AMPARO DIRECTO 293/2015. 17 DE SEPTIEMBRE DE 2015. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: ENRIQUE VILLANUEVA CHÁVEZ. SECRETARIO: JORGE ALBERTO RODRÍGUEZ VÁZQUEZ.

"...

"XV. Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan, y..."

Como puede leerse, el precepto transcrito prevé los elementos y requisitos que deben contener los actos administrativos, entre ellos, que la autoridad deberá hacer mención de los recursos que procedan; lo cual, ante la derogación de los recursos contenidos en las distintas leyes administrativas y la regulación de un medio único de defensa en un solo ordenamiento legal distinto de aquéllas, se constituye como un elemento imprescindible para brindar certeza jurídica a los particulares, sobre el medio de impugnación procedente, ante la multiplicidad que puede existir en las distintas leyes administrativas.

De esa manera, se corrobora la intención del legislador federal, al expedir la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, de eliminar situaciones procesales dudosas que pudieran entorpecer la defensa de los derechos de los afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente.

Con ello, es patente que tuvo como objetivo superior el de privilegiar el acceso a la justicia, de conformidad con el artículo 17 de la Constitución Federal.

En otro aspecto, pero relacionado con lo anterior, se precisa que el diez de diciembre de dos mil diez se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y una de esas modificaciones consistió en prever el juicio en la vía sumaria como una nueva modalidad del juicio contencioso administrativo federal.

Con motivo de esa reforma, se adicionó a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, entre otros, el artículo 58-2, el cual prevé lo siguiente:

"Artículo 58-2. Cuando se impugnen resoluciones definitivas cuyo importe no exceda de cinco veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal elevado al año al momento de su emisión, procederá el juicio en la vía sumaria siempre que se trate de alguna de las resoluciones definitivas siguientes:

"I. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, por las que se fije en cantidad líquida un crédito fiscal;

"II. Las que únicamente impongan multas o sanciones, pecuniaria o restitutoria, por infracción a las normas administrativas federales;

"III. Las que exijan el pago de créditos fiscales, cuando el monto de los exigibles no exceda el importe citado;

"IV. Las que requieran el pago de una póliza de fianza o de una garantía que hubiere sido otorgada a favor de la Federación, de organismos fiscales autónomos o de otras entidades paraestatales de aquélla, o

"V. Las recaídas a un recurso administrativo, cuando la recurrida sea alguna de las consideradas en los incisos anteriores y el importe de esta última, no exceda el antes señalado.

"También procederá el juicio en la vía sumaria cuando se impugnen resoluciones definitivas que se dicten en violación a una tesis de jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de inconstitucionalidad de leyes, o a una jurisprudencia del Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

"Para determinar la cuantía en los casos de los incisos I), III) y V), sólo se considerará el crédito principal sin accesorios ni actualizaciones. Cuando en un mismo acto se contenga más de una resolución de las mencionadas anteriormente no se acumulará el monto de cada una de ellas para efectos de determinar la procedencia de esta vía.

"La demanda deberá presentarse dentro de los quince días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación de la resolución impugnada, de conformidad con las disposiciones de esta ley ante la Sala Regional competente."

El precepto legal transcrito establece los supuestos de procedencia del juicio de nulidad en la vía sumaria, para lo cual el legislador tuvo en cuenta dos criterios, a saber: la cuantía y la materia.

El invocado numeral 58-2 prevé que la vía sumaria procede cuando se impugnen resoluciones definitivas cuyo importe no exceda de cinco veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal elevado al año al momento de su emisión, y únicamente cuando se trate de resoluciones definitivas: a) dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, por las que se fije en cantidad líquida un crédito fiscal; b) sólo impongan multas o sanciones, pecuniaria o restitutoria, por infracción a las normas administrativas federales; c) exijan el pago de créditos fiscales, cuando el monto de los exigibles no exceda el importe citado; d) requieran el pago de una póliza de fianza o de una garantía que hubiere sido otorgada a favor de la Federación, de organismos fiscales autónomos o de otras entidades paraestatales de aquélla, y e) las recaídas a un recurso administrativo, cuando la recurrida sea alguna de las consideradas en los incisos anteriores, y el importe de esta última no exceda el antes señalado.

