AMPARO DIRECTO 371/2005. TOMASA FAZ SILVA.

g) Los jubilados y pensionados tendrán derecho a una gratificación anual igual en número de días a las concedidas a los trabajadores en activo, según la cuota diaria de su pensión, la cual deberá pagarse en un cincuenta por ciento antes del quince de diciembre y el otro cincuenta por ciento a más tardar el quince de enero.

Lo así destacado, autoriza sostener que la gratificación anual que prevé el artículo 57 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, es un concepto que guarda íntima relación con la pensión misma, por tres razones capitales:

• La primera, porque el derecho a recibirlo depende de que se obtenga una pensión de cualquier naturaleza.

• La segunda, porque se otorga sin distingo a todos los que legalmente gozan el carácter de jubilados y pensionados; y,

• La tercera, porque por mucho que materialmente se entregue por separado de la pensión, se cuantifica según la cuota diaria que corresponde a ésta.

Bajo ese orden de ideas, es dable establecer que cualquier determinación que recaiga sobre el otorgamiento de tal gratificación anual, constituye en puridad jurídica una resolución dictada "en materia de pensiones civiles con cargo al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado" y, por ende, su impugnación es susceptible de conocerse por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, acorde al artículo 11, fracción VI, de su ley orgánica.

La apreciación que en ese sentido se realiza, encuentra respaldo adicional en las consideraciones jurídicas que emergen de la jurisprudencia 2a./J. 111/2005, de la autoría de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, editada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, septiembre de dos mil cinco, de rubro y texto subsecuentes:

"INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DICTADAS POR AQUÉL O POR SUS ÓRGANOS DEPENDIENTES, QUE CONCEDAN, NIEGUEN, REVOQUEN, SUSPENDAN, MODIFIQUEN O REDUZCAN LAS PENSIONES, SON ACTOS DE AUTORIDAD IMPUGNABLES A TRAVÉS DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, PREVIAMENTE AL AMPARO, SALVO QUE SE ACTUALICE ALGUNA EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD. Conforme a los artículos 51, antepenúltimo y último párrafos, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y 46, fracción II, del estatuto orgánico del propio instituto, éste está facultado legalmente para conceder, negar, suspender, modificar o revocar las pensiones; resoluciones que constituyen actos de autoridad en tanto que afectan en forma unilateral la esfera jurídica del particular sin necesidad de contar con su consenso o de acudir previamente a los tribunales. Por tanto, en términos del artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, tales actos son impugnables optativamente a través del recurso de revisión o por medio del juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, previamente al juicio de garantías, acorde con el precepto 11, fracción VI, de la Ley Orgánica del Tribunal citado, con la salvedad de que no habrá obligación de agotar el juicio ordinario indicado cuando se actualice alguna excepción al principio de definitividad previsto en la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo. En esta tesitura, se concluye que debe abandonarse parcialmente el criterio establecido en la tesis 2a. XLVII/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIII, mayo de 2001, página 454, con el rubro: ‘INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. PARA DETERMINAR CUÁL ES EL ÓRGANO JURISDICCIONAL QUE DEBE CONOCER DE LOS JUICIOS LABORALES EN LOS QUE SE RECLAME EL PAGO DE PRESTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL A ESE ORGANISMO, DEBE ATENDERSE AL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL QUE RIGE EL VÍNCULO LABORAL DEL QUE ÉSTAS DERIVAN.’, para establecer que no es aplicable en los casos en que únicamente se demanden al referido instituto las resoluciones (órdenes) mediante las cuales haya concedido, negado, suspendido, revocado, modificado o reducido la pensión respectiva."

Los razonamientos de la ejecutoria que da vida a ese criterio jurisprudencial, aptos para avalar en un marco contextual la decisión que aquí se acoge, son los sucesivos:

__ Los ordenamientos que rigen la función del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y a los organismos respectivos dependientes de él, les confieren facultades para conceder, negar, suspender, revocar o modificar las pensiones en general, de modo que dicho organismo descentralizado y sus dependencias autorizadas para realizar tales actos, son autoridades para efectos del juicio de amparo.

__ Esto, porque la actual integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir las tesis tituladas: "AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO." y "AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARÁCTER UN ÓRGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURÍDICAS QUE NO SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES.", puso de manifiesto que el concepto de autoridad responsable debe concebirse, fundamentalmente, por exclusión de los actos de particulares, para lo cual resulta indispensable acudir a la clasificación que la teoría general del derecho hace de las relaciones jurídicas de coordinación, supra a subordinación y supraordinación.

