencia de tierra que se ha acumulado en la zona de estudio” , resultando en consecuencia que la superficie concesionada a la quejosa sobre esos bienes no se ajusta a la delimitación oficial vigente y por tanto era menester actualizarla.
7. La Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal Federal de Justicia Administrativa declaró la validez de la precitada resolución al considerar que los conceptos de invalidez formulados por la ahora quejosa eran infundados.
8. En lo que interesa, señaló que la resolución impugnada no puede estimarse violatoria de los derechos de legalidad y seguridad jurídica por haberse fundamentado en el artículo 46 del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar, toda vez que la autoridad demandada no revocó ni anuló la concesión otorgada a la ahora quejosa, pues únicamente la modificó para actualizar la superficie del polígono respectivo a la delimitación oficial vigente.
9. Por tanto, determinó que es inexacto lo que aduce en el sentido de que la nulidad de la concesión debió impugnarse mediante el juicio de lesividad a fin de garantizarle su derecho a una adecuada defensa, habida cuenta de que si bien no existe en ley un procedimiento específico para modificar una concesión sobre el uso, aprovechamiento y explotación de la zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar, lo cierto es que de constancias de autos se advierte que mediante oficio SGPA-DGZFMTAC-282/2020 se notificó a la parte actora el inicio del procedimiento administrativo que culminó con la resolución impugnada, otorgándole un plazo de quince días hábiles para que manifestara y probara lo que a su interés legal conviniera.
10. En tal contexto, es dable sostener que no es jurídicamente factible analizar la constitucionalidad de la norma reglamentaria impugnada, en cuanto concede a la autoridad administrativa la facultad de anular las concesiones otorgadas por error, pues si bien se citó en la resolución dictada por el Director General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros al fundamentar su competencia, lo cierto es que no ejerció esa facultad, dado que no anuló ni revocó la concesión otorgada a la quejosa. En realidad, al ajustar la superficie del polígono respectivo a la delimitación oficial vigente, sólo modificó las condiciones conforme a las cuales se otorgó inicialmente.
11. Cabe apuntar que la facultad del Director General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros para modificar las bases y condiciones de las concesiones otorgadas sobre la zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar, se encuentra expresamente prevista en el artículo 31, fracciones I y XIV, del Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, vigente hasta el veintisiete de julio de dos mil veintidós, -que también invocó al fundamentar su competencia-, según se advierte de su texto que a la letra se lee:

ARTÍCULO 31 . La Dirección General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros tendrá las atribuciones siguientes:

I. Ejercer los derechos de la Nación sobre los bienes nacionales siguientes: zona federal marítimo terrestre, playas marítimas y terrenos ganados al mar o a cualquier otro depósito natural de aguas marítimas;

(…)

XIV. Otorgar, prorrogar, revocar, anular, caducar, nulificar, dejar sin efectos y declarar la extinción de las concesiones , permisos y autorizaciones sobre el uso, aprovechamiento y explotación de los bienes nacionales referidos en la fracción I de este artículo, y autorizar las modificaciones a las condiciones y bases de dichos actos administrativos , así como las solicitudes de cesión de derechos y obligaciones en la materia.

1. Luego, resulta inconcuso que no es posible emitir pronunciamiento alguno sobre la constitucionalidad del artículo 46 del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar, toda vez que el tema de constitucionalidad a dilucidar (facultad de la autoridad administrativa para anular las concesiones otorgadas por error), no está vinculado con la decisión que causa perjuicio a la quejosa (modificación de la superficie que tiene concesionada para actualizarla a la delimitación oficial vigente), máxime que tal numeral no puede estimarse aplicable por identidad o mayoría de razón, dado que:

• En diverso precepto reglamentario se faculta a la autoridad administrativa a modificar las bases y condiciones de las concesiones otorgadas a los particulares para el uso, aprovechamiento y explotación de la zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar; y
• La modificación a las condiciones de la concesión de la quejosa no tiene por objeto enmendar un error cometido por la propia autoridad administrativa, toda vez que la actualización de la superficie del polígono respectivo a la delimitación oficial vigente, obedece a la pérdida de terreno advertido sobre la faja de la zona federal marítimo terrestre.