De igual forma, se prescribe que procederá el juicio en la vía sumaria cuando se impugnen resoluciones definitivas que se dicten en violación a una tesis de jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de inconstitucionalidad de leyes, o a una jurisprudencia del Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Destaca que de conformidad con la jurisprudencia 2a./J. 100/2014 (10a.), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, página 1017, Libro 11, Tomo I, octubre de 2014 «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 17 de octubre de 2014 a las 12:30 horas», de título y subtítulo: "JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. LA VÍA SUMARIA CONTRA LAS RESOLUCIONES DEFINITIVAS PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 58-2 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, NO ES OPTATIVA PARA EL PARTICULAR.", la tramitación del juicio de nulidad en la vía sumaria, en relación con la ordinaria, no es optativa, puesto que el Magistrado instructor lo tramitará así en los supuestos que proceda, dado que la parte demandante no puede elegir entre una forma de tramitación y otra.

Lo anteriormente expuesto hace patente que a partir de la mencionada reforma a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y a la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el legislador implementó otra modalidad del juicio contencioso administrativo federal, como lo es la vía sumaria, pero únicamente para ciertas resoluciones de todas las que pueden ser impugnadas en el contencioso administrativo, en términos del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Incluso, la demanda del juicio de nulidad correspondiente a la vía sumaria deberá presentarse dentro de los quince días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación de la resolución impugnada, por lo que no hacerlo así, traerá como consecuencia necesaria su desechamiento; lo que sin lugar a dudas significa que el legislador redujo el plazo de cuarenta y cinco días previsto para la vía ordinaria.

Ahora, aunque la sola reducción de ese plazo de cuarenta y cinco a quince días para la vía sumaria, no constituye una violación al derecho de acceso a la justicia, lo cierto es que tal circunstancia sí influye en la forma en la que los particulares afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas podrán hacer valer su acción ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pues el legislador modificó las normas que regulan la manera en la que el juicio de nulidad puede ser planteado ante dicho tribunal.

Ese hecho, conforme al orden jurídico nacional que impera en la actualidad, justifica la aplicación del criterio hermenéutico del principio pro personae, al estar involucrado el alcance del derecho humano de acceso a la justicia, contenido en el párrafo segundo del artículo 17 constitucional y en el numeral 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, con base en una interpretación conforme con la Constitución Federal del artículo 3, fracción XV, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Lo anterior, atendiendo a que en el artículo 17 de la Constitución Federal se contiene el derecho de toda persona a acudir a los tribunales del Estado para que se le administre justicia, quienes deberán emitir sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial; mientras que el numeral 25 del Pacto de San José indica que todo individuo tiene derecho a un recurso sencillo, rápido y que no sea ilusorio; lo que evidentemente no se lograría utilizando una interpretación puramente literal del artículo 3, fracción XV, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Dicho precepto legal, como ya se dijo, impone la obligación a la autoridad administrativa de mencionar en los actos administrativos recurribles, los recursos que procedan.

Luego, armonizando tal disposición con el derecho de acceso real, completo y efectivo a la administración de justicia, y aunque tal precepto no lo contenga de manera literal, lo cierto es que de su interpretación conforme con la Constitución Federal, en virtud del invocado principio pro personae, la expresión "recursos que procedan" debe entenderse referida a cualquier medio de impugnación idóneo y eficaz para controvertir el acto administrativo, lo que significa que la mención de los recursos que procedan no debe limitarse a los previstos en sede administrativa, sino también al juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Es así, porque tal disposición, como ya se dijo, se erige como un elemento imprescindible para brindar certeza jurídica a los particulares sobre el medio de impugnación procedente, ante la multiplicidad de recursos que puedan existir en las distintas leyes administrativas; además de que corrobora la intención del legislador, de eliminar obstáculos procesales que pudieran entorpecer la defensa de los derechos de los afectados.