__ De acuerdo con esa teoría, las relaciones de coordinación son las entabladas entre particulares, en las cuales éstos actúan en un mismo plano, es decir, en igualdad, por lo que para dirimir sus diferencias e impedir que se hagan justicia por ellos mismos, se crean en la ley los procedimientos ordinarios necesarios para ventilarlas; dentro de este tipo de relaciones se encuentran las que se regulan por el derecho civil, mercantil, agrario y laboral. La nota distintiva de este tipo de relaciones es que las partes involucradas deben acudir a los tribunales ordinarios para que coactivamente se impongan las consecuencias jurídicas establecidas por ellas o contemplada por la ley, estando ambas en el mismo nivel, existiendo una bilateralidad en el funcionamiento de las relaciones de coordinación.

__ En cambio, las relaciones de supra a subordinación son las que se entablan entre gobernantes y gobernados, por actuar los primeros en un plano superior a los segundos, en beneficio del orden público y del interés social; se regulan por el derecho público que también establece los procedimientos para ventilar los conflictos que se susciten por la actuación de los órganos del Estado, entre ellos destaca, en el ámbito ordinario, el procedimiento contencioso administrativo y los mecanismos de defensa de los derechos humanos, mientras que en el parámetro constitucional, el juicio de amparo. Este tipo de relaciones se caracterizan por la unilateralidad, y por ello, la Constitución establece una serie de garantías individuales como limitaciones al actuar del gobernante, ya que el órgano del Estado impone su voluntad sin necesidad de acudir a los tribunales.

__ Finalmente, las relaciones de supraordinación son las que se establecen entre los órganos del propio Estado, en las que éstos actúan en un plano de igualdad superior, por encima de los particulares; regulándose también por el derecho público que establece mecanismos de solución política y jurisdiccional, destacando en este último rubro, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad que señala el artículo 105, fracciones I y II, de la Constitución General de la República.

__ De conformidad con tales notas, se considera que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y los órganos respectivos dependientes de él, al adoptar determinaciones con relación a una pensión, actúan como autoridades para los efectos del juicio de amparo, en virtud de que afectan la esfera jurídica de los pensionados en forma unilateral, pues no se trata de una relación de coordinación, sino de supra a subordinación, al imponer tal organismo y sus dependencias su voluntad de manera unilateral, sin necesidad de acudir a los tribunales, ni con el consenso de la voluntad del afectado.

__ Acorde a lo dispuesto en el artículo 1o., párrafo segundo, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, este ordenamiento es aplicable a los actos de autoridad de naturaleza administrativa emitidos por los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal, entre los cuales se ubica el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

__ La citada ley entró en vigor el primero de junio de mil novecientos noventa y cinco y en su segundo punto transitorio se derogaron todos los recursos administrativos previstos en las diferentes leyes administrativas existentes con anterioridad a la vigencia de la ley de mérito. De acuerdo a lo anterior, los recursos de inconformidad previstos en los artículos 46 del Estatuto Orgánico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y 6o. del reglamento de prestaciones económicas de éste, por medio de los cuales se podían impugnar las resoluciones a través de las cuales se concedían, negaban, suspendían, modificaban o revocaban las jubilaciones o pensiones, quedaron derogados por disposición del segundo transitorio citado.

__ En esa tesitura, las actuales órdenes y acuerdos por medio de los cuales se conceda, niegue, suspenda, modifique, revoque o reduzca la jubilación o pensión, optativamente son impugnables por medio del recurso de revisión previsto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, o por medio del juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

__ Lo así considerado es determinante para el abandono parcial del criterio establecido en la tesis 2a. XLVII/2001, titulada: "INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. PARA DETERMINAR CUÁL ES EL ÓRGANO JURISDICCIONAL QUE DEBE CONOCER DE LOS JUICIOS LABORALES EN LOS QUE SE RECLAME EL PAGO DE PRESTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL A ESE ORGANISMO, DEBE ATENDERSE AL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL QUE RIGE EL VÍNCULO LABORAL DEL QUE ÉSTAS DERIVAN.", consistente en que para determinar qué órgano jurisdiccional es el competente para conocer de las demandas instauradas por un derechohabiente o beneficiario de éste en contra del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, por medio de las cuales se reclama a éste en forma principal una prestación de seguridad social, como puede ser la pensión debe atenderse al régimen constitucional que rige la relación laboral de la cual deriva el diverso vínculo en el cual se sustentan las prestaciones reclamadas al citado instituto de un derechohabiente, que no es su trabajador.

__ Lo anterior, en primer lugar, porque de acuerdo a lo preceptuado en los artículos 48 al 86 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, los derechohabientes o sus dependientes deben solicitar ante dicho instituto la pensión que consideren les corresponde y para que la misma sea otorgada se deben satisfacer los requisitos legales correspondientes. Además, una vez concedida la pensión el instituto citado está facultado legalmente para suspenderla o revocarla, en los casos y condiciones previstos en tales preceptos, sin que para ello esté obligado a acudir ante un tribunal jurisdiccional o administrativo, pues la resolución respectiva el instituto indicado la puede pronunciar unilateralmente por sí y ante sí sin mayores exigencias que la del cumplimiento de los requisitos legales correspondientes.