1. No pasa inadvertido para esta Segunda Sala lo decidido por el tribunal colegiado del conocimiento en el sentido de que la norma impugnada no vulnera los derechos fundamentales de legalidad y seguridad jurídica, ya que el procedimiento ahí previsto -implementado por la autoridad administrativa ante la ausencia de regulación de un procedimiento específico para la modificación de las concesiones-, garantiza los derechos del particular afectado -en tanto se establece que se le deberá conceder un plazo de quince días hábiles para que manifieste lo que a su interés legal convenga, previo al dictado de la resolución correspondiente- y evita la actuación arbitraria de la autoridad administrativa, de ahí que no era necesario que ésta promoviera juicio de lesividad, máxime que la modificación de la concesión de la quejosa, no obedece a un error cometido por aquélla.
2. Sin embargo, ello no da lugar a estimar procedente el recurso de revisión, pues aun cuando es factible analizar en esta instancia lo decidido por el tribunal colegiado sobre la regularidad constitucional de un supuesto normativo diverso al impugnado en la demanda de amparo, lo cierto es que ello no sólo está sujeto a que se haya aplicado en la secuela del procedimiento de origen o en la sentencia reclamada e influido en el sentido del fallo, sino también a que en los agravios se formulen razonamientos jurídicos para demostrar su irregularidad constitucional, lo que en el presente caso no acontece.
3. Es así, porque en los agravios no se esgrime argumento jurídico alguno para desvirtuar tales consideraciones, pues únicamente se aduce que en la sentencia recurrida indebidamente se sostiene que la autoridad administrativa no debía impugnar la concesión mediante el juicio de lesividad. Ello, porque ante la existencia de dos vías para revocar o modificar una concesión, se debió preferir la vía jurisdiccional a fin de garantizarle su derecho a probar y alegar lo que a su derecho conviniera, ya que el plazo que se le concedió para ello en el procedimiento administrativo de origen resultó insuficiente . Lo que a decir de la quejosa se corrobora al tener en cuenta que la autoridad administrativa no dio respuesta a los diversos escritos que presentó dentro de ese plazo solicitando su ampliación y la información que se tomó como base para la modificación de la superficie concesionada para estar en aptitud de formular una adecuada defensa.
4. Tales manifestaciones se traducen en un planteamiento de mera legalidad, dado que la insuficiencia del plazo que se le otorgó a la ahora recurrente para probar y alegar lo que a su derecho conviniera en el procedimiento administrativo de origen, se atribuye a un indebido actuar de la autoridad administrativa, lo que de modo alguno da lugar a verificar si el plazo que prevé la norma impugnada para ese efecto puede estimarse razonable, toda vez que la irregularidad constitucional de una norma general deriva de su contravención al orden constitucional en razón de todos sus destinarios, no así de la situación particular del quejoso.
5. Tampoco pasa inadvertido lo alegado por la recurrente en el sentido de que la interpretación que realizó el tribunal colegiado de las normas que citó la autoridad administrativa al fundar su competencia para modificar la superficie que tiene concesionada, vulnera el principio pro persona y el derecho fundamental de seguridad jurídica, ya que indebidamente determina que la facultad que tiene conferida esa autoridad para delimitar la zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar, conlleva la de modificar las condiciones de las concesiones otorgadas sobre esos bienes, máxime que no existe disposición alguna que la faculte para actuar en tal sentido.
6. No obstante, tal planteamiento no puede estimarse como una cuestión propiamente constitucional susceptible de analizarse en esta instancia, dado que la ahora recurrente no precisa cuáles son las normas generales que se tornan inconstitucionales a partir de su interpretación por el tribunal colegiado del conocimiento.
7. Esto es, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que dentro de las cuestiones propiamente constitucionales que son materia del recurso de revisión en amparo directo, se encuentra la relativa a la interpretación que de la norma general impugnada realizó la autoridad responsable o el tribunal colegiado del conocimiento, ya que para determinar si es o no contraria a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es preciso que previamente se conozca su significado .
8. Así, resulta inconcuso que la interpretación armónica o sistemática que realiza la autoridad responsable o el tribunal colegiado de diversas normas generales para resolver un tema de legalidad, por sí, no puede estimarse como una cuestión propiamente constitucional, sino únicamente cuando a partir de esa interpretación se atribuye un vicio de inconstitucionalidad a las normas generales que de manera destacada se impugnan en la demanda de amparo o en el recurso de revisión, lo que en el presente caso no acontece.
9. Finalmente, importa destacar que los argumentos enderezados a desvirtuar el sobreseimiento decretado en la sentencia recurrida respecto de las delimitaciones oficiales impugnadas, no pueden ser materia de análisis en el presente recurso de revisión, en tanto tal aspecto atañe a meras cuestiones de legalidad, habida cuenta que no se alega la inconstitucionalidad de los preceptos legales que dan sustento a esa determinación, ni se propone la interpretación de algún precepto constitucional o convencional en materia de derechos humanos.
10. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa, Luis María Aguilar Morales, Lenia Batres Guadarrama, Javier Laynez Potisek y Presidente Alberto Pérez Dayán (ponente).