Incluso, la omisión de indicar en el acto administrativo los recursos procedentes en su contra, constituye una irregularidad que produce la anulabilidad de éste, en términos del artículo 7 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; vicio que, aunque es subsanable por no referirse a un elemento esencial de aquél, tiene la trascendencia de impedir al particular el acceso efectivo a la justicia, al desconocer el medio de impugnación idóneo y eficaz para combatir dicho acto, que tratándose del juicio de nulidad, ya se dijo, se actualiza ante su legal procedencia de dos vías -sumaria y ordinaria-.

Sobre esa base, una interpretación literal del texto del multicitado numeral 3, fracción XV, actualmente resultaría contraria a los principios constitucionales que conforme al nuevo sistema jurídico mexicano se deben observar, a fin de garantizar los derechos fundamentales, como lo es, precisamente, el de acceso efectivo a la justicia, consagrado en los artículos 17 constitucional y 25 del Pacto de San José.

De manera que, si para el ejercicio de tal derecho fundamental es trascendente que no operen obstáculos técnicos que, en la mayoría de los casos, tienen que ver con las normas que regulan la forma en la que los asuntos pueden ser planteados ante los órganos jurisdiccionales, válidamente puede concluirse que la mención en el acto administrativo de los recursos que procedan, debe comprender también al juicio de nulidad, ya sea en la vía sumaria u ordinaria, pues de esa forma es evidente que se garantiza la efectividad de tal medio de defensa, con la finalidad de asegurar y facilitar al afectado por el acto administrativo, la defensa de sus derechos.

Ello, dada la incertidumbre que en su caso pudiera generar al gobernado la vía procedente, ante el hecho de que actualmente existe otra modalidad del juicio contencioso administrativo, como lo es la sumaria, incluso, la reducción del plazo de los cuarenta y cinco a quince días para acudir ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Así las cosas, el incumplimiento de tal obligación por parte de la autoridad administrativa, debe llevar a estimar que el particular quedará sujeto al plazo más amplio para acudir al juicio de nulidad, que en el caso lo es el de cuarenta y cinco días, con independencia de la vía que el órgano jurisdiccional tenga a bien determinar, puesto que la falta de tal precisión no puede dirigirse en perjuicio de los derechos fundamentales del particular.

Apoya lo anterior la tesis emitida por este Tribunal Colegiado, con clave de control TC161A.10AD 066.3, de título y subtítulo siguientes:

"ACCESO A LA JUSTICIA. PARA GARANTIZARLO LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DEBE MENCIONAR EN EL ACTO ADMINISTRATIVO LOS RECURSOS QUE EN SU CONTRA PROCEDAN, TANTO EN SEDE ADMINISTRATIVA COMO EN SEDE JURISDICCIONAL ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, EN LA VÍA SUMARIA U ORDINARIA, POR LO QUE SU INCUMPLIMIENTO CONLLEVA A ESTIMAR QUE EL PARTICULAR QUEDARÁ SUJETO AL PLAZO MÁS AMPLIO PARA ACUDIR AL JUICIO DE NULIDAD. De acuerdo con los artículos 1o. y 17 de la Constitución Federal, así como con el diverso 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el derecho de acceso a la justicia debe privilegiarse con la finalidad de que toda persona esté en aptitud de plantear una pretensión o defenderse de ella ante los tribunales previamente constituidos, para salvaguardar que su ejercicio no sea obstaculizado innecesaria o irrazonablemente por requisitos de naturaleza técnica y, que en la mayoría de los casos, se encuentran en las normas que regulan la forma en la que los conflictos pueden ser planteados ante los órganos jurisdiccionales. Por otra parte, el numeral 3, fracción XV, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo prevé que los actos administrativos deben contener, entre otros requisitos, la mención de los recursos que procedan; lo cual se constituye como un elemento imprescindible para brindar certeza jurídica a los particulares, sobre el medio de defensa procedente, ante la variedad que puede existir en las distintas leyes administrativas. En ese sentido, la expresión ‘recursos que procedan’, contenida en el último de los numerales aludidos, debe entenderse referida a cualquier medio de impugnación idóneo y eficaz para controvertir el acto administrativo, lo que significa que no debe limitarse a los previstos en sede administrativa, sino también debe incluir al juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ya sea en la vía sumaria u ordinaria, pues de esa forma se garantiza la efectividad de tal medio de impugnación, con la finalidad de asegurar y facilitar al afectado por el acto administrativo la defensa de sus derechos, dada la incertidumbre que, en su caso, pudiera generar al gobernado la vía procedente, incluso, la existencia del plazo de cuarenta y cinco días para la vía ordinaria y de quince días para la sumaria. Por tanto, el incumplimiento de tal obligación por parte de la autoridad administrativa, conlleva a estimar que el particular queda sujeto al plazo más amplio para acudir al juicio de nulidad, esto es, al de cuarenta y cinco días, con independencia de la vía que el órgano jurisdiccional estime procedente, puesto que la falta de tal precisión no debe traducirse en perjuicio del derecho fundamental de acceso a la justicia."