__ En segundo término, si bien es cierto que las pensiones tienen como fuente la relación de trabajo establecida entre el derechohabiente y la dependencia u organismo en la cual haya laborado, también lo es que la surgida entre aquél y el instituto citado es una nueva relación de naturaleza administrativa, la cual es de supra a subordinación, en la que el interesado como gobernado se somete al imperio del instituto de referencia, quien ante él adquiere el carácter de autoridad, pues como ya se vio con antelación puede crear, modificar o extinguir ante sí o por sí la situación jurídica del pensionado.

__ En tercer lugar, de acuerdo a lo establecido en el artículo 11, fracción VI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, dicho tribunal es el competente para conocer y resolver en forma definitiva todo lo relativo a las pensiones que sean a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, por lo cual, es obvio que cuando el derechohabiente o sus beneficiarios no estén de acuerdo con la orden o acuerdo por medio del cual se les conceda, niegue, revoque, suspenda, modifique o reduzca una pensión necesariamente la deben impugnar a través del juicio contencioso administrativo ante el tribunal citado.

__ Esto quiere decir que la demanda que un derechohabiente o sus beneficiarios promuevan contra el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, respecto de órdenes o resoluciones en las cuales se les haya concedido, negado, revocado, suspendido, modificado o reducido la pensión respectiva, debe conocerse en definitiva por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en razón de ser una prestación de carácter de seguridad social (la cual debe cumplir únicamente dicho instituto) y no una prestación derivada directamente de la relación laboral.

Todos y cada uno de los argumentos jurídicos preinsertos, trasladados al caso que ahora se analiza, apoyan el criterio que este cuerpo colegiado asume en torno a que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sí es competente para conocer del ocurso de nulidad promovido por la aquí quejosa, toda vez que la relación jurídica entre ésta y el instituto demandado es de naturaleza administrativa, o sea, de supra a subordinación, razón por la cual el conflicto que se suscita entre ambos sí puede ventilarse y resolverse a través del procedimiento contencioso administrativo, más aún, porque el punto que se discute por la actora no versa sobre una prestación de índole laboral, como en forma desatinada lo estableció la Sala responsable, sino sobre una de carácter de seguridad social, que en exclusiva corresponde satisfacer al instituto demandado.

En resumen, la negativa a modificar o ajustar la gratificación anual que se otorga a la promovente en su carácter de pensionada, por constituir un acto de autoridad unilateral proveniente de una relación de supra a subordinación, relacionada con una prestación de carácter social y no laboral, cuyo derecho a recibirla nace con motivo del otorgamiento de una pensión civil a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, sí se comprende en la hipótesis de competencia que prevé el multicitado artículo 11, fracción VI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

De ahí que si la Sala responsable arribó a una conclusión disímil, conculcó en perjuicio de la quejosa el principio de legalidad que se contiene en el artículo 14 de la Constitución General de la República.

Para finalizar, es oportuno establecer que no tiene ninguna relevancia a la decisión que aquí se acoge, el hecho de que la promovente del amparo no vierta conceptos de violación para controvertir la decisión que la Sala responsable adoptó en cuanto al no surtimiento de lo dispuesto en la fracción XIII del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

En efecto, debe rememorarse que la demanda de nulidad fue inicialmente desechada por el Magistrado instructor de la Sala Fiscal del conocimiento, bajo el argumento global de que:

"... el acto impugnado no constituye resolución definitiva de las contempladas en el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pues el citado oficio controvertido no está dictado por autoridad fiscal federal, además no determina en él la existencia de una obligación fiscal que se fije en cantidad líquida, ni se niega la devolución de un ingreso, ni se impone multa por infracción a las normas administrativas federales, asimismo, no acredita que le cause un agravio a la demandante en materia fiscal distinto de los supuestos antes señalados, y tampoco se trata de materia de pensiones dado que se refiere a aguinaldo y no a la cuota pensional que se establece en la fracción VI del artículo 11 de la ley orgánica en mención". -Nótese que no se arguyó el no agotamiento de un recurso o medio legal de defensa-.

Inconforme con dicha estimación, la parte actora promovió recurso de reclamación, donde argumentó que la competencia de la Sala responsable para conocer de su pretensión anulatoria se surte en términos de lo dispuesto en la fracción VI de su ley orgánica; ello porque "... efectivamente no se reclama ninguno de los supuestos de las fracciones I a V ... pues es claro que la demanda se apoya en la fracción VI, y en cierto modo se refiere a la fracción XIII ...".

La resolutora de instancia al emitir la sentencia aquí reclamada, primero desestimó un agravio relacionado con la falta de fundamentación y motivación del acuerdo desechatorio.

En segundo término, rechazó el argumento de disputa atinente a la cristalización del supuesto de competencia inmerso en la fracción XIII del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para lo cual razonó que:

_ Contrariamente a lo dicho por la recurrente el acto impugnado no es una resolución emitida por una autoridad fiscal federal, no se determina en él la existencia de una obligación fiscal que se fije en cantidad líquida (fracción I), tampoco se niega la devolución de un ingreso (fracción II), o se impone una multa por infracción a las normas administrativas federales (fracción III), y menos aún se acredita que le cause un agravio a la demandante en materia fiscal distinto de los supuestos antes señalados (fracción IV). -Los señalamientos de las fracciones corresponden a este tribunal-.

_ Enseguida apuntó que el oficio impugnado sólo contiene una información hecha en forma cautelar por su emisor, de donde se desprende que no es una resolución definitiva y que por tanto no se encuentra dentro de los supuestos previstos por el numeral 11 de la ley orgánica; sin que sea óbice que el recurso de revisión que prevé el precepto 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sea optativo, pues en términos del propio numeral, sólo los actos o resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, pueden ser recurridos vía recurso de revisión y, por ende vía juicio contencioso administrativo, supuesto que no se cumple porque la resolución combatida no pone fin a un procedimiento administrativo, ni a una instancia, ni tampoco resuelve un expediente (asertos que reiteró previo a dar respuesta al último de los agravios).

A partir de tal información, no queda duda que la motivación jurídica de previa reseña, guarda exclusivo vínculo con la determinación que la responsable adoptó tocante a que no se actualiza la hipótesis de competencia que se prevé en el artículo 11, fracción XIII, de la citada ley orgánica, en cuanto en ella se dice:

"Artículo 11. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas que se indican a continuación:

"...

"XIII. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo."

Si de alguna manera el argumento capital para desechar la demanda hubiese sido el que no se cumplió con el presupuesto de que la resolución impugnada fuera definitiva, como lo exige el preámbulo del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, entonces, simple y sencillamente así lo hubiera determinado tanto el Magistrado instructor, como el órgano colegiado al resolver el recurso de reclamación, sin hacer ninguna referencia a los supuestos que se contienen en las quince fracciones de ese dispositivo, pues es de lógica jurídica que si no se colma aquel presupuesto, el juicio fiscal sería improcedente, de suyo, ante la indicación expresa del no agotamiento de un recurso o medio legal de defensa y, por tanto, no habría ninguna necesidad de predicar sobre la actualización o no de las múltiples hipótesis de competencia en alusión, como de hecho aconteció en el caso particular.

En ese tenor, es factible discurrir que cuando la responsable hizo referencia a que la resolución impugnada no es una definitiva, lo hizo sólo en relación a que no se surte el supuesto de que ese acto ponga fin a un procedimiento administrativo, ni a una instancia, ni tampoco resuelve un expediente, como lo estipula la fracción XIII del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Tan es así, que por separado abordó el estudio del supuesto contenido en la fracción VI del multicitado numeral 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, discurriendo en su no materialización bajo el argumento de que el aguinaldo no se encuentra calculado ni comprendido dentro de la pensión, sino que se entrega en forma separada, además de que es una prestación derivada de una relación laboral.

Luego, si estos últimos razonamientos quedaron superados con motivo del análisis del primer concepto de violación plasmado en la demanda de amparo, entonces debe considerarse que ello es del todo suficiente para revertir la decisión reclamada en esta vía extraordinaria, pues basta que se haya determinado la actualización de lo dispuesto en el artículo 11, fracción VI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para que la responsable se encuentre vinculada a conocer de la demanda de nulidad de referencia; sin que trascienda que en la especie no exista refutación sobre lo resuelto en torno a la fracción XIII del artículo 11 de la aludida ley orgánica, pues con el surtimiento de aquel supuesto, la quejosa ve colmada su pretensión constitucional.

En las relatadas condiciones, lo que procede es conceder a la parte quejosa el amparo y protección de la Justicia Federal que insta, atento a lo dispuesto por el artículo 80 de la Ley Reglamentaria de los Preceptos 103 y 107 de la Carta Magna, para el efecto de que la Segunda Sala Regional del Noreste del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deje insubsistente el fallo que se le reclama, y hecho lo anterior, siguiendo las directrices que se trazan en la presente ejecutoria, dicte uno nuevo en el que califique como fundado el agravio planteado en el recurso de reclamación que atribuye ilegalidad al auto desechatorio de uno de abril de dos mil cinco, y determine la realización de uno nuevo en el que se admita a trámite la demanda de nulidad en observancia de lo que estipula el precepto 11, fracción VI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.