En el caso, en la resolución de veintiocho de octubre de dos mil catorce, mediante la cual se le impuso una multa a la quejosa por la cantidad de ********** pesos con ********** centavos, en la parte que interesa expresa: (foja 34 vuelta)

"Aviso: Si el sancionado no está de acuerdo con la presente resolución, podrá interponer el recurso de revisión ante la autoridad administrativa que haya emitido la presente resolución, dentro de los quince días, contados a partir del día siguiente a aquel en que surta efectos su notificación, en términos de los artículos 83 y 85 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, o si el sancionado no está de acuerdo con la presente resolución, puede impugnarla ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, de conformidad con la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo."

De la transcripción hecha se obtiene que la autoridad demandada indicó que en contra del acto administrativo procede el recurso de revisión y el plazo para su interposición; asimismo, añadió que si el afectado no estaba de acuerdo con la resolución, podía impugnarla ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; sin embargo, omitió precisar la vía en que procedía el juicio de nulidad y el término para promoverlo.

Al respecto, la responsable, en la resolución reclamada, incorrectamente no tuvo en cuenta la interpretación que se ha referido anteriormente del artículo 3, fracción XV, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que obligaba a la demandada a informar a la actora el medio de impugnación idóneo y eficaz para controvertir el acto administrativo.

Ello, pues con base en lo antes expuesto, la autoridad demandada tenía la obligación de indicar en la resolución impugnada la vía y el plazo para promover el juicio contencioso administrativo, pues dado que la demandada no le indicó a la quejosa la vía procedente para acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ni el término para tal efecto, debió considerar que la parte actora, ahora quejosa, estuvo en posibilidad de presentar su demanda de nulidad dentro del término de cuarenta y cinco días.

No obsta a lo anteriormente expuesto, que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 58/2004-SS, en ejecutoria de veintitrés de junio de dos mil cuatro, haya sostenido que si bien la sustitución de los diversos recursos contemplados en las leyes administrativas, por un recurso único, tuvo como finalidad eliminar situaciones procesales dudosas que pudieran entorpecer la defensa de los derechos de los afectados, derivado de la incertidumbre que provocaba la existencia de múltiples recursos en las leyes administrativas; lo cual, refirió, no acontece con el juicio de nulidad, cuya competencia corresponde, conforme al artículo 11, fracción XIII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a dicho tribunal, ya que respecto de tal juicio no existe tal incertidumbre, pues se prevé su procedencia ante dicho órgano jurisdiccional.

Es así, se insiste, porque lo relevante del caso es que el diez de diciembre de dos mil diez se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y una de esas modificaciones, consistió precisamente en crear la vía sumaria como una nueva modalidad del juicio contencioso administrativo federal, de igual forma, se redujo el plazo para la presentación de la demanda en esa vía, de cuarenta y cinco que está previsto para la vía ordinaria a quince días.

Lo que actualmente puede generar incertidumbre en el particular, aunado a que conforme a la reforma al artículo 1o. constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil once, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, en la actualidad, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, sino también por los que se contengan en los instrumentos internacionales firmados por el Estado Mexicano, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se entiende en la doctrina como el principio pro persona.

Todo lo cual no imperaba cuando la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la referida contradicción de tesis 58/2004-SS.

Consecuentemente, ante la ilegalidad de la resolución reclamada, procede conceder el amparo y protección de la Justicia Federal solicitados, para el efecto de que: